Административно-правовая деятельность экологической милиции

Охрана окружающей природной среды — одна из наиболее важнейших проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного давления на природную среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство. Что касается Российской Федерации, то она относится к странам с наихудшей экологической ситуацией. Загрязнение природной среды достигло невиданных масштабов. Только убытки экономического характера, не принимая во внимание вред экологического характера и здоровье людей, по подсчётам специалистов, ежегодно составляют сумму, равную половине национального дохода страны. По стандартам ВОЗ при ООН народ РФ находится на грани вырождения. Примерно 15% территории страны занимают зоны экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций.1 На территории Российской Федерации экологическая обстановка значительно обострилась в конце семидесятых годов и особенно после аварии на Чернобыльской АЭС, что привело к массовым протестам населения, в том числе в формах, нарушающих общественный порядок.2

Закон РСФСР 1991 года «Об охране окружающей природной среды» (ст. 11) отводит определенное место регламентации права граждан на здоровую и благополучную окружающую среду, где также особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, требовать от соответствующих органов предоставления

См.: Ежов Ю. А. Роль милиции в обеспечении экологических прав граждан. Контроль и надзор за деятельностью ОВД — важнейшая гарантия обеспечения прав человека: Материалы международной научно — практической конференции, — М.: Московская Академия МВД России. Изд-во. «Щит-М.», 2000. С. 26.

2 См.: Лапина М. А., Дюков А. Н., Додонов М. М., Зубарев В. В. Организация деятельности экологической милиции: Методическое пособие.- М.: ВНИИ МВД России, 2000. С. 3.

3 См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (с изм. и доп. от 21.02.92 г. и от 09.06.93 г.)//Ведомости. 1992,№ 10.Ст.457. своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по её охране.

Конституция Российской Федерации 1993 года в ст. 42 законодательно определила право каждого гражданина на благоприятную природную среду, достоверную информацию о её состоянии. Владение этой информацией, свободный доступ к ней являются той основой, которая реально может создавать и уже создаёт необходимые предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.

Обеспечение экологической безопасности является задачей различных органов государства, должностных лиц и граждан. Существенную роль в этом должна сыграть и экологическая милиция как специализированное подразделение.

Экологическая безопасность является составной частью национальной безопасности Российской Федерации, которая тесно связана с государственной, общественной и иными видами безопасности страны. В концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ от 10 января 2000 года № 24, среди важнейших поставлена задача «по обеспечению жизнедеятельности населения в техногенно — безопасном и экологически чистом мире» .4 Несмотря на предпринимаемые меры, экологическая безопасность граждан России постоянно снижается, наиболее остро это проявляется в ухудшении качества окружающей среды, образовании всё новых территорий зон экологического неблагополучия, опасном загрязнении воздушного бассейна и продуктов питания, росте социальной напряжённости в результате неблагоприятной экологической обстановки.

Если общая латентность преступности оценивается в 75%, то в области охраны окружающей среды она немного выше: велико число неучтенных и

4 См.: Указ Президента РФ № 24 от 10.01.2000. «О концепции национальной безопасности Российской Федерации». СЗ РФ 2000 г., № 2. Ст. 170. нераскрытых экологических административных и дисциплинарных число неучтённых и правонарушений.5

В целях повышения эффективного контроля за экологической обстановкой и улучшения окружающей природной среды в отдельных регионах и округах страны в соответствии с законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 8,9) Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 года № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» и Федеральным законом РФ «О милиции» созданы самостоятельные управления милиции по предупреждению экологических правонарушений.

Одной из первых в 1995 году была создана служба экологической милиции в г. Тольятти (Самарская область), успешно работающая и в настоящее время. Экологическая (санитарно-экологическая) милиция г. Тольятти входит в состав милиции общественной безопасности ГУВД Самарской области, в своей деятельности подчиняется его руководству и главе администрации г. Тольятти. До этого, в течение двух лет (в 1991 и 1992 г. г.), аналогичная служба работала и в Санкт-Петербурге, но, к сожалению, была вынуждена прекратить свою деятельность по причине дефицита городского бюджета.6

В целях предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений в сфере содержания и эксплуатации жилищного фонда, городских улиц, площадей, дорог, охраны земельных насаждений, инженерных сетей, объектов коммунального хозяйства и благоустройства, а также для поддержания санитарно-экологических норм в городе Мыски Кемеровской области 7 июля 1995 года также было создано подразделение санитарно-экологической милиции.

Ещё в конце 1990 года владимирский городской Совет народных депутатов принял решение о создании в городе, за счёт средств городского бюджета, отряда местной милиции, в составе которого было предусмотрено и экологическое

5 См.: Боголюбов С. А. Правовые направления и проблемы экологической политики в России. Экологическое право: Сборников материалов научно-практических конференций 1995;1998г.г. Под ред. проф. А. К. Голиченкова. — М.: Зерцало, 1999. С. 311.

2 См.: Лапина М. А. Экологическая милиция: административно-правовой аспект деятельности: Учебное пособие. -М .: ВНИИ МВД России, 2000. С-3 отделение. Принятие данного решения обуславливалось необходимостью усилить контроль санитарного состояния городской территории и выполнения всеми должностными лицами и гражданами города природоохранного законодательства и других нормативных актов в сфере экологии.

