Государственный совет Российской империи в структуре монархической власти

Государствоведческие аспекты изучения истории особенно актуальны в моменты кардинальных перемен в политической жизни государства. Обращение к вопросам государственной власти в период формирования и реорганизации государственной системы имеет большое значение и глубокий практический смысл. На современном этапе Россия переживает процесс становления новой государственности и радикального реформирования всех сфер общественной жизни. Принятие новой российской Конституции и провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством с республиканской формой правления ставит историко-юридическую науку перед необходимостью анализа в такой области, как становление и развитие системы законодательных органов. Государственный совет первая в истории отечественного государства верхняя палата парламента. Современная конституционная конструкция взаимоотношений палат также вторично в истории России базируется на жестком разделении верхней и нижней палат. Следовательно, совсем не лишне осмыслить имеющийся исторический опыт, чтобы совершенствовать современное конституционное законодательство, не повторяя ошибок прошлого, но умножая его достижения. Изучение практики становления и развития Государственного совета Российской империи может стать солидным подспорьем для проработки действия конкретных государственных механизмов.

В советской исторической и юридической литературе нет ни одной обобщающей работы по истории Государственного совета. А, между тем, для историков государства и права России эта тема представляет несомненный интерес. Созданный в начале XIX столетия Государственный совет занимал важное место в государственном механизме императорской России, пройдя в своем развитии путь от законосовещательного собрания до верхней палаты законодательного парламента. И в этом заключается общенаучная актуальность данного диссертационного исследования.

Цель работы состоит в том, чтобы на основе историко-правового анализа показать, какую роль играл Государственный совет в структуре монархической власти, и проследить постепенную эволюцию самодержавия в буржуазную монархию на примере реорганизации этого органа. Для достижения этой цели необходимо было выполнить следующие задачи:

1. Показать политическую обстановку и установить причины, вызвавшие к жизни реформу Государственного совета.

2. Проанализировать нормативные акты, раскрывающие правовое положение Государственного совета.

3. Охарактеризовать структуру и порядок деятельности Совета.

4. Проследить его взаимоотношения с императором и другими высшими государственными органами.

5. Показать закономерность превращения Государственного совета в верхнюю палату первого российского парламента.

Одним из показателей научной новизны диссертационного исследования является то, что место и роль Государственного совета в механизме Российской империи анализируется с момента возникновения до превращения во вторую законодательную палату. В таком плане о Государственном совете ранее речь не шла. Между тем, именно при таком исследовании можно полнее и конкретнее показать стремление российских императоров не выходить за пределы сложившихся традиций и использовать старые структуры для решения новых политических задач.

Еще одним показателем научной новизны диссертации является то, что в ней впервые в нашей современной российской литературе суммарно анализируются работы дооктябрьских историков-юристов, в которых так или иначе освещались место и роль Государственного совета в механизме Российской империи.

Наконец, нельзя недооценивать при определении новизны диссертационной работы то, что в ней содержится конкретный анализ законодательных актов, определявших правовую основу формирования и деятельности Государственного совета, в частности «Учреждение Государственного совета» 1842 года, еще ни разу не было предметом рассмотрения у российских историков и юристов.

История Государственного совета была предметом специального исследования дореволюционных ученых.1 Первая работа В. Г. Щеглова посвящена, главным образом, изучению Совета в период правления Александра Первого. Вторая это дополненный вариант предыдущей книги, подготовленный к изданию в связи с юбилеем Государственного совета. В обеих монографиях первые страницы занимает подробная политическая история и история государственного права. Сравнительный метод исследования заменен сопоставительным. Автор непоследователен в оценке событий, соглашаясь то с одним мнением, то с другим. В изложении материала наблюдается фактологическая не.

1 Щеглов В. Г. Государственный совет в России, в особенности в царствование императора Александра Первого. Ярославль. 1892. Т.1. 18 95. Т.2. Его же. Государственный совет в первый век его образования и деятельности. Ярославль. 1903. Даневский П. Н. История образования Государственного совета в России. СПб. 1859. точность.2 Обозрение П. Н. Даневского хронологически охватывает период времени с Боярской Думы до 1855 года. Содержание данной работы исчерпывается перечислением круга действий и состава описываемых учреждений при полном отсутствии какого-либо анализа.

