Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности: Вопросы теории и практики

Актуальность исследования вопросов, связанных с квалификацией административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, с оптимизацией системы и содержания административных наказаний, применяемых к лицам, виновным в совершении административных правонарушений в этой области, и разграничением полномочий субъектов, уполномоченных рассматривать такие дела, продиктована как динамикой развития в России предпринимательской деятельности и высоким уровнем административных правонарушений, совершаемых в этой сфере, так и общими целями построения в Российской Федерации правового государства.

Применение КоАП РФ представляет собой деятельность судей и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, связанную с решением различных вопросов, в числе которых особое место занимает правовая оценка совершенного деяния.

Квалификация административного правонарушения выступает основанием для освобождения лица от административной ответственности в силу малозначительности административного правонарушения либо для назначения административного наказания. Таким образом, правильная квалификация административных правонарушений является, по сути, условием соблюдения законности в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Но если представители уголовного права давно и всерьез занимаются проблемами применения уголовно-правовых норм и не только сформулировали теоретические основы, но и сформировали собственно теорию квалификации преступлений, то представители административного права ограничиваются рассмотрением отдельных аспектов квалификации административных правонарушений.

Практически в каждой правовой норме, предусматривающей административную ответственность в области предпринимательской деятельности, в качестве субъекта административного правонарушения могут выступать юридические лица. Вместе с тем, институт административной ответственности юридических лиц, хотя и получил в КоАП РФ законодательное закрепление, вызывает неоднозначные оценки, как со стороны представителей науки, так и практических работников.

КоЛП РФ в основном разрешил проблемы, связанные с декодификаци-ей законодательства об административных правонарушениях, однако фактически проигнорировал аргументы сторонников развития в России административного судопроизводства и административной юстиции. Требуют совершенствования вопросы, связанные с определением подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности.

Кроме того, менее чем за три года, прошедшие с момента введения Кодекса в действие, система административных наказаний дополнена новым видом — административным приостановлением деятельности, содержание которого нуждается в серьезном осмыслении.

Монографических работ, посвященных вопросам квалификации административных правонарушений в области предпринимательской деятельности и назначения административных наказаний лицам, виновным в их совершении, практически нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Общетеоретическую базу исследования составили труды, посвященные вопросам применения норм права (В.К. Бабаев, Н. Н. Вопленко, П. Е. Недбайло, М.И. Бай-тин, Д. Н. Бахрах, Н. И. Власенко, В. М. Горшенев, В. Я Кикоть, Н. М. Конин, Л. П. Коренев, И. Н. Сенякин, Ю. А. Тихомиров, Г. Ф. Шершеневич и др.).

Достаточно широко представлена библиография работ, посвященных проблемам административной ответственности, административного процесса, производства по делам об административных правонарушениях (А.Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Е. В. Виговский, А. И. Галаган, Э. Е. Гензюк, В. В. Денисенко, А. С. Дугенец, ЕЛО. Зинченко,.

В.Р. Кисин, JI.B. Куншина, И. В. Максимов, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, Л. Л. Михайлов, Л. В. Мурашев, Л. Н. Позднышов, JI.JI. Попов, Л. И. Поспелова, Б. В. Россинский, О. М. Соловьева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, П. П. Сергун, Л. П. Шергин и др.).

При анализе признаков, характеризующих элементы составов административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, учитывались различные точки зрения, нашедшие отражение в комментариях к КоАП РФ (И.И. Веремеенко, Э. Н. Ренов, Н. Г. Салищева, Е. Е. Сидоренко, А. Ю. Якимов и др.). При этом, исследуя вопросы квалификации административных правонарушений, автор много ценного почерпнул в работах, посвященных квалификации преступлений (Ф.Г. Бурчак, Л. Д. Гаухман, А.А. Гер-цензон, Н. И. Коржанский, В. Н. Кудрявцев, Н. Ф. Кузнецова, Б. А. Куринов, Г. А. Левицкий, А. А. Пионтковский и др.).

Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере затрагивали проблемы в производстве по делам об административных правонарушениях, свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы.

Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что до настоящего времени вопросы квалификации административных правонарушений в области предпринимательской деятельности и административных наказаний, предусмотренных за их совершение, не получили должного освещения в отечественной литературе и не становились предметом самостоятельного монографического исследования.

Объектом исследования являются административные правонарушения в области предпринимательской деятельности.

Предметом исследования выступают вопросы теории и практики, связанные с квалификацией, выбором административных наказаний, определением подведомственности и подсудности административных правонарушений в области предпринимательской деятельности.

Цель н задачи диссертационного исследований. Целью работы является теоретическое рассмотрение вопросов, связанных с квалификацией административных правонарушений, комплексный анализ: составов административных правонарушений в области предпринимательской деятельностиадминистративных наказаний, применяемых к лицам, виновным в их совершениисубъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях этого видавыработка предложений по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере.

В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очерченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы:

— раскрыть понятие и содержание института квалификации административных правонарушений;

— установить особенности признаков, характеризующих объект и объективную сторону административных правонарушений в области предпринимательской деятельности;

— охарактеризовать видовое разнообразие и квалифицирующие признаки субъектов административных правонарушений в области предпринимательской деятельности;

— исследовать особенности субъективной стороны административных правонарушений в области предпринимательской деятельности;

— установить варианты сочетания административных наказаний, назначаемых за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности;

— проанализировать административных наказаний, предусмотренных за совершение административных правонарушений в области предпринимательской деятельности;

— охарактеризовать субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания, включая как общенаучные, так и специальные: диалектико-материалистический, системного анализа, историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический, интерполирования и другие. Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.

Источниковедческую основу диссертационного исследования составили научные труды специалистов в области теории права и государства, отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, гражданского права, уголовного права и других. Особое внимание уделено анализу действующего российского федерального законодательства об административных правонарушениях и законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В диссертации проводится анализ и иных источников: разъяснений и постановлений пленумов Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской ФедерМ^тшан новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет одну из первых самостоятельных монографических работ, посвященных комплексному анализу: вопросов, связанных с квалификацией административных правонарушений в области предпринимательской деятельностивыбором административных наказаний, применяемых к лицам, виновным в их совершенииразграничением подведомственности между субъектами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях этого вида.

Новизна диссертации находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых автором на защиту:

1. Квалификация административного правонарушения (как результат) -это вывод о том, что фактические признаки совершенного деяния соответствуют признакам состава административного правонарушения, предусмотренного нормой Особенной части КоАП РФ или закона (кодекса) субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, а в случаях, если диспозиция данных статей является бланкетной, то еще и нормами других законов и/или иных нормативных правовых актов, ссылки на которые содержатся в указанной диспозиции, и юридическое закрепление данного вывода в административно-процессуальном документе (в протоколе об административном правонарушении, в постановлении по делу об административном правонарушении).

2. Официальная (легальная) квалификация административного правонарушения — это юридическая квалификация административного правонарушения, осуществляемая в рамках производства по делам об административных правонарушениях должностным лицом органа, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях данной категорииспециально уполномоченными на то судьей либо должностным лицом органа по конкретному делу об административном правонарушении, рассмотрение которого отнесено к их подведомственности КоАП РФ или законом (кодексом) субъекта Российской Федерации об административных правонарушенияха также прокурором по делу об административном правонарушении, которое возбуждается по его инициативе.

3. Исходя из анализа Особенной части КоАП РФ представляется целесообразным, наряду с общим, родовым и непосредственным объектами, выделять внутриродовой объект административного правонарушения (как подвид родового объекта), под которым следует понимать структурный элемент, составную часть группы общественных отношений одного вида, на которые посягают несколько административных правонарушений, включенных в одну и ту же главу Особенной части КоАП РФ или закона (кодекса) субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Практическое значение выделения внутриродового объекта заключается в возможности использования этого критерия при переформировании глав Особенной части КоАП РФ.