За неполные три года (1992;1994) во Владимире было выявлено 16 848 нарушителей и взыскано штрафов на сумму 5 182 847 руб. (в ценах года предъявления). Проделана большая профилактическая работа. Несмотря на это, в феврале 1995 года экологическое отделение ГУВД по указанию Министерства внутренних дел Российской Федерации было реорганизовано в отделение по обеспечению правопорядка и раскрытию краж в садовых и гаражных кооперативах.

По данным, полученным ГУООП МВД России из 75 регионов Российской Федерации в процессе подготовки к парламентским слушаниям по вопросу «Развитие экологического законодательства в Российской Федерации», в 7 регионах уже действует экологическая милиция, в 21 регионе считают

•п необходимым создать службы экологической милиции.

И положительные результаты деятельности этих органов налицо. Так, за первые два года — с января 1997 года по декабрь 1998 года — сотрудниками экологической милиции г. Москвы, несмотря на небольшую численность (в начале 1997 года в штабе насчитывалось 259 сотрудников, а к концу 1998 г. — 784 сотрудника), было возбуждено 437 уголовных дел, из них 233 — по экологическим преступлениям, пресечено 126 290 административных правонарушений экологического характера.8

За первые 8 месяцев 1999 года возбуждено 116 уголовных дел, причинённый ущерб, по которым составил примерно 2 млн. 300 тыс. рублей, пресечено 168 830 административных правонарушений в сфере экологии и благоустройства.9

7 См.: Лапина М. А. Экологическая милиция: административно-правовой аспект деятельности: Учебное пособие .- М.: ВНИИ МВД РФ, 2000. С. 4.

8 См.: Аналитическая справка о деятельности Управления милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВД г. Москвы за 12 месяцев 1998 года.

9 См.: Аналитическая справка о деятельности Управления милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВД г. Москвы за 8 месяцев 1999 года.

За первые три месяца 2000 года возбуждено 116 уголовных дел, материальный ущерб, по которым составил более 4 млн. рублей, выявлено более 7000 административных правонарушений. Штрафы, наложенные по данным фактам, составили около 800 тыс. рублей.10

За 1997;2000 годы возбуждено 477 уголовных дел по фактам экологических преступлений (для сравнения: за 1996 год на территории Москвы было зарегистрировано всего 3 таких преступления). 93,7% возбужденных уголовных дел — за незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260 УКРФ), 29 уголовных дел возбуждено по ст. 256 УК РФ «Незаконная добыча водных животных и растений» .

Общий ущерб окружающей природной среде составил более 18 млн руб. Состоялось 89 судебных разбирательств, к уголовной ответственности привлечено свыше ста человек. К административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства привлечено свыше 500 тыс. человек. Размер фактически взысканных административных штрафов составил около 22,5 млн руб.

К необходимости создания подразделений экологической милиции пришли и в Правительстве Московской области, по закону которого от 28 июля 1999 года № 49/99−03 было создано соответствующее подразделение. И, тем не менее, 30 августа 2000 года Главным управлением внутренних дел г. Москвы издан приказ № 636 «Об оргштатных вопросах», которым Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений Главного управления внутренних дел г. Москвы ликвидируется как «неудачный» эксперимент.

24 января 2001 г. в Арбитражном суде г. Москвы состоялось рассмотрение дела по иску Правительства Москвы к ГУВД г. Москвы о признании недействительным приказа ГУВД г. Москвы от 30.08.2000 г. № 636 «Об оргштатных вопросах», по которому было принято решение признать недействительным приказ Главного управления внутренних дел г. Москвы от 30.08.2000 г. № 636 «Об оргштатных вопросах». И во встречном исковом

0 См.: Ежедневная электронная газета «Утро» от 12.10.2000 заявлении Главное управление внутренних дел г. Москвы к Правительству г. Москвы о признании недействительным постановления Правительства г. Москвы от 22.10.1996 г. № 869 «О мерах по укреплению экологической безопасности на территории г. Москвы» было отказано.

Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026−1 «О милиции» (ст. 9), Положением о милиции общественной безопасности, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 (п. 5) установлено, что реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, содержащейся за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации, осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

В Положении о Главном управлении внутренних дел г. Москвы, утвержденным Постановлением Правительства г. Москвы от 7 июня 2000 г. № 429 (п. 1.7), указана норма, которой конкретизируется, что «ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджета города Москвы, осуществляется Мэром Москвы по согласованию с МВД России». Но эффективность и необходимость такого подразделения более чем очевидна. Поэтому, во исполнение приказа МВД России от 27 августа 2001 г. № 767 «О проведении эксперимента в ГУВД г. Москвы», в целях усиления борьбы с экологическим правонарушениями и повышения эффективности государственного экологического контроля за деятельностью юридических и физических лиц в структуре милиции общественной безопасности ГУВД столицы вновь созданы специализированные подразделения.

Целью эксперимента является отработка новых методов борьбы с экологическими правонарушениями и повышение эффективности осуществления государственного экологического контроля посредством создания специализированных милицейских подразделений по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды.

Задачами эксперимента являются:

— создание правовых, организационных и материальных и иных условий, необходимых для формирования и эффективного функционирования милицейских подразделений по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды в г. Москве;

— отработка оптимального механизма взаимодействия с природоохранными органами, их организационно-правовых норм и объема полномочий;

— оптимизация порядка контроля со стороны уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения за деятельностью системы природоохранных и органов охраны общественного порядка в сфере экологии.

В соответствии с приказом ГУВД г. Москвы от 12 сентября 2001 г. Управление милиции по предупреждению экологических правонарушений ГУВД г. Москвы реорганизовано в Управление по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей среды ГУВД г. Москвы.