Общая картина реформ и эволюции государственных органов Российской империи была рассмотрена в работах других дореволюционных ученых: М. И. Богдановича, 3 Н. К. Шильдера, 4 А. Д. Ррадовского, 5 А. Н. Пыпина, 6 великого князя Николая Михайловича, 7 Семевского В.И.8.

2 Латкин В. Н. В. Г. Щеглов. Государственный совет в России, в особенности в царствование Александра I. Том 1. Ярославль.// Исторический вестник. 1893. 8 кн. С.515−520- Свешников М. И. Рецензия на сочинение профессора Щеглова: Государственный совет в России в царствование императора Александра I. СПб. 18 99.

3 Богданович М. И. История царствования императора Александра I и Россия в его время. СПб. 1869. 6 т.

4 Шильдер Н. К. Император Александр I. Его жизнь и царствование. СПб. 1897. 4 т.

5 Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб. 18 66.

6 Пыпин А. Н. Общественное движение при Александре 1. СПб. 1871.

7 Великий князь Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов /1774−1817/. СПб. 1903. 2 т.- Его же. Император Александр I. СПб. 1912. 2 т.

8 Семевский В. И. Из истории общественных течений в России в XVIII и первой четверти XIX века. // Историческое обозрение. СПб. 1897. Т.IX. С.253−260. Его же. Вопрос о преобразовании государственного строя в России в XVIII и первой четверти XIX века: /Очерк из истории общественных идей/. // Былое. 1906.

Не ограничиваясь изложением истории только одного органа, они рассматривали их во взаимодействии и пытались объяснить причины реформ начала XIX века. Сочинения М. И. Богдановича, Н. К. Шильдера и великого князя Николая Михайловича имеют особую ценность за публикацию подлинных документальных материалов. Во всех этих трудах большое значение авторы придавали личности Александра I, рассматривая внутреннюю политику через призму его взглядов.

Историки-юристы собрали и систематизировали большой фактический материал, освещающий историю государственных учреждений, в том числе, и Государственного совета.9 Как и дворянские историки, они всю деятельность государства сводили к действиям верховных носителей власти.

Кн.1. С.1−58. Его же. Либеральные планы в правительственной политике в первой половине царствования Александра I.// Отечественная война и русское общество. М. 1911. Т.П. С.156−213.

9 Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб. 1902. Берендс Э. Н. Проекты реформы Сената в царствование императоров Александра I и Николая 1.// История Правительствующего Сената за двести лет. 1711−1911. СПб. Т.З. С. 1−166. Тельберг Г. Г. Сенат и право предоставления на высочайшие указы" .// Журнал министерства народного просвещения. 1910. N 1. С.2−56. Его же. Правительствующий Сенат и самодержавная власть в начале XIX века: /Очерк из истории консервативных политических идей в России на рубеже XVIII и XIX веков/. М. 1914. С.1−80. Филиппов А. Н. Исторический очерк образования министерств в России // Журнал министерства юстиции. 1902. N9. С.33−73. N 10. С.1−10. Покровский С. П. Министерская власть в России. Ярославль. 1906. С.1−70.

По иному причины реформ начала XIX столетия изложил М. Н. Покровский.10 Он попытался показать, что политические события обусловлены общественно-политическими процессами, такая постановка вопроса была значительным продвижением вперед по сравнению с предыдущей историографией.

В начале XX века историческая литература пополнилась целым рядом официальных юбилейных изданий, выпущенных к 2 00-летию Сената, 100-летию Государственного совета, Комитета министров и министерств .11.

Все эти работы, как отмечали даже буржуазные либеральные историки, носили «казенный» и «тенденциозный» характер.12 Кроме того, большинство их выполнено на низком исследовательском уровне с использованием узкого круга источников.

Значительный интерес для исследователя представляют работы дворянских и буржуазных историков о жизни и деятельности некоторых государственных деятелей, мемуары, дневники.13 Они дают воз.

10 Покровский М. Н. Александр I. //История России в XIX веке. М. 1907. Его же. Русская история с древнейших времен. СПб. 1912.

