Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации

Конституция РФ провозглашает Россию в качестве федеративного государства, объединяющего в своем составе субъекты Российской Федерации1: республики, края, области, автономную область и автономные округа. Важнейшим конституционно-правовым признаком субъектов РФ является осуществление ими финансовой деятельности, что и обусловливает наличие у субъектов Федерации финансово-правового статуса. На основе анализа норм Общефедеральной Конституции можно утверждать, что одной из основ федерализма в России является единство финансовой политики. Финансовая деятельность субъектов РФ осуществляется исходя из основ федеративного государственного устройства и самостоятельности местного самоуправления.

В современных условиях финансовая деятельность субъектов РФ переживает период бурного развития, так как выполнение стоящих перед ними задач и функций требует значительных финансовых ресурсов, что предопределяет организацию и практическое осуществление действий по образованию (аккумуляции, мобилизации), распределению и использованию денежных фондов субфедеральных образований. Однако, складывающиеся на уровне субъектов РФ финансовые отношения требуют дальнейшего совершенствования и развития. В связи с этим на федеральном уровне принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, способствующая развитию финансово-правового статуса субъектов Федерации.

1 В настоящем исследовании термины «субъект Российской Федерации», «субфедеральное образование», «государственно-территориальное образование» и «регион» применяются в качестве литературных синонимов с целью избежания в тексте повторов.

2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3504.

Роль финансовой деятельности субъектов РФ определяется особым положением финансов субфедеральных образований, что объясняется наличием взаимосвязей с финансами федерального Центра и с финансами муниципальных образований.

Важным средством, призванным обеспечивать стабильность и упорядоченность финансовых отношений субъектов РФ является право. Конституционное наделение субъектов Федерации правом осуществлять собственное финансовое правотворчество актуализирует проблему соотношения и согласованности федерального и регионального финансового законодательства.

Наибольшей значимостью для характеристики финансово-правового статуса субъектов РФ обладают бюджетные, налоговые и кредитные отношения. Бюджетные отношения субъектов Федерации направлены на формирование финансовой основы су б федеральных образований, посредством образования денежных фондов. Налоговые поступления выступают основным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ. Кредитные ресурсы представляют собой важнейший источник поступления в бюджеты субъектов Федерации дополнительных доходов.

Вышеизложенное объясняет важное теоретическое и практическое значение исследования содержания финансово-правового статуса субъектов Федерации, а также системы нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения государственно-территориальных образований. К сожалению, в настоящее время, комплексные проблемы финансово-правового статуса субъектов РФ не нашли отражения в научной литературе.

Выбор темы диссертационного исследования обусловлен указанными выше положениями, свидетельствующими о его актуальности, научном и практическом значении.

Степень научной разработанности темы.

Особое внимание при исследовании финансово-правового статуса субъектов РФ уделялось трудам ученых в области общей теории государства и права, а также административного права. Большое значение для исследования статуса субъектов РФ имеют труды таких ученых, как С. С. Алексеев, М. И. Байтин, В. Н. Карташов, А. В. Малько, В. М. Манохин, Н. И. Матузов, С. В. Поленина, В. Н. Синюков, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, P.O. Халфина и др.

Значительный интерес представляют научные исследования в области конституционного права. Среди них следует выделить работы таких ученых, как И. Н. Барциц, В. Т. Кабышев, Е. В. Колесников, А. Н. Лебедев, В. Н. Лысенко, Н. А. Михалева, С. В. Нарутто, В. А. Рахлевский, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин и др.

Федеративное устройство России, и как следствие наличие самостоятельной финансовой компетенции субъектов РФ обусловили интерес к этим вопросам со стороны исследователей финансового права. Существенное влияние на формирование научной позиции автора диссертации оказали труды и публикации таких ученых, как М. В. Карасева, Ю. А. Крохина, Н. П. Кучерявенко, Н. И. Химичева.

Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные финансово-правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли В. В. Бесчеревных, Д. В. Винницкий, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, А. В. Демин, С. В. Королев, И. И. Кучеров, М. Ю. Орлов, М. И. Пискотин, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Е. А. Ровинский, Э. Д. Соколова, А. Н. Туляй, С. Д. Цыпкин и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения в области финансовой деятельности субъектов РФ, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации.

Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты финансово-правового статуса субъектов Федерации, а также правовые нормы, регулирующие финансовые отношения субъектов РФ.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ финансово-правового статуса субъектов РФ и в особенности региональной бюджетной, налоговой и кредитной деятельности. Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

— раскрыть понятие и сущность финансово-правового статуса субъектов РФ;

— определить взаимосвязь конституционно-правового положения субъектов РФ и их финансово-правового статуса;

— раскрыть особенности, функции, цели, место и роль финансов субъектов РФ как публично-правовой категории;

— рассмотреть финансовую систему субъектов Федерации как составную часть финансовой системы Российской Федерации и, одновременно, выявить особенности региональной финансовой системы;

— изучить воздействие права на финансовую систему субъектов РФ;

— раскрыть понятие и особенности финансовой деятельности субъектов РФ;

— определить содержание правового регулирования финансовой деятельности субъектов РФ;

— исследовать компетенцию субъектов РФ в области бюджетных отношений;

— исследовать налоговую компетенцию субъектов РФ;

— исследовать кредитную компетенцию субъектов РФ;

— изучить зарубежный опыт федеративных государств в области регулирования финансовых отношений;

— выработать предложения и рекомендации по совершенствованию правовой основы финансовой деятельности субъектов РФ.

Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический, методы правовой герменевтики, сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются философские, экономические и специально-юридические категории, что по мнению автора позволяет наиболее точно раскрыть понятие финансово-правового статуса субъектов РФ. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актах, федеративных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.

Научная новизна обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области финансовых отношений субъектов Федерации. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования направлены на совершенствование правовой основы финансового статуса субъектов РФ. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование теоретических и прикладных аспектов финансово-правового статуса субъектов РФ. Особое внимание в работе уделено бюджетным, налоговым и кредитным отношениям государственно-территориальных образований.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1) определены финансовая компетенция и финансовая правосубъектность субъектов РФ;

2) определен финансово-правовой статус субъектов РФ, выявлены его содержание, особенности и раскрыты основные аспекты его проявления в бюджетных, налоговых и кредитных отношениях;

3) исходя из того, что право является важнейшим регулятором общественных отношений, показывается его роль в регулировании финансовой деятельности субъектов РФанализируются правовые основы финансовых отношений субъектов РФпоказывается отражение принципа федерализма в финансовом правотворчестве субъектов РФ;

4) проблема согласованности федеральных и су б федеральных правовых актов в области финансовых отношений рассматривается с точки зрения необходимости выработки комплексной государственной финансово-правовой политики (разработки единых финансово-политических ориентиров, закрепленных нормами права на федеральном уровне);

5) обосновывается понятие, содержание и структура финансовой системы субъектов РФ, как отражение финансовой системы Российской Федерации, но имеющая отличительные особенности;

6) для комплексного изучения вопроса финансовой деятельности субъектов РФ в диссертации рассматриваются проблемы финансовой компетенции, как в общетеоретическом аспекте, так и применительно к основным областям финансовой деятельности субъектов РФ, а именно бюджетным, налоговым и кредитным отношениям;

7) предлагается новый и уточняется существующий понятийный аппарат. Предпринята попытка сформулировать следующие понятия: финансовая компетенция субъектов РФфинансовая правосубъектность субъектов РФфинансово-правовой статус субъектов РФфинансы субъектов РФфинансовая деятельность субъектов РФбюджет субъектов РФналог субъектов РФфинансово-правовая политика субъектов РФ;

8) исследуется влияние финансового правотворчества субъектов РФ на финансовую деятельность муниципальных образований;

9) предлагаются способы совершенствования правовых основ финансовой деятельности субъектов Федерации. На федеральном уровне обосновывается необходимость принятия Закона об основах финансовой деятельности субъектов Российской Федерации. В диссертации разработана концепция закона об основах финансовой деятельности субъектов Российской Федерации. Вносится и аргументируется предложение принять на федеральном уровне Концепцию финансовой политики государства.

Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на укрепление финансово-правового статуса субъектов РФ, и соответственно, на совершенствование действующего и разработку нового финансового законодательства.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем финансовой деятельности субъектов Федерации. Разработка и исследование финансово-правового статуса субъектов РФ может представлять интерес для депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, работников финансовых органов.

