Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. Одной из главных задач современного российского государства является достижение гражданского мира и согласия в обществе посредством эффективного функционирования системы обеспечения национальной безопасности. При этом важным компонентом обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, как и любого поликонфессионального государства, выступает система правового регулирования государственно-конфессиональных отношений, а также наличие адекватной государственно-правовой политики, направленной на противодействие религиозному экстремизму.

Распад СССР, отказ от прежней политической и социально-экономической системы, ослабление государственных институтов, различие и несовпадение политических, правовых, экономических, национальных и других интересов между бывшими союзными республиками, проявившиеся в начале 1990;х годов, обусловили обострение и появление множества проблем государственного устройства, которые не решены до сих пор. Одно из первых мест среди таких проблем в Российской Федерации занимает недостаточная разработанность теоретико-правовых основ государственного управления в области формирования установок толерантного сознания у населения, предотвращения проявлений ксенофобии и религиозного радикализма и, как следствие, отсутствие серьезных научных разработок о возможностях повышения эффективности деятельности государства по противодействию религиозному экстремизму.

Помимо несбалансированной государственно-конфессиональной политики и проблем в межнациональных и межконфессиональных отношениях, являющихся во многом политическим наследием бывшего СССР, важной причиной роста радикализма и ксенофобии в российском обществе является использование религиозного фактора транснациональными организованными преступными сообществами в качестве идеологической основы для объединения своих членов. Под прикрытием религиозной риторики их организаторы, преследуя политические, экономические, религиозные и иные цели, все чаще пытаются спровоцировать акции гражданского неповиновения, вызвать активное противоборство между последователями различных религиозных учений, внедряют в массовое сознание лозунги направленные на насильственное изменение основ конституционного строя России.

Реальным подтверждением указанных угроз выступают целенаправленные политические устремления зарубежных религиозных центров экстремистского толка на субъекты Северо-Кавказского федерального округа. Опираясь, прежде всего, на социально-экономические трудности населения юга России, они стремятся придать сознанию и поведению населения северокавказского региона устойчивую антиправославную, а в конечном итоге — антирусскую и антироссийскую направленность. Результатом их влияния стало вытеснение этнического русского населения, которого в некоторых субъектах Российской Федерации в настоящее время осталось не более 3%. Во всех регионах России, характеризующихся значительным представительством мусульманского населения, продолжается популяризация взглядов, а также распространение литературы, отражающей идеологические, политические, военные, специальные и информационно-пропагандистские аспекты теоретических разработок известных исламистов, которые являются основой для подготовки исламских боевиков по всему миру.

Кроме активности исламистских организаций, в России продолжается деятельность сектантских течений иностранного происхождения, лидеры которых пользуются методами психологического давления и запугивания, отрицают общечеловеческие ценности, ограничивают своих последователей в гражданских и личных правах. Многие из них обнаружили свою причастность к разжиганию межнациональной и межконфессиональной розни, совершению акций, подрывающих основы гражданского сознания и толерантности.

Вместе с тем причины межконфессиональной агрессии и, как следствие, рост проявлений религиозного экстремизма связаны не только с внешними воздействиями, но и с проблемами организации управленческой деятельности внутри страны. Отсутствие на сегодняшний день правовых основ и практики администрирования отношений между федеральными (региональными) органами государственной власти и религиозными организациями, недостатки в работе правоохранительных органов, отсутствие комплексного системного подхода к решению проблем противодействия религиозному экстремизму приводит к неуклонно растущему количеству совершенных преступлений экстремистской направленности. Так, по итогам 2012 г. зарегистрировано очередное увеличение количества подобных преступлений на 11,9%, что составило 696 преступлений. Динамика данных показателей такова, что за прошедшие с 2004 года почти десять лет количество преступлений экстремистской направленности увеличилось в пять с половиной раз. При этом о распространенности проявлений религиозного экстремизма говорит тот факт, что согласно составляемому Министерством юстиции Российской Федерации Перечню некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности, количество выявленных и ликвидированных религиозных организаций деструктивного и оккультного характера составляет около 39% из общего списка. В отношении запрещенных экстремистских материалов, изданных религиозными организациями, цифры несколько выше — около 60%.

Понимая необходимость построения эффективной системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, следует признать то, что трудности ее создания и обеспечения функционирования обусловлены рядом факторов и обстоятельств как теоретико-правового, так и практического характера.

Во-первых, следует отметить недостаточную разработанность теории противодействия религиозному экстремизму и определения места данной деятельности в системе обеспечения национальной безопасности Российской

Федерации. До настоящего времени в науке административного права не сформирован теоретически обоснованный механизм системы противодействия религиозному экстремизму, который включал бы соответствующую терминологию, четкое определение задач и функций, объектов и субъектов управления, определение административно-правового статуса субъектов системы противодействия, обеспечение качественного взаимодействия объектов и субъектов управления при достижении правоохранительных целей.

Во-вторых, несмотря на постепенное заполнение пробелов в области нормативного правового регулирования противодействия религиозному экстремизму до настоящего времени содержание вводимых правовых норм в основном было направлено на уголовно-правовую составляющую, способную обеспечить лишь узкий сектор системы противодействия. Действующие нормативные правовые акты упоминают о важности борьбы с рассматриваемой проблемой, но не содержат концептуальных основ построения системы противодействия религиозному экстремизму.

В-третьих, нуждаются в совершенствовании отдельные административно-правовые процедуры противодействия религиозному экстремизму, в частности, процедура контроля и надзора за соблюдением законодательства, регламентирующего деятельность религиозных и общественных объединений, политических партий, а также средств массовой информации, которая бы обеспечивала своевременное предупреждение их противоправного «перерождения». Например, особые сложности вызывает проверка соответствия деятельности указанных структур их уставным целямсбор сведений о проводимых религиозными организациями религиозных обрядах и церемониях, используемой религиозной литературыреальное приостановление деятельности и ликвидация данных организаций в случае допущения ими проявлений экстремизма и т. д. Кроме того, существенные затруднения связаны с организацией правоохранительными органами мониторинга (поиска, сбора, учета, анализа, оценки и прогноза) деятельности новых религиозных движений, экстремистских организаций, неонацистских формирований.

В-четвертых, на уровне организации системы противодействия недостаточное внимание уделяется вопросам государственно-конфессионального взаимодействия, которое могло бы способствовать решению многих вопросов, связанных с обеспечением внутренней и внешней безопасности страны.

В-пятых, требуется выработка научно обоснованных критериев оценки эффективности деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму, способных дать объективную характеристику качества их правоохранительной деятельности.

Таким образом, сама динамика развития общественных отношений порождает настоятельную необходимость глубокой научной проработки вопросов административно-правовой регламентации построения и оптимизации функционирования системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в новых исторических условиях.

Указанные соображения обусловили выбор темы диссертационного исследования и дают основания рассматривать административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в качестве крупной научной проблемы, имеющей важное значение с точки зрения как административно-правовой теории, так и практики.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы взаимоотношений церкви и государства, а также правомерного ограничения и самоограничения свободы совести и свободы вероисповедания в целях соблюдения прав других людей всегда занимали выдающиеся умы человечества. Уже в трудах древнегреческих мыслителей Платона, Аристотеля и Сократа содержатся не потерявшие актуальность идеи формирования государственного управления.

В эпоху возникновения, становления и развития буржуазного общества в ХУТ-ХУШ веках, на пике обострения государственно-конфессиональных отношений практически во всех странах Западной Европы, эти вопросы анализировались в трудах Б. Спинозы, Г. Гроция, П. Гольбаха, К. Гельвеция, Д. Юма, Д. Локка, Т. Гоббса, Г. Лейбница, Д. Дидро, Р. Декарта, Ж. Ж. Руссо, Ш. Монтескье.