11 История Правительствующего Сената за двести лет. СПб. 1911. Государственный совет /1801−1901 г. г./. СПб. 1901. Министерство юстиции за сто лет. СПб. 1902 и др.

12 Покровский С. П. Указанное сочинение. С. 1.

13 Завитневич В. З. Сперанский и Карамзин как представители двух течений в царствование императора Александра I. Киев. 1907. Довнар-Запольский М. В. Политические идеалы М. М. Сперанского. М. 1905. Корф Н. Д. Александр I и его приближенные до эпохи Сперанского. // Русская старина. 1903. N 1−2- Его же. Жизнь графа Сперанского. СПб. 1861. Т.2. Филиппов А. Н. Император Николай 1 можность взглянуть на происходящее как бы изнутри, глазами людей, делающих политику.

Особое место занимают учебники по истории русского права и истории русского государственного права.14 Ученые юристы в своих учебных курсах дали детальный разбор правовой регламентации Государственного советакомпетенция, структура, права и обязанности членов, порядок работы.

События революции 1905;1907 г. г. породили целый поток литературы, призванной проиллюстрировать закономерность происходящего.15 Среди этого потока книг и статей особый интерес для данной работы представляют сочинения, посвященные парламенту.16 Прии Сперанский. Юрьев. 18 97- Якушкин В. Е. Сперанский и Аракчеев. СПб. 1905. Уманец Ф. М. Александр I и Сперанский. СПб. 1910; ЧарторШгский А. А. Мемуары. М. 1913; Витте С. Ю. Воспоминания. М. I960.Т.3- Дневник П. А. Валуева. М. 1961. Т.1. и др.

14 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. СПб. 1887. 1.2. Алексеев А. С. Русское государственное право. СПб. 1892. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1910. Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб. 1913. Т.2.

15 Указатель книг и статей по русскому конституционному праву. М. 1916.

16 Люблинский П. И. К вопросу об инициативе законов по русскому праву. // На смену старого права. Пг. 1915; Алексеев Г. А. Законодательный почин по русскому государственному праву. // Журнал министерства юстиции. 1913. Кн.2. С.59−92- Гессен В. М. Русская конституция. // На рубеже. СПб. 1906. С.22−255- Плетнев Б. Реформа Государственного совета. // Русские ведомости. 1913. N52- стальное внимание авторов привлекает проблема соотношения прав верхней и нижней палат, вопрос о роли и значении их в структуре монархической власти, каковы пределы власти Государственного совета и Государственной думы.

В современной историографии есть несколько диссертационных исследований, посвященных Государственному совету.17 На основе глубокого анализа диссертанты раскрывают роль Совета в системе государственной власти в изучаемый период. Характер и степень власти этого учреждения в разрешении дел зависел от политической обстановки, но Государственный совет всегда оставался оплотом самодержавия, выражая интересы дворянства. Авторы уделяют внимание вопросу о том, какие политические идеи и как влияли на государственных деятелей в разные периоды русской истории и в зависи.

Нольде Б. Э. Законодательный почин по русскому праву. //Право. 1911. N 44−46.

17 Бородин А. П. Государственный совет и столыпинская программа преобразований в области местного управления, суда и начального образования. Автореф.дисс.канд.ист.наук. М. 1977; Голиков В. М. Государственный совет в России в первой половине XIX века. Автореф. дисс. канд. ист. наук. М. 1983; Новикова Е. Э. Государственный совет в годы первой мировой войны 1914;1917 г. г. /Из истории кризисов «верхов» накануне Февральской буржуазнодемократи-ческой революции/. Автореф.дисс.канд.ист.наук. М. 1985; Степан-ский А. Д. Государственный совет в период революции 1905;1907 г. г. /Из истории «второго шага по пути превращения самодержавия в буржуазную монархию» /. Автореф.дисс.канд.ист.наук М. 1965; Ярошевская С. М. Государственный совет и политическая реакция 80−90-х годов XIX века. Автореф.дисс.канд.ист.наук. М. 1984. мости от этого какие задачи выполнял Государственный совет в тот или иной момент времени.

