Региональный опыт правового регулирования труда: Историко-правовой аспект

Проблемы правового регулирования социально-трудовых отношений в условиях перехода к рыночной экономике приобретают особую актуальность, поскольку от их решения во многом будет зависеть исход предпринимаемых мер по реформированию общества и государства.

Исторический аспект изучения проблем правового регулирования труда в России заслуживает более пристального внимания, в том числе и сквозь призму современных проблем правового вмешательства в сферу труда. Обращение к истории развития трудового права в России призвано помочь нам избежать повторения ошибок в будущем.

Однако привлекает внимание тот факт, что освещение вопросов истории становления и развития трудового права России либо вообще отсутствует в литературе, либо ограничивается исследованием правовых актов о труде советского периода.

Конституция РФ 1993 года предоставила субъектам федерации право принимать не только подзаконные акты, но и законы, регулирующие социально-трудовую сферу. Отнесение трудового законодательства к совместному ведению федерации и ее субъектов породило на практике множество проблем, требующих быстрого и эффективного разрешения.

В этой связи актуальным видится историко-ггравовой аспект изучения правового регулирования труда в России с целью выявления возможностей участия в нем губерний царской России, краев (областей) в составе СССР и РСФСР и нынешних равноправных субъектов Российской Федерации.

Оценить возможности правового регулирования труда в регионах России, выявить его достоинства и недостатки, невозможно без анализа особенностей состояния трудового права в тот, или иной период времени, без исследования конкретных результатов правотворчества регионов (особенно в настоящее время).

В настоящей работе сделана первая попытка взгляда на историю трудового права России под углом зрения анализа возможностей регионов по правовому регулированию труда. Впервые в диссертации исследуются правовые акты Ставропольского края о труде, принятые в условиях перехода к рыночной экономике.

Следует подчеркнуть, что проблемы регионального правотворчества исследуются в настоящее время как теоретиками права, так и специалистами конституционного права, поскольку речь идет о вопросах нового федеративного устройства нашего государства и разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами. Несомненный интерес правотворчество субъектов РФ вызывает и у представителей отраслевых правовых наук — трудового права, права социального обеспечения и др.

Полагаем, что избранная тема нова, актуальна с теоретических и практических позиций, ее разработка очень своевременна, поскольку края и области активно используют предоставленные Конституцией РФ права по принятию правовых актов и законодатели нуждаются в выработке научных рекомендаций для улучшения нормотворческой деятельности в целом и по регулированию труда — в частности. Осознать актуальность темы позволят следующие факты: в 1997 году в стране насчитывалось до 290 тысяч нормативных актов субъектов РФ, а к 2000 году их сганегг в 2 раза больше — порядка 580 тысяч.

Причем доля субъектов РФ в общем законотворческом поле государства составляет сейчас 64%, в связи с чем в литературе подчеркивается и обосновывается необходимость усиления роли юридической науки в региональном правотворчестве.

Отсутствие четких научных рекомендаций при разработке правовых норм о труде сказывается на качестве нормативных актов, сами законодатели нуждаются в осознании целей правового регулирования труда, его задач. Это ощущается и в Ставропольском крае. Так, по приглашению Комитета по социальным вопросам Государственной Думы Ставропольского края автор принимал участие в обсуждении проблем правового регулирования вопросов занятости инвалидов и молодежи, а также в обсуждении проектов некоторых краевых законов о труде. Некоторые предложения и научные рекомендации автора были реализованы при подготовке проекта закона Ставропольского края «О содействии занятости инвалидов и несовершеннолетней молодежи в Ставропольском крае» .

В настоящее время, к сожалению, правовые акты о труде Ставропольского края и других субъектов РФ практически не применяются при изучении курса «Трудовое право России Это объясняется тем, что ни правоведы-практики, ни правоведы-теоретики еще не осознали в достаточной степени значимость новых источников трудового права РФ. Кроме того, в настоящее время практически отсутствуют работы, в которых анализировались бы проблемы регионального регулирования труда и обобщались бы результаты правотворчества в этой сфере.

Полагаем, что в учебный план должны быть введены спецкурсы в рамках дисциплины «Трудовое право РФ», направленные на углубленное изучение региональных правовых актов о труде.