В XIX—XX вв.еках изучению вопросов зарождения у людей приверженности к крайним политическим и религиозным воззрениям и государственному противодействию данному процессу посвящены работы Э. Канта, Г. Савиньи, Р. Иеринга, Э. Фромма, М. Вебера и др.

Исследованию вопросов обеспечения национальной безопасности, проблем реализации религиозных свобод и противодействия религиозному радикализму уделяли внимание отцы-основатели США — Т. Джефферсон, Б. Франклин, А. Гамильтон, Дж. Адаме, что нашло непосредственное отражение в Декларации независимости Соединенных Штатов 1776 г. и Конституции США 1787 г.

В России до 1917 г. отдельные аспекты проблемы, рассматриваемой в диссертации, исследовались такими выдающимися отечественными мыслителями, государственными и общественными деятелями, как Н. Н. Алексеев, И. А. Ильин, И. В. Михайловский, К. П. Победоносцев, М. А. Рейснер, М. И. Одинцов, А. С. Павлов, П. А. Столыпин, В. С. Соловьев, Б. Н. Чичерин и др.

В советский период нашей истории ввиду враждебного отношения к любой религии со стороны господствующей в советском обществе марксистко-ленинской идеологии рассматриваемая проблема искусственно замалчивалась, а государственные органы предпочитали решать конфликтные проявления силовыми методами. Проводимые же теоретические исследования таких авторов как Н. П. Андрианов, Ю. Ф. Борунков, Е. Г. Балагушкин, Л. Н. Великович и др., отличались исключительно атеистическим содержанием.

Демократические изменения, произошедшие в Российской Федерации с момента принятия Конституции 1993 года, всплеск религиозности населения и резкое увеличение проявлений религиозного экстремизма и ксенофобии заставили исследователей обратиться к рассматриваемой проблеме. Так, анализу свободы совести и построению оптимальной модели государственно-конфессиональных отношений посвящены работы И. А. Куницина,

A. С. Ловинюкова, А. А. Тимченко, Н. А. Трофимчука и др. До настоящего времени актуальны публикации ученых, исследующих соотношение религии, политики и права: С. И. Самыгина, М. П. Мчедлова, А. Ю Тихомирова и др.

Политические, социальные, геополитические аспекты различных видов экстремизма (политического, религиозного, этнорелигиозного) рассматривались

B. Н. Арестовым, 3. С. Аруховым, Ю. А. Брусницыным, И. М. Вакулой, А. М. Верховским, А. С. Грачевым, Л. М. Дробижевой, А. С. Зайналабидовым, М. М. Махкамовым, С. Г. Москаленко, Е. С. Назаровым, Д. В. Новиковым, Э. А. Паиным, В. В. Прибыловским, П. А. Романовым, Т. А. Скворцовой, М. П. Телякавовым, В. А. Тишковым, В. Ц. Худавердяном, В. В. Черноусовым,

A. А. Ярлыкаповым.

Особый интерес представляют работы, касающиеся сущности религиозного экстремизма, среди которых труды П. П. Баранова,

B. Ю. Верещагина, М. И. Лабунца, Н. Н. Афанасьева, А. А. Нуруллаева и др.

Распространение в России новых религиозных течений экстремистского и деструктивного характера также нашло свое отражение в современных научных исследованиях таких авторов, как Т. А. Бажан, Е. Г. Балагушкина, А. И. Хвыля-Олинтер, М. Н. Курочкина, И. Н. Яблоков, Л. И. Григорьева, Н. А. Трофимчук и др.

Большое количество работ посвящено исследованию исламского фундаментализма и экстремизма как в странах Ближнего Востока, так и на Северном Кавказе, среди которых труды А. А. Игнатенко, А. В. Малашенко, Л. Р. Сюкияйнена, И. П. Добаева, И. В. Кудряшовой и др.

Проблемам уголовно-правовых методов борьбы с преступлениями экстремистской направленности, в том числе совершенными на религиозной почве, посвящены работы ведущих российских ученых и практиков: Ю. М. Антоняна, С. В. Бородина, В. Ю. Тихонравова, А. В. Наумова, А. И. Коробеева, С. Н. Миронова, С. Н. Фридинского и др.

Противодействию религиозному экстремизму, в том числе в деятельности органов внутренних дел, посвящены работы Д. Н. Антипова, А. С. Ахмадуллина, Е. Л. Забарчук, А. Н. Козырина, И. А. Тарасевича, М. А. Яворского и др.

Несмотря на несомненные достоинства этих исследований, все они посвящены лишь отдельным аспектам исследуемой проблемы и уже в значительной степени ретроспективны. Специальных монографических исследований в области административного права, посвященных изучению теоретических и прикладных проблем административно-правового регулирования и организации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти по противодействию религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также выработке концептуальных основ совершенствования системы противодействия данному явлению в рамках обеспечения национальной безопасности, в нашей стране не проводилось.

За рамками научного анализа до настоящего времени остаются: особенности построения системы противодействия религиозному экстремизму на внешнеполитическом и внутригосударственном уровняхпроблемы определения административно-правового статуса правоохранительных органов, уполномоченных на борьбу с данным явлениеманализ причин религиозных конфликтов и выработка на их основе административно-правовых механизмов профилактики противоправной деятельностивопросы регламентации взаимодействия государственных органов и религиозных организаций различных конфессий в области безопасности, а также перспективы развития сотрудничества указанных субъектовоптимальные направления их деятельности с учетом новых вызовов и угроз современной демократической России в области обеспечения ее национальной безопасности со стороны международного экстремизма и терроризма и многие другие проблемы.

Поэтому необходимость переосмысления достигнутых научных результатов и выработки новых теоретических и практических подходов с учетом мирового опыта взаимодействия государственных и религиозных организаций в деле противодействия религиозному экстремизму требует проведения исследований более высокого научного уровня и широкого теоретического диапазона.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также организации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти на данном направлении.

Предметом исследования выступают теоретико-методологические, административно-правовые и организационные проблемы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерацииособенности организации деятельности субъектов противодействия рассматриваемому явлениюзаконы и иные нормативные правовые акты, а также практика их применения, устанавливающие административно-правовой статус субъектов противодействия религиозному экстремизму и регламентирующие процедуры их взаимодействия и реализации соответствующих полномочийа также научные труды, посвященные данной проблематике.

Целью диссертационного исследования является анализ современной ситуации, связанной с распространением религиозного экстремизма на территории Российской Федерации, изучение практики административно-правового регулирования противодействия данному явлению, определение и обоснование правовых, организационных и тактических путей совершенствования системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности правового и организационного инструментария деятельности субъектов данной системы в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Для достижения этой цели предполагается решение следующих задач:

— выработать теоретико-методологические подходы к изучению административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, а также к определению стратегических основ противодействия данному явлению;

— изучить общетеоретические аспекты заявленной проблемы и на этой основе предложить авторские определения понятий «экстремизм», «религиозный экстремизм», «противодействие религиозному экстремизму», «государственно-конфессиональные отношения» и др.;

— провести системный анализ факторов, способствующих росту проявлений ксенофобии и религиозного экстремизма, и предложить административно-правовые средства борьбы с ними;

— произвести правовую оценку феномена религиозного экстремизма с позиции зарубежной и отечественной правовой науки;

— выявить сущность и эффективность административно-правового регулирования в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, в условиях проведения административной реформы;

— исследовать концептуальные основы государственной политики нейтрализации деятельности тоталитарных сект и деструктивных культов;

— рассмотреть особенности деятельности органов исполнительной власти в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации;

— определить административно-правовой статус органов внутренних дел как субъекта противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в период реформирования и вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»;

— сформулировать научно обоснованные подходы к выработке методики оценки эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму;

— предложить рекомендации по совершенствованию теоретических, административно-правовых и организационных основ противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также по совершенствованию организации деятельности субъектов противодействия.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Использованные автором в качестве направления методологии научного познания системный и деятельностный подходы позволили рассмотреть административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации как с позиции выявления закономерностей и взаимосвязей, присущих его структурным элементам, так и с позиции нацеленности административно-правовых норм и институтов на достижение фактических результатов.