Впервые в советской юридической науке историко-правовой анализ реформ и эволюции государственных органов в начале XIX века дан в работе С. М. Казанцева.18 Ученый сделал вывод, что реформы государственного аппарата в начале прошлого столетия, с одной стороны способствовали укреплению самодержавия, с другой стороны этими реформами закладывались основы будущих органов буржуазного государства.19 Из работ советских историков следует выделить труды Окуня С. В., Предтеченского А. В., Ерошкина Н. П., Парусова р Л.

А.И. Эти исследования хронологически охватывают период с конца XVIII века до середины XIX века. Исходя из положения, что определяющим фактором внутренней политики царизма было наличие противо.

18 Казанцев С. М. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX века. // Автореф. дисс.канд.юрид.наук. JI. 1981.

19 Там же. С. 175−176.

20 Окунь С. Б. История СССР.(Лекции). Часть 1. Конец XVIII начало XIX века. JI. 1974; Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. M.JI. 1957; Ерошкин Н. П. Основные тенденции развития высшей государственности феодально-крепостнической России первой половины XIX века. Автореф.дисс.д-ра ист.наук. М. 1973; Его же. Крепостническое самодержавие и его политические институты. (Первая половина XIX века). М. 1981; Парусов А. И. Административные реформы в России в первой четверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Автореф.дисс.д-ра ист.наук. Л. 1967. речия между развивающимся капиталистическим способом производства и господствующей крепостной системой, авторы раскрывали причины появления реформаторских идей и их особенности. Политика правительства получила классовую оценку и стала рассматриваться как попытка защитить интересы господствующего класса в условиях разложения феодально-крепостнической системы. Вступление правительства на путь реформ объяснялось тем, что наиболее дальновидные представители дворянства пришли к пониманию следующей истины: невозможно для удержания власти в своих руках в обстановке обостряющейся классовой борьбы и экономических изменений оставлять в неприкосновенном виде существующие социально-экономические отношения и организацию аппарата управления. В монографии Н. П. Ерошкина выявлены основные тенденции развития русской государственности в изучаемый период, прослежена эволюция политических институтов самодержавия на протяжении полувека.

Хотелось бы отметить монографии М. М. Сафонова и С.В.Миронен-ко.21 В работах дан очень содержательный и всесторонний анализ причины возникновения Непременного совета. Привлекая новые архивные материалы и сопоставляя опубликованные источники, М. М. Сафонову удалось сделать несколько интересных источниковедческих открытий, которые дали повод по-новому взглянуть на расстановку сил после мартовского переворота. Оба исследователя со скрупулезностью разбирают подготовительный этап создания Непременного совета.

21 Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX веков. JI.198 8- Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. М. 1989.

Большое значение для уяснения сущности реформы Государственного совета в 1906 году имеют общие работы по истории самодержао р вия в начале XX века.

Совершенно очевидна связь реформы Государственного совета с ходом и результатами Первой русской революции. Самодержавие сделало шаг «по пути превращения в буржуазную монархию» под ударами революции. Допуская буржуазию к законодательству в качестве «легальной оппозиции», фактически сохранялась вся полнота власти в руках монарха. Реформу Государственного совета нельзя рассматривать отдельно от реформы Государственной думы. Манифест о Государственном совете и положение о Думе были тщательно согласованными частями единого плана. Согласно учредительным документам, Дума отдавалась под опеку верхней палаты, выполнявшей роль барьера, сдерживающего стремления более либеральной нижней палаты под контролем. Такая оценка реформы была следствием тщательного изучения общей политической обстановки и большого количества документов .

В исследовании П. А. Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» (М. 1978) впервые сделана попыт.

22 Дякин B.C. Кризис самодержавия в России. 1895−1917. J1.1983; Давидович A.M. Самодержавное государство в России в эпоху империализма. (Классовая сущность и эволюция российского абсолютизма в XX веке) Автореф.дисс.д-ра юрид.наук. М. 1974; Его же. Самодержавие в эпоху империализма. М. 1975; Васильева Н. И., Гальперин Б. Г., Королев А. И. Первая русская революция и самодержавие. (Государственно-правовые проблемы). JI. 1975; Черменский Е. Д. Буржуазия и царизм в первой русской революции. М. 1970; Его же. Первая русская революция 1905;1907 годов. М. 1991. ка дать общую характеристику русского чиновничества на протяжении всего XIX века, а также проанализировать состав отдельных групп высшей и губернской администрации середины XIX и начала XX столетия. Наряду с юридическими нормами, определявшими правовой статус бюрократии, изучалась история государственных учреждений и правительственная политика в этой области. Это позволило автору вскрыть подспудные процессы, влиявшие на издание законодательных актов, показать борьбу различных группировок внутри правящего класса. Использование богатой мемуарной литературы дало возможность раскрыть закулисную сторону событий.

