Организационно-правовые вопросы проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Одним из основных направлений современной военной реформы является оптимизация деятельности органов военного управления, достижение целей поддержания высокой боевой и мобилизационной готовности военной организации государства посредством создания профессиональной армии, повсеместного совершенствования вооружения и боевой техники, должного материально-технического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, надлежащей социально-правовой защиты военнослужащих.

Одним из шагов по реализации военной реформы стало значительное сокращение сроков прохождения гражданами Российской Федерации военной службы по призыву. Это обстоятельство объективно обусловливает возрастание роли и значения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, для обеспечения боеготовности армии и флота, их способности противодействовать внешним и внутренним угрозам безопасности Российской Федерации.

Если не подвергнуть институт военных сборов определенным преобразованиям, возникнет противоречие между необходимым уровнем знаний, навыков и умений, позволяющих эффективно эксплуатировать сложную современную военную технику и вооружение, и недостаточной подготовкой граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации. Все это, безусловно, приведет к снижению боеготовности и боеспособности Вооруженных Сил Российской Федерации в случае их доукомплектования при мобилизационном развертывании. Поэтому необходима разработка научно обоснованных предложений* по совершенствованию механизма организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.

Прохождение военных сборов гражданами Российской Федерации, пребывающими в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, неразрывно связано с реализацией ими конституционной обязанности по защите.

Отечества, установленной ст. 59 Конституции Российской Федерации. Являясь формой реализации воинской обязанности, призыв и прохождение военных сборов выступает самостоятельным административно-правовым институтом, изучение состояния и перспектив развития которого в новых условиях представляет не только научный, но и практический интерес.

Одновременно организация и проведение военных сборов является специфической областью государственного, прежде всего военного, управления. Именно от органов военного управления зависит — насколько эффективно и качественно будут решены возложенные на военные сборы цели и задачи. При этом достижение позитивных результатов невозможно без развитой нормативной правовой базы. Вместе с тем особенности правового обеспечения государственного и военного управления в данной области в настоящее время полностью не изучены, и восполнение этого пробела является одной из насущных задач административно-правовой науки.

В пользу актуальности темы исследования свидетельствует и тот аргумент, что в общественных отношениях по поводу призыва и прохождения военных сборов задействовано значительное количество государственных органов, должностных лиц и граждан. Уже сегодня на военные сборы ежегодно призывается более 260 тыс. человек, а в перспективе это число будет неуклонно возрастать1. Поэтому необходимо изучить особенности административно-правового статуса органов исполнительной власти, должностных лиц и граждан в области военных сборов, подготовить на основе полученных знаний обоснованные рекомендации не только по реализации обязанностей и обеспечению прав данных субъектов административно-правовых отношений, но и по совершенствованию правового регулирования и организации военных сборов в целом.

1 См.: Юзбашев В. Интеллект ставят под ружье. Интервью начальника Главного организационно-мобилизационного управления Генерального штаба — заместителя начальника Генерального штаба Вооруженных сил РФ генерал-полковника В. Смирнова // Независимое военное обозрение. 2007. 21 декабря.

Указанные и другие факторы обусловили выбор темы и послужили обоснованием ее актуальности.

Степень научной разработанности проблемы. Некоторые проблемы правового регулирования в области организации и проведения военных сборов нашли отражение в трудах Н. В. Артамонова, Х. М. Ахметшина, Ф. С. Бражника, A.M. Добровольского, А. И. Землина, Н. И1 Кузнецова, А.В. Ку-дашкина, В. М. Корякина, Ю. И. Мигачева, М. И. Петрова, Н. А. Петухова, А. В. Пчелинцева, П. И. Романова, Б. Ф. Старова, В. Г. Стрекозова и других ученых.