4. Объективная сторона конкретного административного правонарушения — это совокупность юридически значимых, существенных и типичных для административных правонарушений данного вида объективных признаков, закрепленных в КоАП РФ либо законах (кодексах) субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, а в случае если диспозиция статьи, предусматривающей административную ответственность, бланкетная, то в соответствующих законах и иных нормативных правовых актах, характеризующих внешнюю сторону противоправного деяния в форме действия либо бездействия, причиняющего вред объекту, охраняемому законодательством об административных правонарушениях, и поддающихся установлению и доказыванию в предусмотренном законом порядке.

5. Поскольку содержание формы вины раскрывается безотносительно к виду субъекта административного правонарушения, предлагается в частях 1 и 2 ст. 2.2 КоАП РФ слово «лицо» заменить словами «физическое лицо.

6. Предлагается изложить ст. 3.4 КоАП РФ в новой редакции:

Статья 3.4. Предупреждение.

1. Предупреждение является вынесенным в письменной форме официальным предостережением физического или юридического лица от возможности совершения ими противоправного действия (бездействия).

2. Предупреждение не может быть назначено, лицу, находящему в состоянии административной наказанности, т. е. до истечения одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении предыдущего административного наказания либо в случае грубого и систематического нарушения законодательства об административных правонарушениях либо если субъективная сторона административного правонарушения характеризуется умышленной формой вины".

Данная редакция позволяет также ввести в официальный оборот понятие «состояние административной наказанности».

7. В целях преодоления сложностей, возникающих при исполнении административного наказания в виде административного штрафа, предлагается дополнить часть 3 ст. 2.1 КоАП РФ нормой следующего содержания: «В случае если работник либо должностное лицо, виновные в совершении административного правонарушения, связанного с исполнением своих служебных обязанностей, не имеют возможности своевременно и в полном объеме уплатить наложенный на них штраф, то эта обязанность возлагается на юридическое лицо, с последующим предъявлением материальных претензий к своему сотруднику».

8. Предлагается в ст. 3.5 КоАП РФ отказаться от исчисления административного штрафа в величине кратной МРОТ, и перейти на определение размера штрафа в денежном выражении, что с одной стороны, позволит уйти от тавтологической неточности, содержащейся в формулировке «наложение административного штрафа в размере. минимальных размеров оплаты труда», с другой, — придаст самостоятельное категориальное значение административному наказанию в виде административного штрафа.

9. Предлагается ст. 3.12 изложить в новой редакции следующего содержания:

Статья 3.12. «Лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, либо лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

1. Лишение специального права, предоставленного лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическому лицу выражается в аннулировании специального разрешения (лицензии), т. е. во временном приостановлении права на осуществление предпринимательской деятельности, и устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса.

2. Лишение специального права, предоставленного лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическому лицу назначается судьей иустанавливается на срок до девяноста суток.

3. Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания".

10. Наличие в КоАП РФ нескольких вариантов сочетания административных наказаний обусловлено различной направленностью административных правонарушений, разной степенью возможных негативных последствий в случае их совершения и одновременно расширяет возможности дифференцированного подхода при определении административного наказания лицу, привлекаемому к административной ответственности. Выбор законодателем тех или иных вариантов сочетания административных наказаний для конкретных составов административных правонарушений может быть положен в основу ранжирования административных правонарушений по степени их тяжести.

11. Анализ главы 23 и ст. 28.3 КоАП РФ позволяет выделить пять вариантов соотношения полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности:

1) исключительные полномочия одного органа по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению соответствующих дел;

2) альтернативные полномочия двух и более органов по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению соответствующих дел;

3) частичное разделение полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел о соответствующих административных правонарушениях;

4) полное разделение полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел о соответствующих административных правонарушениях;

5) отсутствие полномочий какого-либо органа по составлению протоколов об административных правонарушениях, дела по которым возбуждаются прокурором и рассматриваются судьями.

