Государственное регулирование развития социальной инфраструктуры региона: На примере Республики Дагестан

Актуальность темы

исследования. На современном этапе реформирования экономики страны одной из актуальных задач является развитие отраслей социальной инфраструктуры, функционирование которой натолкнулось на недостаток источников развития. Капиталовложения «в человека», являющиеся главным направлением инвестирования средств в развитых странах мира, в отечественной практике не заняли соответствующего им места. Продолжается процесс размывания ранее созданной материально-технической базы социальной инфраструктуры. Зародилась тенденция неконтролируемого роста платности обслуживания, что ведет к ухудшению условий жизни людей, подрывает стимулы к производительному труду. Проблема социальной справедливости начинает приобретать серьезный общественный резонанс. Это требует принятия комплексных мер по совершенствованию управления развитием социальной инфраструктуры, которая является неотъемлемой частью общей системы управления. Повышение эффективности регулирования развития социальной инфраструктуры позволит улучшить результативность работы учреждений и организаций сферы социального обслуживанияобеспечить реальные права и ответственность местных органов власти и управления в вопросах жизнеобеспечения населения, делегировать им необходимые материально-финансовые полномочия и повысить заинтересованность в результатах работыобеспечить социальные права граждан, создать необходимые условия для высокопроизводительного трудамобилизовать и включить в процесс преобразований совокупность социальных факторов экономического роста.

Сложность и многофакторность экономической реформы в условиях укрепления федеративных отношений, требует поиска адекватных ей форм и методов управления социальной инфраструктурой в регионах.

Разработке проблем управления развитием социальной инфраструктуры посвящены исследования ученых-экономистов Э. М. Агабабьяна, С. Г. Важенина, В. П. Красовского, A.A. Мазараки, В. П. Орешина, П. С. Осипенкова, H.H. Полуденного, Г. Б. Поляка, Ж. Т. Тощенко, И. Ф. Чернявского. Рыночные подходы к исследуемой подсистеме хозяйства изложены в работах В. Т. Баринова, P.A. Бело-усова, Е. М. Бухвальда, П. Л. Минакира, О. С. Пчелинцева, Ю. Б. Рандалова, В. П. Можина, В. М. Рутгайзера, И. И. Сигова, В. Ф. Уколова, Б. Н. Хомелянского, В.А.

Шахового, Л. И. Якобсона и других. В этих исследованиях всесторонне изучены вопросы совершенствования управления развитием социальной инфраструктуры в целом, ее отдельных отраслей и территориальных звеньев. Это дает возможность сосредоточиться на исследовании регионального аспекта развития социальной инфраструктуры, выявить формы, пути и инструменты ее регулирования с целью сглаживания внутрирегиональной поляризации в уровне жизни населения.

Цель и задачи исследования

Цель исследования состоит в определении форм и методов регулирования социальной инфраструктуры региона и выработке методических подходов к принятию управленческих решений, обеспечивающих эффективную деятельность и развитие социальной инфраструктуры, ее пространственное перераспределение с целью выравнивания уровня жизни населения.

Эта цель конкретизируется в следующих задачах:

— уточнить суть и экономическое содержание понятия «социальная инфраструктура», ее место в понятийном аппарате региональной проблематики;

— систематизировать существующие методические приемы оценки уровня развития социальной инфраструктуры и ее отраслей, выявить их преимущества и недостатки;

— проанализировать состояние и проблемы развития социальной инфраструктуры в разрезе отраслей и территориально-административных образований Республики Дагестан, выявить закономерности и особенности их изменений как основы формирования региональных управленческих решений;

— обосновать направления, формы и инструменты регулирования социальной инфраструктуры региона и осуществить привязку, разработанного методического инструментария к задачам сглаживания внутрирегиональной поляризации;

— обосновать предложения по совершенствованию программно-целевого регулирования и финансового обеспечения развития социальной инфраструктуры региона.

Объектом исследования является социальная инфраструктура региона, дезагрегирование которой на составные элементы по отраслевому и территориальному признакам позволяет сформировать адекватную характеристику уровня развития и использования ее ресурсов и услуг.

Предметом исследования является совокупность теоретических, методических и практических вопросов совершенствования инструментов регулирования социальной инфраструктуры региона.

Область исследования по паспорту ВАК: 5.19 исследование проблем производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в регионах.

Теоретической и методологической основой исследования явились положения по совершенствованию управления развитием социальной инфраструктуры в целом, ее отдельных отраслей и звеньев. В ходе исследования изучалась специальная литература, материалы научных конференций, законодательные, нормативные, программные и инструктивные документы Правительства Российской Федерации и Республики Дагестан, монографические работы и периодические издания по проблемам региональной экономики, управления регионом, развития социальной инфраструктуры.

