Проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации

Актуальность исследования. Одной из задач современного этапа развития российской государственности является разработка и реализация новой демократической избирательной политики, основанной на совершенном, отвечающем потребностям практики механизме правового регулирования избирательно-правовых отношений. От эффективности решения этой задачи во многом зависит степень развития российской л ол итич ее кой с и сгем ы.

Мировой и отечественный опыт свидетельствует, что демократические выборы способны не только легитимировать политическую систем}' общества, но и обеспечивать зависимость деятельности публичных органов власти от предпочтений и интересов населения, защищать общественные ценности и развивать правовое сознание граждан. В результате функционирования избирательного механизма создаются предпосылки для построения в России подлинно демократического правового государства с республиканской формой правления.

Однако основанная на смысле и содержании Конституции Российской Федерации избирательная система в настоящее время пока не сформирована. В обществе идет поиск путей правового воздействии на участников избирательного процесса. В числе проблем развития избирательного права особую актуальность приобретает противоречие между тенденцией децентрализации публичной власти и практикой иравотворче-с 1 ва органов государствен ной власти России и ее объектов в оо. чл'л п избирательного права. Не нашла своего ясного выражения и модель разграничения полномочий в сфере регулирования выборов между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Нынешнее состояние избирательного законодательства во многом не соответствует современным требованиям, в то время как новые модели правового регулирования выборов еще не приняли развитой формы. Практика показывает, что избирательное законодательство в его современном состоянии не способно обеспечить в должной мере процедуру демократических выборов, поэтому оно требует значительного совершенствования.

Данные обстоятельства определили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Проблема выборов, их сущности и механизма правового регулирования достаточно полно разработана в отечественной и зарубежной научной литературе. Причем отечественная литература о выборах существенно отличается по своему содержанию. Это зависит от общественно-исторических условий, в которых находились авторы подобных исследований.

В дореволюционный период уже 11.И. Новгородцев, основываясь на концепции естественного права, проводит анализ сущности демократии'- Г. Ф. Шершеневич анализирует сущность выборов с точки зрения социальной ответственности выборных лиц перед обществом-: i.11. Победоносцев в традициях славянофильской школы считает выборы совершенно неприемлемыми для российских условий'. Проблемам избирательного права посвящают свои работы В. М. Гесссн. rl.il. Лазаревский, Н. М. Коркунов, В. В. Бодовозов. Б. Велихов4.

В советский период реализуется концепция диктатуры пролетариата, а позже — советской демократии. По этой причине объектом исследований См.: Новгородцев II.И. Сочинения. — М: Раритет. 1995. См.: Шершеневич Г. Ф. Общая теория права: Учебное пособие. — М.: Ичд-во «Юридический колледж МГУ». 1995.

См.: Рчсскис философы (конец XIX — середина XX века): Антология. — М.: И-д-ио «Кн. палата». ит.

4 См: Гессеп В. М. Теория конституционного права. — С-Пб, 1914. — С. 150 — 2SS. Лазаревский И. П. Русское государственное право. — С-Пб. 1913. — С. 452−460. Коркунов Н. М. Пропоршюналь-. шло выборы. — С-Г16. 1896. Бодовочов В.13. Избирательное право в Нвропе и России. — С-Пб. !90(i. Велихов В. Теория и практика пропорционального представительства. — С-Пб. 1907.

В советский период реализуется концепция диктатуры пролетариата, а позже — советской демократии. По этой причине объектом исследований советских государствоведов становятся отдельные проблемы избирательного права, такие как сущность народного суверенитета, формы народного представительства и непосредственной демократии. Среди исследований, посвященных этим проблемам, можно отметить работы А. А. Аскерова, Г. В. Барабашева, И. П. Ильинского, В. Т. Кабышева. А. И. Кима, М. Г. Кириченко, В. Ф. Котока. И. Д. Левина. А. И. Лепешкина, И. П. Трайнпна, B.C. Основина. Б. В. Щетинина и др6.