12. В целях устранения несоответствия между названием ст. 28.3 КоАП РФ и ее содержанием, предлагается заменить нынешнее название статьи «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях» на название «Органы, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях».

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что результаты исследования уточняют общетеоретические представления об институте квалификации административных правонарушений, систематизируют и дополняют имеющиеся научные взгляды по вопросам установления признаков, характеризующих элементы составов административных правонарушений, применения административных наказаний, разграничения подведомственности и подсудности между субъектами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке и обосновании предложений по совершенствованию действующего законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной практики, связанной с квалификацией административных правонарушений в области предпринимательской деятельности и назначением административных наказаний лицам, виновных в их совершении.

Результаты исследования могут использоваться при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Административное право», в правоприменительной деятельности судебных и правоохранительных органов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре административного права Ростовского юридического института МВД России. Результаты исследования:

— используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Административное право» в Ростовском юридическом институте МВД Россиивнедрены в практику деятельности подразделений СевероКавказского Управления внутренних дел на транспорте.

По теме диссертации опубликовано 5 работ, включая два учебных пособия.

Структура и объем диссертации

адекватны ее целям и задачам. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный в работе анализ теоретических и практических вопросов, связанных с квалификацией, выбором административных наказаний, определением подведомственности и подсудности административных правонарушений в области предпринимательской деятельности позволяет сформулировать некоторые выводы.

В настоящее время вопросам теории квалификации административных правонарушений уделяется крайне мало внимания. Поэтому правоприменитель вынужден осуществлять этот вид деятельности, опираясь на собственный практический опыт, и скорее на интуитивном уровне, нежели на основе прочных теоретических знаний.

Сегодня степень государственного вмешательства в регулирование административно-правовых отношений только повышается, что объективно подтверждается и увеличением количества статей Особенной части КоАП РФ и возрастанием количества субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями в области административно-деликтных отношений. Одновременно с этим, на фоне значительного роста уровня административной деликтности, отмечается снижение профессионализма должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Это в полной мере относится к общественным отношениям в области предпринимательской деятельности.

Проведенное исследование только укрепило уверенность автора в актуальности темы диссертации.

В наиболее общем виде квалификация административного правонарушения состоит в установлении и юридическом закреплении точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава административного правонарушения. Но если признаки административного правонарушения определены в ст. 2.1 КоАП РФ, хотя и вызывают серьезные нарекания, как со стороны представителей науки, так и правоприменитслей, то понятие «состав административного правонарушения», не имеет законодательного закрепления.

Прежде всего, вызывает возражение то, что законодатель предлагает «универсальное» понятие административного правонарушения в равной мере относящееся и к физическим и к юридическим лицам. Трудно найти объяснение тому, что в ст. 2.2 КоАП РФ формы вины в виде умысла и неосторожности определены через психическое отношение к деянию не только физического лица, но и неодушевленного юридического лица.

В этой связи диссертантом предлагается путем внесения изменений в ст.ст. 2.1 и 2.2 КоАП РФ установить для физических и юридических лиц разные основания административной ответственности, и разные подходы к определению вины.

Наряду с этим предлагается узаконить такие базовые понятия как «квалификация административного правонарушения», «состав административного правонарушения», «объект административного правонарушения», «объективная сторона административного правонарушения», «субъект административного правонарушения», «субъективная сторона административного правонарушения», «состояние административной наказанности». В этой связи диссертантом предложены конкретные формулировки указанных норм-дефиниций. Реализация этих предложений позволит существенно повысить уровень правовой культуры всех субъектов административно-деликтных отношений.