Объектом данного исследования является правовое регулирование социально-трудовых отношений в России на разных этапах истории (в царской России, советской и современной России).

Обозначая объект исследования, следует особо подчеркнуть, что труд как необходимое условие существования человеческого общества, безусловно, подвергался регламентации социальными нормами на всех этапах развития общества и государства. Однако объектом данного исследования является регулирование трудовых отношений между работниками и работодателями нормами трудового права как самостоятельной отрасли, выделившейся из гражданского права на определенной стадии развития капитализма.

Предметом исследования в диссертации является правовое регулирование труда в Ставропольском крае на разных этапах истории (в царской России, советский и современный период).

Выделение в данной работе края (области) с целью выявления их полномочий по правовому регулированию труда обусловлено самим предметом исследования и тем обстоятельством, что эти административно-территориальные единицы имели одинаковые полномочия в составе СССР и РСФСР. Естественно, что после провозглашения Конституцией РФ 1993 года краев (областей) полноправными субъектами Российской Федерации, обособленное изучение их полномочий в социально-трудовой сфере выглядит надуманным. Вместе с тем предмет исследования диктует такую необходимость и такой подход позволит выявить не только общие проблемы и тенденции в регулировании труда, но и специфику их проявления в Ставропольском крае.

Целями настоящего диссертационного исследования являются: выявление возможностей правового регулирования труда в Ставропольской губернии до 1917 годав Ставропольском крае в советское времяопределение историко-правовых предпосылок отнесения трудового законодательства к совместному ведению РФ и ее субъектов по Конституции России 1993 годавыявление достоинств и недостатков концепции «совместного ведения» — изучение проблем правотворчества субъектов РФ по регулированию труда в переходный к рыночной экономике периодвыработка общих рекомендаций для практики нормотворчества в сфере трудаанализ содержания правовых актов Ставропольского края о труде. Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи: изучить и обобщить научные материалы, имеющиеся по некоторым вопросам проблемы исследования, определить степень и уровень теоретической разработанности темыизучить правовые акты царской, советской, современной России, касающиеся полномочий регионов по правовому регулированию трудаизучить имеющиеся архивные документы и сделать выводы о возможностях регионального правотворчества в области труда на примере Ставропольского краяизучить и проанализировать проблемы правотворчества в условиях перехода крынку, сообразуясь с предметом исследованияподвергнуть научному анализу правовые акты Ставропольского края о трудеизучить и обобщить данные об имеющемся мировом опыте по анализируемой проблеме.

Теоретическую основу настоящего исследования составляют не утратившие актуальность положения работ К. Маркса, В. И. Ленина, а также труды ученых-трудовиков — Акоповой Е. А., Вайпана В. А., Глазырина В. В., Гусова К. Н., Зайкина А. Д., Иванова С. А., Киселева И. Я., Лившица Р. З., Маврина С. П., Никитинского В. И., Орловского Ю. П.,.

Пашкова А.С., Сыроватской J1.A., Хохлова Е. Б., Шебановой А.И.

Особо хотелось бы выделить труды ученых-юристов дореволюционного периода — Таля J1.C., Литвинова-Фалинского В.П., Поссе В.А.

Важную роль в процессе исследования сыграли публикации специалистов конституционного права — Бобровой И. А., Карапетяна Д. И., Полениной С. В., Ржевского В. А., Умновой И. А., Чиркина В.Е.

Большой вклад в изучение анализируемых проблем внесли ученые Института законодательства и сравнительного правоведения — проф. Пиголкин А. С., Абрамова А. И., Крылов Б. С., Рахманина Т. Н., выпустившие в 1998 году научно-методическое пособие «Проблемы правотворчества субъектов РФ» .

Много места проблемам регионального нормотворчества (в том числе и в социально-трудовой сфере) уделялось на страницах молодого «Журнала российского права». Так, за период 1997;1999 годы эта тема освещалась в публикациях Гранкина И. В., Игнатьевой М. Н., Михайлова В. В., Мухаметшина Ф. Х., Некрасова С. И., Петухова В. Н., Самигуллина В. К., Юртаевой Е. А. и др.

Первые попытки по анализу результатов нормотворчества субъектов РФ в социально-трудовой сфере сделали такие авторы, как Бочарникова М. А., Верещака И. М., Ершова Е. А., Миронов В.Н.