Наиболее полно проблемы российского избирательного права анализируются в работах современных авторов, исследования которых можно условно подразделить на теоретико-правовые (В.В. Маклаков. О.Е. К> тафин, Ю. А. Веденеев. М. А. Краснов и др.) и избирательно-технологические (А.И. Ковлер, Н. Н. Петропавловский и дрь.). Большой вклад в развитие современного отечественного избирательного права внесли также А. С. Автономов. Е. Г. Морозова, В. И. Васильев, А. Н. Постников. И. Н. Гомеров, А. Ф. Малый. А. А. Собянин. В. Г. Суховольский. В. В. Альхименко, В. М. Колдаев, Н. Р. Путкарадзе, А. Х. Руипель, Е. К. Глушко, Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет См.: Козлова Е. И. Кутафин О.Б. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. -М.: Юрист. 1995. -С. 39.

См. Коистлтшонное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. — М.: БЕК. 1996. Веденеев Ю. А, Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность п механизм осуществления «Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. — 1995. — Si 2 (.28). — С. 39 — 48. Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. — М: Институт государства и права РАН. 1995. — С. 41.

4 См.: Ковлер А. Н Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. — М.: Институт государства и нрава РАН. 1995. Петропавловский Н. Н. Ситников ATI. Путь к власти. — М.: Студия «Викон». 1996.

См.: Автономов А. С. Морозова Е.Г. Избирательная кампания: основные категории п инстп.

1>1Ы избирательного нрава, менеджер избирательной кампании. — М.: Российский центр обучения избирательным технологиям: Фирма «Вестник». 1995. Васильев В. И. Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы. — М.: БЕК. 1995. Гомеров И. Н. Культура политических выборов как моделирующая система: Автореф. дис. на соиск. учен. степ, д-ра филос. наук: (230 003). Новосиб. гос. ун-т. — Новосибирск. 1995. Малый А. Ф. Избирательная система Российской Федерации: Учеб. пособие в схемах. — Саранск: Изд-во Мордов. ун-та. 1995. Собянин А. А. Суховольский В. Г, Демократия, ограниченная фальсифика.

Однако не все из этих исследований в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных сторон проблемы совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации не исключает необходимости проведения новых те о р ет и ч е с к и х о б о б ще н и й.

Цель и задачи исследования

Целью настоящей работы является исследование проблем совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях реформы избирательной системы и новой концепции федеративного устройства и местного самоуправления в России.

Для достижения этой цели в исследовании решаются следующие задачи:

— выявление и обобщение основных черт понятия и сущности выборов;

— изучение системы позитивного избирательного права России и критическое рассмотрение сложившихся в юридической литературе представлений о возможных путях его развития;

— анализ особенностей совершенствования избирательного законодательства при формировании органов государственной власти Российской нпямп: Выборы и референдумы н России в 1W1 — 1993 iг. — М.: Мзд-во ИНТУ. 1995. Собяшш Л. Л. Суховодьский В.Г. Как организовать контроль на выборах?: Пособие для кандидаток н дсп> шты и наблюдателей. — М.: Евразия. 1995. Лльчнменко В. В, Избирательное право и избира-юдьнаи система России. — М.: MBLLLM. 1994. Колдаев В. М. Избирательное право и избирательная система Российской Федерации. — М. 1993. Путкарадзе Н. Р. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма: Автореф. дис, на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук: (120 002) Рос. академия управления. — М.1993. Руипель А. Х. Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем: Автореф. дне. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук: (120 002). Российская академия управления. Центр государства и нрава. — М. 1993. Конституционный строп России. — М.: Институт государства и права РАН. 1992. Барабашев Г. В. II 1еремет К. Ф. Советское строительство: Учебник. — VI.: Юрид. лик. 19S8.

Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются процессы и явления общественной жизни, связанные с избирательной системой России. В качестве предмета исследования выбрана законодательная деятельность органов государственной власти, направленная на правовое регулирование общественных отношении, возникающих в процессе выборов.

