Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации

Актуальность теоретико-правового исследования административных процедур в сфере взаимоотношений органов исполнительной власти с гражданами и их организациями обусловлена необходимостью: 1) проведения научно-теоретических исследования позитивной правоприменительной деятельности органов исполнительной власти- 2) выработки генеральной процедуры общения граждан и организаций с органами исполнительной власти- 3) создания административно-процессуального законодательства и определения в нем места для норм, регулирующих отношения органов исполнительной власти и граждан, не связанные с применением мер принуждения или с разрешением споров.

Состояние административно-процессуального законодательства во многом связано с существенными пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В научной литературе не уделялось должного внимания процедурам, связанным с позитивной правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, хотя одной из основных задач их деятельности является обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и их организаций.

Проблема административных процедур более или менее подробно затронута в исследованиях П. И. Кононова, И. В. Пановой, В. Д. Сорокина1, однако административные процедуры рассматриваются наряду с другими видами административного процесса. Некоторые виды административных процедур фрагментарно рассматривались в отдельных работах (В. А. Юсупов, Б. М. Лазарев, Ю. М. Козлов, Д. Н. Бахрах, Ю. А. Тихомиров). В фундаментальных исследованиях ученых-административистов анализировались только адинистративно-юрисдикционные и.

1 Кононов П. И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001; Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Спб., 2002. административно-юстиционные процедуры. Вместе с тем действующее законодательство содержит достаточно нормативного материала, позволяющего на основе его критического анализа определить общую характеристику административных процедур, их виды и стадии реализации.

Объектом данного исследования являются урегулированные правом взаимоотношения органов исполнительной власти с не подчиненными им гражданами и организациями в Российской Федерации, а также теоретические аспекты места административных процедур в системе административного процесса.

Предметом исследования являются научный анализ проблем теории и практики, связанных с административными процедурами, который включает в себя рассмотрение понятия, видов, структуры и юридической формы реализации административных процедур, а также роли административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ законодательного регулирования административных процедур в России. Проблема упорядочения административных процедур в сфере деятельности органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями неразрывно связана с решением актуальных проблем совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом, повышения ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на них задач и функций.

В органы государственной власти и прежде всего в органы исполнительной власти ежегодно обращаются многие тысячи граждан с целью реализации предоставленных им Конституцией РФ и законодательством РФ прав, удовлетворения их законных интересов. Нередко граждане, равно как и их организации вместо оперативного разрешения поставленных ими вопросов, удовлетворения их законных просьб получают бюрократические отписки либо их обращения вообще игнорируются.

Решение проблем законодательного регулирования административных процедур тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата в России. Реформа предполагает жестко регламентировать деятельность государственных служащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи различных разрешений, справок и т. п., или отказа в них. С целью минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от своеволия чиновников разрешительный принцип во многих случаях предполагается заменить на заявительный1.

Отсутствие законодательно урегулированных, четко определенных процедур взаимоотношений органов публичной власти с гражданами является не главной, но все же очень важной причиной такого положения. Именно это обстоятельство послужило стимулом к исследованию как самих реально существующих административных процедур, так и вопросов их законодательного регулирования.

Для достижения цели исследования в диссертации ставились следующие задачи:

— определить место административного процесса в системе юридического процесса;

— сформулировать понятие административных процедур и определить их соотношение с административным процессом;

— проанализировать роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций;

— выявить основные формы реализации административных процедур;

— рассмотреть на основе действующего законодательства виды административных процедур, их особенности и структуру;

1 «Какие чиновники нам нужны». Российская газета. 2002. № 209−210.

— провести сравнительный анализ зарубежного законодательства об административных процедурах для определения возможных путей законодательного регулирования рассматриваемого вопроса в России;

— сформулировать концепцию федерального административно-процессуального законодательного акта России;

— предложить структуру проекта федерального закона «Об административных процедурах».

В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и административных процедур в частности: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, А. А. Демина, Е. В. Додина, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Б. Ф. Российского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечета, А. Ю. Якимова и других ученых.

Общетеоретической основой исследования послужили работы: С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, В. М. Горшенева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Ю. И. Мельникова, В. Н. Протасова, М. С. Шакарян, Л. С. Явича и других ученых.

Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой представлено комплексное исследование понятия и сущности административных процедур, а также определено место административных процедур в системе административного процесса и дана их классификация.

Автором сформулированы предложения по законодательному регулированию административных процедур: представлена концепция федерального административно-процессуального законодательного акта и структура проекта федерального закона «Об административных процедурах».

На защиту выносятся следующие положения:

1. Юридический процесс — это урегулированная процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженная в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру.