Теоретические выводы и практические предложения, выработанные в диссертационном исследовании могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Налоговое право», «Финансы и кредит», а также в преподавании смежных учебных дисциплин конституционного, административного права, спецкурса «Источники финансового права».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора.

Основные предложения также апробированы:

— при чтении лекций, проведении практических семинарских занятий по финансовому праву в высших учебных заведениях: Поволжском кооперативном институте и Саратовской государственной академии права;

— в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах;

— при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволило сделать следующие основные выводы.

Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации яйляется одной из основных категорий финансового права.

Предпосылкой, основой финансово-правового статуса субъектов Федерации выступает финансовая правосубъектность государственно-территориальных образований. В диссертации сделан вывод, что финансовая правосубъектность субъектов Российской Федерации — это установленная нормами права возможность или способность субъектов Федерации быть субъектом финансового права, выступающая обязательной предпосылкой финансово-правового статуса субфедеральных образований.

На основании проведенного исследования автором определен финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации как правовое положение субъектов Федерации в финансовых правоотношениях с их участием, содержанием которого является совокупность прав и обязанностей, конкретизирующая финансово-правовые предметы ведения и полномочия (финансовая компетенция субъектов Федерации).

Таким образом, финансовая компетенция субъектов Российской Федерации представляет собой содержание финансово-правового статуса субъектов Федерации и определяется как совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий.

Полученное определение финансово-правового статуса субъектов Федерации содержит следующие наиболее важные юридические признаки: нормативно-правовое оформлениеучастие в финансовых правоотношенияхсодержанием финансово-правового статуса субъектов РФ является совокупность прав и обязанностейсодержание финансово-правового статуса субъектов Федерации детализируется в финансово-правовых предметах ведения и полномочиях (финансовой компетенции).

Способом реализации финансово-правового статуса субъектов Федерации является финансовая деятельность государственно-территориальных образований.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что финансовая деятельность субъектов Российской Федерации — это обусловленная федеративным устройством государства и самостоятельностью местного самоуправления, выраженная в правовой форме деятельность, заключающаяся в систематическом осуществлении уполномоченными органами функций образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств субъектов Федерации, в публичных целях, по материальному обеспечению собственных функций и задач, делегированных полномочий федерального центра, финансирования совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также регулирования финансовой деятельности местного самоуправления.

Проведенное исследование позволило выявить следующие характерные черты финансовой деятельности субъектов Федерации.

Во-первых, финансовая деятельность субъектов Федерации выступает непременным государственно-правовым атрибутом субфедеральных образований.

Во-вторых, в процессе финансовой деятельности субъектов Федерации осуществляются функции аккумуляции, распределения и использования денежных фондов субъектов Федерации.

В-третьих, обусловленность финансовой деятельности субъектов Федерации федеративным устройством государства и самостоятельностью местного самоуправления определяет ее взаимодействие государственным (федеральным) и муниципальным уровнями.

В-четвертых, субъекты Федерации в процессе финансовой деятельности выступают носителями публичной власти и обеспечивают интересы населения территории.

В-пятых, финансовая деятельность субъектов Федерации осуществляется соответствующими государственными органами как Федерации в целом, так и ее субъектов.

В-шестых, свое выражение вовне финансовая деятельность субъектов Федерации находит во внеправовой и правовой формах.

Объектом финансовой деятельности субъектов Федерации являются финансы субъектов Российской Федерации, которые по мнению автора представляют экономические отношения по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных региональных фондов денежных средств в целях выполнения собственных функций и задач, переданных полномочий государства, финансирования совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также оказания финансовой помощи муниципальным образованиям, в процессе реализации которых происходит распределение и перераспределение валового внутреннего продукта и контроль за удовлетворением общественных потребностей в рамках соответствующего субъекта Федерации.

Основой финансово — правового статуса субъектов Федерации является бюджетная компетенция. Бюджетная деятельность субъектов Федерации должна быть ориентирована на самостоятельность, но не автономность бюджетов субъектов Федерации в бюджетной системе государства. Взаимоотношения субъектов Федерации в области бюджета с федеральным и местным уровнями осуществляется посредством бюджетного законотворчества и установления регулирующих доходов. Построение бюджетных взаимоотношений должно быть основано на четком разграничении расходных и доходных полномочий, а также ответственности за их исполнение, что в современный период обеспечивается не в полной мере.

