Управление развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе

Актуальность темы

исследования обусловлена углублением противоречия, выраженного в неравномерности распределения денежных средств, получаемых населением в сфере социальной защиты: только четверть общей суммы реализуемых всеми домохозяйствами льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума домохозяйства, а на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума домохозяйства — три четверти.

Реформы 90-х годов, хотя и обеспечили некоторый статистически фиксируемый рост экономики, не смогли остановить процессы чрезмерной поляризации доходов, обострили тенденцию несоответствия социальных обязательств государства его финансовым возможностям. Это привело к снижению качества предоставляемых малообеспеченным слоям населения социальных услуг.

Действующая долгие годы система социальных льгот относительно стабильно поддерживала жизненный уровень малообеспеченных слоев населения. Однако неоправданное увеличение числа льгот и льготников, сопровождаемое множеством нарушений и злоупотреблений при их распределении, привело к значительному обременению экономики, сдерживающему ее развитие. Призванная решить данную проблему и вводимая с 2005 года реформа замены льгот денежными компенсациями пока не выполняет эту задачу, ибо механизмы ее решения недостаточно продуманы и направлены скорее на сугубо прагматическое сокращение бюджетных расходов и обязательств, нежели на реальную поддержку нуждающихся слоев населения в силу предельно низких установленных нормативов компенсационных выплат.

Вместе с тем в настоящее время по сравнению с дореформенным периодом заметно растет количество и изменяется в худшую сторону качество жизни одиноких и бедствующих пенсионеров, матерей, инвалидов, беспризорных и сиротских детей, трудоспособных людей без определенного места жительства. Однако программы и механизмы федерального и регионального управления сферой защиты и поддержки малообеспеченных слоев населения реализуются без четко выраженной стратегии. Недостаточно эффективно решаются проблемы, связанные с изменением принципов финансирования, адресности поддержки нуждающихся членов общества, качества и доступности социальных услуг для данной категории населения на региональном и муниципальном уровнях, выработки и законодательного закрепления системы социальных стандартов. Все это определяет актуальность темы исследования, ее теоретическую и практическую значимость.

При анализе исследуемой проблемы на региональном и муниципальном уровне автор опирается на изучение состояния сферы социальных услуг и социальной защиты малообеспеченных слоев населения в Республике Бурятия.

Изученность проблемы. Выбор темы диссертационного исследования определяется не только государственной значимостью и масштабностью проблем системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, но и недостаточной разработанностью этой проблемы.

Вопросам выработки и реализации основных направлений социальной политики, в том числе социальной защиты населения на различных этапах становления рыночной экономики в России с учетом особенностей и механизмов ее трансформации посвящен ряд научных исследований. Научный и практический интерес в рамках исследуемой проблемы представляют труды А. Н. Аверина, Г. А. Ахинова, A.M. Бабича, Н. А. Волгина, Е. В. Егорова, Е. Н. Жильцова, В. И. Жукова, С. В. Кадомцевой, В. Ф. Новиковой, JI.C. Ржаницыной, В. Д. Ройка, В. Ф. Уколова, Е. И. Холостовой, В. И. Шарина, С. В. Шишкина и других ученых. Региональные аспекты развития социальной защиты населения нашли свое отражение в трудах А. К. Акимова, М. А. Винокурова, В. Г. Попова, Ф. И. Шаркова и других. Весомый вклад в разработку теории и практики данной проблематики внесли зарубежные авторы Ламперт X., Тодаро М. П., Эрхард Л. и другие.

Однако в имеющихся публикациях недостаточно полно раскрыты вопросы формирования системы управления развитием социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе в условиях перехода к рыночным отношениям.

Недостаточная разработанность проблем развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения определила необходимость их дальнейшего изучения и совершенствования механизмов управления.

Общая цель исследования состоит в разработке концептуальных основ управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе и научно-практических рекомендаций по их эффективному использованию.

Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задан:

1. уточнение социально-экономического содержания понятий «социальная защита населения» и «социальная поддержка населения», их взаимосвязи;

2. выявление тенденций развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе в современных условиях;

3. выявление возможностей и степени использования зарубежного опыта в практике управления системой социальной защиты населения России;

4. обоснование путей и методов совершенствования государственного управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения;

5. определение приоритетных направлений эффективной организации ресурсной базы системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе;

6. разработка схемы построения системы стандартов, норм и механизмов предоставления услуг в сфере социальной защиты малообеспеченных слоев населения.

Объектом исследования является процесс управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

Предметом исследования выступают социально — экономические и связанные с ними управленческие отношения, возникающие в процессе развития системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе.

Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых. В диссертации использованы законодательные и правовые акты Российской Федерации, постановления органов государственной власти, данные Госкомстата России и Республики Бурятия, данные социологических исследований, материалы научных конференций и семинаров, другие документы, относящиеся к теме диссертационного исследования. В диссертации применяются методы статистической обработки информации, логического и экономического анализа.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем. Разработаны концептуальные основы управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе, а также даны научно-практические рекомендации по их эффективному использованию. Они включают: уточнение социально-экономического содержания понятий «социальная защита» и «социальная поддержка» населенияобоснование направлений использования в России зарубежного опыта по управлению системой социальной защиты населенияметоды и организационно-экономические механизмы управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения. В частности:

I. Уточнено социально-экономическое содержание понятий «социальная защита населения» и «социальная поддержка населения».

Социальная защита населения — это система законодательных, экономических, социальных и иных гарантий и льгот для обеспечения всем трудоспособным гражданам равных прав и возможностей труда, лечения, отдыха, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям — преимуществ в пользовании для этих целей общественными фондами потребления. Политика социальной защиты реализуется, как правило, на основе пассивно-распределительных методов. Социальная поддержка населения — это подсистема социальной защиты, представляющая комплекс адресных мер натуральной, денежной, организационно-правовой, морально-психологической помощи нуждающимся категориям населения с целью поддержания их усилий по решению проблем самообеспеченности. Она реализуется преимущественно на основе активно-стимулирующих методов.

2. Обоснованы направления использования в России зарубежного опыта по управлению системой социальной защиты населения. В частности, из опыта шведской модели для современной России актуальна и приемлема практика социальной защиты детей, материнства, пенсионеров: система обязательных оплачиваемых отпусков при рождении ребенка и его лечении, а также дополнительных денежных компенсаций на его воспитаниеразвитие достаточной сети дошкольных и пришкольных учреждений, за содержание в которых родители покрывают лишь 2−3 процента расходовстипендиальная доплата школьникам и студентамсхема пенсионного обеспечения, важнейшим элементом которой является законодательное положение о том, что все пенсионеры получают 50-процентные государственные льготы по оплате жилья.

3. Обоснованы механизмы управления развитием системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе:

— разработка федеральными органами социальной защиты методик предоставления адресной социальной помощи малообеспеченным слоям населения и оказание организационно-методического и технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом использовании этих методик;

— снижение административных издержек функционирования системы социальной защиты за счет: упорядочения лицензирования в сфере предоставления социальных услугприведения требований по оказанию социальных услуг к уровню международных стандартоввведения практики систематического мониторинга эффективности и качества социальной помощи в регионахиспользования опыта некоммерческих негосударственных организаций в области предоставления социальных услуг;

— повышение репрезентативности и достоверности статистической информации о состоянии дел в сфере социальной защиты малообеспеченных слоев населения, обеспечение сопоставимости различных источников статистических данных.

4. Выделены перспективные направления развития ресурсной, прежде всего финансовой, базы системы социальной защиты в регионе, в частности:

— установление фактического распределения собираемых на территории налогов пропорционально объемам финансовых средств, требуемых для реализации полномочий по социальной защите и поддержке населения на долгосрочной законодательной основе;

— обеспечение равного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа государственным и негосударственным организациям, предоставляющим социальные услуги и прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств на развитие системы социальной защиты населенияразвитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе социальных программ и соответствующих разделов местных бюджетов.

5. Обоснован новый государственный социальный стандарт отнесения граждан к категориям остронуждающихся: по минимальной трудовой пенсии не ниже 1,5 прожиточных минимумов для пенсионеров и по минимальной заработной плате не ниже 2,5 прожиточных минимумов для работающих. Приведенные в диссертации расчеты показывают, что введение такого стандарта и его реальное обеспечение в условиях современной России вполне возможно. — 6. Предложена схема, развития комплекса стандартов и норм системы социальной защиты населения в регионе, состоящая из трех взаимосвязанных блоков. Первый блок включает классификацию основных видов норм социального обслуживания для ежегодного расчета бюджетной обеспеченности: обеспеченность учреждениями социальной защиты, услугами в расчете на одного обслуживаемого, затраты на содержание учреждений социальной защиты и др. Второй блок включает аналитические данные о материально-техническом состоянии и функциональных возможностях системы социальной защиты населения, получаемых на основе инвентаризации и паспортизации региональных учреждений социальной защиты и оказываемых ими услуг. Третий блок включает методики расчетов финансовых норм и бюджетных возможностей, позволяющие с помощью информационных технологий регулярно уточнять единую базу данных о финансовых и натуральных нормах адресной социальной защиты населения.

Практическая значимость исследования. Полученные в ходе работы над диссертацией результаты были использованы при разработке и реализации Программы социальной защиты населения Республики Бурятия на 2003;2005 гг.