Для успешного решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, истории, общей теории государства и права, административного права, конституционного права, науки управления, социологии. В целях получения достоверных результатов автор использовал методы сравнительного правоведения (при анализе административно-правовых основ построения и правоохранительной деятельности различных субъектов системы противодействия религиозному экстремизму), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций ученых по данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный и иные общенаучные методы. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, истории, политологии, правоведения, социологии, теории управления) к исследованию проблем административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской

Федерации.

Теоретической основой исследования являются научные положения теории государства и права, конституционного права, административного права, уголовного права, криминологии, юридической психологии, психологии религии, религиоведения, интерпретированные применительно к теме диссертации.

На общетеоретическое осмысление диссертантом фундаментальных проблем права повлияли труды таких выдающихся советских и российских ученых, как С. С. Алексеев, М. И. Байтин, С. Н. Братусь, А. М. Васильев, Б. С. Крылов, В. Н. Кудрявцев, Д. А. Керимов, Л. С. Мамут, М. Н. Марченко, Л. И. Спиридонов, Л. С. Явич и др.

В своих выводах автор опирался на труды ученых, которые внесли значительный вклад в разработку общетеоретических проблем административного права: Ю. Е. Аврутина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, В. В. Гущина, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, И. Н. Зубова, Л. М. Колодкина, А. М. Кононова, А. П. Коренева, Ю. М. Козлова, А. Ф. Майдыкова, В. М. Манохина, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, С. А. Старостина, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова,

A. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др.

Неотъемлемой составной частью теоретической базы исследования являются труды в области:

— теории уголовного права таких авторов, как Я. М. Брайнин, Б. С. Волков, Л. Д. Гаухман, П. С. Дагель, П. А. Дубовец, Б. В. Здравомыслов, Н. Г. Иванов, М. П. Карпушин, Г. Н. Киреев, Н. И. Коржанский,

B. И. Курляндский, А. А. Магомедов, А. В. Наумов, Б. С. Никифоров, А. И. Рарог, Н. В. Стерехов, В. И. Ткаченко, А. Н. Трайнин, Б. С Утевский, И. Г. Филановский и др.;

— криминологии таких авторов, как Г. А. Аванесов, 10. М. Антонян,

М. М. Бабаев, Л. И. Беляева, Ю. Д. Блувштейн, А. В. Борбат, С. В. Бородин, Н. И. Ветров, Н. П. Дубинин, В. Д. Ермаков, А. Э. Жалинский, И. И. Карпец, Л. М. Колодкин, В. Н. Кудрявцев, С. В. Максимов, Г. М. Миньковский, В. В. Панкратов, В. В. Романов, А. Б. Сахаров, А. Я. Сухарев, В. Ф. Цепелев и др.

— теории психологии и юридической психологии таких авторов, как К. А. Абульханова-Славская, Г. М. Андреева, В. А. Иванников, М. М. Коченов, М. В. Кроз, А. Н. Леонтьев, А. В. Петровский, А. Р. Ратинов, С. Л. Рубинштейн, Т. В. Сахнова, Ф. С. Сафуанов, О. К. Тихомиров, Д. Б. Эльконин и др.- религиоведения и социологии религии таких авторов, как М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. И. Гараджи, В. В. Клочков, Д. М. Угринович, И. Н. Яблоков и др.

Эмпирическую базу исследования составляют отдельные материалы судебной практики Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской ФедерацииХорошевского межмуниципального народного суда СЗАО г. Москвы, Дзержинского федерального суда г. Санкт-Петербурга, Калининского районного суда г. Челябинска, Кузнецкого районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области, Арбитражного суда г. Москвы, Черемушкинского районного суда г. Москвы по делам, связанным с проявлениями религиозного экстремизмастатистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Главного информационно-аналитического центра МВД Россииданные Министерства юстиции Российской Федерации о материалах, признанных экстремистскими, о ликвидированных и запрещенных экстремистских организациях, а также организациях, деятельность которых приостановлена в связи с нарушением ими действующего законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

Кроме того, проанализированы: Основы социальной концепции Русской Православной Церкви, Основы социальной программы российских мусульман,

Соглашение о сотрудничестве между Русской Православной Церковью и МВД России от 17 ноября 2004 годаСоглашение о сотрудничестве между Федеральной службой исполнения наказаний и Русской Православной Церковью от 22 февраля 2011 годаСоглашение о сотрудничестве между Русской Православной Церковью и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 8 июля 2011 года.

В работе обобщена практика деятельности территориальных подразделений по противодействию экстремизму, а также ГУПЭ МВД России, в том числе практика применения правового механизма выявления причин и условий совершения правонарушений экстремистской направленности.

Автором использованы результаты анкетирования 541 сотрудника органов внутренних дел по вопросам противодействия религиозному экстремизму и взаимодействия с религиозными объединениями, а также результаты ряда административно-правовых, политологических, социологических и криминологических исследований других авторов, материалы периодической печати, аналитические обзоры и справки органов исполнительной власти и правоохранительных органов.

В диссертационном исследовании также была использована информация с официальных сайтов федеральных и региональных органов исполнительной властиправозащитных, общественных и религиозных организацийстатистические данные, предоставленные ВЦИОМаналитические и иные данные, отражающие деятельность всех элементов системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской ФедерацииКодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовным кодексом Российской Федерации, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерацииконцептуальными нормативными правовыми актами, составляющими основу системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерациидействующим административным, гражданским и иным отраслевым законодательством в части, содержащей нормы, определяющие административно-правовое регулирование системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерациимеждународно-правовыми документаминормативно-правовыми документами государств — участников Содружества Независимых Государств и Европейского Союзауказами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерациинормативными правовыми актами МВД России и других федеральных органов исполнительной властизаконодательством субъектов Российской Федерации в области противодействия религиозному экстремизму, реализации свободы совести и свободы вероисповедания, регламентации деятельности общественных и религиозных объединений.

Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы и в предполагаемых путях ее решения. Она обусловлена тем, что автором проведен фундаментальный теоретический и прикладной анализ административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а таюке организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы, существенного изменения нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность субъектов противодействия религиозному экстремизму, в том числе принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», и с учетом реалий современной деликтности.

Новизной отличается предложенная авторская методологическая схема исследования административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, которая представляет собой новое перспективное научное направление в рамках административного права существенно расширяющее возможности проводимых научных исследований в сфере обеспечения правопорядка и безопасности.

В работе представлен широкий теоретический анализ понятийного аппарата, на основе которого выработаны собственные авторские определения терминов «экстремизм», «религиозный экстремизм», «государственно-конфессиональные отношения», «исламизм», «секта», «тоталитарная секта» и др. Кроме того, произведена типологизация форм религиозного экстремизма и сопутствующего ему факторного комплекса.

В результате переосмысления существующих взглядов на теоретические, правовые и организационные проблемы реализации противодействия религиозному экстремизму автором обоснована необходимость системного подхода к осуществлению правовых, структурных и функциональных преобразований органов государственной власти, органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Кроме того, предложены конкретные меры по повышению эффективности деятельности современных отечественных правоохранительных институтов (например, института административной ответственности, института применения мер административного принуждения), совершенствованию их правовой базы.

