Правовые основы бюджетной реформы в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ

Актуальность сравнительного исследования правового регулирования бюджетной реформы в России и США объясняется центральным положением бюджета в реализации социально-экономических программ общественного развития.

В Российской Федерации для повышения эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем.

Первое. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде. Прежде всего, это касается выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов государственного социального страхования.

Необходимо также завершить формирование реестра расходных обязательств Российской Федерации и обеспечить его практическое применение при формировании федерального бюджета.

При этом стратегия бюджетных расходов должна строиться не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочных тенденций. В среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики.

Второе. Повышение результативности бюджетных расходов. Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом.

При этом нельзя допускать искусственного увеличения количества принимаемых обязательств, которое будет препятствовать сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств.

Третье. Повышение роли среднесрочного финансового планирования.

Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться.

Необходимо утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008;2010 годы).

Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов.

Четвертое. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.

Пятое. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд.

Шестое. Совершенствование управления государственной собственностью.

Получение единовременных доходов не должно быть единственной целью приватизации государственного и муниципального имущества. В первую очередь она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта.

Седьмое. Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий, а именнодо внесения проектов бюджетов в законодательные органы.

Восьмое. Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов.

Использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, промышленно-производственных, технико-внедренческих и туристско-рекреационных особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в сфере высоких технологий в целях расширения частных инвестиций1.

Девятое. Закрепление в бюджетном законодательстве положения, согласно которому, новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально-экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности.

Десятое. Активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов.

Одинадцатое. Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Двенадцатое. Формирование механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов национального масштаба.

Тринадцатое. Модернизация процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета. Целесообразно перейти к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной.

1 См.: Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года// http://www.kremlin.ru/sdocs/appearsdocs.shtml?type=63 373.

Думе в трех чтениях. Эти положения следует включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации2.

Для реализации этих задач и повышения эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации осуществляется бюджетная реформа.

В связи с этим представляют интерес пути решения аналогичных проблем за рубежом. Поиск оптимальных способов решения бюджетных проблем заставляет обратиться к американскому опыту. США имеет репутацию страны с весьма эффективно действующим бюджетным механизмом.

Роберт Райшауэр, бывший директор Бюджетного управления конгресса США выделяет пять ключевых особенностей данного процесса в США.

Первая отличительная черта бюджетного процесса в США заключается в том, что это сложный и многофакторный процесс. Существуют две ветви власти: исполнительная и законодательная. Кроме того, есть еще бесприбыльный некоммерческий сектор. Есть различные круги, объединенные общностью интересов (группы по интересам). Плюс ко всему существует много правил и процедур, которым необходимо следовать.

Вторая особенность данного процесса в США состоит в том, что он совершенно прозрачен. Заинтересованные лица получают достаточно большой объем информации о всех перипетиях этого процесса. Отчасти прозрачность системы проистекает из того факта, что независимая законодательная ветвь должна одобрить бюджет. Отчасти эта черта есть следствие высоко развитой системы групп по интересам, которые заинтересованы в том, чтобы знать, что предлагают две ветви власти и как они осуществляют изменения в своей политике.

Третья отличительная черта бюджетного процесса в США состоит в том, что он требует большого объема анализа. В этой области за последнюю четверть века произошла революция. Существует большое число субъектов в.

2 См.: Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» ОТ 24 мая 2005 года// http://www.kremlin.ru/appears/2005/05/24/2125type6337388533.shtml обществе, которые принимают участие в этом бюджетном процессе и которые занимаются анализом последствий принятия нашего бюджета.

Имеются правительственные аналитические органы, в том числе такая структура, как Бюджетное управление конгресса (Congressional Budget Office), которое является головной организацией в этой области. В его штате 240 человек, и это — надпартийная организация, поставляющая информацию по экономическим и бюджетным вопросам конгрессу. Имеется Главное счетное управление (General Accounting Office), насчитывающее в штате примерно 4 тысячи человек, часть которой работает над бюджетными вопросами для конгрессаэта группа фактически больше, чем все Бюджетное управление конгресса. Существует еще Исследовательская служба конгресса (Congressional Research Service) в штате библиотеки конгрессаэтоаналитическая группа численностью примерно 600 человек, которой конгрессмены или комитеты конгресса могут поручить провести анализ по той или другой строке бюджета. Во всех трех упомянутых выше органах имеются профессиональные, не участвующие в политических играх кадры, работающие на конгресс и, косвенным образом, на все общество в целом.

Кроме того, существует целое сообщество независимых неправительственных организаций, таких, как Центр бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget and Policy Priorities), который является головной организацией в этой области, также проводящих свой анализ. Среди них имеются мощные мозговые центры, такие, как Институт Брукингса (Brookings Institution), Фонд наследия (Heritage Foundation) и др. И, конечно, существуют всякие группы по интересам (группы, представляющие фермеров, врачей, большие города и т. д.), и все они занимаются анализом бюджетных предложений и бюджетной политики с точки зрения интересов своей группы.