Однако до сегодняшнего дня в административно-правовой науке не было подготовлено ни одного комплексного монографического исследования^ по данной тематике. Отдельные организационно-правовые вопросы проведения военных сборов рассматривались в работах С. В. Корнишина, А. И. Тюрина, К. В. Фатеева. Естественно, они не охватывают всего спектра существующих проблем. Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку избранной темы, нельзя не отметить, что требуется обобщить, систематизировать и в некоторых случаях переосмыслить накопленные знания с учетом проводимых в стране административной и военной реформ, предложить на этой основе комплекс правовых и организационных мер по совершенствованию института военных сборов граждан, пребывающих в запасе.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с организацией и проведением военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.

Предмет исследования составляют теоретические, правовые и организационные проблемы организации и проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерациинормативные правовые акты и научные труды, посвященные указанной проблематике.

Целью исследования ставится комплексное исследование организационно-правовых вопросов проведения военных сборов граждан Российской.

Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, и разработка предложений по совершенствованию административно-правового регулирования в указанной области общественных отношений.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие задачи: определение/понятия и сущности военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерацииизучение отечественного и зарубежного опыта становления и развития института военных сборовуточнение компетенции органов государственного управления-по организации^ и проведению военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерациирассмотрение обязанностей и ответственности должностных лиц за организацию и проведение военных сборов граждан Российской Федерациипребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерациивыявление: особенностей административно-правового статуса граждан, призванных на военные сборыраскрытие порядка организации и проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, и определение путей его совершенствованияразработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и практики проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.

Методологическая основаи методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания. В процессе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы познания: системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, логический, статистический, социологический и другие.

Теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, конституционного права, военного права. Непосредственное влияние на формирование теоретических воззрений автора оказали научные работы известных ученых-административистов: Г. В. Ата-манчука, Д. Н. Бахраха, А. С. Дугенца, К. С. Вельского, В. А. Козбаненко, А. П. Коренева, Г. И. Петрова, JI.JI. Попова, Б. В. Российского, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, Ц.А. Ям-польской и др.

Нормативную базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы об организации и проведении военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования включает социологические, стати- ¦ стические и фактографические сведения, полученные в результате анализа, документов, анкетирования и интервьюирования, экспертных оценок, а также личный опыт работы диссертанта в военном комиссариате.

В процессе социологического исследования в Белгородской, Воронежской и Курской областях проведено анкетирование и интервьюирование более 300 граждан, прошедших военные сборы.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором одним из первых в административно-правовой науке проведено диссертационное исследование организационно-правовых вопросов проведения военных сборов граждан-Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе, с использованием новых теоретических выводов в области административного права и результатов проводимых в стране административной и военной реформ. В результате исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны научные положения.

1. Под военными сборами предлагается понимать комплекс мероприятий, проводимых в Вооруженных Силах Российской Федерации по совершенствованию военной подготовкиграждан, пребывающих в запасе, а также по проверке боевой и мобилизационной готовности военных организаций.

2. Организация и проведение военных сборов выступают в качестве составной части, специальной области государственного, прежде всего военного, управления. Специфика данной области предопределена объектом и субъектом управления, целями и организационно-функциональной структурой военных сборов;

3. В качестве основания классификации военных сборов принимается цель их проведения. Цель проведения отдельных видов военных сборов граждан, пребывающих в запасе, предопределяет полномочия органов военного управления и обязанности их должностных лиц, а также форму и содержание организации и проведения отдельных видов военных сборов граждан, пребывающих в запасе.

4. Административно-правовой статус граждан, призванных на военные сборы, является производным от специального правового статуса военнослужащего. Вместе с тем данная категория граждан обладает особым правовым статусом, который существенно отличается от статуса военнослужащего объемом и характером обязанностей, прав, гарантий и ответственности. Особый статус граждане, призванные на военные сборы, приобретают только на время их прохождения.

5. Организация и проведение военных сборов граждан, пребывающих в запасе, высту пает разновидностью административного * (управленческого или административно-процедурного) процесса, в ходе которого реализуются функции органов государственного (военного) управления в данной сфере общественных отношений. Стадиями настоящего процесса являются: 1) пла-. нирование военных сборов- 2) подготовка к проведению военных сборов- 3) проведение военных сборов- 4) подведение итогов военных сборов. В ходе административно-процедурной деятельности органами военного управления реализуются следующие управленческие функции: планирование, организация, кадровое обеспечение, регулирование, контроль, учет.