Указанные проблемы ввиду их особой актуальности являлись предметом обсуждения на различных научных конференциях (в том числе и международных), «круглых столах «журнала «Государство и право» .(1).

1 См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ.-М.: Норма, 1998. Конференция «Реформа трудового законодательства в СССР» // Советское государство и право, — 1991.-№ 4. «Законодательство РФ: теоретические вопросы, проблемы, перспективы развития.//Государство и право.-1992.-№ 11.

Достичь поставленные в данной диссертации цели можно только при условии выбора наиболее результативных, эффективных применительно к объекту и предмету исследования. методов познания.

Методологическая основа исследования представлена системой теоретических принципов, логических приемов и специальных методов и средств познания государственно-правовых явлений.

В процессе организации исследовательской работы автор исходил прежде всего из того, что нынешняя действительность требует от общественных наук широкого выхода на конкретные практические нужды, своевременной реакции на социальные изменения, оперативного улавливания назревших тенденций, выработки надежных прогнозов, способных верно ориентировать практику, помогать принимать обоснованные решения. Этот вывод важен и при изучении исторического аспекта нормотворчества регионов в сфере труда.

Застойный период не мог не сказаться на методологии юридической науки. Диалектический метод (который на словах восхваляли и превозносили), фактически был предан забвению, поскольку на деле юридическая наука занималась оправданием того, что требовало критического анализа.

Философский уровень методологии представлен диалектико-материалистической философией, творчески переосмысленной. Так, в первую очередь переосмысления требуют вопросы взаимосвязи классового и общечеловеческого в исследовании правовых явлений. Классовый подход не должен превращаться в исключительный и самодовлеющий в методологическом арсенале исследователя.

Материалистическая диалектика сохраняет свою актуальность, поскольку выдвигает требования всесторонности и объективности в исследовании государства и права, историзм, связь познания с практикой, очищения правоведения от наслоений догматического и апологетического характера. К тому же диалектико-материалистическая философия выполняет не только методологическую, но и мировоззренческую функцию. Обе эти функции одновременно не может взять на себя ни одна конкретная наука.

Диалектика позволит исследователю вписать научное представление об объекте исследования в целостную систему знаний о мире, человеке, общественном устройстве, поможет выявить существенные связи и определить характер движения исследуемого объекта, достичь определенной степени объективности знаний. Философия ориентирует науку на добывание истинного знания, делает научную деятельность беспристрастной. Последнее особенно важно, поскольку любое научное исследование субъективно. Недаром римский историк Тацит так сформулировал принципы исторического исследования «sine ira et studio» (без гнева и пристрастия).

Необходимо также учитывать, что глубокое объяснение отдельного явления возможно, если оно рассматривается в системе общих связей и с точки зрения исторического развития.

На начальном этапе исследования наиболее эффективными представляются следующие конкретные методы: сбор эмпирической информации, статистический, конкретно-социологические методынаблюдение, анализ письменных источников (документов).

Историко-правовой аспект проблемы предполагает изучение правовых актов о труде царской, советской и современной России, а также локальных актов — коллективных договоров, правил внутреннего трудового распорядка.

Достаточно эффективным представляется использование сравнительно-правового (в том числе и сравнительно-исторического) метода, который служит необходимым дополнением ведущего — конкретно-исторического метода. Без органического сочетания этих двух методов невозможны ни обобщения, ни глубокое осознание и раскрытие правды истории.

Современный период характеризуется, несмотря на усилия по реформированию, существенными «сбоями» в функционировании правовой системы РФ, снижением ее целостности и эффективности. Определенное влияние на эти процессы оказывает и нормотворчество субъектов федерации в сфере труда. В этой связи вполне уместным представляется использование системного подхода. Изучение объекта исследования невозможно без определения места региональных правовых актов в системе национального права.

Наконец, исследовательская работа невозможна без использования метода восхождения от конкретного к абстрактному, формальнологических методов (анализа, синтеза, аналогии).

Научная новизна исследования очевидна. Изучение истории трудового права России традиционно ограничивалось советским периодом. Изучению правовых актов о наемном труде царской России не уделялось внимания, что соответствовало господствующим идеологическим установкам. В отечественной историко-правовой литературе нет работ, касающихся истории правового регулирования труда до 1917 года. Тем более никто не пытался взглянуть на историю трудового права под углом зрения, касающимся анализа возможностей регионального нормотворчества в социально-трудовой сфере. Взглянуть на историю с этих позиций предлагает Конституция РФ 1993 года, закрепившая право субъектов федерации на принятие законов и подзаконных актов о труде.

