Государственное управление и государственное регулирование в области использования атомной энергии в Российской Федерации

Актуальность исследования. Энергия атомного ядра является в настоящее время единственным известным источником энергии, способным обеспечить человечество тепловой и электрической энергией на ближайшие тысячелетия. Если не будет найден источник энергии, основанный на каких-либо новых физических принципах, то не более чем через 100 — 150 лет широкое использование атомной энергии станет неизбежным вследствие исчерпания запасов традиционных энергоресурсов, при постоянно возрастающем потреблении энергии. Известные в настоящее время возобновляемые источники энергии, такие как энергия Солнца, ветра, морских приливов, земного ядра, биомассы, а также более широкое внедрение энергосберегающих технологий должны внести существенный вклад в энергообеспечение населения Земли, но они не способны полностью заменить используемые сейчас газ, нефть и уголь. Наблюдаемый в последние годы значительный рост мировых цен на нефть и газ уже привел к так называемому «ядерному ренессансу», к возрождению во многих странах интереса к атомной энергетике и пересмотру стратегических планов и программ ее развития.

Другой сферой применения атомной энергии остается ядерное оружие, от которого наша цивилизация на настоящем этапе своего развития отказаться не способна. Прошедшая в 2005 году в Нью-Йорке конференция по рассмотрению действия Договора о нераспространении ядерного оружия наглядно это продемонстрировала, показав, что Договор находится на грани краха и существует угроза распространения ядерного оружия как среди тех, кто им уже обладает, так и среди тех, кто желает его имегь.

Опыт Хиросимы, Нагасаки и Чернобыля наглядно продемонстрировал ту опасность, которую представляет собой атомная энергия, используемая в качестве оружия или используемая в мирных целях, но вышедшая из-под контроля человека. Хочется верить, что когда-нибудь человечество полностью откажется от ядерного оружия, а пока представляется необходимым приложить максимум усилий для обеспечения его нераспространения, а также для обеспечения приемлемого уровня безопасности при использовании атомной энергии в мирных целях.

Одной из мер для достижения этих целей, наряду с научными, техническими и организационными мерами, является создание нормативной правовой базы, регулирующей отношения в этой области, как на международном, так и на национальных уровнях.

Несмотря на то, что в стране принят и действует системообразующий Федеральный закон «Об использовании атомной энергии"1 (далее — Закон об атомной энергии), а также ряд других законодательных и подзаконных актов, регулирующих деятельность в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях, практика работы органов государственного управления использованием атомной энергии показывает недостаточность и противоречивость действующей нормативной правовой базы в этой сфере.

Особую актуальность данная проблема приобретает в связи с планируемыми реструктуризацией и развитием атомной отрасли Российской Федерации. В зарубежных государствах законодательство в области использования атомной энергии развивалось с середины прошлого века, одновременно с вовлечением ядерной энергии в практическое использование. В настоящее время в этих странах сформировано достаточно широкое правовое поле, включающее, как правило, несколько.

1 Собрание законодательства Российской Федерации 1995, № 48 Ст 4552 специальных законов и позволяющее иностранным компаниям успешно развиваться и осваивать новые рынки.

Упомянутый первый российский специальный законодательный акт — Закон об атомной энергии, остается до настоящего времени единственным специальным законом, регулирующим деятельность в области использования атомной энергии. Существует ряд законодательно неурегулированных вопросов, что, с одной стороны, не позволяет осуществлять необходимое государственное управление и регулирование деятельности по использованию атомной энергии, а с другой — препятствует эффективной работе и развитию российских организаций, осуществляющих использование атомной энергии. Среди этих вопросов следует отметить такие, которые связаны с:

— разграничением компетенции между органами государственного управления и органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях;

— государственным управлением оборотом ядерных материалов и ядерных установок;

— обращением с радиоактивными отходами;

— обязательными требованиям к объектам использования атомной энергии и процессам их производства, эксплуатации и утилизации;

— регулированием деятельности, связанной с генерирующими источниками ионизирующих излучений;

— полномочиями органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии по выдаче обязательных для исполнения предписаний и ответственности за их неисполнение.

Проблемы, вызванные указанным несовершенством нормативно-правовой базы и возникающие в повседневной деятельности органов государственного управления использованием атомной энергии, обусловили актуальность данной работы и стимулировали автора на ее проведение.

Степень изученности проблемы. Различные аспекты правового регулирования использования атомной энергии изучались многими учеными, среди которых, прежде всего, необходимо отметить работы А. И. Иойрыша, Р. М. Тимербаева, А. Б. Чопорняка, С. А. Малинина, А. Н. Мостовец, О. А. Супатаевой, Б. Г. Гордона и других.

Международно-правовые вопросы использования атомной энергии были исследованы в диссертационных работах Е. С. Молодцовой и О. Г. Парамурзовой. С точки зрения экологического права эту проблему изучали А. И. Константинов, С. В. Невейницын и М. С. Лизикова.