Интерес к проблемам реформ в области государственного управления не ослабевает и в последнее время. Продолжают появляться работы, затрагивающие эти вопросы.23 Ю. А. Дмитриев и Е. Ю. Черкашин в своей монографии дают исторический анализ становления и развития системы законодательных органов России. Они считают, что идея.

23 Медушевский А. Н. Административные реформы в России XVIII—XIX вв.еков в сравнительно-исторической перспективе: Научнааналитиче-ский обзор. М. 1990; Глушко Е. К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной России. // Разделение властей и парламентаризм. М. 1992. С.86−101- Гросул В. Я. Реформы и революционное движение в России в XIX веке. // Реформы в России ХУ1-Х1Х веках. М. 1992; Томсинов В. А. Светило российской бюрократии. М. 1991; Мироненко С. В. Как Россия в начале XIX века чуть не стала конституционной монархией. // История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России 1Х-начала XX веков. М. 1991; Дмитриев Ю. А., Черкашин Е. Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального собрания. М. 1995. введения представительства в государственное управление имеет глубокие исторические корни.

Интерес к проблемам истории российского абсолютизма проявляют и зарубежные историки. Перу профессора Колумбийского университета М. Раеву принадлежит несколько работ: статьи «Политический климат и проекты реформ в первые годы царствования Александра I», «Государство, правительство и политические традиции в императорской России до 1861 г.», обширная биография М. М. Сперанекого и другие.24 Причиной исторического развития России и преобразований государственного аппарата, в частности, он считает процесс модернизации по пути догоняющего развития, то есть европеизации. Не раскрывая классовой сущности самодержавия, историк указывает на сдерживающую роль его в деле экономической и политической модернизации Российской империи. Рассматривая вопрос о реформах, в которых принимал участие Сперанский, М. Раев сделал вывод, что целью проектов М. М. Сперанского было создание рациональной администрации. По мнению ученого понятие «конституция» означало для Александра I и Сперанского идею создания правительства и администрации, построенной на прочных основаниях законности с четко определенной системой учреждений, функциональным подразделением и квалифицированным персоналом. Во вступительной статье к сборнику проектов политических реформ «Планы политических реформ в Российской империи» М. Раев высказал мысль, что в них, как в начале XIX, так и в начале XX веков, отразилась попытка руководства страны.

24 Cahiers du monde russe et soviefique. 1961. v.2. N 34. p.415−433- Revue d’hisboire moderne et contemporaine. 1962. oct.-dec. p.295−307- Raeff M. Michael Speransky: Statemen of Imperial Russia, 1772−1839. Hague.1969. создать «правовое государство» (то есть «государство, основанное на автоматическом и благотворном действии прочных, постоянных и коренных законов, предназначенных для обеспечения национального благосостояния.»)25 Недавно появилась переведенная на русский язык работа М.Раева.26 Режим Александра I рассматривается по аналогии с режимами Иосифа II, Фридриха II и Первого консула. На этом фоне интерпретируется значение проектов М. М. Сперанского. Создание Государственного совета было частью большого плана, который мог бы вывести государственное управление из области личного каприза и поставить Россию в ряд современных ей монархических государств.27.

По мнению А. Вуда, к началу XX века процесс модернизации за.

28 w медлился. Причинои этого стало противоречие между ним и отсталостью страны, которое определяло и политическую систему России. Попытки придать монархии конституционный характер «были политическим абсурдом» .23.

В работе широко использованы нормативные акты, в большинстве своем опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи, а также опубликованные в.

25 Plans for Political Reform in Imperial Russia. 1730−1905. Hew Yersey. 1966. p.26.

26 Раев M. Понять дореволюционную Россию: Государство и общество в Российской империи. Лондон. 1990.