Четвертой характеристикой бюджетного процесса в США является его открытость. Группы по интересам в США имеют, фигурально выражаясь, 535 открытых дверей (535 конгрессменов), через которые они могут войти и попытаться повлиять на то, чтобы их точка зрения была учтена в дебатах по поводу бюджета.

Последней характеристикой бюджетного процесса в США, которую стоит упомянуть, является то, что это — длительный процесс. Фактически, если считать с начала и до конца, он занимает целый год3.

Для России, с ее федеративным устройством и активной ролью Президента, масштабами территории, населения и хозяйства опыт США в сфере бюджетного процесса наиболее интересен. Здесь в первые годы XX в. начал образовываться, к концу 40-х годов сложился в общем виде и к 80-м годам приобрел устойчивые очертания своеобразный, наделенный внутренней логикой и достаточно эффективный механизм, обеспечивающий принятие самых разнообразных экономических решений и разработку эффективного правового регулирования в области государственных расходов.

Степень разработанности проблемы.

В российской финансово-правовой науке исследование проблем бюджетной системы и бюджетного процесса основывается на давней научной традиции.

Научная разработка проблем бюджетных правоотношений началась еще в начале XIX века. М. М. Сперанский в своей работе «План финансов», предложил специальную программу преобразования государственных финансов.4.

В начале XX в проблемы бюджетных правоотношений обстоятельно анализировались также С. Ю. Витте, С. И. Иловайским, Е. Ф. Канкриным, С. А. Кистяковским, В. А. Лебедевым, И. Х. Озеровым, Л. И. Печориным, Н. И. Тургеневым, Н. М. Цытовичем, Л. Н. Яснопольским, А. С. Ященко и другими учеными.

3 См.: http://www.owl.ru/win/books/budget/bl8.htm.

4 Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права. Т.1. — М., 1998. С.17−107.

В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д. А. Аллахвердян, В. В. Бесчеревных, М. И. Боголепов, М. Г. Бронский, Ш. Брюханов, А. И. Буковецкий, JI.K. Воронова, A.M. Гурвич, В. П. Дьяченко, M.JI. Коган, С. А. Котляревский, Н. А. Куфакова, Ф. А. Меньков, П. М. Микеладзе, А. И. Пискотин, К. Н. Плотников, Н. Н. Равинский, Е. А. Ровинский, А. К. Сучков, С. Д. Цыпкин.

В современной российской науке наиболее обстоятельно методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в трудах Н. И. Химичевой, М. В. Карасевой, О. Н. Горбуновой, Ю. А. Крохиной, А. Д. Селюкова.5 Большинство юристов рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право — его правовой институт. О. Н. Горбунова в этой связи отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие.

6 7 бюджетный процесс. Этого же мнения придерживалась J1. К. Воронова .

А.Д.Селюков полагает, что «бюджетные отношения, будучи разновидностью финансовых отношений, функционируют в силу предписаний государства или муниципальных образования, одновременно являются правоотношениями. Все бюджетные отношения являются частью.

5 См.: Финансовое право. Учебник. / От. ред. Н. И. Химичева. — М., 2003; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. — М., 2001; Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. — М., 1996; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм./ Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2001; Селюков А. Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. — М., 2003.

6 См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс.. д-ра юрид. наук. — М., 1996. С. 10, 36- см. также: Пискотин М. И. Советское бюджетное право.- М., 1973.

7 См.: Воронова Л. К. Бюджетное право Украинской ССР. Канд. дисс. — Киев, 1963.

С. 26. бюджетной деятельности, включающей в себя также ряд других видов правоотношений: конституционных, административных, других.

В рамках финансового права рассматривается в правовой науке и о мировой опыт бюджетных реформ.

Особого внимания заслуживают работы российских ученых, посвященные изучению правовых основ бюджетного механизма в США9.

Немало работ, посвященных различных аспектам исследуемой проблематики, опубликовано в США10.

8 См., например, Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9.

9 См.: Арбатов Г. А., Брутенц К. Н., Иванян Э. А., Петровский В. Ф. Современные США — М., 2001 Волобуев В. «Федеральный бюджет США» // МЭМО 2002 № 10 С.134−140- Травкина Н. М. Современные особенности законодательного бюджетного процесса в США // http://iskran.iip.net/russ/works98/travkina2.htrnlЯлбулганова А. А. Финансовое право. Учебное пособие. — М.: Статут", 2001; США на рубеже столетий http://www.iatp.md/Articles/Zemba/USAendmillenium.htm.