Единственным диссертационным исследованием, посвященным отдельным административно-правовым аспектам использования атомной энергии, является диссертация А. И. Грищенко «Особенности лицензирования деятельности в области использования атомной энергии в мирных целях"1.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу настоящего исследования составили труды отечественных и иностранных специалистов в области теории права и административного права, таких как О. С. Иоффе, Д. А. Керимов, С. А. Комаров, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, А. А. Демин, Ю. М. Козлов, А. Н. Козырин, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, М. И. Пискотин, Л. Л. Попов, С. Попович, Ю. А. Тихомиров, М. А. Штатина и другие.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные методы историко-правового и теоретико-правового анализа, а также формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

1 Грищенко, А И Особенности лицензирования деятельности в области использования атомной энергии в мирных целях Дисс. каид юрид наук М 2002 С 6.

Цель диссертационного исследования. Целью данной работы является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию российской нормативной правовой базы в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях для обеспечения эффективного государственного администрирования и развития атомной отрасли Российской Федерации.

Задачи диссертационного исследования. Для достижения намеченной цели в ходе исследования решаются следующие задачи:

— раскрыть концептуальные подходы к теоретической интерпретации соотношения понятий государственного управления и государственного регулирования;

— проанализировать международные нормативные правовые акты, действующие российские законы и подзаконные акты, регулирующие использование атомной энергии;

— провести сравнение российского национального законодательства в области использования атомной энергии с аналогичным законодательством зарубежных государств, таких как Швеция, Финляндия, США, Чехия, Украина и других;

— изучить функции и компетенция органов государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, установленные международными документами, правовыми актами зарубежных стран и российскими нормативными правовыми актами;

— выявить пробелы нормативного правового регулирования и противоречия в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих использование атомной энергии;

— теоретически обосновать и подготовить рекомендации по совершенствованию российского законодательства, регулирующего отношения в области использования атомной энергии.

Объект диссертационного исследования. Объектом исследования являются урегулированные нравом общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, а также между федеральными органами исполнительной власти и организациями, осуществляющими использование атомной энергии.

Предмет диссертационного исследования. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного управления и государственного регулирования использования атомной энергии, их достаточность, наличие в них внутренних противоречий и их соответствие реально сложившейся общественно-политической и экономической ситуации.

Научная новизна результатов диссертационного исследования. Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых комплексных работ, посвященной исследованию отношений между органами государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, а также между указанными органами с одной стороны, и юридическими лицами, осуществляющими использование атомной энергии, — с другой.

В диссертации предложены новый механизм государственного администрирования ядерных материалов и ядерных установок, а также новая конструкция системы обращения с радиоактивными отходами.

Автором впервые сформулированы и обоснованы выносимые на защиту теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию законодательства в области использования атомной энергии.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. В Российской Федерации следует устранить множественность органов государственного управления использованием атомной энергии и органов государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, ибо большинство из определенных таковыми в настоящее время органов не способно выполнять данные функции.

В этих целях необходимо исключить из Закона об атомной энергии норму, предусматривающую процедуру признание органом государственного управления организации способной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения, и дублирующую процедуру лицензирования, осуществляемую органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. При этом необходимо наделить орган государственного регулирования безопасности полномочиями по надзору за финансово-экономическим состоянием обладателей лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии.

2. Развитие атомной энергетики вызывает необходимость законодательно разрешить нахождение ядерных материалов и не имеющих оборонного назначения ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов не только в собственности Российской Федерации, но и в собственности хозяйственных обществ, не менее 51 процента акций (долей) которых находятся в федеральной собственности. При этом вместо заключения договоров на передачу ядерных материалов в пользование юридическим лицам, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен выдавать разрешения на совершение сделок с ядерными материалами.

3. Поскольку в настоящее время допускается нахождение в собственности юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, радиоактивных веществ и не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов, необходимо разрешить нахождение в собственности юридических лиц пунктов хранения этих радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.

4. Выявлена необходимость законодательно закрепить обязанность организации, осуществляющей деятельность, в результате которой образуются радиоактивные отходы, гарантировать наличие средств, необходимых для их захоронения и установить санкции в виде лишения лицензии за неисполнение этой обязанности. Надзор за исполнением данной обязанности должен быть возложен, а органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

5. Представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании», предусматривающие особенности обязательной сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, пунктов хранения и радиационных источников в части подтверждения на соответствие не только требованиям технических регламентов, но и требованиям установленным органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

6. Радиационные источники, в которых генерируется ионизирующее излучение, целесообразно вывести из сферы действия Закона об атомной энергии, поскольку они не обладают специфическими, присущими только объектам использования атомной энергии, свойствами. Лицензирование деятельности, связанной с генерирующими источниками ионизирующих излучений должно осуществляться органами регулирования промышленной безопасности, а не органами регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

7. Органы государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии необходимо в законодательном порядке наделить полномочиями по выдаче обязательных для исполнения предписаний и установить админис1рагивную ответственность за невыполнение таких предписаний.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы для повышения эффективности государственного управления и государственного регулирования и совершенствования действующего законодательства в области использования атомной энергии.