Практическая значимость результатов исследования не вызывает сомнения, так как они могут быть использованы при совершенствовании правового регулирования труда не только в субъектах РФ, но и в рамках федерации в целом. В настоящее время региональный законодатель четко не осознает цели собственного правотворчества, а это сказывается на качестве правовых актов о труде. Выявление целей, задач, общих и специальных проблем нормотворчества в сфере труда, выработка научных рекомендаций и применение их на практике позволит при помощи права решить самые острые социальные проблемы, связанные с обеспечением занятости населения, охраны, оплаты труда и др. От эффективного решения именно этих насущных проблем во многом будет зависеть будущее нашего общества и государства (этот вывод подтвержден историей революций в России). Пренебрежительное отношение к проблемам социально-трудовой сферы в нашей стране чревато новыми социальными катаклизмами.

Практическая значимость и научная новизна настоящей работы конкретизируются в положениях и выводах, выносимых на защиту. Таковыми являются следующие положения и выводы :

1. Несмотря на жестко централизованный характер царского законодательства о труде наемных работников, острые проблемы социально-трудовой сферы, помноженные на необъятность территории государства российского, нашли отражение в закреплении законами некоторых полномочий губерний (областей) по правовому регулированию труда. Так, в соответствии с законом от 3 июня 1886 года «О регулировании взаимных отношений фабрикантов и рабочих, а также найме последних на фабрики и заводы» были учреждены фабричные присутствия на местах (губерниях, областях), которым было предоставлено право издавать обязательные постановления в области охраны труда, медицинского обслуживания рабочих с учетом местных условий. В соответствии с законом от 7 июня 1899 года о создании Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия в компетенцию создаваемых губернских (областных) по фабричным и горнозаводским делам присутствий входило издание обязательных положений, направленных на развитие и применение к местным условиям правил, установленных Главным присутствием.

2. Локальное регулирование труда (непосредственно на предприятиях) в царской России было представлено правилами внутреннего трудового распорядка, которые имелись на всех крупных и мелких производствах. Они утверждались фабричным инспектором. Такое локальное регулирование труда выражало интересы работодателей, т.к. мнение рабочих не учитывалось.

Коллективно-договорное регулирование труда не было развито в России (за исключением отдельных промышленно развитых регионов) и не получило закрепления в царском законодательстве.

3. Регулирование труда в советское время осуществлялось в основном с использованием метода государственного (централизованного) регулирования. Полномочия регионов в сфере труда были крайне незначительны. Тенденция по расширению прав регионов по правовому регулированию труда наметилась в конце 80-х — начале 90-х годов 20 века.

4. Закрепленная Конституцией РФ 1993 года концепция «совместного ведения «применительно к трудовому законодательству представляется не совсем удачной и порождает множество проблем.

В целях устранения последних полагаем необходимым произвести дополнения в действующий КзоТ РФ или принять специальный федеральный закон, четко закрепляющий принципы и пределы полномочий субъектов РФ по правовому регулированию труда.

5. Смысл и цели нормотворчества регионов в сфере труда видится в улучшении положения работников по сравнению с действующим федеральным законодательством, в предоставлении работникам дополнительных социальных гарантий, льгот и преимуществ за счет финансовых ресурсов региона.

Законы о труде субъектов РФ должны быть актами прямого действия, небольшими по объему, конкретными по содержанию.

6. Правовые акты Ставропольского края о труде в условиях перехода к рыночной экономике можно разделить на 4 группы: а) закрепляющие основные трудовые права гражданб) направленные на решение проблем занятости и трудоустройствав) закрепляющие систему социального партнерстваг) закрепляющие трудовые права отдельных категорий работников государственных, муниципальных служащих, руководителей предприятий, работников здравоохранения, образования, физической культуры и спорта и др.).

В основном региональный законодатель идет по пути дублирования норм федеральных законов. Удачно, на наш взгляд, идет развитие законодательства о труде государственных и муниципальных служащих, социальном партнерстве, поскольку в нем дополняются и конкретизируются нормы федеральных законов.