10 См.: FALLON, W. К. АМА Management Handbook. American Management Association, New York, NY, 1983; HOLCK, M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively. Augsburg Publishing House, Minneapolis, MN.//Annual Planning Review. BimonthlyWOELFEL, C. J. Budgeting, Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co., Chicago, IL, 1987. BOSKIN, M. J. 'Consumption, Saving, and Fiscal Policy//American Economic Review, May, 1988; KOTLIKOFF, L. J. 'Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy'// American Economic Review, May, 1988; POTERBA, J. M. 'Are Consumers Forward Looking? Evidence From Fiscal Experiments'.// American Economic Review, May, 1988; TANZI, V. 'Issues in Coordination of Fiscal Policies'.//Finance and Development, December, 1988; WANG, S. Q. 'The Cyclically Adjusted Federal Budget and Policy Effectiveness'// The Review of Business and Economic Research, Fall, 1988. KEYNES, J. M. The General Theory of Employment, Interest, and Money. Harcourt Brace Jovanovich, San Diego, CA, 1936. Keynes in the Modern World. Proceedings of a conference held on the hundredth anniversary of Keynes' birth, 1983. Cambridge University PressKOHN, D. L. 'Monetary Policy in an Era of Change. //Federal Reserve Bulletin, February, 1989; Monetary Policy and Reserve Requirements Handbook. Federal Reserve System. Monthly updatesU.S. LIBRARY OF CONGRESS. Congressional Research Service. Monetary Policy: After Volcher, by G. Thomas WoodwardMonetary Policy: Basic Principles, Current Conditions, and Its Likely Course, by G. Thomas Woolward, March 27, 1988;. The Federal Reserve Discount Rate: Its Significance in Monetary Policy, by G. Thomas Woodward, Feb. 6, 1987; POOLE, W. 'Reflections on U.S. Macroeconomic Policy'. Brookings Papers on Economic Activity, 1974.-ROBINSON, D. 'Wage-Price Controls and Incomes Policies'. Monthly Labor Review, March, 1974; SCHUETTINGER, R. L. 'Four Thousand Years of Wage and Price Controls'. Policy Review, Summer, 1978;TREBING, M. E. 'The Economic Consequences of Wage-Price Guide-lines'. Federal Reserve Bank of St. Louis Review, December, 1978; AMES, E. 'The Consumer and Wage-Price Controls'// Journal of Economics and Business, Fall, 1977; BLOUGH, R. M. 'Minimizing the Effect of Controls'// Monthly Labor Review, March, 1974; BOS WORTH, B. 'The Inflation Problem During Phase IIIV/American.

Особого внимания заслуживают материалы парламентских слушаний в США, посвященных бюджетной проблематике11.

Economic Review, May, 1974; FORTUNE, P. 'An Evaluation of Anti-Inflation Policies in the United States'// New England Economic Review, January-February, 1974; GHALI, M. A. 'The Effect of Controls on Wages, Prices, and Strike Activity// Journal of Economics and Business, Fall, 1977; GORDON, R. J. 'The Response of Wages and Prices to the First Two Years of Controls'// Brookings eports on Economic Activity, 1973; HAMILTON, M. T. 'Price Controls in 1973: Strategies and Problems'// American Economic Review, May, 1974; LANZILOTTI, R. F., and ROBERTS, B. 'The Legacy of Phase II Controls// American Economic Review, May, 1974; LEKACHMAN, R. 'Managing Inflation in a Full Employment Society //Annals of American Academy of olitical Science, March, 1975; MILLS, D. Q. 'Problems in Formulating a General Pay Standard// Monthly Labor Review, March, 1974; MITCHELL, D. J., and WEBER, A. R. 'Wages and the Pay Board //American Economic Review, May, 1974;. AMES, E. 'The Consumer and Wage-Price Controls//Journal of Economics and Business, Fall, 1977;BLOUGH, R. M. 'Minimizing the Effect of Controls'.// Monthly Labor Review, March, 1974; BOSWORTH, B. 'The Inflation Problem During Phase ПГ. American Economic Review, May, 1974; FORTUNE, P. 'An Evaluation of Anti-Inflation Policies in the United States// New England Economic Review, January-February, 1974; GHALI, M. A. 'The Effect of Controls on Wages, Prices, and Strike Activity //Journal of Economics and Business, Fall, 1977; GORDON, R. J. 'The Response of Wages and Prices to the First Two Years of Controls'. Brookings Reports on Economic Activity, 1973;HAMILTON, M. T. 'Price Controls in 1973: Strategies and ProblemsV/American Economic Review, May, 1974;LANZILOTTI, R. F., and ROBERTS, B. The Legacy of Phase II Controls'.// American Economic Review, May, 1974;LEKACHMAN, R. 'Managing Inflation in a Full Employment Society'// Annals of American Academy of Political Science, March, 1975; MILLS, D. Q. 'Problems in Formulating a General Pay Standard //. Monthly Labor Review, March, 1974; MITCHELL, D. J., and WEBER, A. R. 'Wages and the Pay BoardV/American Economic Review, May, 1974POOLE, W. 'Reflections on U.S. Macroeconomic Policy//Brookings Papers on Economic Activity, 1974; ROBINSON, D. 'Wage-Price Controls and Incomes Policies'/Monthly Labor Review, March, 1974; SCHUETTINGER, R. L. 'Four Thousand Years of Wage and Price Controls'.// Policy Review, Summer, 1978. TREBING, M. E. 'The Economic Consequences of Wage-Price Guide-lines// Federal Reserve Bank of St. Louis Review, December, 1978.