Методология исследования базируется на системе диалектического познания и системном анализе. Круг поставленных задач, подлежащих рассмотрению, определил необходимость использования соответствующего методологического инструментария, а именно: общих методов научного познания, включающих методы эмпирического (наблюдение, сравнение) и теоретического исследования (анализ, синтез, агрегирование), специальных методов экономического и статистического анализа (метод непосредственной оценки, метод ранжирования) с их разнообразными приемами (экономические группировки, средние и относительные величины, выборочное наблюдение, экономическое сравнение).

Эмпирическая база исследования представлена данными Госкомстата РФ, Дагестанского комитета государственной статистики, материалами Министерства экономики Республики Дагестан, разработками Министерства труда и социального развития Республики Дагестан, программами и документами государственного управления.

Научная новизна исследования состоит в теоретическом и методическом обосновании направлений совершенствования форм и инструментов регулирования социальной инфраструктуры региона и обосновании программно-целевых и финансовых мер, направленных на территориальное выравнивание уровня социального обслуживания населения Республики Дагестан.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования, заключаются в следующем:

1. Уточнено содержание понятия «социальная инфраструктура региона», которая рассматривается как территориально-отраслевой комплекс, обеспечивающий социально-пространственные условия воспроизводства рабочей силы и социальной защиты населения через оказание взаимосвязанных, но не взаимозаменяемых услуг населению в форме социально-значимой деятельности.

2. Разработана и апробирована методика оценки территориальной остроты ситуации по доступности объектов социальной инфраструктуры. Предложенная методика учитывает такие факторы как численность населения, проживающего в населенном пункте, контингент, нуждающийся в данной услуге, значимость услуги для жизнедеятельности человека, расстояние до ближайшего объекта обслуживания. Применение данной методики может послужить основой для формирования региональных управленческих решений, направленных на сглаживание внутрирегиональной поляризации уровня жизни населения Республики Дагестан.

3. Обоснована особая значимость нормативной базы как основного инструмента государственного регулирования развития социальной инфраструктуры. Выявлена необходимость региональной корректировки среднероссийских норм учета учреждений, предприятий и сооружений социальной инфраструктуры с учетом специфики размещения, плотности населенных пунктов и населения, людности поселений, типа застройки, развития дорожно-транспортных коммуникаций и других особенностей. Такой подход к нормативному управлению развитием среды обитания позволит, с одной стороны, проводить на всей территории страны единую государственную социальную политику, а с другой — учитывать региональные особенности.

4. Выявлены закономерности, особенности и проблемы развития социальной инфраструктуры в разрезе отраслей и территориально — административных образований Республики Дагестан. Определены причины, условия и факторы, сдерживающие развитие социальной инфраструктуры и предложены меры по привлечению инвестиционных средств в развитие ее отраслей.

5. Предложен комплекс мер, направленных на повышение эффективности программно-целевого регулирования развития социальной инфраструктуры региона: наличие единого государственного заказчика на всех этапах жизненного цикла целевых программколичественное определение целевых параметров программ и расчет эффективности мероприятийконтроль хода реализации программы на всех этапах ее осуществленияконсолидация ресурсов программ на приоритетных направленияхразработка механизма ответственности исполнителей за несвоевременное или неэффективное осуществление программных мероприятий или нецелевое расходование полученных средствобоснование источников софинансирования и внебюджетных ресурсов.

6. Сформулированы направления реорганизации системы финансового обеспечения социальной инфраструктуры через дальнейшее усиление роли местных бюджетов в обеспечении государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности формирования социальной инфраструктуры.

7. Разработаны предложения по включению отраслей социальной инфраструктуры в рыночный механизм хозяйствования через коммерциализацию предприятий и организаций сферы услуг при сохранении социальных гарантий.

Практическая значимость исследования заключается в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по совершенствованию инструментов управления развитием социальной инфраструктуры. Материалы исследования и предложенные рекомендации могут быть также использованы в учебном процессе при изучении курсов «Региональная экономика», «Экономика социальной сферы», в разработке дисциплин специализации по проблемам менеджмента социальной сферы в ВУЗах, а также в научно-исследовательской работе.