6. Совокупность предложений по совершенствованию административно-правового регулирования организации и проведения военных сборов. Обоснование потребности инкорпорации нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в исследуемой области.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретические положения диссертационной работы способствуют дальнейшему развитию доктрины современного административного права и теории военной администрации в части разрешения организационно-правовых вопросов проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе.

На основе сформулированных в результате проведенного анализа концептуальных положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на повышение эффективности организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе Вороженных Сил Российской Федерации. Это делает возможным использование результатов исследования при организации и проведении военных сборов в иных федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение для совершенствования нормативной правовой базы организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе, и могут быть использованы в нормотворческой деятельности.

Результаты научного труда также могут использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Административное право», «Военное право», а также в системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации военнослужащих.

Апробация и внедрение результатов исследования. Ряд положений диссертации докладывался на сборах работников военных комиссариатов Белгородской области в 2006 и 2007 гг.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступлениях на Международной научно-практической конференции «Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития» (г. Белгород, 8−9 июня 2007 г.) и Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правовой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации» (г. Москва, Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, 11 апреля 2007 г.). Содержание диссертации, ее научная новизна, теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании научно-исследовательского центра № 7 ВНИИ МВД России.

Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения диссертационного материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.

Выводы по второй главе.

1. Функция организации и проведения военных сборов является неотъемлемой частью деятельности, различных органов государственного управления. Президент РФ и Правительство РФ наделены рядом полномочий в указанной области в соответствии с предоставленной им Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации компетенцией в сфере обороны.

2. Организация и проведение военных сборов возлагается на органы военного управления. При этом общие полномочия Министерства обороны Российской Федерации и подчиненных ему органов по организации и проведению военных сборов с гражданами, пребывающими в запасе, вытекают из статутных нормативных правовых актов, а специальные — установлены в различных по юридической силе нормативных правовых актах, регулирующих рассматриваемую сферу общественных отношений.

Кроме органов военного управления, в обеспечении призыва и прохождения военных сборов определенные функции выполняют иные органы исполнительной власти (ОВД, ЗАГС и др.).

3. Непосредственная организация и проведение военных сборов осуществляется должностными лицами органов военного управления, иных государственных органов, а также организаций. Особенности их административно-правового статуса в рассматриваемой области определяются обязанностями, предусмотренными специальными нормативными правовыми актами, и установленной ответственностью за их исполнение.

4. Организация и проведение военных сборов с гражданами, пребывающими в запасе, входят в должностные обязанности должностных лиц различных органов военного управления. За их невыполнение или халатное выполнение к виновным применяются меры дисциплинарной или уголовной ответственности.

На должностных лиц организаций возлагаются обязанности по обеспечению призыва военнообязанных на военные сборы, за неисполнение которых виновные могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности.

5. Правовое положение граждан, призванных на военные сборы, основывается на общем (конституционном) статусе гражданина, вместе с тем имеет свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные действующим законодательством о воинской обязанности и военной службе. Следовательно, гражданин, призванный на военные сборы, может быть одновременно носителем различных правовых статусов.

6. Особенности административно-правового статуса граждан, призванных на военные сборы, вытекают главным образом из специального правового статуса военнослужащего. Вместе с тем граждане, призванные на военные сборы, обладают особым правовым статусом, который хотя и базируется на статусе военнослужащих, но существенно отличается от него объемом и характером возложенных обязанностей. Особый статус граждане, призванные на военные сборы, обретают во время нахождения на военных сборов.

7. Центральное место в административно-правовом статусе граждан, призванных на военные сборы, занимают обязанности. В целях исполнения военной службы на граждан во время прохождения военных сборов возлагаются повышенные обязанности, значительная часть из которых являются, общими для всех военнослужащих, а также должностные или специальные обязанности, исполнение которых связано с непосредственной реализацией задач военных сборов.

