Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием: Региональный аспект

Актуальность темы

исследования. Проблемы совершенствования административно-правового механизма организации управления высшим образованием в современных условиях определяются специфическими характеристиками постсоветского этапа развития общества и государства и новой стратегией правовой организации управления социальными процессами. В процессе формирования России как федеративного государства, подверглись кардинальной переоценке некоторые ценности, возросла активность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах деятельности, в том числе и в сфере высшего образования. В связи с этим возникла необходимость выработки новых подходов к формированию государственной политики в области управления высшим образованием с участием субъектов Федерации.

Одной из проблем, стоящих в современных условиях, является определение роли и степени участия государства в управлении таким социальным институтом, как высшая школа. Выработка наиболее рационального и, в то же время эффективного, правового механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и непосредственно вузов с целью создания необходимых условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного высшего образования является сложнейшей задачей. Без решения этой задачи невозможно достичь положительных результатов проводимых реформ.

Механизм управления высшим образованием, созданный на территории Советского Союза и основанный на жестких вертикальных связях, достаточно эффективно решал задачи по воспроизводству квалифицированной рабочей силы. В преамбуле «Основ законодательства Союза ССР и Союзных республик о народном образовании» было определено, что одной из основных целей народного образования в СССР является подготовка высококвалифицированных, всесторонне развитых активных строителей коммунизма, а ст. 41

Основ одной из главнейших задач высших учебных заведений определяет подготовку высококвалифицированных специалистов. В номенклатуре специальностей, образовательных программах, количестве вузов и студентов отражались потребности отраслей народного хозяйства, функционирующего на основе плановой экономики.

Сегодня ситуация меняется радикально. В процессе проводимых в последнее десятилетие реформ цели высшего образования кардинально изменились. Так, первой среди основных задач высших учебных заведений в ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» названа задача удовлетворения потребности личности «в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего и (или) послевузовского образования». Образовательная система трансформируется на основе принципов гуманизации и гуманитаризации, федерализма, автономии вузов, интеграции в международное образовательное пространство. Данные процессы требуют изменения стратегии, приемов, методов и структуры управления системой высшего образования.

За последнее десятилетие в Российской Федерации проведена огромная работа по реформированию образовательного законодательства, а также системы государственных органов управления высшим образованием. В то же время уже сейчас становится очевидным неэффективность проводимых реформ. В условиях нестабильного общества, кризисной экономики, отсутствия целостной государственной политики осуществляемые перемены, за редким исключением, носят негативный характер. Высшая школа вынуждена бросить весь свой угасающий потенциал не на совершенствование своей деятельности, а на выживание.

Принципы гуманизации и гуманитаризации образования в сложившихся социально-экономических условиях не срабатывают, так как они, прежде всего, основаны на возможности личности, при помощи полученных знаний и умений, эффективно социализироваться. Реализация этих принципов является проблематичной в связи с тем, что с одной стороны, произошел практически полный отказ от распределения выпускников, с другой стороны, в условиях кризисного состояния экономики критерий наличия профессиональных знаний приобретает второстепенный характер.

Проблема реализации принципа федерализма в построении системы управления высшим образованием в настоящее время является наиболее актуальной, так как она прямо связана с вопросом сохранения единого образовательного пространства при необходимости учета регионально-национальных особенностей. Если на федеральном уровне уже сложились институты управления высшей школой, то на уровне субъектов Федерации этот процесс еще находится в стадии становления. По нашему мнению, одной из не разрешенных еще задач является недостаточная конкретизация предметов ведения и полномочий в данной сфере субъектов Федерации, что лежит в основе неэффективности функционирования региональных органов управления высшим образованием.

Проблема автономии высших учебных заведений является предметом исследования уже на протяжении более чем сотни лет. По данному поводу высказывалось множество мнений, как учеными дореволюционной России, так и нашими современниками. Свое юридическое воплощение автономия высших учебных заведений находит в действующем законодательстве. В то же время практика наглядно показывает преждевременность ряда законодательных положений в данной сфере. Так, попытки государства ввести высшие учебные заведения в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий, по нашему мнению, одна из причин кризисного состояния высшей школы.

В данных условиях возникает необходимость комплексного исследования административно-правовой организации механизма управления высшим образованием на уровне региона, поиск наиболее эффективных форм управленческого воздействия в условиях переходного состояния общества и государства. Такой анализ и проводится в настоящей работе.

Степень разработанности проблемы. Проблема управления высшей школой привлекала к себе внимание исследователей, начиная с XIX века.