По нашему мнению, в определение бюджета субъекта Российской Федерации, закрепленного в ст. 15 Бюджетного кодекса РФ, следует внести корректировки, а именно понятие регионального бюджета рассматривать в качестве основного финансового плана субъекта Федерации.

Проведенное исследование позволило определить бюджет субъекта Российской Федерации как основной финансовый план субъекта Федерации, получающий юридическое выражение в форме закона и отражающий экономические отношения регионального уровня, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств субфедерального образования, находящегося в распоряжении органов государственной власти, используемого для выполнения собственных функций и задач, переданных полномочий государства, финансирования совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также оказания финансовой помощи муниципальным образованиям.

Полномочие субъектов Федерации самостоятельно формировать доходы собственных бюджетов обусловливает осуществление государственно-территориальными образованиями деятельности в области налогообложения. Принципиальным отличием региональных налогов, позволяющих отграничить их от федеральных и местных налогов являются факт установления налога субъекта Федерации в качестве такового Налоговым кодексом РФ и законом субъекта Федерации, а также его введение в действие законом субъекта Федерации. Для финансово — правового статуса субъектов Федерации особое теоретическое и практическое значение приобретает четкая трактовка понятий «установление налогов субъектов Федерации» и «введение налогов субъектов Федерации». Следует констатировать, что современная система налогов и сборов субъектов Федерации не в состоянии обеспечить потребности субъектов Федерации в финансовых ресурсах и требует расширения.

Недостаточность собственных доходных источников бюджетов субъектов Федерации определяет необходимость их участия в кредитных отношениях. Государственный кредит субъекта Федерации является составной частью кредита как звена финансовой системы Российской Федерации и одновременно самостоятельным звеном региональной финансовой системы. Результатом региональных кредитных отношений является государственный долг субъекта Федерациигосударственный долг Российской Федерации, если региональные заимствования гарантированы Правительством РФмуниципальный долг, если заимствования муниципальных образований гарантированы субъектами Федерации. Участие субъектов Федерации в кредитных отношениях влечет впоследствии проведение мероприятий по управлению государственным долгом субъектов Федерации.

Осуществление субъектами Федерации финансовой деятельности определили необходимость ее правового регулирования, устанавливаемого на федеральном и субъектов Федерации уровнях с соблюдением приоритета норм международного договора.

Субъекты Федерации наделены Конституцией РФ правом на собственное правотворчество, что позволяет им в рамках финансово-правовых основ, устанавливаемых Российской Федерацией формировать собственную финансово-правовую базу, закрепляющую конкретные особенности финансового развития субъектов Федерации.

Резюмируя все вышеизложенное, можно констатировать, что финансово-правовой статус субъектов Федерации имеет существенное своеобразие, проявляющееся в правах и обязанностях, финансово-правовых предметах ведения и полномочиях, характеризующих особое правовое положение субъектов Федерации. Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что финансовая компетенция субъектов Федерации закрепляется нормативным и договорным способом. Субъекты Федерации занимают «промежуточное» положение, обусловленное государственным устройством, что определяет и взаимосвязи с финансовой деятельностью федерального Центра, а также муниципальных образований. Указанное особое положение в федеративном государстве свойственно только субъектам Федерации. Создание, распределение и использование субъектами Федерации в процессе осуществления финансовой деятельности региональных финансовых ресурсов предопределяет необходимость управления ими, что обуславливает наделение регионов правом принятия финансово-правовых актов, имеющих обязательную силу.

Правовую основу финансового статуса субъектов Федерации составляют многочисленные нормативные правовые акты, которые, однако, не отражают специфики и всей совокупности финансовых отношений субъектов Федерации, требующих правовой урегулированности. По нашему мнению, правотворчество субъектов Федерации в области финансовых отношений должно опираться на Федеральный закон об основах финансовой деятельности субъектов Российской Федерации. В диссертации предлагается Концепция указанного закона, структура которого отражает финансовую систему региона и ее внутреннее строение.