Методологическую основу исследования составляют методы эмпирического и теоретического познания общественных явлений: наблюдения, сравнения, эксперимента, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, моделирования и др. Наиболее полно применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический и системный подходы к исследуемому явлению.

Многогранность объекта диссертационной работы потребовала привлечения не только материалов конституционно-правового характера, но и источников, относящихся к другим юридическим наукам (общая теория права и государства, административное право, финансовое право, уголовное право), а также политическим, экономическим и социологическим дисциплинам.

Нормативная база исследования. В работе анализируется действующая нормативная база, которую составляют Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'», а также законы о порядке выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской.

Федерации и о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, избирательное законодательство субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования проблем совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации на современном историческом этапе, в результате чего формируются рекомендации депутатам и государственным служащим, осуществляющим подготовку проектов избирательных законов.

На защиту выносятся следующие обладающие элементами новизны положения:

— уточняются признаки выборов, как социально-политического явления;

— раскрывается сущность выборов с точки зрения нравственной ответственности выборных лиц перед обществом;

— предлагается разграничение объективного и субъективного избирательного права, а также их принципов;

— обосновывается вывод о целесообразности расширения взаимной координации избирательно-правотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов, в том числе посредством более детального разграничения предметов ведения, полномочий и функций между ними;

— высказывается предположение о возможности большей степени симметричности избирательного права по сравнению с асимметричностью федеративного устройства России;

— выявляются основные направления правотворчества субъектов Российской Федерации в области избирательного права, при этом особое значение придаемся устанавливаемым субъектами РФ дополнительным составам административных правонарушений и избирательным формулам:

— обосновывается позиция о возможности введения в порядке эксперимента в отдельных субъектах РФ процедуры обязательного вотума;

— доказывается необходимость закрепления на уровне конституционных законов особого правового статуса избирательных органов, исключающего их отнесение к законодательной, исполнительной или судебной ветви власти;

— отмечается негативная тенденция роста полномочий федеральных и региональных избирательных органов, для нейтрализации которой предлагается расширение компетенции судов конституционной и общей юрисдикции в избирательном правоприменительном процессе.

Практическая значимость. Работа может быть полезна всем, кто занимается научными исследованиями по проблемам конституционного права, а также участникам избирательного процесса, депутатам, выборным должностным лицам, государственным и муниципальным служащим.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплины «Конституционное право России».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Таким образом, выборы можно определить, как совместное и независимое волеизъявление граждан в форме голосования в пользу тех или иных кандидатов на должности в публичных органах власти. Предложенное определение в достаточной мере соответствует содержанию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому выборы в органы местного самоуправления не могут быть отнесены к выборам в государственные органы. Использование термина «публичные органы власти» позволяет более четко и лаконично обозначить круг субъектов, формируемых выборным путем.

Выборы позволяют осуществлять ротацию состава органов государственной власти и органов местного самоуправления, стимулировать конкуренцию между кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками. Выборы рассматриваются и как способ воплощения идеи демократического общества, основы которого заложены в Конституции Российской Федерации.

Учитывая различие точек зрения о природе ответственности в системе народного представительства, можно сделать вывод о том. что выборы представляют собой механизм юридической и нравственной ответственности избираемых лиц перед обществом.

Исследование норм и институтов избирательного права проводилось с учетом двойственного характера избирательных действий (активные и пассивные), а также двойственности понятия избирательного права (объективное и субъективное). В результате автором предложена отличающаяся от общепризнанной модель классификации принципов избирательного права: принципы всеобщности, добровольности, равенства, непосредственности и тайности предложено считать основными. относящимися как к объективному, так и к субъективному избирательному правук дополнительным принципам субъективного и объективного избирательного права предложено относить принцип личного голосования, а к дополнительным принципам только объективного избирательного права — принципы периодичности и гласности избирательного процесса.