Большой вклад в вопросы управления высшим образованием внесли такие известные представители отечественной дореволюционной науки как Вернадский В. И., Кистяковский Б. А., Коркунов В. И., Любимов Н. А., Трубецкой С. Н., Чичерин Н. А. и многие другие. Начиная со второй половины XIX-го века внимание уделялось вопросам соотношения государственного управления и автономии вузов. Правовые проблемы управления высшим образованием рассматривались на основе сравнительного анализа университетских уставов 1804, 1835, 1863 и 1884 годов, законодательства и университетских традиций развитых европейских стран, а также с позиции политических убеждений, присущих российской интеллигенции того периода. При этом обосновывались различные, порой полярные концепции. Например, С. Н. Трубецкой, Н. А. Чичерин и другие высказывались за полную автономию вузов и за предоставление полных академических прав и свобод, в то же время, требуя увеличения государственных ассигнований на нужды образования. Сторонники другого подхода (например, Н.А. Любимов) отстаивали позицию, в соответствии с которой, государство, неся на себе бремя содержания высшей школы, имеет все права на непосредственное управление образовательным процессом.

В советский период вопросам управления высшей школой учеными-юристами уделялось не достаточно внимания. В основном образование рассматривалось с позиции педагогики и методологии. Вопросы управления высшей школой решались на основе общетеоретических разработок в сфере государственного управления и административного права. Большой вклад в разработку концепции государственного управления внесли такие известные ученые как Т. Е. Абова, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, И. Н. Ананов, В. Г. Афанасьев, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бичало, С. Н. Братусь, И. И. Веремеенко, П.Т. Васи-ленков, М. И. Еропкин, Ю. М. Козлов, О. Е. Кутафин, В. М. Манохин, А .Я. Петров, Л. Л. Попов, С. С. Студеникин, Ю. А. Тихомиров, В. А. Юсупов, О. М. Якуба и другие. Непосредственно вопросам правового регулирования высшего образования посвящены работы Л. М. Видавского, Е. И. Войленко, В. Л. Гайхмана, Т. П. Митиль, А. В. Рубцова, В. А. Северцева, но данные авторы рассматривали в большей степени юридико-прикладной аспект образовательного законодательства и недостаточно внимания уделяли исследованию специфических особенностей сущностного функционирования образовательной сферы.

Реформы, начатые во второй половине 80-х годов ХХ-го столетия, наглядно показали необходимость научно-правового исследования происходящих процессов. Сфера высшего образования не является исключением. Исследование вопросов, связанных с управлением высшим образованием, его региональным компонентом, становится сферой приложения философов, политологов, социологов, педагогов, юристов, управленцев-практиков и политиков.

Вопросы региональных особенностей и институционально-правовой сущности высшего образования получили свое отражение в работах С. Барзи-лова, Л. Е. Бляхера, М. Т. Гарунова, Б. С. Гершунского, Г. И. Ильина, А. Чернышева, И. Ф. Ярулина и других философов, политологов, педагогов. Проблемы государственного управления в современных условиях рассмотрены А. П. Алехиным, А. Н. Бабаем, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельским, Б. П. Курашвили, В. Г. Катушевым, А. П. Лончаковым, М. Н. Марченко, А. Г. Пархоменко, А. Г. Петровым. Непосредственное управление высшей школой и проблемы образовательного права исследовались В. К. Булгаковым, Е. В. Бусловым, Ю. С. Васильевым, В. В. Глуховым, В. Г. Григоренко, Ю. Громыко, Е. Н. Жильцовым, В. Н. Казаковым, В. Г. Кинелевым, М. Е. Николаевым, В. В. Сударенковым, Ю. Г. Татур, В. М. Филипповым, В. И. Шкатулла и другими.

В силу специальных задач, поставленных упомянутыми авторами, анализ специфических условий функционирования высшей школы, анализ образовательного законодательства и анализ административно-правовой организации механизма управления социальными институтами пересекаются в достаточно малой степени.

В данном исследовании сделана попытка выявить особенности функционирования высшей школы как социального института в условиях переходного состояния, проанализировать нормативно-правовую базу и существующую систему государственного управления в данной сфере и на основе проведенного анализа выработать предложения по совершенствованию деятельности регионального звена административно-правового механизма управления высшим образованием.

Исходя из степени разработанности проблемы, определяется цель данной работы.

Целью исследования является выработка предложений по совершенствованию механизма управления на основе изучения теории и практики административно-правовой организации механизма управления высшим образованием, правового регулирования данного процесса для создания условий эффективной реализации конституционных прав личности на удовлетворение культурных, духовных и нравственных потребностей.