Апробация работы. Результаты и выводы проведенного исследования апробированы на международной научной конференции в Волгоградском педагогическом университете, на научно-практических конференциях, научных сессиях и семинарах профессорско-преподавательского состава Дагестанского государственного университета в 2002—2005 гг., а также использованы в практической работе Министерства труда и социального развития Республики Дагестан. Основные положения диссертации изложены в публикациях автора.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Отличительной чертой социальной инфраструктуры является регионально-территориальный характер ее развития, под которым подразумевается формирование и совершенствование социальной инфраструктуры как целостной системы на уровне региона, в условиях привязанности всех ее элементов к социальным, экономическим, демографическим, природно-климатическим и другим особенностям конкретного территориально-пространственного образования.

Функционирование социальной инфраструктуры неразрывно связано с размещением населения. Поскольку жизнедеятельность населения протекает в рамках определенной территории, социальная инфраструктура всегда локализуется в ее границах. Так как, именно в регионе происходит комплексное обслуживание населения отраслями социальной инфраструктуры, она представляет собой, прежде всего, категорию региональной экономики. Социальная инфраструктура как никакой другой структурный элемент экономики восприимчива к изменению территориальных пропорций общественного воспроизводства. Причем, территориальные различия в социальной инфраструктуре касаются как ее состава (в структуре предоставляемых услуг наблюдаются часто весьма значительные территориальные колебания), так и масштабов пространственной сосредоточенности, зависящих, прежде всего, от численности населения, системы внутрирегионального расселения.

Для региона социальная инфраструктура играет важную роль, которая заключается в повышении уровня благосостояния населения, выравнивании уровней экономического и социального развития, формировании сети городских и сельских поселений в регионе. В современных условиях особенную актуальность приобретает проблема региональных и внутрирегиональных диспропорций в развитии социальной инфраструктуры, связанная, прежде всего, с природно-географическими и социально-экономическими особенностями функционирования регионов.

Результаты проведенного исследования позволили выделить основополагающие и превалирующие подходы к оценке уровня развития социальной инфраструктуры региона. Потребностям управления и регулирования в наибольшей мере отвечает классификация по воспроизводственному критерию, который позволяет создать надежный аналитический инструментарий и получить комплексное представление об объекте регулирования.

Предложенная в диссертации методика оценки территориальной остроты ситуации учитывает такие факторы как численность населения, проживающего в населенном пункте, контингент, нуждающийся в данной услуге, значимость услуги для жизнедеятельности человека, расстояние до ближайшего объекта обслуживания. Применение данной методики может послужить основой для формирования региональных управленческих решений, направленных на сглаживание внутрирегиональной поляризации уровня жизни населения Республики Дагестан.

Обобщая результаты территориально-отраслевого анализа социальной инфраструктуры Республики Дагестан, можно сделать следующие выводы.

В системе образования республики к 2003 г. функционировало 562 учреждения дошкольного образования и 1562 учреждения общего образования (число первых с 1996 г. увеличилось на 8,7%, а вторых — 4%). Более 80% дошкольных учреждений, открытых с 1996 г. по 2003 г., приходится на горные районы РД, что связано с положительной тенденцией рассеивания инфраструктуры дошкольного образования по небольшим населенным пунктам, ранее не имевшим ее.

Несмотря на открытие новых школ, количество общеобразовательных учреждений, работающих в 2-х, 3-х сменном режиме, увеличивается. Сегодня таких перегруженных учебных заведений — 57% от общего количества и, как правило, расположены они в городах (по этой причине большая часть учреждений общего образования, открытых в последние годы, приходится на городскую местность). Во вторую и третью смену обучается 33,2% учащихся (против 21% в среднем по России). Более 40% ученических мест в республике расположены в приспособленных, а не типовых школах, что серьезно ограничивает возможности учащихся для получения полноценного всестороннего образования.

В течение последних 10 лет наблюдается резкое ухудшение материальной базы дошкольных и школьных учреждений, несоответствие ее санитарным нормам и технике безопасности, в отдельных районах и городах дети вынуждены заниматься в зданиях, срок эксплуатации которых превосходит 70−80 лет. К 2003 г. 36% дошкольных и 68%) общеобразовательных учреждений РД находились в неудовлетворительном состоянии.

За период с 2002 по 2004 годы на капитальный ремонт ветхих и аварийных зданий и инженерных коммуникаций общеобразовательных школ было выделено лишь 42 млн руб., что при фактической потребности средств на данные цели свыше 2 млрд руб. выглядит как абсолютное непонимание и дистанцирование органов государственной власти республики от решения многочисленных проблем системы образования, а ведь именно развитие этой отрасли социальной инфраструктуры в настоящий момент считается одним из долгосрочных приоритетов федеральной социально-экономической политики.