Изучение практики реализации принципа всеобщего избирательного права в России и за рубежом позволило сделать вывод об устойчивой тенденции снижения количества и роли избирательных цензов. При этом отмечено, что федеральная законодательная политика основывается на методах императивного ограничения правомочий субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные цензы.

Вместе с тем, на основе анализа обширного эмпирического материала, диссертант приходит к выводу, что в настоящее время получила широкое распространение практика установления избирательных цензов в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации, причем часто применяемые в них избирательные классификации не в полной мере соответствуют федеральному законодательству. Сравнение избирательных цензов, предусмотренных конституционными законами субъектов Российской Федерации, позволило сделать следующие выводы: — в подавляющем большинстве случаев республики в составе России устанавливают ценз гражданства республики, а не ценз гражданства Российской Федерации;

— законодательные органы республик в составе Российской Федерации, а также некоторых других субъектов России, стремятся усилить режим применения ценза возраста и ценза оседлости;

— устанавливаемые законодательными органами краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов избирательные цензы в большей мере соответствуют федеральному законодательству, чем избирательные классификации, содержащиеся в законодательстве республик в составе России.

В целом анализ практики ограничения субъективного избирательного права в законодательстве субъектов Российской Федерации позволил сделать вывод о том, что положения статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не в полной мере соответствуют позициям законодательных органов субъектов Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти могут использовать механизмы принуждения для приведения рассмотренных законоположений в соответствие с Федеральным законом. Однако, на взгляд диссертанта, более удачным способом взаимной координации Российской Федерации и ее субъектов было бы частичное изменение содержания Федерального закона.

Аналогично в диссертации обосновывается целесообразность закрепления диспозитивной нормы федерального законодательства о добровольности участия в выборах, которая позволила бы законодательным органам субъектов Российской Федерации в порядке эксперимента устанавливать процедуру обязательного вотума. В условиях растущего абсентеизма избирателей норма об обязательном участии в выборах, даже не подкрепленная юридической санкцией, могла бы значительно изменить качественный состав представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Анализ специфики избирательного права позволил выявить наиболее приемлемые виды юридической ответственности за нарушение его норм. Позиция автора состоит в том, что правотворческим органам Российской Федерации и субъектов России следует расширять составы уголовных и административных правонарушений, усиливать роль судов конституционной и общей юрисдикции в правоприменительном процессе. Вместе с тем, политика федерального законодателя в течение последних лет свидетельствует об обратном, а именно об усилении правоприменительной роли избирательных комиссий и развитии такой специфической формы юридической ответственности, как отмена решения о регистрации кандидата. Автор обосновывает вывод о том, что чрезмерное сосредоточение власти в избирательных органах позволяет манипулировать избирательным процессом в интересах правящей политической элиты, а это не в полной мере соответствует принципу равного избирательного права и другим основам демократического общества.

В процессе анализа проблем совершенствования федерального законодательства о выборах выделены следующие направления оптимизации электоральных нормативных актов России.

1. Проблемы совершенствования Конституции Российской Федерации. Автор отмечает, что целесообразно включение в текст основного закона государства отдельной главы, посвященной избирательной системе, но этому препятствует ее «жесткий» характер, то есть особый, усложненный порядок принятия поправок и пересмотра. Диссертант предлагает дополнить Конституцию Российской Федерации принципами всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, которые бы распространялись на все виды выборов, а не только на выборы Президента Российской Федерации. Положительные последствия имело бы закрепление на конституционном уровне принципа периодичности выборов, то есть обязательного проведения выборов в установленные законом сроки. Автор подчеркивает, что подзаконное регулирование этих важнейших основ демократической избирательной системы не дает достаточных оснований Конституционному Суду Российской Федерации разрешать электоральные споры между различными субъектами избирательного права.

Другими направлениями возможного совершенствования Конституции Российской Федерации автор считает регулирование статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и всей системы избирательных органов, а также более точное разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области избирательной системы.

