Правовое регулирование кредитной деятельности Банка России

Актуальность темы

Современное развитие отечественной банковской системы сопряжено со сложностью определения правового положения Банка России. Правовое положение Банка России детерминировано тем, что Банк России, образуя верхний уровень банковской системы Российской Федерации, преследует исключительно публично-правовые цели в соответствующей сфере общественных отношений. Между тем, Банк России наделен не только административно-властными полномочиями, но и правом осуществлять банковские операции и сделки. Последнее обусловлено объективными потребностями развития в Российской Федерации банковской системы рыночного типа, в которой обеспечивается повышенная защита частно-правовых интересов. Вследствие этого возникают проблемы, связанные смешением публично-правовых и частно-правовых аспектов отношений между Банком России и кредитными организациями.

Вышеуказанные проблемы проявляются, например, при правовом регулировании выполнения Банком России функций кредитора последней инстанции для кредитных организаций и организации системы их рефинансирования. Общеизвестно, что выполнение данных функций выражается, в частности, в кредитовании Банком России кредитных организаций (в рефинансировании), которое воздействует не только на развитие и укрепление банковской системы, но и на динамику развития всей экономики страны. Кроме того, высокая степень социального значения данных функций наиболее очевидна во времена системных кризисных явлений, происходящих в банковской сфере. По этой причине, в частности, рефинансирование включено в перечень основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России, что предопределяет наличие публично-правовых аспектов в соответствующих действиях Банка России. Вместе с тем, рефинансирование осуществляется Банком России посредством проведения одной из банковских операций на основании заключенного с конкретной кредитной организацией кредитного договора и вследствие этого применяются нормы гражданского права Российской Федерации.

Вышеизложенное указывает на повышенную социальную значимость и комплексный характер правоотношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при выполнении Банком России функций кредитора последней инстанции для кредитных организаций и организации системы их рефинансирования. Вместе с тем, как свидетельствует практика, выполнение данных функций Банка России крайне затруднительно назвать высокоэффективным по причинам того, что соответствующие действия Банка России зачастую регламентируются без соблюдения системного подхода, а также недостаточно законодательно урегулированы. Таким образом, в современных условиях развития банковской системы Российской Федерации исследование правового регулирования осуществления Банком России действий по выполнению функций кредитора последней инстанции для кредитных организаций и организации системы рефинансирования, а также выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию данного социального воздействия, несомненно, имеет актуальный характер.

Состояние научной разработки темы. Тема, избранная для исследования, является сравнительно новой для российской правовой науки. Комплексно проблема правового регулирования кредитной деятельности Банка России до настоящего времени в литературе не исследована. В юридической литературе, как правило, рассматриваются частно-правовые формы банковского кредитования, а проблема публично-правовых особенностей осуществления кредитования Банком России освещается лишь в общих чертах.

Значительный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживший основой для настоящего исследования, внесли следующие российские авторы:

Алексеев A.A., Асадов A.M., Атлас М. С., Боголепов М. И., Баглай М. В., Баренбойм П. Д., Батищев Г. С., Бахрах Д. Н., Брагинский М. И., Братко А. Г., Бугров A.B., Викулин А. Ю., Витрянский В. В., Гаджиев Г. А., Гейвандов Я. А., Голикова Ю. С., Горбунова О. Н., Ефимова Л. Г., Иванов С. А., Карасева М. В., Карчевский С. П., Кривов В. Д., Крохина Ю. А., Лазарев Б. М., Малько A.B., Матузов Н. И., Мейер Д. И., Мехряков В. Д., Москвина Л. А., Новицкий И. Б., Новоселова Л. А., Овчинникова О. П., Орлов М. Ф., Пискотин М. И., Поляков В. П., Садков В. Г., Сарбаш C.B., Свириденко О. М., Столяренко В. М., Тихомиров Ю. А., Тосунян Г. А., Химичева Н. И., Шершеневич Г. Ф. и другие.