В диссертации подробно проанализированы административно-правовой статус и правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по противодействию религиозному экстремизму, предлагаются новые подходы и конкретные меры по их оптимизации.

В работе обращено внимание, в том числе приведены статистические данные, на неуклонно увеличивающийся разрыв между ростом угрозы проявлений религиозного экстремизма в российском обществе и готовностью органов государственной власти и правоохранительных органов противодействовать данному явлению. Представляется, что возникновение и углубление такого противоречия уже само по себе обусловливает постановку новой научной проблемы.

В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.

1. Вывод о том, что в современных общественно-политических условиях одной из основных задач стоящих перед российской правоохранительной системой является устранение угроз связанных с распространением сепаратизма, религиозного радикализма, ростом количества противоправных посягательств со стороны, имеющих экстремистскую мотивацию обособленных религиозных организаций, групп и их отдельных членов. Использование экстремистскими организациями религиозного учения и символов в качестве фактора мобилизации людей на бескомпромиссную борьбу, противоречивость и острота подобных проявлений, которые можно идентифицировать как религиозный экстремизм, обусловливают высочайшую степень его общественной опасности и вызывают необходимость выработки органами государственной власти комплексной, эффективной и научно обоснованной системы противодействия данному явлению, являющейся важнейшим элементом обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

2. Предложена авторская теоретическая и терминологическая административно-правовая идентификация религиозного экстремизма и пограничных ему явлений, таких как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «религиозный радикализм», «религиозный фундаментализм», «религиозный фанатизм», «исламизм», «терроризм» и др., способствующая совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Сформулировано авторское определение религиозного экстремизма, под которым понимается идеологическая доктрина и основанная на ней общественно опасная противоправная религиозная деятельность религиозных объединений и (или) их отдельных членов либо использование деструктивной религиозной мотивации преступными организациями для совершения их членами противоправных деяний, направленных на насильственный захват власти, насильственное изменение конституционного строя государства, а равно на посягательство на общественную безопасность государства либо на права и свободы человека и гражданина по мотивам религиозной нетерпимости.

3. Доказано, что для организации и функционирования органов исполнительной власти, внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности различных правоохранительных органов в рассматриваемой сфере важное значение имеет выделение конфессиональных и иных особенностей религиозных объединений, причин и условий их противоправной деятельности поскольку это способствует: распознаванию правоохранительными органами признаков религиозных сообществ, феноменологически склонных к ведению экстремистской деятельности на религиозной почвеформированию органами государственной власти на основе полученных сведений эффективной модели противодействия такого рода негативным проявлениямсвоевременному дополнению и изменению административно-правовых средств, оказывающих регулирующее воздействие как на государственно-конфессиональные отношения, так и на деятельность органов исполнительной власти по обеспечению национальной и общественной безопасности. В связи с этим разработана типологизация форм (видов) религиозного экстремизма и сопутствующего ему факторного комплекса, влияющего на распространение как данного негативного явления в целом, так и его отдельных видов.

4. Усовершенствован механизм административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, включающий в себя нормы административного права, касающиеся реализации органами исполнительной власти правоустанавливающих, контрольных, надзорных и иных функций в рассматриваемой сфере, административные правоотношения с присущей им спецификой в рассматриваемой области и акты применения административно-правовых норм. Автором подчеркнута обусловленность специфики административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму усиливающимися процессами глобализации, а также состоянием правового, политического, социально-экономического и духовно-культурного развития государства, характером используемых форм и методов административно-правового регулирования.

5. На основании осмысления зарубежного опыта деятельности органов исполнительной власти в сфере противодействия угрозам безопасности со стороны экстремистских организаций установлено, что в настоящее время существует по меньшей мере три концептуальные стратегии борьбы с обозначенными угрозами: 1) открытое превентивное применение силовых мер, в контексте которого со стороны государства осуществляется жесткая бескомпромиссная борьба с социальными группами и организациями, создающими те или иные угрозы его национальной безопасности (например, США) — 2) уничтожение лидеров и членов экстремистских организаций в ходе военных действий и тайных операций (например, Израиль) — 3) устранение факторов и причин экстремизма, применение мер предупреждения подобных проявлений.

Автором аргументировано, что эффективное стратегическое планирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации должно развиваться на основании третьей модели и базироваться при этом на следующих принципах: а) быть непосредственно связано с целями обеспечения национальной безопасностиб) быть ориентировано на будущее в долгосрочной перспективев) быть направлено на подавление внешних и внутренних факторов, влияющих на распространение религиозного экстремизмаг) не допускать появления новых факторов распространения религиозного экстремизма. Противодействие религиозному экстремизму при этом должно включать в себя применение как минимум трех блоков мер, реализуемых на различных уровнях государственного управления: по профилактике религиозного экстремизма, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и последующему устранению его причин и условий (профилактика) — по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию актов религиозного экстремизма (борьба с религиозным экстремизмом) — по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений религиозного экстремизма (нейтрализация последствий).

6. Определено, что одной из основных причин зарождения и неуклонного роста проявлений религиозного экстремизма являются особенности построения государственно-конфессиональных отношений в России, которые не отвечают современным требованиям к соблюдению свободы совести и свободы вероисповедания в демократическом правовом государстве, не способны обеспечить конфессиональную безопасность. Автором доказывается, что серьезным шагом на пути преодоления данного фактора является доктринальное закрепление основ государственно-конфессиональной политики путем принятия Концепции государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации, проект которой предложен в приложении к диссертации.

7. Сделан вывод о том, что для совершенствования механизма административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере, в том числе и административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов, необходима более четкая нормативная регламентация правомерного ограничения и контроля за деятельностью религиозных объединений в России. Для этого необходима разработка и принятие Федерального закона «О миссионерской деятельности в Российской Федерации» в соответствии с основными рекомендациями, изложенными в диссертации.

8. Подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство:

1) дополнения в ст. 3, 4, 5, 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»;

2) изменения в ст. 5.26, 28.3, 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

3) введение в главы 19 и 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новых составов административных правонарушений, связанных с воспрепятствованием деятельности антитеррористической комиссии, а также нарушением правил проведения религиозных обрядов;

4) введение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новой главы 22.1 «Административные правонарушения в области противодействия незаконной религиозной деятельности» с деликтолизацией перечня деяний, представленных в диссертации.

9. Административно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы государственно-конфессиональных отношений и противодействия религиозному экстремизму, позволяет говорить о большой доле его несоответствия положениям федерального законодательства, в силу чего требуется незамедлительное проведение правового мониторинга в этой сфере с последующим приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Автором предложено рассмотреть вопрос о признании утратившим юридическую силу Закона Республики Дагестан от 16 сентября 1999 г. «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан», как не соответствующего положениям федерального законодательства. Кроме того, предлагается признать утратившими юридическую силу, в связи с несоответствием федеральному законодательству, обозначенные в диссертации нормативные правовые акты и отдельные правовые нормы, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении регулирования вопросов реализации свободы совести и осуществления миссионерской деятельности.

10. Сделан вывод, что имеющий в настоящее время широкое распространение программно-целевой подход к организации противодействия религиозному экстремизму, связанный с принятием региональных программ правоохранительной направленности, имеет существенные недостатки и не позволит в ближайшей перспективе существенным образом снизить угрозу религиозного экстремизма. Это проявляется в нормативной неурегулированности порядка подготовки и реализации программ, несовершенстве закладываемых в них критериев оценки эффективности, ресурсного обеспечения, недостаточном уровне профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ и т. д. Автором вносится предложение о необходимости разработки и введения в практику Положения (регламента) о разработке, утверждении и реализации программ правоохранительной, в том числе антитеррористической и антиэкстремистской направленности, содержащего принципиальные положения обеспечивающие единство, системность, комплексность государственного управления и административно-правового регулирования рассматриваемой сферы.