Полагаем, что одним из направлений совершенствования регионального трудового права должно стать использование местными законодателями норм международного трудового права — конвенций и рекомендаций Международной организации труда.

Апробация результатов исследования велась автором по следующим направлениям:

1. через использование результатов исследования в учебном процессе (при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Трудовое право России» ;

2. посредством участия в научных конференциях, организуемых различными ВУЗами г. Ставрополя, а также опубликование статей по избранной теме;

3. путем участия в заседаниях «круглого стола «по обсуждению правовых способов решения проблем занятости инвалидов и молодежи в Ставропольском крае, организованных Комитетом по социальным вопросам Государственной Думы края;

4. основные положения исследования были реализованы автором при разработке проекта закона Ставропольского края о квотировании рабочих мест для инвалидов и молодежи в составе рабочей группы, созданной Государственной Думой края.

Заключение

.

Историко-правовой анализ возможностей регионального правотворчества в социально-трудовой сфере на опыте Ставрополья на разных этапах истории (в царской России до 1917 годав советский периодв современный период перехода к рыночной экономике) свидетельствует о том, что методы правового регулирования социально-трудовых отношений изменяются применительно к тому или иному историческому периоду, меняется их соотношение.

Традиционными в регулировании труда в рамках трудового права были два метода: централизованный и локальный.

В конце 19-го — начале 20 века трудовое право стало отделяться от гражданского в силу необходимости вмешательства государства в отношения между наемным работником и капиталистом.

Метод государственного регулирования трудовых отношений позволил обеспечить наемным работникам минимальные гарантии в области труда (нормированный рабочий день, ограничение произвола увольнений, минимальный уровень охраны труда и пр.).

Однако несмотря на жестко централизованный характер царского законодательства о труде наемных работников, острые проблемы социально-трудовой сферы, помноженные на необъятность территории государства российского, нашли отражение в закреплении законами некоторых полномочий губерний (областей) по правовому регулированию труда.

Так, в соответствии с законом от 3 июня 1886 года «О регулировании взаимных отношений фабрикантов и рабочих, а также найме последних на фабрики и заводы» были учреждены фабричные присутствия на местах (губерниях, областях), которым было предоставлено право издавать обязательные постановления в области труда, медицинского обслуживания рабочих с учетом местных условий.

В соответствии с законом от 7 июня 1899 года о создании Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия в компетенцию создаваемых губернских (областных) по фабричным и горнозаводским делам присутствий входило издание обязательных положений, направленных на развитие и применение к местным условиям правил, установленных Главным присутствием.

Локальное регулирование труда непосредственно на предприятиях в царской России было представлено правилами внутреннего трудового распорядка, которые имелись на всех крупных и мелких производствах. Они утверждались фабричным инспектором.

Такое локальное регулирование труда выражало интересы работодателей-хозяев, а мнение рабочих не учитывалось.

Коллективно-договорное регулирование труда в России начала 20 века практически не применялось. Оно имело место в промышленно-развитых регионах (Петербург, нефтяные промыслы Баку).

В отсталых аграрных губерниях, каким являлось Ставрополье, практика заключения коллективных договоров вовсе отсутствовала.

Более того, царское законодательство не содержало положений о юридическом признании института коллективного договора.

Вместе с тем, для развития коллективного договора и внедрения его в практику были созданы некоторые предпосылки, хотя и поздно благодаря сопротивлению российских капиталистов. Так, профсоюзы возникли в России только в 1905 году после революционных событий. В уставе профсоюза работников печатного дела, зарегистрированном в Ставрополе содержалось, в частности, положение о возможности ведения переговоров для заключения соглашений с работодателем об установлении условий труда.

Практически полное отсутствие признаков, навыков и традиций социального партнерства между рабочими и капиталистами, игнорирование интересов самих рабочих делало, на наш взгляд, неэффективным рабочее законодательство царской России, которое было достаточно развитым.

Советский период развития трудового права несмотря на множество несомненных завоеваний в социально-трудовой сфере, характеризуется господством централизованного (государственного) регулирования труда. Причем КЗОТы 1918 и 1922 годов предоставляли местным властям некоторые права в области регулирования заработной платы и времени отдыха с учетом национальных, культурных и религиозных традиций. Впоследствии из советского трудового законодательства были исключены и эти положения.