Изучение взаимных логических связей норм Конституции Российской Федерации позволило прийти к выводу о недостаточной определенности конституционных предписаний в части разграничения полномочий и функций между органами публичной власти по регулированию избирательных процедур. В условиях, когда правоприменительная практика толкует избирательную систему как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов России, необходимо уточнение Конституции Российской Федерации и более точная регламентация полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области избирательного права.

2. Второе важное направление совершенствования федерального законодательства о выборах — оптимизация содержания Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Учитывая важность этого «рамочного» закона, регулирующего основные гарантии избирательных прав граждан вне зависимости от уровня выборов и выступающего в роли главного связующего звена в системе избирательного права, диссертант полагает, что как в содержании, так и в реализации этого Федерального закона возникает ряд проблем, требующих к себе самого пристального внимания.

Исходя из содержания статей 32 и 71 Конституции Российской Федерации Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должен ограничиваться регулированием именно основных гарантий реализации гражданами права на непосредственное участие в управлении делами государства. Вместе с тем, предмет регулирования данного Федерального закона в некоторых аспектах расширяет сферу компетенции федерального законодателя, относя к его ведению, например, детальное регулирование процедуры голосования или порядка составления протокола участковой избирательной комиссии. По мнению автора, эти общественные отношения целесообразнее причислить к предмету регулирования других Федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а в некоторых случаях достаточно и подзаконного нормативного регулирования.

В диссертации изучались и анализировались нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ограничивающие избирательные права граждан-военнослужащих на муниципальных выборах, а также других избирателей и потенциальных кандидатов на стадии предвыборной агитации. В результате исследования автор пришел к заключению, что в этой части Федеральный закон также нуждается в уточнении и совершенствовании. Диссертанту представляется более перспективным направлением совершенствования электорального законодательства расширение гласности избирательного процесса в воинских частях, контроля за воинскими начальниками со стороны общественности в целях недопущения навязывания политической воли голосующим военнослужащим. Ограничение же избирательных прав военнослужащих срочной службы на основании их проживания в другой местности до призыва, на взгляд автора, не в полной мере соответствует смыслу и содержанию Конституции Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам между народного права.

Оценивая нормы Федерального закона, запрещающие проведение предвыборной агитации среди военнослужащих и других категорий граждан, автор пришел к заключению, что сохранение избирательного права при отсутствии права на предвыборную агитацию существенно ограничивает содержание самого избирательного права. В этой связи высказывается предположение о возможности изменения Федерального закона, причем одновременно с этим потребуется разработка эффективных юридических механизмов защиты конкуренции кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков в воинских частях и других аналогичных организациях.

Не в полной мере соответствуют принципу равного избирательного права и нормы Федерального закона, допускающие неограниченное отклонение от единой нормы представительства с целью образования в каждом субъекте Российской Федерации не менее одного избирательного округа.

3. Третье направление — совершенствование Федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В диссертации на основе сравнения норм этих Федеральных законов с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» автор приходит к выводу, что положения анализируемых правовых актов не всегда соответствуют друг другу, поэтому до внесения Государственной.

Думой необходимых изменений и дополнений необходимо применять непосредственно нормы «рамочного» Федерального закона («Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В целях оптимизации Федеральных законов о выборах в федеральные органы государственной власти требуется также разграничение объектов регулирования «рамочного» закона и закона, регулирующего процедуру выборов в определенный орган государственной власти («О выборах Президента Российской Федерации" — «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Автор считает, что в Федеральных законах, регулирующих процедуру выборов в конкретные органы государственной власти, целесообразно либо максимально исключить дублирование норм «рамочного» Федерального закона, либо кодифицировать все Федеральные законы о выборах в одном нормативном правовом акте. В этом случае федеральное избирательное законодательство будет более удобным для использования, толкования и применения.