Таким образом, приказ Главного управления внутренних дел г. Москвы от 30 августа 2000 г. № 636 «Об оргштатных вопросах» противоречит порядку ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, закрепленному федеральными и московскими нормативными правовыми актами.

Так как экологическая милиция является одной из составных частей механизма по охране окружающей природной среды и обеспечению безопасности страны в целом, то немаловажную роль должен сыграть и вопрос взаимодействия её сотрудников с сотрудниками других государственных организаций по предупреждению экологических правонарушений.

Экологическая безопасность в современных условиях должна рассматриваться как неотделимая и важная часть безопасности личности и всего мирового сообщества.

Известный российский учёный-эколог академик РАН H.H. Моисеев писал, что: «Человеку предстоит решать проблемы огромной практической значимостикак выжить на оскудевающей земле. И только трезвое рационалистическое миропредставление может служить нитью Ариадны в том страшном лабиринте, куда нас загнала эволюция «.и

В связи с ухудшением состояния окружающей среды был подписан Указ Президента РФ № 236 от 4 февраля 1994 года «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», где представлены основные положения этой стратегии. При этом одним из основополагающих положений выделено обеспечение экологически безопасного устойчивого развития общества в условиях рыночных отношений.

Обеспечение экологической безопасности — это задача всего государственного механизма, всех государственных органов, в том числе и органов внутренних дел. Существующая в настоящее время система государственного управления и контроля в области обеспечения экологической безопасности нуждается в дальнейшем преобразовании. Это непосредственно должно затронуть и систему МВД России, где уже созданы и создаются подразделения экологической милиции, входящей, как правило, в состав милиции общественной безопасности. Вместе с этим создана и функционирует уже природоохранная прокуратура, проводится специализация следователей и судей. Но у этих органов и должностных лиц иные задачи.

Давно возникла необходимость создания таких силовых органов по обеспечению экологической безопасности и охране окружающей среды, которые были бы в состоянии не только выявлять, но и эффективно бороться, пресекать и предупреждать экологические правонарушения и преступления.

В настоящее время структура экологической милиции пока носит местный, оторванный от центральных органов МВД России характер и не имеет единого согласованного подхода к деятельности по предупреждению, пресечению и раскрытию экологических правонарушений. В целом, это объясняется современным этапом развития нашего государства, когда идёт реструктуризация всей власти и передача многочисленных функций местным администрациям.

11 См.: Планетарная идеология — новое мировоззрение как основа интеграции стран-участниц Содружеств Независимых Государств (концепция). Под ред. В. А. Горшенина. — М.: 1996.

Возникновение подразделений экологической милиции является вынужденным шагом местных органов власти, т.к. бывшие территориальные органы Госкомэкологии России, призванные осуществлять систему управления охраной окружающей среды, в настоящее время не в состоянии полностью выполнять требования по обеспечению экологической безопасности.

Необходимо подчеркнуть, что эффективность профилактической работы находится в прямой зависимости от уровня профессиональной подготовки осуществляющих её сотрудников — их знаний, умений, навыков, компетентности, способности осуществлять сложные профилактические функции. В деятельности служб и подразделений милиции по-прежнему на первый план выдвигаются задачи только раскрытия уже совершённых преступлений и привлечение виновных к уголовной или административной ответственности в ущерб повседневной, систематической работе по исправлению и перевоспитанию конкретных лиц и упреждению негативных проявлений, а также устранению причин преступлений и правонарушений, способствующих им обстоятельств. Плохо анализируется состояние борьбы с наиболее распространёнными экологическими преступлениями и другими правонарушениями, в результате чего своевременно не выявляются и не устраняются условия, облегчающие их совершение.

Такое положение в деятельности органов внутренних дел по предупреждению экологических правонарушений в значительной мере объясняется в подборе, расстановке, обучении и воспитании кадров милиции, призванных осуществлять профилактические функции, а также недостаточной теоретической разработкой вопросов их служебной деятельности по предупреждению правонарушений. К числу таких вопросов относятся исходные положения, раскрывающие структуру профилактической деятельности. Их научная разработка приобретает особое значение в условиях, когда профилактика преступлений рассматривается как главная функция не какой-либо одной, а всех служб органов внутренних дел. Отдельные аспекты этой проблемы уже привлекали внимание учёных (Г.А. Аванесов, А. И. Алексеев, Ю.М.

Антонян, А. Э. Жалинский, А. П. Закалюк, К. Е. Игошев и др.), но в целом она ещё не подвергалась самостоятельному монографическому исследованию.

Между тем, для ряда проблем, связанных с отбором, расстановкой, обучением и воспитанием сотрудников милиции и получением единообразного представления о структуре профессиональной деятельности, необходим более широкий подход, предполагающий рассмотрение социальных, правовых, психологических, педагогических и иных элементов профилактической работы в их взаимосвязи и взаимообусловленности. На научно обоснованных представлениях о структуре профилактической деятельности должно базироваться решение таких вопросов, как определение оптимального перечня профессионально значимых качеств сотрудников органов внутренних дел, изыскание эффективных средств и методов формирования таких специалистов (как в учебных заведениях, так и вне их) и др.

Определяя структуру и содержание данной работы, автор считает необходимым включить в неё материал, позволяющий более широко взглянуть на роль органов внутренних дел по обеспечению экологической безопасности в общей системе обеспечения общественной безопасности. В настоящем исследовании рассматривается организация деятельности экологической милиции на примере г. Москвы как субъекта Российской Федерации и крупнейшего города — административно-политического и научно — производственного центра.