Собственные кодексы законов о труде в соответствии с законодательством СССР вправе были иметь только союзные республики. Содержание кодексов практически полностью воспроизводило Основы законодательства Союза ССР и союзных республик с небольшими новеллами.

Края, области не могли иметь собственного трудового законодательства, поскольку не имели статуса субъектов федерации, а являлись административно-территориальными единицами.

Полномочия краевого (областного) Совета депутатов трудящихся (позднеенародных депутатов) и их реализация Ставропольским краевым Советом депутатов не позволяют сделать вывод о том, что решениями сессий краевого Совета можно было регулировать вопросы труда на территории края. Эти решения не содержат даже признаков правовых норм, так как больше всего они напоминают политические доклады, лозунги и призывы.

Коллективные договоры, заключаемые в советское время на предприятиях, в учреждениях, организациях также нельзя было рассматривать в качестве источников трудового права и локальных правовых актов, поскольку они не содержали правовых норм (как правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение в данной ситуации).

Коллективно-договорная кампания находилась под жестким контролем партии и государства. Коллективный договор в советский период был одним из инструментов выполнения планов и социалистических обязательств.

Даже процедура утверждения правил внутреннего трудового распорядка была усложнена, а затем были введены типовые правила, которые практически исключали локальное нормотворчество.

Вместе с тем социально-трудовая сфера СССР и советское трудовое право уже в 70-е годы находились в состоянии кризиса, а назревшие проблемы требовали разрешения. Стимулы к активному производительному труду в обществе отсутствовали.

Политика перестройки и последовавший за ней распад СССР, подготовка проекта нового Федеративного договора в рамках России обнажили имевшие место центробежные тенденции. Регионы, в том числе края и области, потребовали от центра больше власти, больше юридических возможностей для реализации экономической и социальной политики на местах.

Тенденция на расширение полномочий краев, областей в области правового регулирования труда была отражена в законе РФ 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», который позволил на местах регулировать острые проблемы трудоустройства и социальной защиты безработных граждан.

Конституция РФ 1993 года отнесла трудовое законодательство к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Впервые в истории отечественного права и государства бывшие административно-территориальные единицы — края и области приобрели конституционный статус полноправных субъектов федерации. Следствием этого исторического феномена стало появление огромного массива законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, регулирующих социально-трудовые отношения на их территории.

Вместе с тем, закрепленная Конституцией РФ 1993 года, концепция «совместного ведения» применительно к трудовому законодательству, подвергается критике из-за ее неопределенности и порождает на практике множество проблем, как на стадии принятия правовых актов, так и в процессе их применения.

Наличие собственного трудового законодательства в регионах ставит под сомнение единство правового пространства РФ и может стать причиной проблем в функционировании единого рынка труда.

В тоже время переходный период к рынку характеризуется обострением ситуации в социально-трудовой сфере и возникновению множества проблем, которые требуют быстрейшего разрешения.

Трудовое право и трудовое законодательство переходного периода оказались не готовыми эффективно реагировать на изменения в экономике и политике.

Анализ нормативных правовых актов Ставропольского края о труде свидетельствует о том, что нормотворческая деятельность края за период 1994;1999 годы прошла в своем развитии следующие этапы:

1) подготовка и принятие Устава (Основного Закона) Ставропольского края, который закрепил основные трудовые права граждан;

2) разработка и принятие правовых актов, создавших правовую основу для полноценной нормотворческой деятельности (в том числе по регулированию труда);

3) принятие законов и подзаконных актов Ставропольского края по проблемам социально-трудовой сферы.

На правотворческую деятельность Ставропольского края оказывают негативное влияние особенности современного периода истории и специфические особенности края (например, его географическая близость к Чечне и приток вынужденных переселенцев).

Все имеющиеся проблемы нормотворчества в условиях перехода к рынку, на наш взгляд, можно условно разделить на три группы:

1) характерные для нормотворческих органов разного уровня (федеральных и региональных);

2) характерные для субъектов РФ;

3) характерные для правового регулирования труда на разных уровнях.

Решение многих проблем видится прежде всего в четком определении круга вопросов, по которым могут принимать правовые акты субъекты РФ в сфере труда.