Основные теоретико-методологические положения и практические выводы и рекомендации могут быть использованы при изучении проблем социальной защиты населения, выработке управленческих решений региональными и муниципальными органами управления.

Материалы диссертации могут быть также использованы при разработке специализированных учебных курсов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров управления в социальной сфере.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования обсуждены и рекомендованы к защите на проблемной группе кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Теоретические выводы по теме были представлены автором на научно-практической конференции «Государственность и государственная служба России: пути развития», г. Санкт-Петербург, 2003 г. Основные идеи диссертационного исследования изложены в научных публикациях автора.

Логика и структура работы. Логика и цель исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Заключение

.

1. Экономические и социальные реформы в России 90-х годов привели к чрезмерному социально-экономическому расслоению общества. В этих условиях возникла острая необходимость усиления социальной направленности политики государства, создания эффективной системы социальной защиты населения, как специфического института общества, прежде всего на региональном и муниципальном уровнях.

2. Развитие системы социальной защиты, как взаимосвязанного комплекса социального страхования, социального обеспечения, социального обслуживания и социальной помощи, в решающей мере обусловлено экономической политикой государства. Социально-защитная политика государства должна формироваться на базе постоянного роста национального производства и реальных доходов населения как основного средства преодоления падения уровня жизни и создания условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности всем гражданам страны и, прежде всего, малообеспеченным слоям населения.

3. Социальная защита малообеспеченных слоев населения в сложившихся социально-экономических условиях является одной из ключевых задач органов федерального, регионального и муниципального управления, особенно в депрессивных регионах, в том числе в Республике Бурятия. Основной тенденцией в развитии социальной защиты малообеспеченных слоев населения становится перенесение центра тяжести расходов консолидированного бюджета на региональные и местные бюджеты. Такое перемещение блока социальных функций требует необходимого изменения форм и методов регулирования социальных процессов, прежде всего разработки механизмов адресной поддержки малообеспеченных слоев населения.

4. Для развития эффективной системы социальной защиты населения в России важное значение имеет изучение и использование передового зарубежного опыта. Для России наиболее приемлем опыт скандинавских стран, в частности шведской модели с ее механизмами заботы о детях, материнстве и пенсионерах. Заслуживают внимания также некоторые стороны системы социальной защиты Японии, ряда европейских стран. Рациональное использование опыта зарубежных стран поможет российской системе социальной защиты соединить законы рыночной экономики с осуществлением принципа социальной справедливости, создать надежный механизм реализации социальных гарантий граждан.

5. Практика показывает, что закрепленные за государственными и местными органами функции социальной защиты малообеспеченных слоев населения выполняются недостаточно эффективно, не реализуется значительная часть государственных социальных программ. Громоздкость системы социальных льгот в России, и как следствие, завышенные обязательства государства, создает непомерную нагрузку на бюджеты всех уровней. Инвентаризация льгот и отмена по ее результатам значительного количества избыточных льгот является совершенно необходимой мерой. Однако ключевым моментом перевода льгот в денежную форму должна стать соразмерность денежной помощи величине социальных потерь, а также ее соответствие прожиточному минимуму.

6. В условиях современной России необходимы механизмы предоставления социальной помощи малообеспеченным слоям населения с учетом их участия в специальных программах реинтеграции: трудовой — для безработныхпрофессионального обучения — для лиц, имеющих низкий уровень профобразования или не имеющих квалификациисоциальной реабилитации — для инвалидов и т. п. Их цель — обеспечить максимальное трудовое участие населения в экономике, в процессе жизнеобеспечения.

7. Для успешного осуществления социальной защиты населения нужна рациональная организация накопления и использования необходимой ресурсной базы. Ее основу составляют финансовые и материальные ресурсы, информационное и кадровое обеспечение. Для обеспечения стабильности финансирования системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения целесообразно усилить социально ориентированный механизм бюджетного выравнивания в системе межбюджетных отношений с укреплением региональных местных бюджетов.

8. Для обеспечения в полном объеме равнодоступных и качественных социальных услуг для различных категорий и групп населения требуется взаимоувязка систем стандартизации, сертификации, лицензирования, оценки и контроля качества в области социального обслуживания населения. В настоящее время не существует общепринятых правил разработки, утверждения и узаконенной процедуры использования минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов в бюджетной политике. В этой связи целесообразно использовать систему стандартов и норм по услугам в сфере социальной защиты в регионе, состоящей из трех взаимосвязанных блоков: по видам нормпо функциональным характеристикам системы социальной защитыпо методикам расчета финансовых норм и бюджетных возможностей по оказанию социальных услуг.