В Москве 3,5 млн. человек живут в условиях экологического дискомфорта.

Загрязнение отдельных частей города различно. Две трети всех вредных выбросов приходится на шесть районов. Сложная обстановка в кварталах вдоль

Садового кольца. Заболеваемость москвичей в среднем выше, чем по другим регионам страны. Из 94 крупнейших городов мира Москва по рождаемости находится на 62-м, по смертности — на 71-м месте. Выживаемость детей во

12 многих столицах мира в 2−3 раза выше, чем в Москве. Эти обстоятельства также

12 См.: Ежов Ю. А. Экологические проблемы Москвы. Экологическая безопасность регионов России: Сб. материалов межрегионального постоянно действующего научно-технического семинара. — Пенза, 2000. С. 7. побудили диссертанта исследовать соответствующие проблемы на примере этого города.

Состояние и динамика развития криминальной ситуации в московском мегаполисе показывает, что преступность жителей в г. Москве нуждается в ф глубоком и качественном изучении. Предпринимавшиеся разрозненные попытки изучения отдельных сторон данной проблемы оказались недостаточными для

11 выработки эффективных способов её решения .

Для подготовки работы были использованы в основном материалы (положения, инструкции, регламенты и т. д.) практического опыта работы управления милиции по ПЭП ГУВД г. Москвы за 1997 -2000г.г.

Административно-правовая деятельность экологической милиции столицы позволит лучше понять её роль, место и значение использования в системе обеспечения экологической безопасности.

В этой связи актуальность исследования обусловлена, во-первых, недостаточным уровнем, а в отдельных случаях и противоречивой базой правового регулирования деятельности экологической милиции по осуществлению возложенных на неё функций. И, во-вторых, необходимостью всестороннего теоретического исследования данной проблемы с учётом новых эколого-правовых аспектов, а также конкретных рекомендаций по совершенствованию ныне действующего законодательства и предложений по Ф улучшению профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел в данной области.

Соответствующее исследование не только предопределили выбор автором указанной темы диссертационной работы, но и привели к убеждению о необходимости создания специализированных подразделений милиции по предупреждению экологических правонарушений в системе МВД России.

Отдавая должное проведённым ранее исследованиям, ряд положений. которых сохраняют свою актуальность и научную значимость, следует, на наш

13 См.: Кобец П. Н. Криминалистическая характеристика и профилактика органами внутренних дел преступлений, совершаемых жителями СНГ в Московском Мегаполисе: Автореф. Дис. Канд. Юрид. Наук. — М., 1999. С. 35. взгляд, отметить, что в целом избранная тема до настоящего времени ещё не получила надлежащего комплексного научного теоретического осмысления. Всё вышеизложенное предопределило выбор темы диссертационного исследования и свидетельствует об актуальности проблемы, т.к. экологическая милиция является 4 частью целого механизма по охране окружающей среды и призвана играть решающую роль по предупреждению экологических правонарушений.

Цели и задачи исследования

Целью настоящего исследования является комплексное изучение административно-правовой деятельности экологической милиции г. Москвы и других регионов РФ, на ее основе разработка конкретных предложений и рекомендаций по созданию подобного специализированного подразделения в ц системе МВД России, определение организационных и правовых мероприятий по совершенствованию профессиональной подготовки и основных направлений деятельности соответствующих сотрудников.

Для достижения поставленных целей предполагается решить следующие основные задачи:

1. Определить место и роль экологической милиции в осуществлении соответствующих задач и функций в системе органов исполнительной власти.

2. Раскрыть основные формы и методы административно-правовой деятельности экологической милиции по предупреждению соответствующих правонарушений.

3. Установить основные направления административно-правовой деятельности экологической милиции.

4. Определить и проанализировать во взаимосвязи функциональные элементы структуры административно-правовой деятельности сотрудников экологической милиции, дать их научное описание и объяснение.

5. Теоретически обосновать необходимость образования в системе ОВД экологической милиции в Российской Федерации в целом.

6. Определить основные профессионально значимые качества, необходимые сотрудникам экологической милиции для осуществления административно-правовой деятельности и разработать на этой основе концептуальную схему построения модели соответствующего специалиста.

Объекты и предмет исследования

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие между органами внутренних дел и государственными органами, а также гражданами по вопросам охраны окружающей природной среды.

Предмет исследования составляют административно-правовая деятельность сотрудников экологической милиции г. Москвы по предупреждению соответствующих правонарушенийнормативно-правовая база, регламентирующая охрану окружающей среды, а также теоретические и практические основы деятельности экологической милиции столицы, формы и методы ее работы.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют современные методы научного познания, в частности, социологический, логико-юридический, сравнительно-правовой, системный и статистический методы исследования. Основу нормативной базы составляют: Конституция РФ, законодательство об охране окружающей природной среды, административное, уголовное и гражданское законодательство, а также нормативные акты МВД РФ и других федеральных органов исполнительной власти.