Эта цель может быть достигнута либо путем принятия специального федерального закона, посвященного разграничению полномочий федерации и субъектов РФ в регулировании труда, либо путем разграничения этих полномочий в каждом федеральном законе по вопросам социально-трудовой сферы (так, как это сделано в законах РФ «О занятости населения в РФ», «Об основах государственной службы в РФ»).

Полагаем, что при подготовке проекта федерального закона о разграничении полномочий по правовому регулированию труда федерации и субъектов может быть заимствована модель статьи 107 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик.

Смысл нормотворческой деятельности Ставропольского края и иных субъектов РФ в области труда в современных условиях видится в том, чтобы за счет собственных финансовых ресурсов повысить уровень трудовых прав и гарантий их реализации для работников.

К сожалению, в настоящее время законодательство Ставропольского края идет по пути дублирования, повторения положений федеральных законов за небольшими исключениями.

К числу последних следует отнести законы Ставропольского края «О государственной службе Ставропольского края» -" О муниципальной службе Ставропольского края", которые должны служить ориентиром для нормотворчества в области регулирования труда, поскольку эти законы дополняют и конкретизируют положения федеральных законов, закрепляя реальные трудовые права и гарантии для государственных и муниципальных служащих края.

Несомненной заслугой Государственной Думы Ставропольского края является принятие в 1997 году закона «О социальном партнерстве», реализация которого на практике позволит решить многие проблемы социально-трудовой сферы.

Полагаем, что тенденции развития нормотворческой деятельности по регулированию труда в Ставропольском крае, как и во всей России, будут совпадать с мировыми. Это означает, что законодатель (федеральный и региональный) будет ограничиваться установлением относительно небольшого количества рамочных установлений, которые затем должны заполняться конкретным содержанием в ходе коллективных переговоров по заключению коллективных договоров и социально-партнерских соглашений.

В настоящее время эта тенденция сдерживается прежде всего экономическими причинами, а также специфическими причинами самой системы социального партнерства в РФ.

По мере улучшения экономической и финансовой ситуации локальные акты могут гарантировать работникам все больший объем трудовых прав по сравнению с федеральным трудовым законодательством.

На наш взгляд, в процессе нормотворчества в области труда субъекты РФ вполне могут использовать в качестве ориентира международно-правовые источники — конвенции и рекомендации МОТ, причем как ратифицированные, так и нератифицированные Россией. Это позволит приблизить региональные правовые акты о труде к международным стандартам и повысить уровень социальной защиты человека труда в условиях перехода к рынку.

Законотворческая деятельность Государственной Думы.

Ставропольского края должна идти по пути принятия законов, регулирующих наиболее значимые и важные отношения социально-трудовой сферы.

Краевые законы должны быть небольшими по объему, но емкими по содержанию, закрепляющими более высокий уровень трудовых прав граждан с учетом региональных (экономических, социальных, культурных, географических, этнических) особенностей. Только в этом случае, на наш взгляд, будут достигнуты цели регионального правотворчества и можно будет избежать простого копирования федеральных законов.

Вполне допустимым представляется использование положительного опыта других субъектов РФ в регулировании труда.

Проблемы нормотворческой деятельности вообще и в сфере регулирования труда в частности будут оставаться актуальными и потребуют проведения дальнейших научных исследований.

Исследовательская деятельность, по-видимому, будет идти по следующим направлениям:

1) серьезного обобщения и анализа нормотворческого опыта регионов в области труда;

2) анализа практики применения нормативных правовых актов субъектов РФ в социально-трудовой сфере (интересно будет исследовать «жизнь» региональных норм трудового права — насколько часто они применяются органами по разрешению трудовых споров (и применяются ли вообще);

3) исследования влияния региональных норм права на правосознание граждан региона;

4) научного осмысления актов социального партнерства (краевых соглашений различного вида), выявления проблем, мешающих реализации законодательства о социальном партнерстве- 5) серьезного научного анализа нормотворчества органов местного самоуправления в сфере труда. Результаты научных исследований должны внести важный вклад в совершенствование правового регулирования труда в субъектах РФ. От состояния социально-трудовой сферы и правового решения проблем занятости населения, охраны, оплаты труда во многом будет зависеть будущее нашего государства и общества.