8. Специфика выполняемых гражданами во время военных сборов обязанностей обусловливает наделение военнообязанных соответствующими правами военнослужащих, распространение на них определенных гарантий и льгот, установленных для военнослужащих.

9. Гражданин, призванный на военные сборы, в зависимости от характера и тяжести совершенного им правонарушения привлекается к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности.

10. Организация и проведение военных сборов граждан, пребывающих в запасе, как позитивная управленческая деятельность строго регламентирована в специальных нормативных правовых актах, что позволяет обеспечить, с одной стороны, эффективность функционирования субъектов управления, а с другой — права, законные интересы иных участников рассматриваемых общественных отношений.

11. Организация и проведение военных сборов граждан, пребывающих в запасе, как разновидность административного процесса, осуществляется в определенной логической последовательности. Процесс в этом случае, по мнению автора, включает следующие стадии: 1) планирование военных сборов- 2) подготовка к проведению военных сборов- 3) проведение военных сборов- 4) подведение итогов военных сборов.

12. Содержание каждой стадии процесса организации и проведении военных сборов граждан, пребывающих в запасе, раскрывается посредством определения совокупности реализуемых производств и процедур, которые неразрывно связаны с осуществлением органами военного управления таких управленческих функций, как планирование, организация, кадровое обеспечение, регулирование, контроль, учет.

Заключение

.

Реформа Вооруженных Сил Российской Федерации и военного управления в целом в настоящее время осуществляется по разным направлениям. Принципиальное решение о снижении сроков прохождения действительной военной службы по призыву обусловливает необходимость повышения эффективности и качества такой формы реализации воинской обязанности как призыв и прохождение военных сборов.

Подготовка граждан, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, на военных сборах диктуется потребностью накопления в мирное время требуемого количества подготовленных военных специалистов запаса, совершенствования их военных знаний, умений и навыков в применении вооружения и военной техники.

Кроме этого, на военных сборах осуществляется и подготовка граждан, состоящих на воинском учете, но не служивших в армии и не имеющих военно-учетной специальности, а также подготовка граждан к работе на новых образцах вооружения и военной техники, поступающих в войска.

Таким образом, в современных условиях роль и значение военных сборов граждан, пребывающих в запасе, в деле обеспечения обороноспособности страны значительно возрастает. В этой связи с особой остротой ставится вопрос о совершенствовании правового регулирования организации и проведения военных сборов.

В течение 2006;2007 гг. нормативная правовая база в данной области была значительно обновлена, приняты Положение о проведении военных сборов, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. № 333, и Руководство о порядке проведения военных сборов в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 17 мая 2007 г. № 185.

Однако анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и проведения военных сборов с гражданами, пребывающими в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, позволяет прийти к выводу, что они имеют отдельные пробелы, противоречия, коллизии и поэтому нуждаются в определенной корректировке.

В этой связи предлагается внесение в действующие нормативные правовые акты следующих изменений и дополнений:

1. Пункт 1 статьи 52 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» дополнить абзацем первым следующего содержания:

1. Запас Вооруженных Сил Российской Федерации — это предназначенные для мобилизационного развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации военнообученные людские ресурсы, представляющие собой совокупность граждан Российской Федерации, состоящих на воинском учете до перевода их в отставку и снятия с воинского учета".

2. Первое предложение пункта 1 статьи 54 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» изложить в следующей редакции:

Под военными сборами понимается комплекс мероприятий, проводимых в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, по совершенствованию военной подготовки граждан, пребывающих в запасе, а также по проверке боевой и мобилизационной готовности военных организаций". ,.

3. Пункт 3 статьи 55 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службы» изложить в следующей редакции:

3. Призывная комиссия вправе освободить гражданина от призыва на военные сборы при наличии уважительных причин".

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнить ст. 21.2.1. следующего содержания:

Статья 21.2.1. Создание условий, препятствующих гражданам исполнять воинскую обязанность при призыве и прохождении военных сборов.

Неоповещение руководителем или другим должностным лицом организации граждан о вызове их по повестке военного комиссариата для призыва на военные сборы или создание иных условий, препятствующих гражданам исполнять воинскую обязанность при призыве их и прохождении ими военных сборов — влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей".