Теоретическую основу данного исследования составили труды отечественных правоведов по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, монографии, диссертации, научные публикации Г. А. Аванесова, А. И. Алексеева, Д. Н. Бахраха, М. М. Бринчука, И. И. Веремеенко, А. К. Голиченкова, В. В. Гущина, Б. В. Ерофеева, А. Э. Жалинского, Э. Н. Жевлакова, В. В. Зубарева, К. Е. Игошева, О. С. Колбасова, А. П. Коренева, В. Р. Кисина, М. А. Лапиной, В. В. Петрова, А. Е. Смирнова, а также работы таких авторов, как Г. И. Азаров, Р. Д. Боголепов, С. А. Боголюбов, К. К. Горяинов, Р. К. Гусев, М. С. Долматов, О. Л. Дубовик, И. Н. Зубов, Г. Г. Зуйков, Б. П. Кондрашов, Б. М. Лазарев, И. И. Мах, В. Н. Петров, В. Г. Татарян, Ю. В. Трунцевский, В. А. Уткин, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, A.B. Яблоков и др.

Эмпирической базой исследования являются нормативные правовые акты органов государственной власти и управления, постановления Правительства РФ и Правительства г. Москвы, современная практика правоохранительных органов московского мегаполиса и др. регионов РФ по применению эколого-правовых предписанийрезультаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации, справочные материалы.

Основные выводы и рекомендации, сформулированные в работе, базируются на результатах исследования, проведённого с помощью современных методик научного познания, включая опрос, наблюдение, анализ документов.

По вопросам, относящимся к характеристике административно-правовой деятельности соответствующих сотрудников было опрошено около 300 сотрудников милиции и более 100 руководителей различных служб и подразделений органов внутренних дел. По специально разработанной программе был изучен бюджет рабочего времени 75 сотрудников экологической милиции, осуществляющих административно-правовую деятельность. Путём анкетирования изучены представления о будущей профессии у 270 курсантов и слушателей, обучающихся в Московской специальной средней школе милиции МВД РФ, Юридическом институте МВД РФ и Московской Академии МВД РФ.

Наряду с количественными методами исследования применялись также логико-юридический, сравнительно-правовой и историко-юридический методы научного изыскания.

Вопросы исследования данной темы потребовали изучения работ не только по административной деятельности ОВД, криминологии, социологии, социальной психологии, но и по педагогике, вопросам управления, а также другим отраслям знания.

Научная новизна проведённого исследования. Основные положения, выносимые на защиту

Научная новизна исследования заключается в том, что автор одним из первых проводит комплексное исследование проблем административно-правовой деятельности экологической милиции как специализированного подразделения в системе МВД РФ. Результаты работы позволили аргументировать положения о том, что административно-правовая деятельность соответствующих сотрудников имеет не только правовые (правоохранительные), но и социальные, психологические и педагогические характеристики. В структуре деятельности экологической милиции впервые представлены отдельные подструктуры, а также познавательный, конструктивный, организаторский, коммуникативный и удостоверительный компоненты, описана их взаимосвязь. Определены пути и средства в повышении профессиональной подготовки сотрудников экологической милиции, осуществляющих соответствующие функции. При этом обоснованны конкретные предложения по совершенствованию юридической, социологической и психолого-педагогической подготовки этих сотрудников.

В диссертации получил развитие вопрос о разработке модели специалиста экологической милиции, обоснован вывод о том, что модель подготовки специалиста по вопросам экологии должна строиться на основе структурно-системного анализа того или иного вида профессиональной деятельности, и предполагает в качестве одного из первоочередных шагов разработку квалификационной характеристики специалиста конкретного профиля. На защиту выносятся следующие основные положения:

— место и роль экологической милиции в осуществлении основных задач и функций по охране окружающей среды;

— основные направления административно-правовой деятельности экологической милиции;

— структура административно-правовой деятельности экологической милиции;

— обоснование по созданию экологической милиции, как специализированного подразделения в системе МВД России;

— разработка модели специалиста экологической милиции;

— конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей административно-правовую деятельность экологической милиции.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его выводы и предложения могут быть использованы при разработке и осуществлении мер по дальнейшему совершенствованию профессиональной подготовки сотрудников экологической милиции. Они могут также найти применение в процессе преподавания таких учебных дисциплин, как «Административное право РФ», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Криминология», «Педагогика и психология деятельности органов внутренних дел», и др. в учебных заведениях МВД РФ, а также в иных юридических и специализированных подразделениях страны, в системе служебной подготовки и повышения квалификации сотрудников милиции, использоваться в законотворческой и правоприменительной деятельности представительных, законодательных и исполнительных органов власти.

Апробация результатов исследования

Основные положения диссертации были предметом обсуждения на конференциях, семинарах и круглых столах: в Московском университете потребительской кооперации (1999г. и 2000 г.), на Международной научно-практической конференции «Контроль и надзор за деятельностью ОВДважнейшая гарантия обеспечения прав человека» (1999г.) и на Международном научно-техническом семинаре «Экологическая безопасность регионов России» (Пенза 2000 г.), где диссертант выступал по соответствующим проблемам, в том числе и о роли и месте экологической милиции как специализированного подразделения в системе МВД РФ в решении вопросов охраны окружающей природной среды.

Результаты исследования и подготовленные автором учебные пособия, такие как «Экологическое право» (объёмом 4,2 п. л.), «Вопросы экологии и права» (объёмом 2,6 п. л.) и соответствующие научные статьи, такие как «Понятие, методы и организация государственного управления охраны окружающей среды», «Административный и судебный способы защиты экологических прав граждан.