Для достижения поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:

— выявление особенностей административно-правовых отношений в сфере высшего образования в условиях переходного состояния общества;

— анализ взаимодействия государства и гражданского общества в осуществлении организующего воздействия на высшую школу как социальный институт;

— проведение аспектного анализа понятия «высшее образование» и юридической сущности права личности на его получение;

— проведение сравнительного анализа международного права, законодательства СССР и действующего законодательства Российской Федерации в сфере управления высшим образованием;

— исследование административно-правовых аспектов реформирования высшей школы;

— анализ особенностей перераспределения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере управления высшим образованием;

— исследование нормативно-правовой базы Хабаровского края в сфере управления высшим образованием;

— исследование имеющихся правовых гарантий личности в сфере высшего образования

— обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию регионального компонента административно-правового механизма управления высшим образованием посредством устранения пробелов и противоречий в законодательстве.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере управления высшим образованием.

Предметом исследования выступает региональный компонент административно-правового механизма управления системы высшего образования.

Целями и задачами исследования определяется применяемая в нем методология, представляющая собой синтез нескольких методологических комплексов.

Первый методологический комплекс составляют собственно юридические методы: сравнительно-правовой и историко-правовой методы. Эти методы дают возможность выявить момент несогласованности в действиях субъектов правоотношений в сфере высшего образования, определить круг наиболее острых вопросов, стоящих сегодня перед управлением высшим образованием на уровне субъекта Федерации, проследить генезис этих проблем, выявить их теоретико-правовые основания.

Второй комплекс составляют общенаучные методы: абстрагирования, теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному, логико-аналитический метод. Благодаря этим методам оказалось возможным определить специфическое положение, занимаемое сферой высшего образования в социально-правовом пространстве, проследить «силовые линии», проходящие в нем на различных социальных уровнях.

Основой для синтеза методологических установок и превращения их в целостную методологию, корректно применимую к решению данного класса задач, является метод системного анализа предметов и явлений. Он дает возможность выделить и описать типологию управления высшим образованием, выделить ее основные элементы, проследить особенности трансформации одного типа управления в другой, выявить социальные основы современного состояния высшей школы и правовые принципы управления ею.

Научная новизна рассматриваемой работы заключается в комплексном характере исследования роли региона в административно-правовом управлении высшим образованием с изучением особенностей правового регулирования системы высшего образования как на Федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

Впервые в специальной литературе анализируется юридическое содержание понятия «управление высшим образованием», исходя из господствующей в обществе модели управления (командно-административная, либеральная и переходная).

В работе предлагается развернутая трактовка юридического содержания понятия «регион», как участник правоотношений. Эта трактовка позволяет выделит те специфические функции, которые может иметь региональный компонент механизма управления высшим образованием.

Положения выносимые на защиту:

— на основе сравнительно-правового и историко-правового анализа выявлены противоречия существующей системы управления высшим образованием, проявляющиеся в несогласованности функций субъектов управления высшей школой Федерального и регионального уровней;

— причиной данных противоречий является наличие в системе государственного управления двух, практически неконтролирующих друг друга центров управляющего воздействия на образовательные процессы в условиях недостаточной конкретизации предметов ведения и полномочий органов управления высшим образованием субъектов Федерации;

— выделяется три типа организации управления высшим образованием: командно-административный с преобладанием сильных вертикальных связей и отсутствием автономии вуза (вуз-элемент единой государственной системы управления), либеральный с преобладанием горизонтальных связей и полной социально-экономической автономностью вуза (вуз — элемент гражданского общества), переходный, совмещающий элементы первых двух систем;

— обоснована степень участия в процессе управления различных субъектов правоотношений, на основе сохранения единого образовательного пространства и учета регионально-национальных особенностей;

— выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма управления высшего образования на уровне субъекта Федерации.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно существенно расширяет и углубляет современные представления о сущности и механизмах административно-правового регулирования системы высшего образования.

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных рекомендации по совершенствованию деятельности органов управления высшим образованием, способствующих выходу системы на уровень стабильного развития.

Ряд положений диссертации нашли применение в юридической практике, осуществляемой соискателем в качестве юрисконсульта Хабаровского государственного технического университета, а так же в учебном процессе.

Апробация результатов исследования. Основные результаты работы прошли апробацию на межрегиональных и межвузовских научных конференциях «Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы» (Хабаровск, 1998 г.), «Права человека и проблемы формирования правового государства в условиях реформирования российского общество» (Хабаровск, 1999 г.) и ряде конференций ДВЮИ ХГТУ.

Работа была обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Хабаровского государственного технического университета.