27 Seton-Watson Н. The Russian Empire, 1801−1917.Oxford. 1967. XVIII.

28 Wood A. The Origins of the Russian Revolution. 1861−1917. Ind Methuen. 1987.

29 Ybid. p. 5. других изданиях.30 Изучено большое количество документов и материалов, связанных с темой исследования (письма, записки, проекты, воспоминания, протоколы заседаний Непременного совета и Государственного совета). Большая часть их опубликована.31 Вместе с тем, важное место в диссертации занимают архивные источники. Диссертантом использованы материалы, хранящиеся в фондах Российского государственного исторического архива: Фонд Непременного совета (1147), фонд Общего собрания Государственного совета (1148), фонд Комитета 6 декабря 1826 года (1167), бумаги Совета министров /1905;1917/ о преобразовании Государственного совета (1276), фонд Особого совещания для разработки дополнительных правил к узаконениям о выборах в Государственную думу и Государственный совет /1905;1906 годах/ (1544) и другие, а также фонда М. М. Сперанского Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (731) .

Данное диссертационное исследование имеет следующую структуру: введение, три главы и заключение.

В диссертации анализируется место и роль Государственного совета в механизме Российской империи. Что касается его конкретной деятельности в различные периоды существования, то этот вопрос заслуживает особого внимания и поэтому должен быть предметом самостоятельного исследования.

30 Например, «Наказ Неприменному совету» 1801 г.: Архив Государственного совета. СПб. 1878. Т.З. 4.1.

31 Письма главнейших деятелей в царствование императора Александра I.// Подг.Н.Дубровиным. СПб. 1883- Сперанский М. М. Проекты и записки. M. J1. 1961; Сборник русского исторического общества. 1871. Т.74. 1894. Т.90 и другие.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Создание Государственного совета явилось вполне закономерным этапом в развитии российской государственности. Функции и задачи государства постоянно усложняются. В начале XIX века уже невозможно было обходиться без специального органа, занимавшегося законодательной деятельностью. Образование Государственного совета стало частью реформ, проводимых правительством в первое десятилетие прошлого века. Целью преобразований было стремление упорядочить систему высшего государственного управления, придать ей большее единообразие, приспособить к новым социально-экономическим условиям, развивавшимся в России. В основу реорганизации государственного аппарата легла теория организации государственной власти, основанная на принципе разделения власти на создающую закон, применяющую закон и следящую за его соблюдением. Разделение функций между высшими государственными органами абсолютной монархии имело большое значение для укрепления и дальнейшей эволюции самодержавия в буржуазную монархию. Реформы первых лет XIX столетия положили начало специализации высших органов государственной власти: Государственный совет становился высшим законосовещательным органом, в министерствах и Комитете министров сосредотачивались исполнительно-распорядительные функции, Сенат все более и более превращался в орган, обладающий высшей судебной властью.

Нормативным документом, определявшим правовое положение Государственного совета с момента его создания, было «Образование Государственного совета''1810 г. По нему Совет получил такую правовую регламентацию, какой не имел ни один государственный орган до него. Это было первое государственное установление с законосовещательными функциями, в отличие от Непременного совета, в «Наказе» которому подчеркивалось, что это учреждение — частное совещание при императоре. В компетенцию нового органа входило из дание новых законов, дополнение и пересмотр уже действующих по всем отраслям государственного управления. Для повышения эффективности работы Совета в структурном отношении он делился на департаменты и особые комиссии. Наличие такого деления стало поводом для постоянных нареканий в адрес создателей Государственного совета. Суть обвинений сводилась к тому, что Совет изначально планировался как многофункциональный орган. Однако, при внимательном изучении «Образования» (§§ 2−5 II отделения и § 29) совершенно очевидно, что круг действий Государственного совета ограничивался законодательством. Постепенно происходило наделение Совета административными, судебными и финансовыми функциями в соответствии с указами императора. На практике в обход Совета за конопроекты составлялись и утверждались через Комитет министров, отдельные министерства и специальные комитеты (например: Сибирский, Кавказский, Еврейский и др.).