11 См.: Balanced Budget Act of 1997: Impact on cost savings and patient care: Hearing. — Wash.: GPO, 1999 (U.S. Congress, 106. Session, 1) — The check clearing for the XXI century act: Hearing. — Wash.: GPO, 2002. (U.S. Congress, 107. Session, 2) — Financial management: Time to reform the prompt payment act?: Hearing. — Wash.: GPO, 1999.(U.S. Congress, 106. Session, 1) — Forthcoming extension / modification of the budget enforcement act: Hearing. — Wash.: GPO, 2002. (U.S. Congress, 107. Session, 1) — Oversight of the implementation of the debt collection improvement act: Hearing. — Wash.: GPO, 2001. (U.S. Congress, 106. Session, 2) — Rating the raters: Enron and the credit rating agencies: Hearing. — Wash.: GPO, 2002. (U.S. Congress, 107. Session, 2) — Third in series on effect of Federal tax laws on the production, supply, and conservation of energy: Hearing. — Wash.: GPO, 2001. (U.S. Congress, 107. Session, 1) — Federal recognition: Hearing. — Wash.: GPO, 2000. — (U.S. Congress, 106. Session, 2) — The Federalism Act of 1999: Hearing. — Wash.: GPO, 1999. (U.S. Congress, 106. Session, 1).

Как представляется, однако, наиболее эффективный способ изучения исследуемой проблемы в правовой науке Российской Федерации используется еще явно недостаточно. Речь идет о сравнительном правоведении. В мировой компаративистике существуют три различных представления о природе данной дисциплины: одни считают, что это научный метод познания, лишенный самостоятельного предметадругие.

12 утверждают, что это чистая наука, т. е. самостоятельная дисциплина со своим определенным предметомнаконец, третьи рассматривают сравнительное правоведение как вспомогательную дисциплину в рамках теории государства и права. Иными словами, сторонники третьего подхода считают, что теория сравнительного метода является частью общей теории права13. По моему мнению, сравнительное правоведение есть своеобразный научный метод — именно сравнительный метод аналитического изучения права, не имеющий самостоятельного предмета, так как он определяется отраслью права. Поэтому когда мы говорим о «предмете» сравнительного правоведения, то подразумеваем множественность предметов.

Следует различать сравнительное правоведение и изучение зарубежного права. Сравнительное правоведение подразумевает анализ двух или более правовых систем путем сопоставления их отдельных аспектов с целью выявления общих и/или отличительных свойств. Напротив, изучение зарубежного права охватывает раскрытие только одной зарубежной системы, без ее сравнения с другими системами, что, бесспорно, является полезным занятием, но вряд ли имеющим отношение к сравнительному правоведению. Это лишь шаг к нему.

12 Два ведущих германских компаративиста — К. Цвайгерт и X. Кётц считают, что «сравнительное право само по себе — чистая наука» //Цвайгерт К., Кётц X.

Введение

в сравнительное правоведение в сфере частного права. — М., 1998. Т. 1. С. 15. С этим мнением согласен профессор Ю. А. Тихомиров, утверждающий, что сравнительное правоведение как наука имеет свой предмет исследования и свою методологию — сравнительный метод //: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. — С. 30.

13 Так считает профессор М. Н. Марченко // Общая теория государства и права. — М., 2002. — Т. 1.С. 25—28). Разумеется, он имеет в виду, что лишь общая часть предмета сравнительного правоведения входит в состав теории права.

По форме анализа в сравнительном правоведении выделяют три направления сравнения правовых систем: институты, цели и уровни. При сравнении по институтам проводят макрои микросравнениепо целям — функциональное (практическое) и теоретическое (научное) сравнениепо уровням — межсистемное, внутрисистемное, внутринациональное, историческое и межотраслевое сравнение.

Макросравнение, или базисное сравнение, сводится к сравнительному анализу общей структуры (т.е. истории, классификации, инфраструктуры, методологии и правовой культуры) различных правовых систем, тогда как микросравнение, или надстроечное сравнение, есть сравнительный анализ специфических положений отдельных институтов материального или процессуального права разных правовых систем.