Структура диссертации. Диссертация составляет 173 страниц компьютерного текста и состоит из введения, 3 глав (по 3 параграфа в каждой), заключения, списка использованных нормативных актов и 177 наименований использованной литературы по теме диссертационного исследования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя общие итоги проведенного диссертационного исследования региональных аспектов административно-правовой организации механизма управления высшим образованием, представляется возможным констатировать, что в работе подтверждена актуальность выбранной темы, значимость исследования вопросов управления высшей школой именно в административно-правовой сфере.

Поставленная в диссертации цель — выработка предложений по совершенствованию механизма управления на основе изучения теории и практики административно-правовой организации механизма управления высшим образованием, правового регулирования данного процесса для создания условий эффективной реализации конституционных прав личности на удовлетворение культурных, духовных и нравственных потребностей, достигнута, а выдвинутые для реализации этой цели задачи выполнены.

Наиболее существенными выводами, которыми, мы считаем, необходимо заключить исследование, являются следующие:

Особенности административно-правовых отношений в сфере высшего образования определяются исходя из теоретической и практической моделей управления социальными процессами. Основываясь на общих принципах теории управления, теоретическая модель целостной системы административно-правового управления высшим образованием требует некоторой ее декомпозиции на основе организационной структуры, которая представляется в виде иерархии органов управления высшим образованием и элементов внутренней системы вуза. Практическая модель организации структуры системы управления высшим образованием оказывается сложнее, однако, мы считаем, что для целей анализа иерархическое представление вполне пригодно. Административно-правовые отношения в сфере высшего образования включают в себя: внут-риорганизационные управленческие отношенияотношения координации между различными органами управления высшим образованиемнепосредственное управленческое воздействие на высшую школуотношения органов управления высшим образованием с общественно-государственными и общественными организациямиотношения органов управления высшим образованием с конкретными потребителями образовательных услуг. Использование системного метода выявляет необходимость разграничения и конкретизации таких понятий как «государственное управление» (внутрисистемное организующее воздействие на структурные элементы государственного механизма) и «государственное регулирование» (внешнее организующее воздействие государства как условно самостоятельной системы на высшее образование).

Анализ взаимодействия государства и граяаданского общества в осуществлении организующего воздействия на высшую школу как социальный институт позволяет выделить три типа систем организации функционирования высшего образования:

Командно-административная система, предполагает рассмотрение высшей школы как внутрисистемного элемента государственного аппарата. Соответственно, функция государственных институтов по отношению к нему определяется как управленческая. В то же время вуз является основным элементом, непосредственно осуществляющим одну из основных общегосударственных функций в сфере высшего образования, и входит в жесткую управленческую вертикаль. На основе объективных законов управления в данных условиях элемент единой системы (вуз) не может являться автономным.

Либеральная система, рассматривает высшее образование как элемент гражданского общества, внешний по отношению к государственному аппарату. Следовательно, базовым типом государственного воздействия здесь является регулирование. Сильные горизонтальные связи между вузами, между вузом и гражданами, между различными институтами гражданского общества и государства основаны на принципах саморегуляции и не нуждаются в жесткой управленческой вертикали. Они нуждаются в государстве как в арбитре, регуляторе их отношении, но не управляющей структуре. Здесь возможна реальная автономия вуза. Однако подобная система требует и определенного уровня экономической и социальной готовности общества ее принять.

Переходная система, наиболее полно воплотившаяся в современной российской действительности. Она должна включать в себя как регулятивные, так и управленческие формы организующего воздействия. Однако, реально эти две формы из взаимодействующих превращаются в конфликтующие, мешающие осуществлению друг друга. В преодолении этого антагонизма решающая роль отводится государству. При этом возрастает роль административно-правовой организации механизма управления высшим образованием, основными направлениями деятельности которого, по мнению автора, наряду с наиболее эффективным сочетанием управления и регулирования, являются прогнозирование дальнейшего развития социальных процессов и конституирование необходимых саморегулируемых социальных институтов.

Само понятие — «высшее образование» рассматривается в четырех основных аспектах: как ценность, как система, как процесс и как результат, так как сущность высшего образования возможно выявить только на основе единства и взаимодополнения данных аспектных характеристик. Основываясь на аспектном анализе понятия «высшее образование», его юридическая сущность рассматривается как организованный и устойчивый процесс коммуникаций, основанный на юридически закрепленных преемственных образовательных программах, осуществляемый сетью образовательных учреждений с целью удовлетворения конституционных прав личности, культурных, духовных, нравственных, профессиональных и информационных потребностей общества и государства. Юридическая сущность права личности на получение высшего образования рассматривается как естественное и неотъемлемое право человека, являющееся основанием его социализации.