Процедуры защиты", «Роль милиции в обеспечении экологических прав граждан», «Особенности преподавания в Вузах МВД России экологического и земельного права», «Зачем нужна экологическая милиция?», используются в учебном процессе в Московской Академии МВД России, Юридическом институте МВД России, Академии налоговой полиции ФСНП России и в ряде других учебных заведениях страны, таких как Московский новый юридический институт, Международный юридический институт при Министерстве юстиции РФ, Европейский университет права и др.

Автором по теме диссертации опубликованы более 20 научных статей. Ожидаемые результаты исследования

1. Определение административно-правовых основ деятельности экологической милиции и практическое их применение.

2. Разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы по организации деятельности экологической милиции.

3. Выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию профессиональной подготовки сотрудников экологической милиции.

4. Использование теоретических положений в учебном процессе. Объём и структура диссертации

Объем и структура диссертации были определены, исходя из целей и задач исследования.

Диссертация состоит из введения, 3-х глав, содержащих 7 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

С каждым годом число экологических преступлений и иных правонарушений увеличивается. Они всё больше влияют на состояние общественной безопасности, в ряде регионов выступают фактором политической и экологической дестабилизации. Экологические преступления причиняют вред не только экономике страны, но и подрывают сами биологические основы существования человека. Экологическая дестабилизация не позволяет на должном уровне финансировать природоохранительную деятельность промышленных, сельскохозяйственных и иных предприятий.1 Финансовые трудности промышленных предприятий вызывают сокращение издержек за счёт природоохранительных расходов. Любые дополнительные вложения руководители предприятий стремятся направить в производство. Поэтому растёт разрыв между производительными мощностями и системами природоохранительной инфраструктуры. В условиях становления рыночных отношений, общего кризиса и спада производства усугубляются прежние экологические проблемы и появляются новые.

Всё это диктует необходимость наращивать усилия всех государственных, в том числе и правоохранительных органов, по охране и восстановлению естественной среды обитания человека. Повседневная практика свидетельствует о том, что только силами природоохранных и контролирующих органов остановить разрушительный экологический беспредел невозможно.

Эти органы снизу доверху замыкаются на исполнительную власть, принимающую окончательные экономические и экологические решения. В силу зависимого положения они часто вынуждены идти на компромиссы, потакать мест См.: Борчашвили И. Ш. Уголовно-правовые проблемы борьбы с преступлениями в сфере экологии: Автореф. дисс. док.юрид. наук. — М., 1996. С. 5. ническим и ведомственным интересам, а принципиальная позиция отдельных контролеров нередко властями просто игнорируется. В самих этих органах в последнее время происходит процесс коммерциализации, сращивания с теневой экономикой, укрытия злоупотреблений должностных лиц.

В сложившихся экстремальных условиях с охраной природы крайне негативно следует расценивать любые шаги, направленные на ослабление деятельности милиции общественной безопасности в сфере профилактики экологических правонарушений. В условиях сформировавшегося многообразия форм собственности, в том числе и на объекты окружающей природной среды, необходимо обеспечить реализацию другого, гарантированного Конституцией РФ, права — права на благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду. Реализация этого права осуществляется путём организации экологической милиции как одной из специализированных структур милиции общественной безопасности, осуществляющей прежде всего профилактику экологических преступлений и иных правонарушений. И первые результаты работы правоохранительных органов в области обеспечения экологической безопасности страны показали, что вполне возможно добиться значительных успехов при использовании сил милиции общественной безопасности, в том числе подразделений экологической милиции.

В то же время органы власти как на государственном (в масштабах всей России и в отдельном субъекте Российской Федерации), так и на местном уровнях должны разрабатывать эффективные меры по борьбе с экологическими правонарушениями, позволяющие посредством усовершенствования правовой базы, включая и правовые вопросы функционирования подразделений экологической милиции, адекватно реагировать на совершаемые преступления и правонарушения в области охраны окружающей среды.

Но поддержание жизнеобеспечения территории в условиях, когда федеральные программы формируются без учёта принципа приоритетности и концентрации средств, что в конечном счёте не позволяет в рамках скудного бюд жета решать даже наиболее неотложные проблемы, к которым относятся и вопросы экологической безопасности. А решать — то ведь эти проблемы жизненно необходимо. В комплексе задач, стоящих сегодня перед обществом, подчёркивается необходимость обеспечить защиту от нарушений прав и свобод граждан, закреплённых в Конституции РФ.

А подготовка и принятие решений должны основываться также на закреплённых в законодательстве принципах охраны окружающей природной среды, соблюдении экологических прав человека и гражданина и учёта общественных экологических интересов.

Сегодня, оценивая состояние нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность милиции, следует отметить, что оно далеко от совершенства. К основным недостаткам можно отнести прежде всего несоблюдение принципа верховенства закона над иными юридическими документами при регламентации полномочий личного состава, связанных с ограничением основных прав и законных интересов граждан. Обращает на себя внимание и наличие пробелов в регулировании важных вопросов правоохранительной деятельности милиции и даже юридическая некорректность ряда норм. Эти недостатки отмечаются многими авторами. Например, констатируется хаотическое состояние правовых норм, регулирующих деятельность органов внутренних дел, это приводит к тому, что они не реализуются.

