Правовая организация управления библиотечным делом в России

Актуальность темы

исследования. Вступление мирового сообщества в информационную эру оказывает определяющее воздействие на весь ход человеческой цивилизации. Технологическая революция в информационной сфере открыла библиотекам и новые возможности и одновременно поставила их перед необходимостью решения принципиально иных задач. Освоение этих технологий привело к пересмотру фундаментальных представлений о роли и месте библиотек в обществе, основных принципов организации библиотечного дела, а, в конечном счёте — к смене парадигмы его развития. Эти процессы носят глобальный характер, и всё более охватывают библиотеки России.

В то же время деятельность библиотек последнего десятилетия характеризуется рядом негативных тенденций: сокращается их количество и объём совокупного библиотечного фондамножество библиотек, особенно муниципального уровня, не в состоянии удовлетворить изменившиеся потребности пользователей. Одна из основных причин этого — кардинальное изменение положения культуры в обществе, обусловленное, прежде всего, перестройкой государственной системы управления. В 1990;х годах произошёл выход из системы централизованного государственного управления (возглавляемой федеральным центром) всего многообразия культурных учреждений расположенных в субъектах Российской Федерации, и процессов, происходящих в них. Прежде всего это выразилось в разграничении единой государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Нерешёнными остаются проблемы бюджетного финансирования государственных и муниципальных библиотечных учреждений. Законодательством не решается задача повышения объёмов отчислений на культуру, предусмотренных в процентном отношении от валового внутреннего продукта. Хуже того, в самой структуре расходов на культуру библиотечное дело находится, по мнению специалистов1, на последнем месте. Сохраняется разобщённость финансирования библиотек из разных источников.

В этих условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы библиотечного дела в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям реформирования библиотечного дела. Слабо разработаны вопросы оказания библиотеками платных информационных и образовательных услуготсутствует административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой социальной сфере. Библиотечное законодательство не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов.

Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешённым и целый ряд проблем существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм библиотечной деятельности.

Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование организации библиотечного дела и управления им, разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал, повышение эффективности работы органов библиотечного управления и самих библиотек.

Решение этих вопросов возможно только с помощью проведения продуманной и обоснованной государственной политики в сфере управления библиотечным делом. Характер содержания этой политики, границы её воздействия и юрисдикции менялись и меняются, и этот процесс ещё не вошёл в нормальное русло. В то же время, какой бы ошибочной ни была государственная политика в федеральном центре, региональные и муниципальные вла.

1 См.: Бачило И. Л. Актуальные правовые вопросы библиотечного дела // Правовые аспекты деятельности библиотек. М., 2002. С. 12−13- Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в условиях рынка. Саратов, 2006. С. 38−67- Селиванов А. Г. Управление библиотечной системой в России. М., 2004. С. 113−168 и др. сти теперь могут её скорректировать и совершенствовать управление библиотечным делом.

В диссертации изучается парадигма государственной политики — от эпохи советской государственности до современного общественного устройства с преобладанием рыночных экономических отношений.

Всё это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять сущность и границу теоретического познания процессов управления в области библиотечного дела, обосновать собственное видение административно-правовых проблем управления библиотеками в России и возможность их решения в новых экономических условиях.

Степень разработанности проблемы. Проблемы, связанные с библиотечным делом в России, рассматривались в работах отечественных учёных. Среди них интересны исследования, проведённые в рамках исторических, политических, экономических, социологических, педагогических наук К. И. Абрамовым, И. Ю. Багровым, И. П. Бургер, О. Ф. Бойковой, И. А. Гильфановой, М. Я. Дворкиной, Т. В. Ждановой, Е, И. Кузьминым, Н. Н. Нестерович, Ю. Н. Столяровым, В. Р. Фирсовым, Т. Ю. Юрьевой и др.