4. Четвертое направление совершенствования федерального электорального законодательства — оптимизация подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих избирательные процедуры. Автор отмечает, что требуют совершенствования Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, регулирующие те или иные аспекты избирательной системы.

Кроме того, диссертант обосновывает тезис о том, что отдельные положения российской избирательной системы (например, избирательная формула, по которой избирается Президент Российской Федерации, формируется Совет Федерации и Государственная Дума) могли бы быть вынесены на всероссийский референдум. В этом случае партии, получившие парламентское большинство или победившие на президентских выборах, не имели бы возможности менять избирательную формулу в целях ослабления конкуренции между кандидатами, избирательными объединениями и блоками.

Анализируя пути совершенствования избирательного законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов муниципальных образований о выборах автор обосновывает, что одной из центральных проблем следует считать выявление возможных направлений их нормотворческой деятельности.

Предпринятое в исследовании изучение особенностей выборов как-социального явления, а также механизма их правового регулирования и правомочий субъектов РФ в области избирательного права позволило выявить основные направления нормотворчества субъектов РФ по совершенствованию избирательной системы на современном этапе.

К таким направлениям (по субъектам выборов) можно отнести формирование законодательных, исполнительных и судебных органов субъектов РФ, представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

С точки зрения системы избирательного права, в качестве возможных основных направлений правотворчества субъектов Российской Федерации выявлены следующие: назначение выборов, дублирование и более детальная регламентация принципов избирательного права, установление оснований и порядка составления списков избирателей, порядка образования избирательно-территориальных единиц, регулирование порядка организации деятельности избирательных комиссий. нормативное закрепление иных стадий избирательного процесса (выдвижение, регистрация кандидатов, предвыборная агитация, порядок голосования, подсчет голосов, установление результатов выборов), а также регулирование порядка финансирования выборов.

Однако наиболее существенными и социально-значимыми направлениями правотворчества субъектов Российской Федерации в сфере избирательного права следует считать регулирование порядка установления или непосредственное установление избирательной формулы (избирательной системы в узком смысле слова) и установление дополнительных составов административных правонарушений, поскольку административное законодательство относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и законодательные органы субъектов РФ вправе вводить административную ответственность за правонарушения, совершенные участниками избирательного процесса, если данные общественные отношения не урегулированы федеральным законодательством.

При правовом регулировании порядка выборов субъекты РФ вправе устанавливать правила и процедуры, связанные с избирательной формулой. Причем в процессе регламентации порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ избирательный закон субъекта России может только в императивной форме установить мажоритарную или пропорциональную избирательную формулу. При регулировании же местных выборов правотворческие органы субъектов Российской Федерации имеют возможность сочетать методы императивного и диспозитивного правового воздействия. Отмечено, что свои особенности имеют и способы регулирования порядка выборов депутатов и должностных лиц представительных и исполнительных органов. В результате исследования этих особенностей автор пришел к выводу, что избирательный закон субъекта Российской Федерации, кроме общей части, может содержать особенные части, регулирующие: особенности формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерацииособенности формирования органов местного самоуправления, а именно представительных и исполнительных муниципальных органов.

В ходе изучения особенностей формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации диссертант пришел к выводу, что эти органы публичной власти (в отличие от органов местного самоуправления) не представляют собой разветвленной системы, поэтому правовое регулирование организации выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации должно основываться на методе императивного правового воздействия законодателя субъекта России. При этом проблема правового регулирования порядка формирования судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционных, уставных и мировых судов) еще не является актуальной для некоторых субъектов Российской Федерации, так как в этих субъектах России отсутствуют подобные судебные органы.

