Организация деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

Актуальность темы

исследования. Важнейшими составляющими национальных интересов России являются защита личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера, ликвидация (минимизация) их последствий. Ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности. Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощение ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем.

Для России эта угроза особенно велика из-за преобладания топливно-энергетических отраслей промышленности, недостаточной развитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ1.

Говоря о негативных тенденциях в социально-экономической сфере, а также о характерных чертах возможных опасностей и угроз, следует отметить следующие их особенности:

— комплексный характер опасностей и угроз, их глобализация (антропогенная деятельность неразрывно связана с увеличением риска техногенных и природных катастрофвоенные опасности все чаще приводят к чрез.

1 Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24)// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 170. вычайным ситуациям природного и техногенного характераглобальные проблемы становятся источником чрезвычайных ситуаций в различных сферах жизнедеятельности общества и так далее);

— увеличивающийся масштаб возникающих чрезвычайных ситуаций (авария на Чернобыльской АЭС, Спитакское и Нефтегорское землетрясения, ежегодные затопления территорий, прилегающих к побережьям рек и др-);

— появление чрезвычайных ситуаций специфического характера (на специальных объектах, в закрытых для большей части общества сферах деятельности и т. д.);

— появление новых нетрадиционных видов опасностей (в информационной сфере, новых видов заболеваний, терроризм и др.).

Сохраняющаяся тенденция возрастания количества и тяжести чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера обоснованно обязывает рассматривать их не только как серьезную угрозу личности, обществу и окружающей среде, но и стабильности государства. В настоящее время степень защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера характеризуется достаточно низкими показателями.

В условиях России (огромная территория, федеративное устройство) особое значение приобретает территориальный аспект проблемы снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Актуальность поставленной проблемы в теоретико-прикладном плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечественной науке организации правоохранительной деятельности. По ряду важнейших теоретических проблем существует многообразие мнений и оценок. В близкие по значению определения порой вкладывается различное содержание. Это приводит к проблемам не только чисто теоретического плана. Такое положение негативно сказывается на практической деятельности ОВД. Характерным примером может служить низкое качество ведомственных нормативных правовых актов (приказ МВД России № 870 — 2002 г.).

Среди исследований, посвященных изучению проблем организации деятельности ОВД при ЧС природного и техногенного характера, необходимо выделить работы Н. И. Арзамасцева, Н. И. Архиповой, В. А. Владимирова, Ю. Л. Воробьева, М. А. Громова, А. Н. Дюкова, А. А. Жижко, В. В. Кульбы, И. Е. Ложкина, А. Ф. Майдыкова, А. К. Микеева, В. Н. Морозова, А. И. Ноговицына, Б. Н. Порфирьева, С. А. Старостина, А. С. Серегина, В. И. Тарайко, В. Ю. Ухова, М. И. Фалеева, С. Б. Федотова, Г. В. Федулова, Г. И. Черничко, С. К. Шойгу, Ю. Г. Шпаковского и др.

Многие из перечисленных авторов анализировали различные аспекты представленной проблемы: при землетрясениях, стихийных бедствиях, техногенных авариях и катастрофах. Настоящее исследование в определенной мере обобщает полученные ранее результаты, развивает и дополняет их анализом новых задач в сфере организации деятельности ОВД при ЧС природного и техногенного характера, а также содержит рекомендации по совершенствованию действий ОВД, всей системы МВД России в данной сфере.

Объект исследования — урегулированные административно-правовыми нормами и нормами иных отраслей права общественные отношения, связанные с организацией и непосредственным осуществлением функции государственных органов, общественных организаций и других субъектов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Предмет исследования — совокупность организационных аспектов и правовых норм организации деятельности ОВД при ЧС природного и техногенного характера.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего исследования является выявление актуальных проблем организации деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и разработка рекомендаций по ее совершенствованию.

Реализация данной цели связана с решением следующих задач:

— выявление причин и условий возникновения и развития чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с точки зрения оценки угроз общественной безопасности и общественному порядку;

— определение общих и видовых признаков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— обобщение имеющихся научных познаний и практического опыта по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— анализ ЧС как объекта воздействия со стороны органов внутренних дел;

— изучение правового обеспечения деятельности органов внутренних дел при ЧС;

— определение факторов, влияющих на эффективность деятельности * ОВД при ЧС природного и техногенного характера;

— определение и обоснование принципов применения сил и средств органов внутренних дел при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

— исследование взаимодействия органов внутренних дел с аварийно-I спасательными службами различной ведомственной и административнотерриториальной принадлежности. | Методология и основные методы исследования. Основной составляющей методологии исследования является теория научного познания.

При разработке проблемы и теоретическом обосновании выводов и рекоI мендаций использовались в совокупности различные методы исследования: анализ и синтез, формально-логический, аналитико-критический, конкретно-социологический. t.