Сравнение правовых систем с целью практического применения полученных результатов считается функциональным.

Теоретическое сравнение правовых систем осуществляется с целью научного применения его результатов.

Сопоставление правовых систем двух или более правовых семей считается меэ/ссистемным, а двух или более правовых систем внутри одной правовой семьи — внутрисистемным. Сравнение правовой системы двух или более субъектов одного федерального государства квалифицируется как внутринациональное сравнение (так, сравнительное изучение права двух штатов США или двух субъектов Российской Федерации дает свои полезные результаты). Сравнение действующего закона со старым или с проектом нового есть историческое сравнение, в то время как сравнение институтов или отраслей права (например, деликта с договором или гражданского процесса с уголовным) одной страны является меэ (Сотраслевым сравнением. В традиционном понимании сравнительное правоведение (компаративистика) охватывает лишь внутрисистемное и межсистемное сравнение.

Сравнительное законодательство помогает разработчикам кодексов или отдельных законов разных стран учесть зарубежный опыт. Например, разработчики Единообразного торгового кодекса США взяли в качестве основы идеи из Торгового кодекса Германииразработчики Гражданского кодекса РФ исходили из общих положений модельного Гражданского кодекса СНГ, в котором был учтен богатый опыт зарубежных гражданских и коммерческих кодексов. Сравнительное частное право — также одна из форм применения сравнительного законодательства в прикладных целях. Сравнительное право способствует гармонизации и унификации норм частного и частнопроцессуального права национальных правовых систем путем разработки международных конвенций, коллизионных норм и типовых договоров. В этом отношении я полностью поддерживаю мнение о том, что сравнительное право «имеет огромную ценность для МЧП» и что «при нынешнем высоком уровне развития международных отношений применение методов МЧП возможно в наши дни лишь с учетом выводов сравнительного права» 14.

Цель данной работы — сделать попытку восполнить имеющий в науке пробел — сравнить правовые механизмы обеспечения бюджетных реформ = в России и США, определив, таким образом, наиболее эффективные способы решения многих экономических и социальных проблем в федеративном государстве.

Нормативно-источниковая база исследования.

Структура бюджетного законодательства, определенная ст. 2 Бюджетного кодекса, рассматривается в данном исследовании в широком понимании слова «законодательство», поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.

14 См.: Цвайгерт К., Кётц X.

Введение

в сравнительное правоведение в сфере частного права. С. 15.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса15 и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного, самоуправления.

Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой 2 статьи, Бюджетного кодекса не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Бюджетным Кодексом и другими нормативными правовыми актами, применяется Кодекс.

Кроме Бюджетного кодекса развитие бюджетных отношений регулируется Президентом Российской Федерации, который направляет бюджетные послания Федеральному Собранию16 издает указы,.

1 п регулирующие бюджетные правоотношения.

15 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31.Ст. 3823.

16 См.: например, Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в 2003 годуБюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 годуБюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» от 12 июля 2004 годаБюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» от 24 мая 2005 годаБюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года// http://www.krernlin.ru/sdocs/appearsdocs.shtml?type=63 373.

17 См.: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 «О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4146 — Указ Президента РФ от 1 августа 2003 г. N 866 «О приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2003 г. N 31. Ст. 3106 и др.

На основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов, указанных в статье 2 Кодекса, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.18.

Федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом.19.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.20.

Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.21.

18 См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст. 3503- Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 32. Ст. 3905 и др.

19 См.: Письмо Минфина РФ от 12 августа 1997 г. N 10−6-3 «Об информации по результатам изучения и анализа межбюджетных отношений» — Письмо Минфина РФ от 16 марта 1998 г. N 01−10/06−905 О проекте Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 год и на период до 2001 года// http://minfin.rinet.ru/.

20 См.: Распоряжение Мэра Москвы от 25 сентября 1995 г. N 509-РМ «О кредитном обеспечении инвестиционных программ» // «Вестник Мэрии Москвы» 1995 г. N 19- Решение Московской областной Думы от 19 февраля 2003 г. N 11/47 «Об Отчете о работе Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики в 2002 году» (Текст решения официально опубликован не был) и др.

21 См.: например, Распоряжение Мэра Москвы от 29 сентября 1999 г. N 1080-РМ «О Плане первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации „О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации“ в г. Москве» — Распоряжение Мэра Москвы от 16 марта 2000 г. N 275-РМ «О выделении средств Департаменту государственного и муниципального имущества города Москвы» (Тексты распоряжений официально опубликованы не были).

В соответствии со статьей 4 Бюджетного кодекса, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.

Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.

Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания.

Таким образом, на федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерациимногие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.

Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год.

В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательстваотдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.

Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами.

Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.

Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.

На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов22.

Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около.

50). Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при.

22 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 1998 г., N 30. Ст. 3801- Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N С5−7/УЗ-718 «О Бюджетном кодексе Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12- Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. «Формирование резервных фондов как составной части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов» //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 7.

См: Соглашение от 28 июня 1995 г. N 11 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных отношенийСоглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях (Москва, 20 марта 1996 г. N 8) — Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и др.(Тексты соглашений официально опубликованы не были) реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.

Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.

Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст. 132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон «О финансовой основе местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года24. Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.

Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.

В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ происходят весьма существенные изменения, требующие анализа и изучения. Происходит перестройка финансово-экономической базы местного самоуправления и в связи с этим реструктуризация всей нормативной системы межбюджетных отношений. Принята новая редакция федерального.

24 Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4464. закона о местном самоуправлении, 25 вносятся серьезные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Среди американских источников главное значение имеет прежде всего пакет американских законов, связанных с бюджетным регулированием.26.

Большое значение для анализа исследуемой проблемы имеют многочисленные работы документы различных правительственных учреждений США.

Объектом исследования данной диссертации являются бюджетные и правовые отношения, складывающиеся в современных России и США в условиях реформирования бюджетной системы.

Предмет исследования — правовые акты, регулирующие бюджетные реформы в России и США, правовая основа формирования и исполнения бюджетов разного уровня в федерациях России и США Цели и задачи исследования. Целями исследования является: анализ конституционно-правовых основ бюджетной системы и бюджетного процесса в России и СШАсравнительное изучение правового регулирования бюджетной реформы в Российской Федерации и США, выявление еще нерешенных проблем в этой области и рассмотрение научных и практических подходов к их разрешениювыработка и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере бюджетного законодательства.

См: Российская газета. 2003. 8 октября.

26 См.: Constitution of the United States: Browse, 2002 Edition & SupplementsThe Budget and Accounting Act of 1921 //P.L. 67−13- 42 Stat. 20−27-The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 //P.L. 93−344- 88 Stat. 297−339- Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985 (Gramm-Rudman-Hollings Act) //Title II of P.L. 99 177- 99 Stat. 1038−1101-Budget Enforcement Act (BEA) of 1990 //Title XIII of P.L. 101−508- 104 Stat. 1388−573 through 630-Supreme Court ruling //Bowsher v. Synar, 54 USLW 5064, U.S. July 7, 1986;Legislative Reorganization Act of 1970 by Section 801(a) of the Congressional Budget Act of 1974 //88 Stat. 327−328- Line Item Veto Act (P.L. 104−130- 110 Stat. 1200−1212)//http://thomas.loc.goV/cgi-bin/bdquery/z7dl04:s.4.

Поставленные цели исследования были достигнуты при поэтапном решении следующих задач: уяснение общих черт и особенностей законодательства РФ и США о структуре бюджетной системыформулирование и классификация принципов формирования бюджетов в Российской Федерации и СШАвыявление общего и особенного в правовом регулировании бюджетного процесса в России и СШАопределение нормативной основы и основных направлений бюджетной реформы России и США.

Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они практически не исследовались в современный период.

Методологическая база диссертационного исследования.

Методологической основой работы служит совокупность таких методов научного познания, как диалектический, формально-логический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и структурного анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.

Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, финансового права, экономической теории.

Научная новизна диссертационного исследования.

Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и США и представляет собой комплексное исследование проблем развития бюджетных отношений в современных условиях.

В диссертации разработаны, вводятся в научный оборот и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:

— выявлено общее и особенное в конституционно-правовых принципах формирования бюджета в России и США;

— обоснованы общие признаки и особенности правовой базы бюджетной системы в Российской Федерации и США на современном этапе;

— выявлена структура законодательства РФ и США о бюджетной системе;

— обоснованы основные общие черты и отличия бюджетной реформы в законодательстве РФ и США в последние годы;

— аргументировано предложение об активизации работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

— обосновано предложение перейти на новые гибкие решения по автоматизации бюджетного планирования. При этом не следует жестко закреплять автоматизированные решения на уровне РФ в качестве обязательных для всех регионов. Вместо этого следует выработать общие требования по открытым форматам бюджетных данных с целью обеспечения интеграции различных систем;

— аргументирован вывод, что для успеха бюджетной реформы необходимо иметь подробные формализованные описания процессов расчета бюджета, анализа программ, отслеживания результативности и т. д. В связи с этим рекомендуется организовать разработку описаний процессов на уровне РФ, привлекая при этом регионы в рамках пилотных проектовобосновано предложение на законодательном уровне четко прописать требования по обеспечению прозрачности бюджета и открытости информации о результатахаргументирован ряд основных направлений дальнейшего совершенствования бюджетного процесса в России:

• оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

• уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;

• переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;

• внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат;

— внесен ряд предложений по совершенствованию Бюджетного кодекса Российской Федерации:

1. Ввести в БК новые принципы бюджетной системы «единства кассы» и «подведомственности расходов».

В условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы Российской Федерации принципов, которые становятся нормами прямого действия.

Принцип «единства кассы» обеспечивает полную прозрачность и подотчетность формирования и использования бюджетных средств, существенно повышает управляемость государственными (муниципальными) финансами. Этот принцип законодательно подтверждает необходимость осуществления всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета.

Введение

«принципа подведомственности» обусловлено необходимостью усиления ответственности за исполнение бюджетных обязательств, устранения дублирования отдельных полномочий, установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя.

2. Включить в БК РФ ряд новых понятий, связанных с: применением новых методов бюджетного планирования: государственные (муниципальные) услуги", «государственное (муниципальное) задание», «бюджетные инвестиции" — определением спег{ифики расходных обязательств разных видов: «публичные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства" — среднесрочным финансовым планированием: «плановый период», «ведомственная структура расходов бюджета», «федеральная, региональная, муниципальная адресная инвестиционная программа" — регулированием полномочий участников бюджетного процесса: «финансовый орган», «главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств», «главныйадминистратор (администратор) доходов бюджета», главныйадминистратор (администратор) источников финансирования дефицитов бюджетов"^"бюджетное учреждение».

3. Сформулировать в БК РФ новые определения понятий «расходы бюджета», «доходы бюджета», «сводная бюджетная роспись (бюджетная роспись)», «бюджетные ассигнования», «лимит бюджетных обязательств», «бюджетное учреждение», «субвенция», «бюджетный кредит».

4. Исключить из БК положения о налоговых кредитах, отсрочках и рассрочках из Бюджетного кодекса, имея в виду, что данные вопросы должны регулироваться Налоговым кодексом Российской Федерации. Данные изменения связаны с тем, что порядок предоставления отсрочек (рассрочек) по уплате налогов и сборов претерпит существенные изменения в связи с принятием проекта федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования».

5. Закрепить в БК РФ положение, согласно которому, новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально-экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности;

6. В соответствии с задачей, поставленной Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской.

Федерации о бюджетной политике в 2006 году — необходимости модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе целесообразности перехода к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в трех чтениях, в диссертации предложена новая концепция законодательного регулирования порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, направленная на упрощение этого порядка и его переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений бюджетных расходов.

В связи с этим предлагаются следующие основные изменения в процедуру рассмотрения бюджета: упорядочение требований к проекту федерального бюджета и прилагаемых к нему материалов, исходя из сложившейся практики, а также в связи с законодательным утверждением федерального бюджета на 3 годарассмотрение проекта федерального бюджета в трех чтениях не более чем за 3 месяца, что обеспечивает его своевременное законодательное утверждение и вступление в силурассмотрение и утверждение в первом чтении, наряду с основными характеристиками проекта федерального бюджета, расходов на исполнение публичных обязательств и общего объема условно утверждаемых расходов второго и третьего года планового периода, подлежащих распределению только в случае подтверждения прогноза доходов на эти годырассмотрение и утверждение во втором чтении распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, распределения межбюджетных трансфертов (вносимого вместе с соответствующими методиками к первому чтению), утверждение программ предоставления государственных кредитов и государственных гарантий, и утверждения текстовых статейрассмотрение и утверждение в третьем чтении ведомственной структуры расходов и проекта федерального бюджета в целом;

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.

КРАТКИЕ ВЫВОДЫ.

Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель бюджетного устройства и процесса. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного устройства обычно осуществляется методом проб и ошибок.

Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Однако, несмотря на это ряд отдельных законодательных актов, связанных с бюджетными вопросами, продолжают действовать (об эмиссии ценных бумаг (1996), о бюджетной классификации (1996), что не соответствует самой идее Кодекса.

Сохранился и ряд нерешенных проблем в регулировании бюджетной сферы. Как известно, Бюджетный кодекс принят 17 июля 1998 года, вступил в силу с 1 января 2000 года (за исключением отдельных норм).

За 6 лет после этого принято 24 закона об изменении Бюджетного кодекса, в том числе, в разделы: расходы, долг, внесение и рассмотрение проекта бюджета (2000), «внебюджетные доходы» (2002), Стабилизационный фонд (2003), межбюджетные отношения (2004), судебные иски (2005).

Ежегодно вносятся изменения в закон о федеральном бюджете, принят закона о бюджетной классификации.