Кроме того, весомый вклад в разработку некоторых вопросов внесли такие зарубежные ученые, как Бернар И., Колли Ж.-К., Матук Ж., Mehnert-Meland R., Seifert E. и другие.

Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе выполнения Банком России функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций и функции по организации системы их рефинансирования.

Целью работы является комплексное исследование правового регулирования деятельности Банка России, направленной на осуществление кредитования им кредитных организаций, публично-правовых особенностей данной деятельности, а также выработка предложений по совершенствованию банковского законодательства.

Задачами диссертационной работы являются:

• исследование юридической сущности кредитной деятельности Банка России и ее корреляции с единой государственной денежно-кредитной политикой;

• выявление публично-правовых особенностей кредитной деятельности Банка России;

• исследование особенностей правовых форм рефинансирования;

• выявление актуальных проблем правового регулирования кредитной деятельности Банка России и разработка предложений по совершенствованию банковского законодательства.

Методологическая основа исследования. Комплексный характер исследуемых правоотношений обусловил привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы банковского законодательства, но и источников по философии, экономике, общей теории государства и права, конституционному, гражданскому, административному, финансовому праву.

В исследовании применен методологический подход, в соответствии с которым обеспечивается неразрывная связь теории и практики. Работа выполнена с использованием диалектического, системного, логического, сравнительно-юридического, формально-юридического и других методов исследования.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является первым комплексным научным исследованием, специально посвященным рассмотрению правовых аспектов кредитной деятельности Банка России.

Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:

1. Кредитная деятельность Банка России — это относительно самостоятельное направление единой государственной денежно-кредитной политики, осуществляемое в целях развития и укрепления банковской системы Российской Федерации, содержание которого состоит в выполнении Банком России функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций и функции по организации системы рефинансирования кредитных организаций.

2. Кредитная деятельность Банка России имеет публично-правовой характер, который выражается в правовых особенностях целей, обязательного субъекта, правовых оснований, предмета, а также содержания данной деятельности.

В процессе осуществления Банком России кредитной деятельности возникают общественные отношения двух типов: а) публично-правовые отношения, в рамках которых Банк России осуществляет свои государственно-властные полномочия по организации системы рефинансированияб) комплексные отношения, которые возникают при заключении договоров между Банком России и кредитными организациями при осуществлении рефинансирования кредитных организаций. Данные отношения в своей существенной части являются гражданско-правовыми, однако имеют отдельные публично-правовые особенности, которые не позволяют определить их в качестве «классических» гражданско-правовых отношений. Указанные публично-правовые особенности выражаются в характеристиках целей (развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации), обязательного субъекта (Банк России), предмета (денежные средства, находящиеся в федеральной собственности) и содержания (реализация такого инструмента денежно-кредитной политики, как рефинансирование кредитных организаций) данных отношений.

3. К числу принципов кредитной деятельности Банка России относятся: а) Принцип законодательного закрепления основ кредитной деятельности Банка России. В соответствии с данным принципом исключительно в законодательных нормах определяются цель, правовые основания, предмет, содержание данной деятельности (в частности, полномочия Банка России, связанные с применением инструментов и методов денежно-кредитной политики в ходе осуществления кредитной деятельности), а также субъекты и обязательные условия соответствующих договоров. б) Принцип единства правил осуществления кредитной деятельности Банка России на всей территории Российской Федерации. Согласно указанному принципу Банк России предоставляет денежные средства кредитным организациям на условиях кредита по единым правилам, действующим на всей территории Российской Федерации и не допускающим установление на территории России каких-либо препятствий для свободного перемещения финансовых средств. в) Принцип сбалансированности публично-правовых и частно-правовых начал в процессе осуществления Банком России кредитной деятельности. Содержание данного принципа состоит в том, что Банк России предоставляет денежные средства кредитным организациям посредством совершения банковских операций и сделок. Банк России и кредитные организации участвуют в данных сделках на основе свободного волеизъявления, закрепленного в договорах. При этом Банк России преследует публично-правовые цели, а кредитные организации — частно-правовые цели.