11. Предложено расширительное содержательное толкование системы субъектов противодействия экстремистской деятельности дополняющее, с теоретической точки зрения, положения ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», а на практике позволяющее существенно расширить возможности комплексного привлечения к антиэкстремистской деятельности международных и российских общественных и религиозных организаций, отдельных граждан.

12. Установлено, что главной характеристикой административной деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму являются особенности их административно-правового статуса, индивидуализирующего положение указанных органов в качестве основного коллективного управляющего субъекта в рассматриваемой сфере и включающего в себя совокупность целевых, организационных и компетенционных элементов. Административное воздействие системы органов внутренних дел на рассматриваемые правоотношения заключается в применении ими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности предусмотренных законом средств и методов государственного управления, создающих условия для соблюдения установленного правопорядка. Диссертантом подготовлены предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения и организации деятельности органов внутренних дел по противодействию религиозному экстремизму, рассмотрены возможности наделения их новыми функциями и полномочиями, в том числе в рамках реализации ими административно-правовых режимов обеспечения безопасности.

13. Определено, что существенным недостатком в организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму является эпизодичность и бессистемность взаимодействия с общественными и религиозными объединениями. Характерной чертой указанного взаимодействия является то, что оно осуществляется, как правило, не из соображений целесообразности, а в зависимости от мировоззренческих позиций соответствующих руководителей. При этом существующие в Российской Федерации правовые нормы только приблизительно и очень расплывчато устанавливают «правовые рамки» такого взаимодействия, но не раскрывают конкретных форм и методов привлечения представителей общественных и религиозных объединений к профилактической и иной совместной правоохранительной деятельности. Для решения указанных и иных проблем автором предлагается комплекс нормативных и организационных средств по повышению эффективности взаимодействия органов внутренних дел с общественными и религиозными организациями.

14. Автором разработаны новые методологические подходы к оценке эффективности деятельности подразделений органов внутренних дел по противодействию экстремизму с учетом требований, предъявляемых к такого рода оценке, установленных ст. 9 Федерального закона «О полиции». Предложены также практические рекомендации в области формирования объективных методик оценки деятельности указанных подразделений органов внутренних дел.

Теоретическая значимость диссертации определяется комплексной разработкой научных основ исследования административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в России. Теоретические знания полученные в результате анализа теоретико-правовых и организационных основ противодействия религиозному экстремизму, в результате исследования деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму и их взаимодействия с конфессиональными институтами являются исключительно важными в современной общественно-политической обстановке. Их новое теоретическое осмысление, воплощенное в авторской концепции данного исследования, восполняет или корректирует существующие знания в сфере обеспечения безопасности и правопорядка, а в большинстве случаев — формирует их впервые.

Выводы, авторские определения, предложения и рекомендации имеют межотраслевой характер, обобщают и дополняют научные знания в области теории административного права, политической науки, вопросов обеспечения безопасности и правопорядка, теории управления, связанные с такой малоизученной сферой, как противодействие религиозному экстремизму и формирование установок толерантного сознания в обществе.

Представляется, что проведенная автором работа способна пробудить повышенный научный интерес исследователей к дальнейшему преодолению проблем, связанных с распространением религиозного экстремизма в Российской Федерации.

Практическая значимость исследования определяется прикладным характером его выводов и предложений, основанных на анализе функционирования элементов системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Основные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности федеральных и региональных органов государственной власти по обеспечению защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, а также по организации и совершенствованию деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

В исследовании разработаны конкретные предложения, направленные на совершенствование нормативной правовой базы, а также рекомендации по организационному построению системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.

Результаты исследования могут быть использованы в образовательном процессе российских учреждений высшего профессионального образования, в том числе в части дополнения общетеоретической подготовки по курсу административного права, а также в учебно-методической работе практических подразделений органов внутренних дел.

Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности в ходе разработки обобщенных аналитических документов, в том числе: во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 29 мая 2007 г. № 281-рп о подготовке заседания Государственного совета Российской Федерации с повесткой дня «О первоочередных мерах по реализации государственной системы профилактики правонарушений и обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации" — во исполнение п. 8 решения Президиума Совета МВД России по науке и передовому опыту от 22 мая 2007 г. № 2пс о разработке методики оценки эффективности научного обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел МВД Россииво исполнение п. 4.1 Протокола заседания Оперативного штаба МВД России «0лимпиада-2014» от 16 марта 2009 г. № 1 о научном обеспечении нейтрализации социально-экономических, политических, миграционных и иных негативных процессов в период подготовки и проведения Олимпийских игр Сочи-2014.

Основные положения диссертации обсуждались на заседании Ученого совета ВНИИ МВД России, заседаниях НИЦ-2 и НИЦ-4 ВНИИ МВД России, докладывались автором на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в том числе: научно-практическом семинаре 23 марта 2007 г. «Проблемы противодействия молодежному экстремизму» (г. Москва, ВНИИ МВД России) — международной научно-практической конференции 30 марта 2008 г., посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России» (г. Москва, ВНИИ МВД России) — международной научно-практической конференции 7 апреля 2009 г. «Роль и место ОВД в становлении демократического правового государства (Одесса, Одесский университет МВД Украины) — межведомственной научно-практической конференции 22 мая 2009 г. «Актуальные проблемы предупреждения экстремизма в молодежной среде» (г. Ульяновск) — круглом столе 23 октября 2009 г. «Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления с ОВД в становлении и развитии государственной системы профилактики правонарушений. Теория и практика» (г. Ульяновск) — научно-практической конференции 23 июня 2010 г., посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина «Проблемы противодействия административной деликтности» (г. Москва, ВНИИ МВД России) — всероссийской научно-практической конференции 10 октября 2011 г., посвященной 10-летию кафедры конституционного и административного права ЮУрГУ «Современные проблемы публичного права» (г. Челябинск) — круглом столе 27 мая 2011 г. «Актуальные вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Ульяновской области» (г. Ульяновск) — ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина 15 марта 2013 г. «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России).

Материалы диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности Главного управления по противодействию экстремизму МВД России, Главного управления уголовного розыска МВД России, ФГКУ ВНИИ МВД России, ФКУ НИИ ФСИН России, ФГКВОУ ВПО «Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России», Санкт-Петербургского университета МВД России, Центра оперативно-тактических исследований внутренних войск МВД России.

Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 2 монографиях и 42 научных статьях, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях. 16 работ опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК. Общий объем опубликованных работ -51,3 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 13 параграфов, заключения, библиографии и приложений.

Заключение

Проблемы, связанные с противодействием экстремизму, в последние годы все чаще привлекают исследователей различных отраслей юридических знаний. Вместе с тем одно из опаснейших его проявлений — религиозный экстремизм до настоящего времени остается малоисследованным. Так, комплексных исследований, посвященных решению проблем организации целостной системы противодействия религиозному экстремизму, а также административно-правовому регулированию деятельности органов государственной власти и правоохранительных органов в этой области, не проводилось. С указанных позиций проведенное исследование можно рассматривать как попытку автора восполнить существующие пробелы, синтезировать имеющиеся знания и привнести в административно-правовую науку новые теоретические представления о возможностях совершенствования механизмов государства, права и гражданского общества на пути противодействия проявлениям религиозного экстремизма.

Теоретический процесс познания проблем противодействия религиозному экстремизму в рамках проведенного исследования в наиболее общем виде был сведен к упорядочиванию отдельных элементов, характеризующих данное социальное явление, в целостную систему с четко определенными характеристиками, логической структурой и процессом ее существования — временной структурой. Таким образом, предлагаемая методологическая модель исследования представила собой схему диалектического соотношения системы и элемента, целого и части, общего и отдельного, а также законов взаимного влияния данных категорий друг на друга.