В первой половине XIX века самодержавие уже не могло обходиться без обсуждения важных государственных вопросов с частью господствующего класса. Образование Государственного совета было необходимо, так как он служил своеобразной формой привлечения верхушки дворянства к процессу законотворчества.

В 1842 году было принято новое «Учреждение Государственного совета», сохранившее основные принципы «Образования». Наиболее существенным изменением было исчезновение из текста знаменитой формулы «вняв мнению Государственного совета». Данная формула бы ла совершенно нетипичной в праве абсолютной монархии. И хотя она не имела никакого конституционного значения, ее существование давало повод для разного рода толкований.

На протяжении всего существования Государственного совета наблюдается общая тенденция к понижению его значения как законосовещательного органа. Периодически появлялись проекты, нацеленные на возвышение роли этого государственного учреждения. Но они не имели никаких правовых последствий по совершенно объективным причинам. Законодательная власть занимает ключевое место в политической жизни государства, что обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, она создает правовую базу государственного устройства, закрепляет существующий порядок, основные законы жизни. Во-вторых, является выражением воли господствующего класса. В-третьих, призвана координировать усилия всех ветвей власти на всех уровнях, содействовать выработке форм их взаимодействия и сотрудничества в интересах сохранения политической стабильности общества. Поэтому любое усиление Государственного совета, как носителя законодательной власти, составляло для самодержавия угрозу его ограничения. Несмотря на то, что Совет никогда не проектировался как орган, посягающий на неограниченную власть монарха, усиление его значения не отвечало интересам верховной власти.

Одной из особенностей самодержавия можно назвать стремление правительства решать кардинальные проблемы в обстановке строгой секретности. Этим обстоятельством объясняется еще одна сторона политики, проводимой по отношению к Государственному совету. Наделение закрытого кабинета министров правом разработки отдельных законоположений, явилось результатом нежелания императора предавать огласке важнейшие политические вопросы даже в таком утилитарном органе, каким был Государственный совет.

К концу XIX века, когда в Европе уже были развиты парламентские системы с четко определенным в законе порядком формирования представительных органов и их компетенций, сложившимися традициями и особыми процедурами, Российская империя оставалась неограниченной монархией. Стратегической задачей руководства страны на протяжении всего XIX века было принципиальное сохранение самодержавия. Лишь при этом условии допускались какие-либо нововведения, призванные приспособить существующую систему к новым условиям. Во второй половине века среди высших государственных сановников получила распространение идея о необходимости введения народного представительства в государственное управление. В частности известно несколько проектов реорганизации Государственного совета с выборным элементом.

На примере проектов, представленных П. Валуевым и великим князем Константином Николаевичем видно, что они были скорее данью общественному мнению, чем назревшей необходимостью. Предлагаемые меры были очень робкой попыткой ввести институт народных представителей в государственный орган. Собрания гласных планировались как немой придаток в структуре Государственного совета. Факт обсуждения и принятия какого-либо решения не имел никаких правовых последствий. Правительство было застраховано ото всех возможных осложнений: предусматривалась секретность заседаний с участием гласных, состав и численность выборных органов, ограничение круга вопросов и сроков деятельности строго контролировалось. Проекты после обсуждения на особом совещании были признаны несвоевременными. Самодержавие пыталось сохранить свою власть в неизменном виде, пока это будет возможным.

События первой русской революции заставили правительство вновь обратиться к проблемам реконструкции государственных органов. Указ 20 февраля 1906 года существенно изменил структуру, состав и функции Государственного совета, преобразовав его в верхнюю палату первого российского парламента. Поставленный над Думой, он состоял из равного числа членов по назначению и выборных членов. Совет получил равные с Думой права в области законодательства. Государственный совет получил право абсолютного вето на все законопроекты Думы. Таким образом, судьба всякого думского проекта находилась в зависимости от решения совета.

Превращение Государственного совета Российской империи во вторую законодательную палату парламента убедительно свидетельствовало о том, что правящие верхи стремились всеми доступными им средствами сдержать процесс перехода от абсолютной монархии к конституционной. Однако, остановить этот процесс они были не в силах. Несмотря на свою непоследовательность и противоречивость, он продолжал развиваться вплоть до отречения Николая II от престола .