4. Операции рефинансирования (операции кредитования Банком России кредитных организаций, выполняемые им в рамках осуществления функции кредитора последней инстанции) имеют следующие правовые особенности: а) правовая форма операций — кредитные договоры, осложненные публично-правовыми элементамиб) цели осуществления операций — развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. Извлечение прибыли не является целью осуществления операций рефинансированияв) одно из обязательных условий операций (помимо общепринятых для «гражданско-правового» кредитования срочности, возвратности, платности) — обеспеченностьг) исключительные способы обеспечения исполнения обязательствзалог (ценных бумаг и прав требования по кредитным договорам кредитных организаций с третьими лицами) и поручительство кредитной организациид) отношения, возникающие при осуществлении операций, регулируются гражданским законодательством и публично-правовыми нормами (главным образом, банковским законодательством).

5. Схожесть публично-правовых особенностей кредита Банка России и бюджетного кредита обуславливает формулирование следующих предложений по совершенствованию законодательства:

1) Включить в Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» статью 47.1 со следующим содержанием: «Статья 47.1. Обязательным условием кредитования Банком России является установление цели на которые может быть предоставлен кредит Банка России. Данные цели должны быть связаны с развитием и укреплением банковской системы Российской Федерации. Банк России проводит проверки целевого использования денежных средств, предоставленных Банком России в порядке рефинансирования»;

2) Наименование статьи 15.14. Кодекса РФ об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «Статья 15.14. Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а также денежных средств, предоставленных Банком России в порядке рефинансирования».

Дополнить статью 15.14. Кодекса РФ об административных правонарушениях частью 3 в следующей редакции:

3. Использование кредитными организациями средств, предоставленных Банком России в порядке рефинансирования, на цели не соответствующие условиям их получения, определенным в договоре между Банком России и кредитной организацией, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублейна кредитные организации — от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.";

3) В Уголовный кодекс РФ ввести новую статью:

Статья 285.3. Нецелевое расходование денежных средств, предоставленных Банком России в порядке рефинансирования.

1. Расходование денежных средств, предоставленных Банком России в порядке рефинансирования, должностным лицом кредитной организации на цели не соответствующие условиям их получения, определенным в кредитном договоре между Банком России и кредитной организацией, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

2. То же деяние, совершенное: а) группой лиц по предварительному сговоруб) в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового".

4) Примечание статьи 285.1 Уголовного кодекса РФ изложить в следующей редакции:

Примечание. Крупным размером в настоящей статье, а также в статьях 285.2 и 285.3 настоящего Кодекса признается сумма денежных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером — семь миллионов пятьсот тысяч рублей".

Практическая значимость исследования. Практическая значимость диссертационной работы обусловлена ее актуальностью, как для законотворческой, так и для правоприменительной деятельности. В диссертации теоретические вопросы исследуются в первую очередь с практической точки зрения.

Проведенное исследование позволило обосновать ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Результаты исследования можно применить в учебно-педагогической деятельности, в частности, в процессе преподавания и изучения курсов банковского и финансового права, при проведении семинарских занятий со студентами юридических и экономических высших учебных заведений, а также при проведении научных исследований по соответствующей проблематике.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на Юридическом факультете им. М. М. Сперанского Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации». В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин Юридического факультета им. М. М. Сперанского Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации», а также «Круглого стола» Центра финансового и банковского права Института государства и права Российской академии наук и Ассоциации российских банков.

Отдельные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных работах.

Аргументированные в диссертации выводы позволили автору высказать конкретные предложения по совершенствованию банковского законодательства.

Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка литературы, использованной при подготовке работы, а также списка нормативных правовых актов и правовых актов органов судебной власти, использованных при подготовке работы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный в настоящем диссертационном исследовании анализ правового регулирования кредитной деятельности Банка России позволяет сделать следующие выводы.