Связать воедино весь накопившийся теоретический и эмпирический материал удалось, использовав методологический потенциал системного подхода как универсального инструмента познавательной деятельности, незаменимого в познании и конструировании сложных многоуровневых объектов. Кроме того, статическая структура системы противодействия религиозному экстремизму была дополнена динамической составляющей посредством включения в качестве компонента познания деятельностиого подхода. Такой исследовательский прием позволил не только структурировать саму систему противодействия религиозному экстремизму, но и рассмотреть ее в процессе функционирования и детерминизации.

Авторский концептуальный замысел познания феномена религиозного экстремизма был реализован посредством рассмотрения его во взаимосвязи ряда исследовательских аспектов. По сути, данные аспекты явились не чем иным, как различными плоскостями рассматриваемой проблемы, исходя из ее проявлений в различных областях знаний (истории, философии, права, политики и т. д.). Проще говоря, если диалектический метод познания, системный и деятельностный подходы и иные методы отражения объективной реальности были «вертикальным» срезом проблемы, то исследовательские аспекты структурировали проблемное поле по «горизонтали».

Исторический анализ экстремизма позволил обратить внимание на глубокую связь между зарождением новых мировоззренческих подходов, часто «крайних», и формированием познания, пониманием мира как такового, что в последствии сказалось на особенностях философского осмысления феномена религиозного экстремизма. Как бы удивительно это ни звучало, на самых ранних этапах развития человеческого общества экстремистские по сути воззрения, прежде всего в политике и религии, во-многом являлись двигателем общественного прогресса в сторону развития и последующего закрепления личных и политических прав и свобод человека.

Выявление этих особенностей позволило сделать вывод о двух философских трактовках экстремизма. Так, первое понимание (псевдополитическое) заключается в том, что управляющий центр (имеются в виду органы управления государством) может формировать и реализовывать доминирующую политическую идеологию, где политическая надстройка перекрывает правовую, что характерно для антидемократических государств (теократических, тоталитарных, монархических, диктатур и др.), и в таких случаях экстремизм — это те проявления, которые не приемлет именно такой центр, даже если по своей сути они несут в себе общечеловеческие ценности. Второе понимание экстремизма (правовое) исходит из объективного существования неприемлемых действий, которые посягают на естественные права и свободы человека, признаваемые и охраняемые любым демократическим государством и цивилизованным обществом в целом, и которые могут признаваться правовым законом в качестве экстремистских. Именно второе понимание экстремизма содержится в настоящее время в международно-правовых нормах, а также в национальном законодательстве правовых демократических государств.

Теоретический анализ понятийного аппарата исследования позволил сделать важный вывод о том, что экстремизм является термином скорее политическим, чем правовым, и отражает наличие в обществе определенного опасного социального явления, которое выражается в формировании у людей системы крайних идеологических взглядов, нередко реализуемых в виде противоправных действий, создающих реальную угрозу жизни и здоровью людей, политической стабильности, функционированию важнейших государственных и правовых институтов и государству в целом. Экстремисткая деятельность, в свою очередь, является характеристикой правовой и включает в себя совершение общественно опасных противоправных деяний по мотивам национальной, расовой, религиозной, социальной, классовой, политической и иной вражды и ненависти. В свою очередь, религиозный экстремизм (религиозная экстремистская деятельность) -идеологическая доктрина и основанная на ней общественно опасная противоправная религиозная деятельность религиозных объединений и (или) их отдельных членов либо использование деструктивной религиозной мотивации для достижения своих целей преступными организациями для совершения их членами противоправных деяний, направленные на насильственный захват власти, на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно посягательство на общественную безопасность государства либо на права и свободы человека и гражданина по мотивам религиозной нетерпимости.

В качестве возражения авторам, отрицающим легитимность использования термина «религиозный экстремизм», проведенное исследование позволило противопоставить мысль о том, что проблема существования религиозного экстремизма — это не проблема объектности, а проблема субъектности. Иными словами, корректно ставить вопрос не о том, существует ли религиозный экстремизм как объект опознания, что для нас является бесспорным, а о том, кто именно (какой субъект) опознает и интерпретирует экстремизм, в каком парадигмальном контексте происходит это опознание и интерпретация.

В основу выделения форм религиозного экстремизма на страницах данной работы был положен конфессиональный признак. Подобный подход позволил достичь сугубо прагматической цели, диктуемой рамками и задачами данного административно-правового исследования. В наиболее общем виде, она заключается в распознавании признаков религиозных сообществ, феноменологически склонных к ведению экстремистской религиозной деятельностив формировании на основе полученных сведений эффективной модели противодействия такого рода негативным проявлениямв своевременном дополнении и изменении нормативного правового поля, регулирующего как государственно-конфессиональные отношения, так и деятельность заинтересованных государственных министерств и ведомств по обеспечению национальной и общественной безопасности.

Проведенная типологизация форм религиозного экстремизма позволила утверждать, что его проявления в большей или меньшей степени замечены у последователей всех религиозных конфессий, как имеющих давние исторические корни, так и неокультов. Вместе с тем экстремизм — как явление во многом политическое, развивается, по нашему мнению, в большей степени там, где есть реальная возможность реализовать политическое влияние, «быть замеченными», что характерно либо для очень крупных религиозных конфессий, либо для небольших радикальных религиозных групп (сект), часто отколовшихся от основных конфессий. Особенности российской религиозной среды заключаются в том, что в России уже длительное время имеется ряд проблем федерализма, подпитываемых в числе прочих и религиозным исламским фактором. И что бы не говорили мусульманские лидеры, деструктивные процессы, сопровождающие современный период развития ислама, ставят его на первый план по уровню конфликтогенности и угрозы как национальной безопасности России, так и всему мировому сообществу. Представленные в работе рассуждения позволяют сделать важный вывод о том, что в современном мире проявления воинствующего, политизированного, криминального ислама вполне укладываются в термин «исламизм», который в свою очередь является синонимом наиболее опасной на сегодняшний день формы экстремизма — исламского экстремизма.

Второе место в списке потенциально опасных организаций занимают тоталитарные секты. Под термином «секта» в работе предлагается понимать любое сообщество людей, объединенных на религиозной основе (отделившееся или новое), имеющее свое собственное учение о вере и свою практику, отличные от основных исторически сложившихся религий, вне зависимости от наличия официального статуса религиозной организации. При этом под тоталитарной сектой1 понимается религиозное объединение — секта, представляющая опасность для жизни и здоровья граждан, использующая методы психологического давления на личность, возбуждающая религиозную ненависть и вражду, демонстрирующая религиозное превосходство или каким-либо иным образом нарушающая действующее законодательство о свободе

В 1970;1980;х г. понятие стало использоваться английскими и французскими авторами для описания религиозных движениивведено в обиход в русском языке п православном секговеденин в начале 1990;х г. историком церкви и богословом А. Л. Дворкиным. совести и о религиозных объединениях, а также права и свободы граждан.

Исследование вопроса о факторах религиозного экстремизма позволило сделать вывод о том, что, с одной стороны, модернизационные процессы современного российского общества подготовили благодатную почву для распространения идеологии религиозной вражды, а с другой стороны, этот процесс подпитывался и мощным внешним воздействием как со стороны отдельных иностранных государств, так и в целом мировых глобализационных процессов.

В качестве основы для классификации и изучения факторов религиозного экстремизма в работе была использована концепция двухмерного факторного комплекса, в основе которой лежит разделение всех факторов данного явления на общие (являющиеся по сути факторами преступности вообще) и специфические, то есть относящиеся к сути религиозного экстремизма, которая имеет институциональные формы.