При этом в процессе формирования органов публичной власти субъектов России возникает проблема обеспечения равных условий для кандидатов, поскольку законодательный (представительный) орган государственной органов субъекта Российской Федерации сам определяет порядок формирования этого же законодательного органа. В этой связи возникает высокая вероятность того, что избирательная формула будет выбираться в интересах правящих политических сил, а это может значительно ослабить политическую конкуренцию и снизить представительность выборных лиц. Для исключения отмеченного негативного явления вопрос об избирательной формуле (но не весь избирательный закон, постоянно нуждающийся в корректировке) мог бы выноситься на референдум субъекта Российской Федерации. Установление избирательной формулы всенародным голосованием лишит законодательные органы субъектов Российской Федерации возможности ее менять, что будет в большей мере благоприятствовать альтернативным политическим силам при падении рейтинга правящих партий, то есть создавать условия для реализации принципа равного избирательного права.

Рассматривая особенности правового регулирования порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, автор отмечает две тенденциис одной стороны, правотворческие органы стремятся гарантировать равное представительство граждан, а с другой стороны — представительство нижестоящих территориальных единиц (в частности, муниципальных образований). При этом высказывается мысль о том, что представительство муниципальных образований в субъекте Российской Федерации может достигаться при двухпалатной организации законодательного органа субъекта России, в то время как при однопалатной организации этих органов представительство нижестоящих территориальных единиц без нарушения принципа равного избирательного права является затруднительным. В качестве одного из способов достижения представительства муниципальных образований в субъектах Федерации при однопалатной организации законодательной власти в диссертации предлагается установление запрета ограничений активного избирательного права глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, не относящихся к категории муниципальных служащих.

Обоснованным являлось бы и законодательно установленное требование о наличии хотя бы одной палаты законодательного органа субъекта Российской Федерации, формируемой на основе равного избирательного права. Законодатель субъекта Российской Федерации, следуя этому принципу, должен был бы обеспечить формирование одной из палат парламента на основе равного народного представительства, а при наличии другой палаты — также обеспечить представительство нижестоящих территориальных единиц.

В диссертации рассматривается одна из проблем организации системы избирательных органов по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, связанная с их статусом. Замечено, что система избирательных округов может не совпадать с административно-территориальным делением субъекта Российской Федерации таким образом, что окружные избирательные комиссии могут быть по своему статусу как выше территориальных избирательных комиссий, так и ниже территориальных комиссий. В этих условиях требуется разграничение полномочий и функций территориальных комиссий в зависимости от их места в иерархии системы избирательных органов.

В ходе анализа особенностей выборов в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, отмечается, что многие проблемы правового регулирования в соответствующих нормативных актах значительно упрощаются. Так, не требуется нарезка избирательных округов, поскольку территория избирательного округа совпадает с территорией субъекта Российской Федерации. Соответственно расширяется круг полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а все нижестоящие избирательные органы выполняют чисто технические функции. При этом в диссертации подчеркивается, что выборы исполнительных органов субъектов Российской Федерации объективно вызывают сосредоточение большой избирательной власти в одном органе — в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. По этой причине считается необходимой разработка эффективных юридических механизмов, позволяющих расширить гласность и демократичность процесса выборов должностных лиц исполнительных органов субъектов России.

Анализируя проблемы формирования органов местного самоуправления автор отмечает, что с вступлением в силу Конституции Российской Федерации была принята новая концепция местного самоуправления, как самостоятельной, под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Одной из форм осуществления гражданами местного самоуправления и являются местные выборы.

Учитывая то обстоятельство, что муниципальные образования и их органы не входят в систему органов государственной власти, в работе подчеркивается, что муниципальные образования находятся под юрисдикцией правотворческих органов Российской Федерации и ее субъектов. При этом автор считает, что органы государственной власти вправе воздействовать на органы местного самоуправления преимущественно в форме принятия и реализации законов, в то время как административное подчинение муниципальных органов государственным органам в большинстве случаев исключается как противоправное.

Анализируя конституционное положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, диссертант приходит к выводу, что избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее порядок организации местных выборов, приобретает диспозитивный характер. Исходя из этого возникает требование подробной регламентации муниципальных избирательных процедур в законах субъектов Российской Федерации при сохранении права муниципальных образований самостоятельно определять систему местных органов власти.