Целью принятия закона об основах финансовой деятельности субъектов Федерации является необходимость установления на федеральном уровне унифицированных норм, действующие в тех областях финансовых отношений субъектов Федерации, которые требуют единообразного правового регулирования. Идея Закона должна исходить из учета специфического местоположения субъектов Федерации, исходя из федеративного государственного устройства и признания самостоятельности местного самоуправления. Вследствие этого осуществление финансовой деятельности субъектами Федерации должно рассматриваться в трех аспектах: по отношению к собственным финансам, финансовая деятельность по отношению к федеральным финансам, а также осуществление финансовой деятельности субъектами Федерации по отношению к местным финансам. Закон должен определять основные начала функционирования финансовой системы субъектов Федерации, определять направления деятельности субфедеральных образований в отношении каждого звена, составляющего финансовую систему субъекта Федерации. На основании этого целесообразно выделить следующие разделы закона об основах финансовой деятельности субъектов Российской Федерации.

Бюджетная деятельность субъектов Федерации.

Исходным положением в осуществлении субъектами Федерации бюджетной деятельности является признание самостоятельности бюджетов субъектов Федерации в составе единой бюджетной системы Российской Федерации. Осуществление бюджетных взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Федерации должны быть основаны на долговременном четком разграничении полномочий и ответственности за их исполнение. Целью бюджетной деятельности субъектов Федерации является финансирование расходных функций бюджетов субфедеральных образований, достижение которой должно обеспечиваться наличием доходных источников бюджетов субъектов Федерации. Доходы бюджетов субъектов Федерации должны формироваться за счет закрепленных и регулирующих доходов. Взаимоотношения бюджетов субъектов Федерации осуществляются с федеральным бюджетом и с бюджетами муниципальных образований посредством бюджетного законотворчества и установления регулирующих доходов, что требует законодательного закрепления. Повышение уровня реальной бюджетной самостоятельности субъектов Федерации может быть достигнуто в случае увеличения в доходах бюджетов субъектов Федерации доли закрепленных налогов.

Деятельность субъектов Федерации в области региональных внебюджетных фондов.

Законодательно определенное отнесение внебюджетных фондов субъектов Федерации к самостоятельному звену финансовой системы субъектов Федерации позволит более четко определить их значение для финансовой деятельности субфедеральных образований. Строго целевая направленность средств региональных внебюджетных фондов для финансирования конкретных мероприятий способствует появлению у органов государственной власти субъектов Федерации дополнительных финансовых ресурсов. Перспективной целью существования внебюджетных фондов субфедеральных образований является повышение их роли в процессе взаимодействия различных элементов финансовой системы субъекта Федерации. При необходимости их средства могут использоваться для покрытия бюджетного дефицита посредством приобретения государственных ценных бумаг субъектов Федерации.

Кредитная деятельность субъектов Федерации.

В области кредитных отношений субъектов Федерации должны быть определены приоритетные направления развития и совершенствования кредитной деятельности, которая должна способствовать улучшению финансового состояния субъектов Федерации. Указанный аспект заключается в определении стратегии деятельности субъектов Федерации в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Особое внимание должно быть уделено обоснованности кредитной деятельности субъектов Федерации. Должен быть оптимизирован процесс управления государственным долгом на основе сочетания правового, экономического и организационного аспектов. Перспективность осуществления субъектами Федерации кредитной деятельности заключается в повышении региональной инвестиционной привлекательности.

Деятельность субъектов Федерации в области регионального государственного страхования.

Необходимо определить значение страхования для социально-экономического развития субъекта Федерации и повышения финансовых ресурсов государственно-территориальных образований. Предусмотреть основные направления и принципы деятельности субъектов Федерации в области страхования. Отразить необходимость усиления государственного регулирования и контроля субъектов Федерации в целях развития отношений в области страхования.

Деятельность субъектов Федерации в области финансов предприятий.

Важное значение должно придаваться финансам предприятий и учреждений, выступающим основой финансовой системы субъектов Федерации. Приоритетными направлениями воздействия должно быть создание условий стимулирования развития регионального производства. В этой связи важно разработать положения, направленные на повышение в субъектах Федерации инвестиционной активности.

Установление на федеральном уровне унифицированных норм, касающихся финансовой деятельности субъектов Федерации будет способствовать принятию более качественного финансового законодательства субфедеральными образованиями, а также согласованного развития финансовых отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.