2. Административный процесс представляет собой установленную законодательством внешнюю правоприменительную деятельность государственных органов в сфере управления.

3. Административные процедуры как составная часть административного процесса, который в свою очередь является составной частью юридического процесса, — это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

4. Исследование роли административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показывает, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса.

5. Индивидуальные акты управления как юридическая форма реализации административных процедур затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т. е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.

6. Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедурс другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры.

7. В теоретическом плане порядок подачи жалобы в административном процессе относится к институту административной юрисдикции. Однако мы считаем целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур. Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного исследования вопросов производства по обжалованию решений и действий как результатов административных процедур.

8. В реализации административных процедур существуют следующие стадии: 1) возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов- 2) рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта- 3) обжалование решения по делу (факультативная стадия) — 4) исполнение принятого по делу решения (в ряде случаев — факультативная стадия).

9. Административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные- 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями 3) разрешительные, 4) регистрационные, 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные.

10. Объектом регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» предполагаются две группы общественных отношений, возникающих между: а) органом исполнительной власти и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих правб) органом исполнительной власти и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.

Диссертация подготовлена в секторе административного права Института государства и права Российской Академии Наук, где автор выступал с докладами на «круглых столах», конференциях и принимал участие в сборниках научных трудов ИГП РАН. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора.

Текст диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Заключение

.

Взаимоотношения органов государственного управления с не подчиненными им гражданами и организациями, с одной стороны, должны базироваться на соблюдении прав и законных интересов последних, а с другой стороны, на соблюдении интересов государства, которое данные права и законные интересы защищает. Регулирование этих взаимоотношений должно происходить, на наш взгляд, в рамках административных процедур.

Вопрос об административных процедурах непосредственно связан с пониманием такого института административного права как административный процесс.

Любая отрасль законодательства представляет собой обособленную, относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, содержание которых составляет система соответствующих правовых норм, имеющих в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений. Говорить о существовании отрасли законодательства можно лишь в том случае, когда рассматриваемая совокупность правовых норм имеет собственный специфический предмет регулирования, представляет собой логически построенную систему, обладает самостоятельностью и формально может быть обособлена от норм других правовых институтов. Исходя из указанных критериев, следует констатировать, что в настоящее время институт административных процедур еще не сформировался в качестве самостоятельного процессуального института.

Этому в не малой степени способствует то обстоятельство, что в настоящее время отсутствует кодифицированный нормативный правовой акт (Кодекс или Основы законодательства), который бы систематизировал основополагающие административно-процессуальные нормы и тем самым создал бы правовую базу для построения всей системы административно-процессуального законодательства. Отсутствие системности административно-процессуальных норм не позволяет произвести их реальное обособление от соответствующих материальных норм административного права. Именно поэтому большинство административно-процессуальных норм, регулирующих порядок разрешения различных категорий административных дел, сосредоточены в тех нормативных актах, которые содержат материальные административно-правовые кормы, определяющие систему и компетенцию органов управления, разрешающих эти дела.

С нашей точки зрения, вопрос о выделении административного процесса в качестве самостоятельного вида юридического процесса следует решать только в плоскости внешней правоприменительной деятельности органов государственного управления. Расширение понятия «административный процесс» за счет включения в него внутренних организационно-управленческих процессов, происходящих во всех без исключения органах государственной власти, государственных учреждениях и организациях, органах местного самоуправления, а также правотворческого процесса вносит путаницу и заводит в тупик решение вопроса о разграничении юридических процессов.

На наш взгляд, в условиях острой необходимости создания административно-процессуального законодательства административный процесс можно рассматривать только как единый институт административного права, состоящий из институтов административной юрисдикции, административной юстиции и административных процедур. Причем административными процедурами как составной частью административного процесса, который в свою очередь является составной частью юридического процесса, является урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.

Идея создания федерального законодательного акта, который бы регулировал отношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им юридическими и физическими лицами, поддерживается многими отечественными учеными-административистами. На наш взгляд, было бы целесообразно назвать такой нормативный правовой акт Федеральным законом «Об административных процедурах» и не использовать термин «административный процесс», так как споры о содержании его определения еще долго будут вестись среди ученых, а потребность в четком законодательном регулировании данных отношений назрела уже сейчас. Подобный федеральный закон был бы основой для регионального законодательного регулирования этой области деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Внутриуправленческие (управленческие) административные процедуры, включающие в себя: порядок нормотворчества, информационное обеспечение, организацию работы органов, решение функциональных задач, взаимоотношения между различными органами исполнительной власти и местного самоуправления (в том числе, разрешение споров), внутрии межведомственный контроль, — целесообразно объединить в рамках Закона «Об управленческих процедурах» или Кодексе управления.