В сфере здравоохранения в республике за период 1996;2003 гг. число больниц увеличилось на 10,2%, причем в основном были открыты малокомплектные больницы в небольших горных районах, что и объясняет сравнительно невысокий рост за исследуемый период общего коечного фонда больниц республики — на 2,8%. Показатель обеспеченности населения больничными койками в республике остается одним из самых низких по стране (за 2003 год он составил 72,2 койки на 10 тыс. населения при нормативе — 134,7 койки на 10 тыс. населения).

Количество диспансеров и диагностических центров осталось без изменений. Показатель обеспеченности амбулаторно-поликлиническими учреждениями в подавляющем большинстве городов и районов в 2 и более раза ниже нормативно необходимого. В настоящее время 58,3% лечебно-профилактических учреждений нуждаются в капитальном ремонте, а 10,7% -находятся в аварийном состоянии. Типовым нормам соответствуют 8,7% учреждений, водопровод имеют — 26,3%, канализацию — 14,8%. В ряде мест отсутствует центральное отопление, телефонная связь и др.

Потребность учреждений здравоохранения в медицинской технике и оборудовании удовлетворяется на 30−40%. В больницах и поликлиниках эксплуатируется до 80% физически и морально устаревшей медицинской техники, оснащенность современным лечебно — диагностическим оборудованием находится на крайне низком уровне, что тормозит организацию и предоставление населению высокотехнологичных видов медицинской помощи. Ряд приборов и аппаратов эксплуатируется в состоянии, представляющем опасность для пациентов и обслуживающего персонала.

Относительно благополучная ситуация с обеспеченностью медицинскими кадрами только в городах республики, в сельской местности этот показатель находится значительно ниже среднероссийского уровня. Обеспеченность вранами в целом по республике достигает 36,2 чел. на 10 тыс. населения (по РФ -42,7 чел.). Обеспеченность кадрами средних медицинских работников — 80,2 чел. на 10 тыс. населения (по РФ — 96,7,7 чел.).

Крайне актуальным остается вопрос развития для реабилитации различных категорий больных, специализированных служб, потребность в которых чрезвычайно высока, прежде всего, для детского населения (в республике 65% от общего числа несовершеннолетних имеют отклонения в здоровье).

В сфере социального обеспечения особую актуальность приобрели вопросы формирования и развития специализированной социально — реабилитационной инфраструктуры для детей сирот и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Фактическая обеспеченность республики данными учреждениями еще очень далека от удовлетворения имеющейся потребности.

Хочется отметить положительную тенденцию роста числа нестационарных учреждений социальной защиты различных категорий населения, деятельность которых многократно превышает социально-экономический эффект от деятельности аналогичных стационарных объектов. Позволяя существенно улучшив условия и качество предоставляемых услуг, нестационарные учреждения социальной защиты значительно сокращают государственные социальные расходы.

Инфраструктура культурно-спортивного комплекса в РД в настоящий момент испытывает серьезный дефицит бюджетного финансирования. Государство «уходит» из этой сферы, а муниципализация инфраструктуры культурно-спортивной сферы зачастую приводит на практике к нецелевому использованию ее объектов, усилению тенденций коммерциализации и приватизации учреждений культуры и спорта, ограничивающих возможность значительной части населения пользоваться услугами данного сектора социальной инфраструктуры региона.

В диссертационной работе обоснованы предложения по совершенствованию программно-целевого регулирования развития социальной инфраструктуры региона. Выявлены основные недостатки программно-целевого регулирования развития социальной инфраструктуры в Республике Дагестан. В настоящее время региональные целевые программы развития социальной инфраструктуры из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти. Невысокая эффективность программ в первую очередь и главным образом связана не с качеством самого инструментария целевого программирования, а с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла целевых программ, то есть при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля. В Республике Дагестан отсутствует единый заказчик программных объектов и мероприятий, что затрудняет контроль за ходом выполнения целевых программ. Не проработаны механизмы управления программами, отсутствует обоснование источников финансовых ресурсов и механизмы привлечения внебюджетных ресурсов, а также расчеты эффективности мероприятий по конкретным программам. Цели и планируемые результаты некоторых программ сформулированы недостаточно точно. Отсутствуют количественно определенные целевые параметры, позволяющие объективно контролировать ход реализации программы на всех этапах ее осуществления. Перечень мероприятий по ряду республиканских программ зачастую неконкретен. Нет ни одной республиканской целевой программы, в которой был бы четко и обоснованно сформулирован механизм ответственности исполнителей за несвоевременное или неэффективное осуществление программных мероприятий и нецелевое расходование полученных средств.