И ещё один момент: до сих пор современное российское законодательство не упорядочено. Нет внутренней согласованности и единства его системы, формально действуют фактически утратившие силу законодательные и иные нормативные акты. Действующее законодательство развивается бессистемно и хаотично. Отсутствует гармоническая взаимосвязь между актами различного уровня. Действующие законы часто содержат много общих, декларативных положений и отсылочных норм. Всё это приводит к изданию неоправданно большого числа подзаконных актов, в том числе ведомственных. Всё это требует серьёзных мер по совершенствованию законодательства, в том числе и экологического.1

В целях формирования единого правового пространства Российской Федерации необходимо не только разграничить компетенцию Федерации и её субъектов в сфере образования экологической милиции, её правомочий, но и определить форму законодательного кодификационного акта. Если на уровне Российской Федерации таковым является закон «О милиции», то на уровне субъектов целесообразно принимать законы, которые не будут дословно дублировать этот закон, а лишь дополнять и развивать его в тех частях, когда это необходимо в связи со спецификой региона, или когда к таким законам имеются отсылочные нормы в законе «О милиции». Например, в ряде регионов приняты более совершенные законы и иные нормативные акты, нежели в центре. В этом случае, как верно подчеркнул Президент РФ, если законодательство субъекта опережает общероссийское, то тогда надо подтягивать законодательство РФ.2 В частности, закон Татарстана о пожарной безопасности принят на полгода раньше аналогичного общероссийского. Пример Москвы с образованием экологической милиции в городе и ряд других примеров, отражённых автором, являются ярким подтверждением вышесказанного. Одним из первоочередных направлений правовой политики и важнейших путей нормализации правовой жизни современного Российского общества является упорядочение правовых актов — документов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое. Системный подход к организации общефедеральных актов-документов (нормативных, правоприменительных, интерпретационных и т. п.) позволит им взаимообеспечивать друг друга в процессе юридического регулирования, создавать единое правовое пространство. Это применимо и в отношении регионов, где уже выстраивается своя система правовых актов субъектов Федерации. Отсюда представляется необходимым разработать и принять

1 См.: Худойкина Т. В. Современное состояние Российского законодательства и его систематизация. Круглый стол журнала «Государство и право». 1999. № 3. С. 28.

2 См.: Российское поле, сельское и правовое — единое // Российская газета. 2 сентября. 2000 г. специальный закон о системе правых актов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Исследование комплекса теоретических и практических вопросов административно-правовой деятельности экологической милиции даёт основание для следующих наиболее общего характера выводов:

1. Человечество пришло к пониманию, что дальнейшее развитие технического прогресса, различных сфер хозяйствования невозможно без оценки влияния новых технологий на экологическую ситуацию. Поэтому необходимо экологизировать весь блок хозяйственного законодательства. Нормативная база природопользователя и охраны природы должна быть адаптирована к новым условиям. Законы должны содержать основные правовые нормы, а не Указы Президента, правительственные постановления или инструкции ведомств. И уж коль Россия претендует в перспективе на членство в Европейском союзе, то мы обязаны обеспечивать гармонизацию нашего природоохранного законодательства с весьма развитым законодательством Европейского сообщества. Поэтому отечественное экологическое законодательство должно формироваться также с учётом международных обязательств России в области охраны окружающей природной среды. Россия участвует в более чем 50 международных договорах этой сферы и это определяет соответствующую ответственность нашего государства. Состояние законодательства в области экологии является одним из основных факторов, определяющих состояние законности в Российской Федерации. И в порядке законодательной инициативы в этом направлении немаловажная роль должна принадлежать правоохранительным органам, в том числе и милиции общественной безопасности.

2. Представляется целесообразным всю систему правовых норм, регулирующих эколого-правовую ответственность и порядок её применения, объединить в одном нормативно-правовом акте. Существенный ущерб законности может быть нанесён из-за отсутствия Федерального законодательного акта, который более подробно бы регламентировал положение Конституции РФ о праве собственности на природные ресурсы РФ и её субъектов или хотя бы определил принципы деления объектов права собственности. А это очень важно для целенаправленной деятельности органов, осуществляющих экологическую безопасность.

3. Право становится таковым при возможности привлечения лиц, совершивших правонарушения, к соответствующим видам юридической ответственности. В области экологической политики это является и всегда являлось наиболее слабым местом, поскольку в законодательстве еще нет четкого разграничения экологического «преступления» или «проступка». И дело здесь не только в этом или недостаточных санкциях, предусмотренных законодательством, главное в их применении, в неотвратимости наказания. К тому же значительная часть правовых санкций вообще не используется. О чём свидетельствует практика административно-правовой экологической деятельности милиции.

4. Для целей профилактики экологических преступлений и иных правонарушений более эффективны для сотрудников внутренних дел специально-криминологические меры на индивидуальном уровне предупреждения, для профилактики иных преступлений предпочтительны меры общего характера.

5. Анализ административно-правовой деятельности экологической милиции по профилактике экологических преступлений и правонарушений позволил констатировать относительно низкий уровень обмена информацией и взаимодействия различных служб названных органов. Указанный положительный опыт в этой работе, которым располагают отдельные подразделения органов внутренних дел, необходимо развивать в общей системе правоохранительных органов. Несмотря на увеличение общего числа привлекаемых к ответственности, в отношении нарушителей экологического законодательства всё ещё не используется весь комплекс мер, предусмотренных законодательством.

6. Система участия правоохранительных органов в обеспечении экологической безопасности находится только на начальном этапе развития и должна совершенствоваться по тактике оперативных действий, взаимодействию с другими контролирующими органами, при обучении личного состава, использовании зарубежного опыта и т. п. Для повышения эффективности деятельности экологической милиции необходимо в законодательных актах конкретизировать область взаимодействия с различными природоохранными органами как в целом ОВД, так и службой экологической милиции в области обеспечения экологической безопасности.