В целях изучения ряда аспектов деятельности ОВД при ЧС, обеспечения достоверности предлагаемых мер по его совершенствованию применялись анкетирование и метод экспертного опроса руководящих работников органов внутренних дел МВД России.

Научная новизна исследования. В диссертации осуществлена попытка изучения ряда проблем, не являвшихся ранее предметом специального диссертационного исследования. В частности, в работе:

— проанализированы особенности правовой базы и организации функционирования системы ОВД при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

— изучены место и роль МВД России в РСЧС;

— определены и исследованы факторы, влияющие на эффективность деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

— обоснованы принципы и формы организации деятельности органов внутренних дел при подготовке и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в указанных условиях.

Положения, выносимые на защиту.

1. Чрезвычайная ситуация природного или техногенного характераэто обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера.

2. Общественная опасность выступает в качестве критерия, в соответствии с которым различные деяния подразделяются на преступления (загрязнение атмосферы, вод и т. п.), административные и гражданско-правовые деликты (невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний, выданных органами государственного контроля и т. п.), дисциплинарные проступки (нарушение правил техники безопасности и т. п.). Общественная опасность ЧС — объективное свойство, позволяющее оценить эти ситуации с точки зрения возможности причинения вреда общественным отношениям.

3. В целях расширения прав и полномочий органов внутренних дел, органов исполнительной власти, проведения эффективных профилактических мероприятий в случае возникновения предпосылок возникновения чрезвычайной ситуации включить в Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» главу, посвященную условиям, порядку и основаниям введения промежуточного режима, предшествующему режиму чрезвычайного положения. Данный правовой режим должен в меньшей мере, по сравнению с чрезвычайным положением, ограничивать права и свободы человека и гражданина, иметь более упрощенный порядок введения, более длительный срок действия.

4. Чрезвычайное положение в Федеральном округе Российской Федерации или на территории нескольких субъектов Российской Федерации в случае возникновения обстоятельств, указанных в п. «б» ст. 3 Федерального Конституционного закона Российской Федерации «О чрезвычайном положении», вводится Президентом Российской Федерации, органом исполнительной власти Федерального округа Российской Федерации.

Чрезвычайное положение в субъекте Российской Федерации или его части в случае возникновения обстоятельств, указанных в п. «б» ст. 3 настоящего закона, вводится Президентом Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

5. Структура органов внутренних дел при ЧС определяется их целями, задачами и функциями, должна соответствовать многоуровневой системе МВД России и общегосударственной системе предупреждения и действий при ЧС (РСЧС).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Работа дает достаточно целостное представление о месте и роли органов внутренних дел в системе РСЧС. В ней исследованы недостаточно изученные правовые и организационные проблемы повышения эффективности деятельности ОВД при подготовке и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Существенное значение представляют выявленные диссертантом факторы, влияющие на эффективность деятельности органов внутренних дел при изучаемых условиях. Практическую направленность имеют разработанные предложения по совершенствованию системы МВД России при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы:

— в законотворчестве в целях совершенствования нормативной базы, регулирующей деятельность органов внутренних дел при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

— в практической деятельности ОВД при подготовке к чрезвычайным ситуациям и в процессе ликвидации их последствий;

— в преподавании дисциплин в образовательных учреждениях системы МВД России, связанных с изучением деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях;

— в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Проблемы совершенствования деятельности ОВД и ВВ в экстремальных условиях» (ВНИИ МВД России, 2002 г.), «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России» (Академия управления МВД России, 2003 г.), «Проблемы повышения эффективности деятельности ОВД при чрезвычайных ситуациях» (ВНИИ МВД России, 2003), а также «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Московский университет МВД России, 2003 г.).

Диссертация прошла обсуждение на совместном заседании кафедры административного права и кафедры организации деятельности ОВД в особых условиях Московского университета. Результаты диссертационного исследования использованы при подготовке приказа МВД России № 870 — 2002 г. «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при чрезвычайных обстоятельствах». В части касающейся компетенции МВД России, материал направлен в МЧС России для использования при подготовке новой редакции Федерального закона «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Материалы диссертационного исследования использовались при переработке учебных планов адъюнктов и слушателей ВНИИ МВД России и Академии управления МВД России по соответствующей специализации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование проблем организации деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера позволило сделать следующие выводы.

1. Разнообразие используемых в научном обороте и практике терминов, определяющих ту или иную ситуацию как чрезвычайную, хотя и сказывается отрицательно на организации деятельности ОВД, позволяет выделить и классифицировать критерии, которые легли в основу предложенного нами определения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера.

Чрезвычайная ситуация природного или техногенного характераэто обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера.

2. Общественная опасность ЧС — это объективное свойство, позволяющее оценить эти ситуации с точки зрения возможности причинения вреда общественным отношениям. В каждой ЧС общественная опасность выступает в качестве критерия, в соответствии с которым различные деяния подразделяются на преступления (взрыв, поджог и т. п.), административные и гражданско-правовые деликты (невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний, выданных органами государственного контроля и т. п.), дисциплинарные проступки (нарушение правил техники безопасности и т. п.).