5. В Положении о проведении военных сборов: пункт 4 изложить в следующей редакции:

В зависимости от целей проведения военные сборы подразделяются на: а) учебные сборы: в составе воинских частей (подразделений) на штатных воинских должностях, на которые граждане предназначены (приписаны) для прохождения военной службы в военное время (далее — учебные сборы приписного состава) — по подготовке граждан по военно-учетным специальностям и воинским должностям (далее — учебные сборы по подготовке граждан по военно-учетным специальностям) — / по обслуживанию материальных средств неприкосновенного запасаб) сборы по проверке боевой и мобилизационной готовности воинских частей и военных комиссариатов (далее — проверочные сборы).

Проведение военных сборов иных видов в Вооруженных Силах Российской Федерации не допускается. Привлекать граждан во время прохождения ими военных сборов на хозяйственные и другие работы, не связанные с обеспечением учебного процесса и их бытового устройства, запрещается". абзщы 3 и 4 пункта 5 изложить в следующей редакции:

Началом военных сборов считается день убытия гражданина из военного комиссариата (пункта сбора) к месту проведения военных сборов, указанный в командировочном удостоверении гражданина (старшего команды), выданном военным комиссариатом.

Окончанием военных сборов считается день прибытия гражданина в военный комиссариат, указанный в командировочном удостоверении гражданина (старшего команды), выданном военным комиссариатом". абзац 1 пункта 11 дополнить предложением:

Медицинское освидетельствование граждан, призванных на военные сборы, проводится:

— в воинских частях — при непосредственной явке их в воинские части;

— на пунктах сбора военных комиссариатов субъектов Российской Федерации — при их отправке через сборные пункты;

— при военных комиссариатах районов (городов) — при их отправке через военный комиссариат района (города)".

6. в Руководство по организации проведения военных сборов в Вооруженных Силах Российской Федерации: пункт 3 дополнить абзацем вторым следующего содержания:

Устанавливаются следующие сроки прохождения гражданами военных сборов: учебных сборов приписного состава — до 10 днейучебных сборов по подготовке граждан по военно-учетным специальj л ностям) — до 60 днейучебных сборов по обслуживанию материальных средств неприкосновенного запаса — до 25 днейпроверочных сборов — до 10 дней." абзац 1 пункта 17 изложить в следующей редакции: «17. В период отбора на учебные сборы граждане вызываются по повестке в военные комиссариаты для уточнения данных воинского учета и медицинского освидетельствования». пункт 18 дополнить абзацем первым следующего содержания: «18. Медицинское освидетельствование граждан, призванных на военные сборы, проводится:

— в воинских частях — при непосредственной явке их в воинские части;

— на пунктах сбора военных комиссариатов субъектов Российской Федерации — при их отправке через сборные пункты;

— при военных комиссариатах районов (городов) — при их отправке через военный комиссариат района (города)". пункт 40 изложить в следующей редакции:

40. Проведение проверочных сборов осуществляется Министерством обороны Российской Федерации на основании указов Президента Российской Федерации и решения Министра обороны Российской Федерации или по его указанию — решений начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, командующих войсками военных округов, Балтийским флотом в соответствии с планом распределения лимитов призыва граждан на проверочные сборы. При этом подача граждан на проверочные сборы осуществляется на основании нарядов на призыв граждан по мобилизации, а также уточненных заявок на восполнение текущего и временного некомплектов личного состава воинских частей. пункт 41 изложить в следующей редакции:

41. Сроки и продолжительность проведения проверочных сборов определяются должностными лицами, принявшими решение на их проведение. При этом продолжительность проверочных сборов не может превышать десяти дней".

7. В Российской Федерации отсутствует систематизация нормативных правовых актов по вопросам организации и проведения военных сборов с гражданами, пребывающими в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.

В этой связи нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и проведения военных сборов с гражданами, пребывающими в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, в первую очередь следует подвергнуть инкорпорации. По ее результатам возможна подготовка и издание сборника соответствующих нормативных правовых актов.