Имеет место недофинансирование мероприятий, предусмотренных федеральными и республиканскими целевыми программами. В 2002;2004 годах по программе «Юг России» предусматривалось финансирование строительства и реконструкции объектов социальной и производственной инфраструктуры Республики Дагестан на общую сумму 6009,5 млн руб., из которых 2152,3 млн руб. должны были поступить из федерального бюджета, 1067,6 млн руб. — из республиканского бюджета, 55,2 млн руб. — из местных бюджетов и 2734,4 млн руб. — из внебюджетных источников. Фактически из всех источников поступило только 4280,1 млн руб. или 71,2%, причем финансирование из местных бюджетов вообще не велось, а из внебюджетных источников было осуществлено лишь на 44,8%.

В работе показано, что существующая практика разработки как федеральных, так и республиканских целевых программ, не предполагает определения вариантов реализации программы в случае изменения условий ее финансирования, вследствие чего при сокращении расходов по программе отсутствует ясность: какие именно мероприятия являются ключевыми, а какие второстепенными, насколько «эластичны» те или иные мероприятия к снижению уровня их финансирования. Ежегодное спонтанное изменение финансирования мероприятий программы повышает риск нарушения причинно — следственных связей между ними, что резко снижает ее программно-целевой потенциал.

Проблемой республиканских целевых программ, особенно по развитию малопривлекательных с точки зрения прибыльности для частных инвесторов отраслей социальной инфраструктуры, являются явно нереальные показатели со-финансирования, которые задаются госзаказчиками программ (видимо это делается в целях облегчения принятия программы). Данный факт на практике приводит к повышению доли федеральных расходов в финансировании программных мероприятий, а значит — к снижению у государственных органов республики стимула изыскивать собственные ресурсы для реализации взятых обязательств.

В настоящее время в стране не создана государственная система социальной стандартизации. Ведь только с помощью государственных социальных стандартов можно точно оценить социальные обязательства государства в натуральных и стоимостных величинах. От нерешенности этой проблемы страдают, в первую очередь, муниципальные власти, поскольку предоставление услуг социального характера, в том числе связанных с получением образования и медицинской помощи отнесено к основным местным полномочиям, а требование к общедоступности этих услуг, нормативы финансирования и другие полномочия установлены на федеральном уровне.

Еще одна проблема заключается в том, что минимальные социальные стандарты часто устанавливаются в расчете не на душу населения или на одного получателя услуги, а на объекты инфраструктуры, предоставляющие услуги населению. Это приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств, так как ориентирует органы власти не столько на предоставление услуг, сколько на содержание объектов инфраструктуры. Оценка расходных потребностей бюджетных учреждений ставит жителей муниципальных образований в неравное положение. Жители муниципальных образований республики, лишенные социальной инфраструктуры, должны иметь право на дополнительные финансовые средства, которые позволят им получить доступ к равноценным услугам, предоставляемым на соседней территории.

В решении вышеназванных проблем особая роль и практическая значимость местных бюджетов отводится сегодня вопросам разработки системы государственных минимальных социальных стандартов, норм и нормативов. Государственные минимальные социальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются необходимым и ключевым элементом формирования социальной инфраструктуры. Установление и применение государственных минимальных социальных стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, распределения и разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы и будет способствовать выравниванию уровней минимальной бюджетной обеспеченности социальных услуг в целях реализации основных социальных прав и гарантий, определенных в Конституции РФ.

Формирование и применение государственных минимальных социальных стандартов инфраструктуры социальной сферы должно осуществляться исходя из принципов:

— общедоступности обеспечения социальных услуг вне зависимости от социального статуса отдельных лиц, уровня их доходов, пола, возраста, места;

— целевого, адресного финансирования государственных внебюджетных фондов с учетом социально-экономического положения в регионе и местных факторов и условий;

— научного и методического обеспечения разработки государственных социальных стандартов функционирования инфраструктуры социальной сферы.

В этих принципах находят отражение цели и задачи разработки и применения государственных минимальных социальных стандартов, финансовых норм и нормативов для формирования бюджетного финансирования инфраструктуры социальной сферы.

Направления реорганизации системы финансового обеспечения социальной инфраструктуры должны осуществляться через дальнейшее усиление роли местных бюджетов в обеспечении государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности формирования социальной инфраструктуры. Вместе с тем отрасли социальной инфраструктуры должны включаться в рыночный механизм хозяйствования через коммерциализацию предприятий и организаций сферы услуг при сохранении социальных гарантий.