3. Для ОВД наиболее приемлемой является классификация ЧС по характеру происхождения и причинам их возникновения: ЧС социального криминального и некриминального, в том числе биолого-социального), природного и техногенного характера.

4. Процесс протекания чрезвычайных ситуаций подразделяется на три стадии: 1) зарождение ЧС- 2) возникновение события, вызывающего ЧС- 3) ликвидация ЧС. В соответствии с этими стадиями определяются стадии управления: оперативное реагирование на ЧСчрезвычайное управлениеликвидация ЧС.

5. Сложившаяся ситуация в природной и техногенной сферах позволяет сказать, что приоритетными задачами по защите населения и территорий от ЧС становится усиление роли государственных органов как гарантов общественной безопасности.

6. Степень возможности возникновения в России ЧС природного и техногенного характера достаточно высока и связана с ее географическим положением, климатическими условиями, размерами территории, наличием большого числа высокорисковых производств, низким техническим уровнем их защищенности, социальными и многими другими причинами.

7. Для ОВД особенности организации деятельности при ЧС природного и техногенного характера обуславливаются характером явления, вызвавшего ЧСмасштабом возможных негативных последствий для населения, объектов экологии (в том числе объектов жизнеобеспечения и высокорисковых объектов) — возможным характером поведения людей (в том числе сотрудников ОВД) и т. д.

8. Проблема противодействия ЧС природного и техногенного характера носит межведомственный и межрегиональный характер, требует комплексного подхода к ее решению на государственном уровне, повышения ответственности органов государственной власти, организаций и их руководителей за своевременное проведение мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, а в случае их возникновения — за организованную ликвидацию последствий.

9. Перед органами и подразделениями системы МВД России стоит задача создания высокой мобилизационной готовности к действиям при.

ЧС. Следует особо подчеркнуть, что в условиях острейшего дефицита времени, возможных потерь личного состава требуется иметь в наличии многочисленные возможные варианты развития событий, всегда предполагать наихудшие из них.

10. В настоящее время все более четко прослеживается взаимозависимость природных, техногенных катастроф, а также чрезвычайных ситуаций социального характера. В этой системе повышение вероятности возникновения одного вида опасностей приводит к ускорению проявления других. Возникает необходимость разработки единой теории и практических методов обеспечения комплексной безопасности.

Природные бедствия все более носят синергетический характер, выражающиеся в том, что одно природное явление вызывает целую цепочку других, порою более катастрофичных процессов.

Нарастают потенциальные опасности и повышается их реализуемость в техногенной сфере. После их значительного роста в период 19 921 997 гг. в ближайшее время их количество может несколько снизиться. При этом по мере роста тяжести возникающих чрезвычайных ситуаций техногенного характера ущербы снижаться не будут1.

В связи с этим перед органами внутренних дел стоят не просто сложные и ответственные задачи, эти задачи обусловлены комплексным характером ситуаций и условий их деятельности и требуют от них особой подготовки.

11. Законодательство о содержании, обстоятельствах и условиях введения чрезвычайного положения, субъектах, наделенных правом вводить его, не в полной степени удовлетворяет сложившимся в Российской Федерации реалиям. Место и роль органов внутренних дел, как одного из субъектов, обеспечивающих этот режим, законодательно не определены.

1 По данным МЧС России на территории страны в период до 2010 г. могут возникнуть одна трансграничная ЧС с ущербом 10−100 млрд руб.- 1−2 федеральных ЧС с ущербом 1-Ю млрд. руб.- 2−10 региональных ЧС с ущербом 0,1−1 млрд руб.- 50−100 территориальных ЧС с ущербом 10−100 млн руб.- до 3000 местных аварий и катастроф с ущербом 1-Ю млн. руб.

12. Требуется внести изменения в ряд нормативных правовых актов, основными из которых являются Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», Федеральный закон «О милиции» и др. Следует подготовить и принять положения о «Временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение» и Федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение".

13. На настоящий момент отсутствует целостная правовая основа предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Имеющиеся нормативно-правовые акты носят разрозненный и межсистемный характер. Для исправления существующего положения необходимо принятие основного, «системообразующего» законодательного акта, определяющего основные пути и первоочередные мероприятия по совершенствованию «чрезвычайного» законодательства, каковым могла бы стать, к примеру, Доктрина национальной безопасности.

14. Существующие меры социальной защиты сотрудников органов внутренних дел — участников мероприятий по противодействию чрезвычайным ситуациям недостаточны для всестороннего обеспечения их интересов, что существенно сказывается на эффективности их деятельности в этих условиях.

15. Недостаточно четко определена нормативно-правовая основа деятельности сотрудников органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного характера, что снижает готовность сил и средств ОВД к действиям при их возникновении.