114 Реформы бюджетной системы в США достаточно подробно описаны, например, в источнике: Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в РоссииМ.: Центр Фискальной Политики, 2002; Методология ABB подробно описана в документе: Accrual Budgeting. Experiences of Other Nations and Implications for the United States. GAO, 2000; Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001;2007 годов: от управления затратами к управлению результатами// Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов. Под ред. A.M. Лаврова. — М.: КомКнига, 2005. С. 7−52.

Кроме того, в Кодекс практически непрерывно (в среднем раз в квартал) вносились изменения, при этом практически каждый год принимались фундаментальные для бюджетной системы поправки. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но, с другой стороны, являлось следствием достаточно большого числа неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий Кодекса. В результате нарастала фрагментарность Кодекса, а его общая нестабильность ограничивала его применение.

Основной причиной разработки все новых поправок является то, что Кодекс отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов.

После того, как в начале 1990;х годов во всем мире оформилось новая идеология (модель) управления общественными финансами большинство стран начали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении. И Российская Федерация в 2004 году принятием концепции реформирования бюджетного процесса115 тоже присоединилась к этому долгосрочному делу.

Основное направление совершенствования Бюджетного кодекса комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы.

Бюджетная реформа в РФ идет на трех уровнях: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети. В ходе реформы формируются полномочные и ответственные администраторы бюджетных средств: органы власти, учреждения, министерства, которые должны знать, за что они отвечают, какими ресурсами они располагают.

Проведенный анализ концепций реформ бюджетной системы США, методов бюджетного планирования, методов прогнозирования, методик расчета межбюджетных трансфертов, подходов к обеспечению прозрачности.

115 См.: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249 бюджета позволил выделить и систематизировать следующие наиболее значимые элементы бюджетного процесса в США на современном этапе.

Бюджетный процесс в США состоит из трех основных этапов, каждый из которых взаимосвязан с другими:

— Составление бюджета Президентом;

— Работа Конгресса над бюджетом;

— Исполнение бюджета. в рамках законодательного бюджетного процесса существуют три параллельных и взаимосвязанных процесса.

Первый — это определение собственно бюджетно-финансовой политики. В рамках этого этапа на основе исполнительного проекта бюджета и с учетом прогнозов экономической конъюнктуры, предложенных исполнительной властью и специальным аналитическим органом конгрессаБУК устанавливаются уровни доходов, расходов и дефицита на новый финансовый год и на 2 года, следующие за ним.

На этом этапе бюджетного процесса устанавливаются национальные приоритеты, т. е. фиксируются уровни военных и гражданских расходов, осуществляется разбивка средств по функциям правительственной деятельности согласно числу основных статей. Их в американском бюджете насчитывается 21. Это Национальная оборона, Международные отношения, Наука, техника и космические исследования, Энергетика, Природные ресурсы и охрана окружающей среды, Сельское хозяйство, Торговля и коммерческий кредит, Транспорт, Местное и региональное развитие, Образование, Подготовка рабочей силы, Занятость и социальные услуги, Здравоохранение, Социальное обеспечение и Медицинская помощь, Обеспечение доходов, Выплаты и услуги ветеранам, Поддержание правопорядка, Управленческие расходы, Финансовая помощь общего назначения, Выплата процентов, Надбавки к жалованию служащих федерального правительства, Перераспределение балансовых поступлений в федеральный бюджет, Федеральный бюджет в целом.

Третий этап — это санкционирование или разрешение на осуществление той или иной программы или вида деятельности, установление предельного объема средств, которые могут быть на нее израсходованы за время ее реализации и определение целей и предназначений программы. На этом этапе происходит утверждение федеральных программ, видов деятельности и принимаются федеральные законы о налогах.

Ответственность за подготовку такого «разрешающего» проекта закона лежит на законодательных комитетах. В сенате их число варьируется около 16, а в палате представителей — 10. Решения законодательных комитетов по бюджету называются санкционирующими законами и принимаются на основе бюджетной резолюции и в рамках определенных бюджетной резолюцией средств на различные направления правительственной деятельности.

При подписании законопроектов об ассигнованиях, президент в течение пяти дней должен представить конгрессу отдельное послание, в котором будут перечислены те бюджетные статьи, которые «вычеркнул» глава Белого Дома. Если конгресс не примет законопроекта, отменяющего «президентские отмены», то они автоматически вступают в силу. Со своей стороны, президент может наложить повторное вето на решения конгресса, которое опять-таки может быть преодолено одной третью палаты представителей или сената плюс один голос. По мнению законодателей, эта мера будет способствовать своевременному принятию проекта федерального бюджета и не даст возможности ни одной из сторон до «бесконечности» затягивать бюджетные торги.

В сфере социальных расходов федерального бюджета президент имеет право аннулировать любую новую социальную программу.

И, наконец, новое законодательство содержит специальный раздел, который автоматически связывает любое уменьшение федеральных расходов с необходимостью сокращения дефицита федерального бюджета.