В силу особенностей правового положения Банка России в число осуществляемых им функций входят функция по организации системы рефинансирования кредитных организаций и функция кредитора последней инстанции для кредитных организаций в рамках единой государственной денежно-кредитной политики. Выполнение данных функций представляет собой следующее. Во-первых, Банк России организует систему рефинансирования, что выражается в действиях Банка России по установлению правил и нормативных требований осуществления кредитования кредитных организаций, а также в иных его действиях, обеспечивающих осуществление непосредственного кредитования кредитных организаций (рефинансирования). Во-вторых, Банк России, выполняя функцию кредитора последней инстанции для кредитных организаций, осуществляет действия по непосредственному кредитованию конкретных кредитных организаций (предоставляет кредитным организациям денежные средства на условиях кредита), т. е. рефинансирует кредитные организации. Обе группы действий Банка России по своему существу взаимосвязаны: действия по организации систем рефинансирования обеспечивают осуществление непосредственного кредитования Банком России кредитных организаций и, в целом, направлены на достижение единой цели — развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. Кроме того, они предпринимаются систематически, что ведет к признанию всей совокупности вышеуказанных действий как составляющих деятельности определенного вида, обозначенной нами как кредитная деятельность Банка России.

Правовое регулирование кредитной деятельности Банка России имеет публично-правовые особенности, обусловленные следующим: цель данной деятельности представляет собой развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, что относится к публично-правовым целямобязательный субъект деятельности — Банк России, являющийся органом государственной властиправовыми ' основаниями являются либо непосредственно публично-правовые нормы, либо договоры, положения которых определены императивным образом в законодательных актах и нормативных актах Банка Россиипредмет деятельности — денежные средства, находящиеся в федеральной собственностисодержание деятельности определяется применением инструментов и методов денежно-кредитной политики, а также нормотворчеством в соответствующей сфере общественных отношений. Применение инструментов и методов денежно-кредитной политики отличается тем, что процентные ставки и прямые количественные ограничения устанавливаются императивным образом. Кроме того, при рефинансировании приоритетным для Банка России является не получение прибыли, а соответствие положениям единой государственной денежно-кредитной политики, т. е. при этом автономия воли Банка России имеет публично-правовые ограничения.

В процессе осуществления Банком России кредитной деятельности возникают общественные отношения двух типов. Отношения первого типа, в рамках которых Банк России осуществляет свои государственно-властные полномочия по организации системы рефинансирования, характеризуются публично-правовой природой. Отношения второго типа, возникающие в процессе заключения договоров между Банком России и кредитными организациями при осуществлении рефинансирования, имеют сложную правовую природу. Данные отношения в своей существенной части являются гражданско-правовыми, однако имеют отдельные публично-правовые особенности, что не позволяет их определить в качестве «классических» гражданско-правовых отношений. Указанные публично-правовые особенности выражаются в характеристиках целей (развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации), обязательного субъекта (Банк России), предмета (денежные средства, находящиеся в федеральной собственности) и содержания (реализация такого инструмента денежно-кредитной политики, как рефинансирование кредитных организаций) данных отношений. В целом, рассматриваемая деятельность Банка России отличается от деятельности кредитных организаций, направленной на предоставление кредитов, главным образом, проявлением доминанты публично-правового регулирования.

Особенности правового регулирования кредитной деятельности центральных банков России отражают экономические и политические процессы, протекавшие в стране. В Российской империи данные процессы обуславливались поздним перерождением феодальных в капиталистические отношения во всех сферах жизнедеятельности российского общества, в советскую эпоху — построением социализма с плановой экономикой, а начало 90-х г. г. XX в. в России ознаменовалось коренным преобразованием формы государства, повлекшим изменения в концепции государственного регулирования экономических процессов. Вследствие этого современное правовое регулирование кредитной деятельности Банка России, сохраняя некоторую преемственность по отношению к отечественному опыту, стало характеризоваться следующим:

1) Банк России, преследующий в своей деятельности публично-правовые цели и осуществляющий кредитную деятельность в рамках реализации государственной денежно-кредитной политики, лишен административного влияния со стороны финансовых органов исполнительной власти. Это характеризует кредитную деятельность Банка России как относительно самостоятельное направление государственной денежно-кредитной политики. Относительность самостоятельности данного направления обусловлена системной взаимосвязанностыо всех направлений государственной денежно-кредитной политики Российской Федерации.