Муниципальное образование может закрепить в своем Уставе выборность или назначаемость должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления. Местное сообщество может значительно расширить круг избираемых населением должностных лиц, вплоть до выборности руководителей всех органов и структурных подразделений местной администрации. Допустимым с точки зрения муниципального законодательства является и отсутствие представительного органа местного самоуправления при осуществлении его полномочий непосредственно населением.

При таком многообразии форм организации местного самоуправления избирательный закон субъекта Российской Федерации не может ограничиться и одной избирательной формулой — новая концепция местного самоуправления требует подробной регламентации порядка выборов хотя бы по двум моделям — мажоритарной и пропорциональной. При этом субъектам местного самоуправления должна быть предоставлена, исходя из местных условий, возможность выбора.

Анализируя особенности формирования представительных органов местного самоуправления, диссертант пришел к заключению, что представительство «нижестоящих» территориальных единиц в муниципальных представительных органах не имеет под собой достаточных оснований, поэтому законом субъекта Российской Федерации двухпалатная организация представительных органов местного самоуправления может быть запрещена.

В силу того, что представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, число которых устанавливается уставом муниципального образования, при использовании мажоритарной избирательной системы избирательный закон субъекта Российской Федерации не может жестко установить систему избирательных округов и должен делегировать это право либо представительному органу местного самоуправления, либо выборному исполнительному органу местного самоуправления, либо избирательной комиссии при соблюдении требования о соблюдении единой нормы представительства.

Однако избирательные округа в этом случае могут не совпасть с территориями избирательно-территориальных единиц, что вызывает некоторые сложности в процессе организации выборов. Одним из способов решения этой проблемы может служить образование многомандатных избирательных округов на территориях соответствующих муниципальных образований.

По мнению автора, на настоящем этапе развития политической системы России одной из наиболее удачных моделей законодательства субъектов Российской Федерации о местных выборах может быть признан способ регламентации трех форм организации избирательного процесса: по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с одномандатными округами, по мажоритарной избирательной системе с многомандатными округами, по пропорциональной избирательной системе.

Допустимым является и другой способ правового регулирования порядка формирования представительных органов местного самоуправления: избирательной закон субъекта Российской Федерации может установить одну избирательную формулу с оговоркой «если иное не установлено уставом муниципального образования». Однако, при использовании другой избирательной формулы, муниципальное образование будет вынуждено самостоятельно регламент ировать все процедурные вопросы.

Вместе с тем, анализ практики правотворчества субъектов Российской Федерации показал, что муниципальным образованиям редко предоставляется возможность выбора избирательных систем, избирательные законы субъектов Российской Федерации часто регламентируют это в императивной форме. В результате субъекты местного самоуправления лишаются возможности корректировать избирательный механизм, а это не в полной мере соответствует их конституционно-правовому статусу.

В процессе изучения особенностей правового регулирования порядка формирования исполнительных органов местного самоуправления, автором выявлены следующие объекты нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: выборы глав муниципальных образований непосредственно населениемвыборы глав муниципальных образований представительными органами местного самоуправления из числа его депутатоввыборы иных должностных лиц местного самоуправления. В диссертации показывается, что требуют совершенствования и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регламентирующие избирательные процедуры. В этой связи нуждаются в особой регламентации вопросы разграничения предметов ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в части правового регулирования избирательного процесса. Полагаем, эти нормы могут содержаться не только в конституционных законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований, но и включаться в договоры о разграничении предметов ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальным образованиями.

В целом практика разработки и реализации избирательного законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о необходимости кодификации норм избирательного права не на уровне Российской Федерации (где избирательное законодательство целесообразно оставить в рамочном, диспозитивном виде), а на уровне субъектов Российской Федерации. Обосновывая необходимость кодификации норм избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, автор считает наиболее целесообразным полное дублирование в законах субъектов Российской Федерации норм-Федеральных законов о выборах, распространяющихся на избирательные системы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.