Осмысление мирового опыта противодействия угрозе экстремизма и терроризма выявило тот факт, что сегодня существует по меньшей мере три концептуальные стратегии борьбы с обозначенными угрозами.

Во-первых, это открытое превентивное применение силовых мер, в контексте которого со стороны государства осуществляется жесткая бескомпромиссная борьба с социальными группами и организациями, создающими те или иные угрозы его национальной безопасности (США).

Вторым концептуальным вариантом стратегии противодействия является уничтожение лидеров и членов экстремистских организаций в ходе военных действий и тайных операций (Израиль).

Третьим вариантом стратегии противодействия экстремизму и терроризму является устранение факторов и причин данного явления, применение мер предупреэюдения подобных проявлений (Российская Федерация). Безусловно, противодействие религиозному экстремизму в каждой конкретной стране, представляет собой некий синтез данных направлений, но тем не менее, каждая из них, реализует собственную правоохранительную политику, которая опирается в большей степени на одну из обозначенных стратегий.

Теоретическое исследование представленных трех вариантов стратегического планирования позволило сделать вывод, что первые два из них, несмотря на их несомненную эффективность в прошлом, уже утратили свои позиции, во всяком случае в практике борьбы с транснациональным экстремизмом и терроризмом, с сетью международных экстремистских организаций, которые в настоящее время активно действуют и в России. Перспективными в настоящее время становятся такие стратегии, в которых основной упор делается на разумный компромисс, учитывающий интересы конфликтующих сторон. Формирование направления противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации именно по этому принципу будет способствовать определению оптимального алгоритма социального управления, при котором угроза религиозного экстремизма должна постепенно исчерпать себя.

Стратегическое планирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации должно базироваться при этом на следующих основах: а) быть непосредственно связано с целями обеспечения национальной безопасности, б) быть ориентировано на будущее в долгосрочной перспективе, в) быть направлено на подавление внешних и внутренних факторов, влияющих на распространение религиозного экстремизма, г) не допускать появления новых факторов распространения религиозного экстремизма.

Что касается планирования борьбы с религиозным экстремизмом как одной из угроз национальной безопасности, то основными этапами стратегического планирования государственного воздействия должны стать: предварительное определение стратегических целейпрогнозирование развития оперативной обстановкианализ условий и факторов, способствующих или препятствующих достижению стратегических целейоценка имеющихся ресурсовопределение стратегии действийразработка стратегического плана действий и системы частных планов реализации стратегииопределение стратегических задач, решаемых органами безопасности и правопорядкаопределение порядка управления реализацией стратегии.

При этом «противодействие» должно рассматриваться в качестве деятельности органов государственной власти и государства в целом, служащей препятствием к проявлению, развитию религиозного экстремизма, сопротивлению ему, выполняемой на основе данного алгоритма.

Решение задачи эффективного противодействия религиозному экстремизму диктует необходимость включения в этот процесс как минимум трех блоков мер: а) по профилактике религиозного экстремизма, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и последующему устранению его причин и условий (профилактика) — б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию актов религиозного экстремизма (борьба с религиозным экстремизмом) — в) по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений религиозного экстремизма (нейтрализация последствий).

Многогранность экстремистских проявлений в различных общественных отношениях повлияла на то, что в мировой практике правовое регулирование противодействия экстремизму не является прерогативой какой-либо одной отрасли права. Нормы, регламентирующие данный процесс, в основном находят свое воплощение в положениях международного, конституционного, уголовного и административного права, используют разнообразные методы, свойственные этим отраслям. Во всех демократических государствах мира законодательство в той или иной форме содержит запрет на нарушение равенства людей по признаку их отношения к религии, на разжигание ксенофобских настроений, а также на пропаганду религиозного и националистического экстремизма в любых их проявлениях.

Изученный зарубежный опыт показывает, что во многих государствах постепенно вырабатывается механизм противодействия различным формам экстремизма. Особый упор при этом делается на формирование законодательной базы, позволяющей обеспечить соблюдение основных прав граждан в условиях внутригосударственных кризисных ситуаций. Практика противодействия религиозному экстремизму со стороны зарубежных правоохранительных органов свидетельствует о том, что только силовыми методами и одноразовыми акциями данную проблему не решить. Практически везде, где проблема религиозного экстремизма актуальна, государства пытаются выработать концептуальный подход, способный придать всем усилиям, прилагаемым на этом направлении, системный характер.

Рассмотрение российской нормативной правовой базы, регламентирующей противодействие проявлениям экстремизма, позволяет сделать общий вывод о том, что в целом основы такого противодействия сформированы, а нормы, имеющиеся на этот счет в деликтных отраслях права, дают основания для применения мер ответственности за действия, в основе которых лежит та или иная экстремистская идеология. Вместе с тем, что касается религиозного экстремизма, многочисленные пробелы законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, недостатки регионального законодательства и подзаконных актов министерств и ведомств в меньшей, чем, например, в отношении политического экстремизма, степени способствуют решению рассматриваемой проблемы.

В результате проведенного исследования административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации автором были внесены следующие предложения:

1. Дополнения в ст. 3, 4, 5, 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности».

2. Изменения в ст. 5.26, 28.3, 20.29, а также введение новых составов ст. 20.301 «Нарушение установленного порядка совершения молитвенного обряда, а также религиозных обрядов, сопряженных с насильственными действиями в отношении человека или животного» и ст. 19.5.1 «Неисполнение решения антитеррористической комиссии. Непредставление сведений и материалов по запросу антитеррористической комиссии, либо создание иных препятствий в осуществлении ее деятельности» КоАП РФ.

3. Проект Концепции государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации.

4. Обоснована необходимость принятия Федерального закона «О миссионерской деятельности на территории Российской Федерации» с определением регулятивной направленности данного закона.

5. Обоснована необходимость разработки Положения (регламента) о разработке, утверждении и реализации программ правоохранительной, в том числе антитеррористической и антиэкстремистской направленности.

6. Внесены предложения о необходимости мониторинга регионального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, об административной ответственности и практики его применения. Высказано мнение о необходимости приведения регионального законодательства по указанным направлениям в соответствие с федеральным и указаны направления реформирования.

Кроме того, в результате исследования были выявлены недостатки программно-целевого метода противодействия религиозному экстремизму, широко используемого в настоящее время в Российской Федерации. Прежде всего, это касается нормативной неурегулированности порядка подготовки и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности, несовершенства закладываемых в них критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, ресурсного обеспечения, недостаточного уровня профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ, и других не менее актуальных для решения поставленных задач вопросов. Задача создания эффективного программного комплекса осложняется тем, что он регулирует деятельность различных субъектов системы противодействия экстремизму, и если порядок деятельности большинства из них детально регламентирован ведомственными приказами, наставлениями и инструкциями, то в комплексном программировании ситуация неоднозначна. По этой причине оно в большинстве регионов не всегда осуществляется должным образом, нередко превращаясь в среднелибо краткосрочное дублирующее планирование.

Что касается современной религиозной ситуации в России, следует отметить, что ее характерной чертой является процесс политизации деятельности ряда конфессий и религиозных объединений. Особенно ярко данный процесс прослеживается в деятельности «традиционных» для России конфессий — Русской Православной Церкви и мусульманских религиозных организаций, которые активно участвуют в общественной жизни, социальных и иных программах. Вместе с тем зачастую их деятельность выходит далеко за пределы области религиозных отношений, целей и задач, для которых были созданы соответствующие религиозные организации, перерастая в решение политических задач в сфере позиционирования как собственных, так и иных корпоративных интересов, что напрямую влияет на усиление религиозного радикализма в российском обществе.