Уважение к закону в немалой степени определяется тем, насколько эффективно, а главное справедливо применяются меры административной ответственности. Общеизвестно, что «слишком мягкое», равно как и «чрезмерно жесткое» административное наказание не могут в должной степени обеспечить реализацию целей наказания. В первом случае, постепенно формируется чувство безнаказанности, во втором — несправедливости закона или правоприменителя, а, в конечном счете — государства.

Именно с этих позиций оценивались виды административных наказаний, применяемых к лицам, виновным в совершении административных правонарушений в области предпринимательской деятельности.

К сожалению, в современном российском обществе роль моральных наказаний, также как и моральных стимулов, минимизирована. Поэтому физическими лицами, которым назначено административное наказание, предупреждение оценивается зачастую не как вид административного наказания, а скорее как «предупреждение о возможности реального наказания», например, в виде административного штрафа. Этому способствует и несколько легкомысленное отношение со стороны законодателя к этому виду административного наказания, поскольку не просматривается какой либо системы, объясняющей причину включения предупреждения в санкции тех или иных норм. По мнению автора, предупреждение следует рассматривать как меру, предшествующую назначения более строгого административного наказания. В этой связи ее целесообразно включить в санкции всех статей, но со следующими обязательными условиями ограничения ее применения: 1) лицо не должно находиться в состоянии административной наказанности- 2) форма вины физического лица в совершении административного правонарушения должна характеризоваться только неосторожностью.

Признавая универсальность и наибольшую распространенность в правоприменительной практике административного наказания в виде административного штрафа, следует также признать и то, что пора, наконец, отказаться от практики исчисления размера административного штрафа в величине кратной минимальному размеру оплаты труда. Во-первых, размер МРОТ, применяемый для целей административной ответственности давно уже не соответствует размеру фактически установленного МРОТ, который меняется только для целей исчисления размера заработной платы и пособий. Во-вторых, переход на расчет административного штрафа в реальном денежном выражении — это признание самостоятельного значения административного штрафа как меры ответственности именно за совершенное административное правонарушение, которая не зависит от состояния экономического развития страны.

Кроме того, следует пересмотреть и сами размеры административного штрафа, и, прежде всего, исключить неоправданно большой разброс между минимальным и максимальным размерами административного штрафа в рамках санкции одной статьи.

Система административных наказаний продолжает дополняться новыми видами. Несмотря на то, что с момента введения в КоЛП РФ прошло три года, для вывода о том, что включение дисквалификации в перечень административных наказаний было оправданным, пока нет достаточных оснований, поскольку статистика соответствующей правоприменительной практики все еще остается незначительной.

Еще большие сомнения в правильности позиции законодателя вызвало дополнение перечня административных наказаний новым видом — административным приостановлением деятельности. В том виде, в котором сформулирована ст. 3.12 КоАП РФ, административное приостановление деятельности не может восприниматься как административное наказание уже в силу того, что оно может применяться не только по факту совершенного административного правонарушения, что соответствует целям административной ответственности, но и в случае угрозы совершения административного правонарушения, т. е. в целях его недопущения. А как известно, такие цели, естественно наряду с пресечением административного правонарушения, преследуют меры административного пресечения. В аспекте административной ответственности речь должна идти о лишении специального права предоставленного юридическому лицу на осуществление деятельности, заявленной в его учредительных документах, в том числе предпринимательской деятельности путем аннулирования либо временного приостановления разрешения на реализацию такого права.

Еще один блок рассмотренных проблем связан с вопросами компетенции судей, органов и должностных лиц в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Значительное количество субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и еще большее количество субъектов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, требуют более четкого регулирования вопросов, связанных с определением подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях, и взаимодействием этих субъектов в случае, если состав административного правонарушения имеет двойную либо альтернативную подведомственность.

Сформулированные в настоящем исследовании выводы позволили детально рассмотреть проблемы, связанные с квалификацией, выбором административных наказаний, определением подведомственности и подсудности административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, выявить недостатки правового регулирования отношений, складывающихся в этой области, и предложить возможные пути их устранения.