2) В рамках осуществления кредитной деятельности Банк России кредитует кредитные организации. При этом Банк России не проводит кредитные операции с органами исполнительной власти, а также прямое хозяйственное кредитование. Особо следует подчеркнуть, что кредитная деятельность Банк России организовывается и проводится для предоставления государственных денежных средств кредитным организациям исключительно на условиях возвратности, платности, срочности и обеспеченности. Вследствие этого, соответствующая деятельность Банка России в отличие от деятельности Государственного банка СССР по финансированию объектов народного хозяйства, не порождает социально-экономическое иждивенчество объектов народного хозяйства за счет государственных денежных фондов. По этой причине кредитную деятельность Банка России правомерно рассматривать как деятельность по обеспечению государством финансовой поддержки развития и укрепления банковской системы Российской Федерации при соблюдении правовых основ рыночной экономики. Благодаря этому, кредитная деятельность Банка России способствует становлению Российской Федерации как жизнеспособного демократического государства — с конкурентоспособной экономикой. Понимание этого позволяет нам отметить, что проблематика совершенствования правового регулирования кредитной деятельности Банка России имеет повышенную значимость для стратегического развития социально-экономической сферы Российской Федерации.

Таким образом, кредитная деятельность Банка России представляет собой относительно самостоятельное направление единой государственной денежно-кредитной политики, осуществляемое в целях развития и укрепления банковской системы Российской Федерации, содержание которого состоит в выполнении Банком России функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций и функции по организации системы рефинансирования кредитных организаций. Вместе с тем отметим, что выделение кредитной деятельности Банка России имеет условный характер, т.к. все виды деятельности Банка России системно взаимосвязаны.

Ключевое положение среди составных элементов кредитной деятельности Банка России занимает рефинансирование, представляющее собой один из видов кредитования. Операции рефинансирования характеризуются следующим: Банк России предоставляет денежные средства кредитным организациям на условиях кредитаспособами обеспечения исполнения кредитных обязательств выступают залог (имущества и прав требования по кредитным договорам кредитных организаций с третьими лицами) и поручительство кредитных организацийзаложенные ценные бумаги не остаются во владении кредитной организации — залогодателя, т.к. либо попадают под блокировку у Депозитария, либо отдаются Банку России в закладправовое регулирование соответствующих правоотношений, осуществляется договорными актами (кредитный договор, договор залога, договор поручительства, дополнительное соглашение к договору корреспондентского счета), заключаемыми в соответствии не только с банковским законодательством и правовыми актами Банка России, но и с гражданским законодательством.

Правовые формы рефинансирования следует квалифицировать в качестве кредитных договоров, в соответствии с которыми Банк России предоставляет кредитным организациям денежные средства на условиях возвратности, срочности, платности и обеспеченности в целях развития и укрепления банковской системы Российской Федерации. Основными правоотношениями, возникающими при осуществлении рефинансирования, являются кредитные правоотношения, регулируемые гражданским законодательством с учетом публично-правовых норм банковского законодательства (в частности, Закона о Банке России).

Проведенное исследование позволило сформулировать предложения по совершенствованию законодательства: установить в качестве обязательного условия кредитования Банком России кредитных организаций — целевое использование денежных средств, полученных в рамках рефинансирования, а также законодательно установить юридическую ответственность за нарушение данного условия при использовании соответствующих денежных средств.

Несмотря на то, что диссертант стремился наиболее полно исследовать поставленные вопросы, по его мнению, результаты исследования не носят исчерпывающий характер и их можно рассматривать отправной точкой для дальнейших исследований по данной проблематике.