Одним из путей разрешения данных проблем является формирование концептуальных основ государственно-конфессиональных отношений, выявление возможных моделей и типов отношений государства и религиозных объединений, критериев их взаимодействия, нормативного обеспечения этой сферы. Кроме того, не совсем отвечает современным требованиям складывающаяся стихийная, ничем не урегулированная практика участия религиозных объединений в общественно-политической жизни, государственных социальных проектах, взаимодействии с государственными, в том числе правоохранительными органами в различных вопросах — от здравоохранения до обеспечения правопорядка, которая нуждается в правовой регламентации. Позитивным сдвигом в урегулировании данной ситуации стало бы, по нашему мнению, создание при Правительстве Российской Федерации федерального органа по государственно-конфессиональному взаимодействию.

Исследование организационных основ построения системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации позволило сделать вывод о том, что в настоящее время существуют лишь отдельные разрозненные компоненты такой системы, существующие в рамках системы обеспечения внутренней безопасности. И это связано не с отсутствием специальных органов, призванных бороться с рассматриваемым явлением, и не с отсутствием нормативной правовой документации, регламентирующей административно-правовое положение данных органов, а с отсутствием структурных связей между ними, пороками в системотехнике. Внешнее выражение подобной ситуации видится в отсутствии установления различий между управлением функционирования системы в заданных условиях и управлением развития системы в процессе деятельности органов государственной власти. К сожалению, до настоящего времени используется подход, когда создание новых структурных элементов или косметическая модернизация старых считается развитием системы, хотя такое развитие должно предполагать процесс совершенствования системы на основе влияния на соответствующую среду, действенность законов воспроизводства, экономических показателей, оценки эффективности деятельности структурных элементов и иных факторов, обеспечивающих выживание системы.

Тем не менее в отношении противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации можно выделить пять категорий субъектов, участвующих в этом процессе: 1) высшие должностные лица и государственные органы, административно-правовой статус которых предполагает выработку стратегических и концептуальных решений в области обеспечения безопасности и ликвидации ее угроз, а полномочия в данной сфере прямо определены Конституцией Российской Федерации- 2) должностные лица и подразделения органов исполнительной власти, на которых в соответствии с действующим законодательством возложены функциональные обязанности и предоставлены права в сфере противодействия религиозному экстремизму- 3) органы местного самоуправления- 4) общественные и религиозные объединения граждан, которые участвуют в противодействии религиозному экстремизму исходя из уставных целей и задач либо вследствие проявления их особой социальной позиции- 5) физические лица, участвующие в противодействии религиозному экстремизму вследствие самозащиты своих прав и законных интересов, а таюке вследствие проявления особой гражданской позиции.

Исходя из объема и специфики полномочий, головным координатором всей деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений экстремистской направленности, в настоящее время следует считать органы внутренних дел.

Основной характеристикой их деятельности на рассматриваемом направлении являются особенности их административно-правового статуса, индивидуализирующего положение указанных органов и включающего в себя совокупность целевых, организационных и компетенционных элементов, определяющих степень их участия в рассматриваемой деятельности.

Совокупность элементов административно-правового статуса органов внутренних дел определяет разнообразие полномочий и широкую компетенцию по осуществлению оперативно-розыскной, административной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности, наличие в структуре органов внутренних дел не только подразделений, функционально обязанных противодействовать экстремизму, но и подразделений, действующих в этой сфере опосредованно, через выполнение иных профилактико-предупредительных и разыскных функций, направленных на общую превенцию преступлений и административных правонарушений, методы управления и организации данной работы.

В целом имеющаяся законодательная и ведомственная нормативная правовая база в области регламентации деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму представляет собой достаточно органичную конструкцию, в основном способную решать поставленные перед ней задачи.

Вместе с тем проведенное исследование показывает, что, несмотря на принимаемые меры, формирование недопустимого уровня межэтнической, межконфессиональной напряженности, многочисленные деструктивные явления в политической сфере и другие негативные тенденции экстремистской направленности приостановить не удается. В основе этого лежит (помимо общеизвестных социальных факторов) хроническая разобщенность усилий подразделений полиции, слабая взаимосвязь с действиями иных субъектов антиэкстремистской деятельности и структурами гражданского общества. На рассматриваемом направлении ослаблено внимание руководителей региональных органов внутренних дел в отношении предотвращения преступлений экстремистской направленности на ранней стадии (приготовления либо покушения). Часто при расследовании преступлений экстремистская мотивация не учитывается. В отношении противодействия проявлениям религиозного экстремизма негативно сказывается отсутствие среди сотрудников полиции специалистов в данной области, слабое взаимодействие с религиозными и общественными объединениями. В результате проведенного исследования выявлены также серьезные недостатки организации работы подразделений органов внутренних дел на высокорисковых объектах транспортной инфраструктуры, не позволяющие оказывать должное влияние на снижение риска террористической и экстремистской угрозы.

Приведенная в исследовании краткая выборочная характеристика этих недостатков, реально существующих в антиэкстремистской практике органов внутренних дел, показывает, что без внесения ряда изменений и более детальной регламентации функций органов внутренних дел по противодействию экстремизму, прежде всего на местах, структурные новации в организации борьбы с экстремизмом не дадут положительных результатов. В сложившейся ситуации как межведомственной, так и внутриведомственной разобщенности, органы внутренних дел не обладают должными полномочиями для всестороннего противодействия экстремизму. Само по себе создание ГУПЭ МВД России и образование отделов по борьбе с экстремизмом на уровне УВД по субъектам Российской Федерации проблему решить не может.

Проведенное исследование особенностей взаимодействия органов внутренних дел с религиозными объединениями, являющегося одним из принципов антиэкстремистской деятельности, закрепленных в ст. 2 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», также выявил ряд проблем. Так, организация подобного взаимодействия на местах решается в большей степени не из соображений целесообразности, а в зависимости от конкретных религиозных, или, напротив, атеистических воззрений местного руководства органа внутренних дел, а правовые нормы в этой сфере только приблизительно и очень расплывчато устанавливают «правовые рамки» такого взаимодействия, но не раскрывают конкретных форм и методов привлечения представителей религиозных объединений к профилактической и иной совместной правоохранительной деятельности.

Проведенное исследование показывает, что, несмотря на имеющиеся контакты ОВД с религиозными организациями, явным недостатком построения организационной модели совместной деятельности является эпизодичность и бессистемность подобного сотрудничества. Указанные проблемы можно было бы минимизировать применив практические рекомендации, изложенные в соответствующем разделе настоящего исследования.

Вопрос об оценке эффективности деятельности подразделений по противодействию экстремизму как соответствующем индикаторе результативности в настоящее время стоит, пожалуй, особенно остро. За последние годы сменилось четыре ведомственных приказа, регламентирующих эту сторону управленческой деятельности, ни один из которых, включая и нынедействующий, не в состоянии представить объективные качественные характеристики работы полиции, а в особенности обладающих большой спецификой подразделений по противодействию экстремистской деятельности.

Проведенное исследование показало, что выработка применимых на практике и дающих объективные результаты критериев оценки эффективности деятельности подразделений полиции по противодействию экстремизму, да и органов внутренних дел в целом, может быть реализована только при условии глубокой научной проработки этого вопроса и тщательной проверки ее результатов на местах в виде эксперимента.

При этом, оценивая деятельность территориальных органов внутренних дел по противодействию экстремизму, необходимо обратить внимание на такие факторы, как:

— наличие целостной системы противодействия проявлениям экстремизма;

— оформление правовых и организационных основ противодействия данному социальному феномену;

— подготовка предложений по совершенствованию правового и организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия проявлениям экстремизма;

— определение уровня защиты населения от экстремизма и др.