Сравнительный анализ международного права и действующего законодательства Российской Федерации в сфере управления высшим образованием позволил сделать вывод о том, что осуществляемые реформы законодательства в сфере высшего образования направлены на приведение его к мировым стандартам, основанным на демократизме, равенстве и гуманистической направленности. Однако, хотя действующее законодательство Российской Федерации соответствует основным требованиям международного права, оно не в полной мере учитывает социальные особенности переходного периода современной России, что делает его неэффективным в данных условиях.

В процессе исследования административно-правовых аспектов реформирования высшей школы выявляется тенденция радикального пересмотра основных целей, задач и форм осуществления функций механизма организационно-правового воздействия на высшую школу. Основной целью становится создание реальных условий для наиболее полного удовлетворения конституционных прав личности. Задачи: демократизация, федерализация, гуманизация, гуманитаризация, диверсификация, интернационализация, инстру-ментализация, придание процессу обучения креативного характера. Функции: анализ и прогнозированиеразработка государственных образовательных стандартов и программ различного уровня, организация их выполнения и обеспеченияисполнительно-распорядительная функцияконтроль. Формы организующего воздействия на высшую школу характеризуются сочетанием управления и регулирования. Следует отметить резкое смещение центра тяжести в сочетании данных форм организующего воздействия на регулирование. Одними из основных способов регулятивного воздействия на вузы становятся лицензирование, аттестация и аккредитация, хотя практика показывает, что критерии данных процедур еще недостаточно отработаны.

Анализ особенностей перераспределения полномочий и предметов ведения меяеду Российской Федерацией и ее субъектами в сфере управления высшим образованием выявляет: юридическую «разорванность» сферы совместной компетенции между органами государственной власти различных уровнейотсутствие реальных юридических рычагов организационного воздействия у органов управления высшим образованием субъектов Федерацииотсутствие реальных механизмов реализации общественного компонента общественно-государственного характера управления высшим образованиемне соответствие ряда положений законодательства в сфере управления высшим образованием Конституции РФ.

Исследование имеющихся правовых гарантий личности в сфере высшего образования позволяет сделать вывод об отсутствии механизмов их реализации для потребителей образовательных услуг, получающих их на внебюджетной основе как в вузах государственного, так и негосударственного сектора.

Предложения и рекомендации по совершенствованию регионального компонента административно-правового механизма управления высшим образованием:

1. Концептуальный подход к определению и осуществлению региональной политики в сфере высшего образования, а так же при формировании структуры административно-правового механизма организации управления высшим образованием должен исходить из определения региона как политико-территориального образования, совпадающего с границами федерального округа Российской Федерации.

2. В целях укрепления вертикали власти и создания более эффективного механизма ее реализации в сфере управления высшим образованием создать институт Полномочных представителей министра образования Российской Федерации в федеральном округе (в ранге Заместителей министра образования). Осуществить соответствующее перераспределение функций между аппаратом Министерства образования Российской Федерации и аппаратом его Полномочного представителя.

3. В целях непосредственной реализации государственно-общественного характера управления высшим образованием:

— на региональном уровне организовать Советы ректоров и на уровне федерального законодательства закрепить и конкретизировать их полномочия как реального субъекта управления высшим образованием;

— на уровне законодательства субъекта Федерации предлагается закрепление полномочий в сфере управления высшим образованием Совета ректоров субъекта Федерации.

4. В целях совершенствования правовых гарантий принять комплекс правовых мер: во-первых, в законодательном закреплении обязательного государственного страхования образовательной деятельности высших учебных заведений всех форм собственности, как одного из оснований выдачи им лицензииво-вторых, внесение изменений в п. 3 ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» с целью распространения его действия не только на государственные и муниципальные высшие учебные заведения, но и на все вузы (вузы всех форм собственности), имеющие государственную аккредитациюв-третьих, возложить обязанность непосредственно на органы управления высшим образованием (внести изменения в п. 18 ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании»), в случае прекращения деятельности вуза, имеющего государственную аккредитацию, перевода студентов, обучающихся в вузах всех форм собственности и на всех формах обучения, в другое образовательное учреждениев-четвертых, привести действующие подзаконные акты в сфере высшего образования в соответствие с предложенными изменениями законодательства.

Теоретические положения настоящей работы, основанные на общих принципах теории управления социальными процессами, достаточно органично встраиваются в контекст административного права и позволяют раскрыть сущность регионального компонента административно-правовой организации механизма управления высшим образованием. Практическое же их реализация возможна в двух, не исключающих друг друга направлениях: во-первых, в совершенствовании административно-правовой организации механизма управления высшим образованием, что является делом будущего и зависит от представителей органов государственной властиво-вторых, в процессе преподавания административного права, как теоретической, так и прикладной его частей.