7. По мере повышения роли органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности усиливается и природоохранительная деятельность милиции вообще, в том числе для создания в ряде регионов страны подразделений экологической милиции. Автор считает, что в настоящее время в системе органов местного самоуправления нет других аппаратов, кроме экологической милиции, через которые они могли бы выполнять возложенные на них задачи по охране окружающей природной среды. При определении места и роли экологической милиции в системе органов исполнительной власти, осуществляющих природоохранительную деятельность, необходимо исходить из того, что само назначение милиции, обеспечивающей поддержание общественного порядка и борьбу с преступностью, обуславливает её непременное участие и в обеспечении экологической безопасности. Поэтому подразделения экологической милиции относятся к числу специальных отраслевых органов исполнительной власти, решающих задачи по обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей природной среды с помощью различных средств, в том числе и организационно-правовых, реализация которых направлена на укрепление законности и правопорядка. Но практика показывает, что в отдельных регионах страны власти на переходном этапе развития не видят экологические проблемы в ряду первоочередных. Но, закрывая глаза на экологию, мы не только закладываем «бомбу» под собственное будущее, но в очередной раз показываем цивилизованному миру, как далеки мы ещё от решения общечеловеческих проблем.

8. Сегодня милицейские экологические подразделения разрозненно и полулегально (поскольку нет закона об их создании) существуют во многих городах России. При этом власти Москвы и других регионов страны считают, что проблема охраны окружающей среды становится для нашего государства одной из самых главных, поэтому и необходимо создание экологической милиции на федеральном уровне в рамках единого закона. Для совершенствования правового регулирования деятельности экологической милиции необходимо внести в Федеральный закон РФ «О милиции» предложение об определении её правового статуса, а в Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации — дополнения об основных функциях экологической милиции. Реформирование организационной структуры МВД РФ не является самоцелью, оно вызвано осложнением состояния и развитием тенденций преступности в стране, в том числе увеличением экологических правонарушений. Но решение этого вопроса не должно оставаться открытым.

9. Приказами министра внутренних дел Российской Федерации от 30 октября 1995 г. № 401 «Об утверждении структуры и численности подразделений центрального аппарата МВД России», от 18 декабря 1995 г. № 475 «Об организационно-штатных вопросах по центральному аппарату МВД России» в блок службы милиции общественной безопасности в соответствии с законом «О милиции» наряду с другими вошло и Главное управление обеспечения общественного порядка, где уже с упомянутыми, на взгляд автора, должны быть дополнительно определены и конкретные задачи экологической милиции по предупреждению экологических правонарушений. Поскольку Приказ МВД СССР от 28 ноября 1989 г. № 215 «О совершенствовании работы органов внутренних дел по оказанию содействия природоохранительным органам» фактически устарел, т.к. не отражает изменения, происшедшие в структуре МВД России (см. выше) и не предусматривает вовсе создание специализированных подразделений экологической милиции, его (этот приказ) необходимо откорректировать. Необходимые изменения следует включить и в Положение о МВД РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 1039 (с изм. и доп. от 31.01.2001. № 31).

Повышение эффективности работы экологической милиции может быть достигнуто совершенствованием нормативной базы ее функционирования по следующим направлениям:

— разработка (или доработка) юридических рычагов для результативной, самостоятельной работы экологической милиции (к примеру, в настоящее время сотрудники экологической милиции имеют право наложить административный штраф за экологические правонарушения только совместно с другими государственными инспекциями: Минприроды, ГИБДД и т. п.);

— усовершенствование процесса взаимодействия с другими контролирующими организациями;

— создание специализированной системы обучения инспекторов экологической милиции необходимым навыкам работыразработка (или доработка) инструкции по проверке транспортных средств и деятельности промышленных предприятий и организаций по обращению с вредными выбросами в атмосферную среду и сточные воды;

— усовершенствование технического оснащения подразделений экологической милиции специальными техническими средствами для контроля уровня загрязнения природной среды: приборы, экспресс-методы определения замеров вредных веществ;

— оснащение сотрудников экологической милиции соответствующими средствами индивидуальной защитыорганизация взаимодействия с общественными объединениями и гражданами в обеспечении правопорядка в экологической сфере (возможно, с привлечением сети внештатных сотрудников для проведения предупредительной работы и выявления возможных экологических нарушений и преступлений).

Все перечисленное позволит службам экологической милиции на этапе становления в более полном объеме выполнять работу по обеспечению экологической безопасности.

В соответствии с диссертационным исследованием автор предлагает конкретные предложения по совершенствованию законодательства.

Внести в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года№ 1026−1 «О милиции» следующие изменения и дополнения:

1. в части четвертой статьи 2 вместо слов «и обеспечение общественной безопасности» внести слова, «обеспечение общественной безопасности и охрана окружающей природной среды»;

2. в части первой статьи 9 вместо слов «общественной безопасности» внести слова, «общественной и экологической безопасности»;

3. часть первую статьи 9 после слов «охрана собственности» дополнить словами, «окружающей природной среде»;

4. в части первой статьи 10 после слов «предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения» внести слова, «в том числе и экологические»;

5. в части первой статьи 11 после слов «требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения» внести слова «в том числе и экологического характера»;

6. внести поправки в Административный кодекс РФ, определяющие полномочия милиции по рассмотрению административных протоколов об экологических правонарушениях.

Сводная таблица о результатах