Кроме того, возможно использование указанных результатов при чтении особенной части административного права и специализированных курсов атомного права, а также в дальнейших научных исследованиях правовых проблем использования атомной энергии.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации докладывались на проводимых в Российском университете дружбы народов научных конференциях и рассматривались на заседаниях кафедры административного и финансового права РУДН.

Отдельные положения исследования обсуждались на заседаниях координационных и совещательных органов Федерального агентства по атомной энергии.

Структура и содержание диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения, приложения и списка использованной литературы.

Заключение

.

В заключение исследования хотелось бы отметить следующее.

Действующее российское законодательство, регулирующее использование атомной энергии нуждается в более четком определении предмета правового регулирования относительно использования атомной энергии в мирных целях, в оборонных целях, а также деятельности, связанной с разработкой, производством, эксплуатацией и ликвидацией ядерного оружия и ядерных установок военного назначения. Возможно, этому будет способствовать принятие федеральных законов «О ядерном оружии» и «О ядерных установках военного назначения», разработка которых предусмотрена Основами государственной политики Российской Федерации в области ядерной и радиационной безопасности, утвержденными Президентом Российской Федерации 4 декабря 2003 г.

Закон об атомной энергии содержит нормы, которые невозможно в полной мере реализовать на практике, а также нормы, противоречащие действующему гражданскому и бюджетному законодательству, в частности Гражданскому кодексу Российской Федерации и Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Предлагается исключить из указанного Закона норму, предусматривающую признание организации, способной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения, органами государственного управления использованием атомной энергии, как дублирующую процедуру лицензирования, осуществляемую органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. При этом необходимо наделить органы государственного регулирования безопасности полномочиями по надзору за финансовоэкономическим состоянием обладателей лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Представляется целесообразным вывести из-под действия указанного Закона радиационные источники, в которых ионизирующее излучение генерируется. Такие источники должны стать предметом регулирования законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

Представляется необходимым изменить норму Закона об атомной энергии, закрепляющую в исключительной федеральной собственности ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения ядерных материалов. Предлагается установить возможность нахождения указанных объектов использования атомной энергии в собственности хозяйственных обществ, не менее 51 процента акций (долей) которых является федеральной собственностью с сохранением возможности нахождения указанных объектов в оперативном управлении или хозяйственном ведении государственных учреждений и государственных федеральных унитарных предприятий. Одновременно предлагается заменить существующий механизм заключения договоров между уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и соответствующим юридическим лицом на передачу ядерных материалов в пользование этому юридическому лицу, разрешительным порядком совершения сделок с рассматриваемыми объектами.

В действующем российском законодательстве отсутствуют нормы, позволяющие обеспечить безопасность обращения с радиоактивными отходами как того требует Объединенная конвенция. Для ликвидации этого пробела в правовом регулировании представляется необходимой разработка специального федерального закона об обращении с радиоактивными отходами. Прежде всего, этот закон должен будет возложить на лицо, в результате деятельности которого образовались радиоактивные отходы, ответственность за их окончательную изоляцию. Для этого предлагается обязать таких лиц формировать соответствующие финансовые средства.

В случае, если такое лицо эксплуатирует хранилище радиоактивных отходов, наиболее оптимальным представляется вариант, при котором это лицо формирует фонд (резерв) на вывод из эксплуатации этого хранилища и в составе этого фонда предусматриваются средства для оплаты услуг специализированной организации, осуществляющей захоронение радиоактивных отходов.

Если же лицо не имеет своего хранилища радиоактивных отходов, то оно должно внести на банковский депозит сумму, необходимую для оплаты услуг специализированной организации. Банк, в который должны вносится указанные средства должен отвечать установленным Правительством Российской Федерации требованиям, в частности иметь определенный рейтинг международных рейтинговых агентств.

Размер отчислений должен определяться самим лицом, исходя из стоимости услуг по захоронению радиоактивных отходов и ежегодно защищаться им в органах государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Эти же органы должны осуществлять контроль за выполнением обязанности по формированию фонда (резерва) на вывод из эксплуатации хранилища радиоактивных отходов или по внесению средств на утилизацию радиоактивных отходов, и в случае ее невыполнения или выполнения ненадлежащим образом воздействовать на нарушителя путем выдачи предписаний, привлечения к административной ответственности или приостановления действия лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Все упомянутые выше положения, касающиеся регулирования обращения с радиоактивными отходами можно включить в качестве отдельной главы в Закон об атомной энергии, но более предпочтительной представляется разработка нового законопроекта, специально посвященного этому вопросу.

Необходимо внести изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании», предусматривающие особенности обязательной сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, пунктов хранения и радиационных источников в части подтверждения на соответствие не только требованиям технических регламентов, но требованиям установленным органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.

Органы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии необходимо наделить полномочиями по выдаче обязательных для исполнения предписаний. Кроме того, необходимо установить административную ответственности за невыполнение таких предписаний и, следовательно, возложить на органы государственного регулирования при использовании атомной энергии полномочия по привлечению к административной ответственности за указанные правонарушения. Для этого, представляется необходимым внести изменения в Закон об использовании атомной энергии и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.