Не остались в стороне от исследования различных сторон правового регулирования библиотечного дела и учёные-юристы: В. В. Антонов, С. Н. Братановский, Е. В. Гениева, Г. В. Горобецкий, М. Р. Григорянц, Ю. А. Гриханов, О. В. Зенин, В. К. Клюев, С. Д. Колегаева, Т. Л. Манилова, Г. А. Севрюнова, С. И. Семилетов, Ю. Н. Столяров, М. А. Якушев и др.

Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование библиотечного законодательства и практику его реализацииони также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.

Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с правовым регулированием в области библиотечного дела, необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что большинство работ, посвящёных интересующей нас проблеме, были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражение многие новые юридические аспекты в организации и деятельности библиотек и других субъектов библиотечных правоотношений.

К большому сожалению, практически отсутствуют административно-правовые исследования проблем библиотечного дела в России. Появившиеся в последние годы работы учёных Г. В. Горобецкого, Ю. А. Гриханова, В. К. Клюева, Т. Л. Маниловой, хотя и затрагивают те или иные организационно-правовые аспекты библиотечного дела в стране, однако не дают целостного представления о роли государственного регулирования в указанной сфере. Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов, как государство-право-управление-библиотечное дело.

Соответственно, автор не претендует на исчерпывающее и всестороннее исследование данной проблемы. Тем не менее, настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.

Объектом исследования являются многообразные отношения в области управления библиотечным делом, их административно-правовая природа и особенности их регламентации.

Предмет исследования — система управления библиотечным делом в России, проблемы административно-правового регулирования организации и деятельности библиотечных учреждений и организаций.

Целью диссертационного исследования является комплексная разработка административно-правовых проблем совершенствования механизма управления библиотечным делом в России, форм, методов и функций правового обеспечения эффективной деятельности органов управления, учреждений и организаций этой сферы и определение на этой основе оптимальной структуры правового режима этого механизма, статуса граждан и их объединений в условиях дальнейшего развития реформ.

Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

• изучение становления, сущности и структуры системы управления библиотечным делом в России;

• анализ основ государственной политики в области библиотечного дела в России;

• изучение вопросов компетенционного разграничения и функционирования государственного и муниципального управления библиотечным делом;

• рассмотрение специфических особенностей правового регулирования общественных библиотечных объединений;

• исследование административно-правового статуса библиотечных учреждений;

• анализ правового положения граждан в области управления библиотечным делом;

• определение эффективности нормативно-правового обеспечения управления библиотечным делом и действенности федеральных законов «О.

1 9 библиотечном деле" и «Об обязательном экземпляре документов» — выработка на этой основе рекомендаций и предложений по совершенствованию управления библиотечным делом.

Методологическими основами и методами исследования служат различные методы познания. Это, прежде всего, общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, а также иные методы и подходы к исследованию правовых процессов и явлений. Их сочетание и применение позволили диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно, всесторонне и объективно.

Общетеоретической основой исследования послужили работы С. С. Алексеева, М. И. Байтина, А. И. Демидова, В. П. Казимирчука, Д. А. Керимова, С. А. Комарова, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашовой,.

СЗРФ. 1995. № 1.С.т. 2. 2СЗРФ. 1995. № 1. С.т. 1.

A. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. С. Мордовца, И. Н. Се-някина, В. Н. Синюкова, В. М. Сырых, Л. Е. Явич и др.

Непосредственную научную базу составили труды учёных по конституционному и административному праву А. Б. Агапова, А. П. Алёхина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, С. Н. Брата-новского, Г. А. Дороховой, В. Т. Кабышева, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, Б. П. Курашвили, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева,.

B. М. Манохина, В. И. Новосёлова, А. Ф. Ноздрачёва, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонского, М. И. Пискотина, Л. П. Попова, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, В. А. Юсупова и др.

В основу работы легли такие нормативные источники, как Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О библиотечном деле"1 и «Об обязательном экземпляре документов», законодательные акты субъектов Российской Федерации о библиотечном деле. В сравнительном аспекте исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативно-правовые акты, а также акты локального нормотворчества, в том числе зарубежных государств.

Эмпирическую основу исследования составляет изучение деятельности государственных и муниципальных органов управления библиотечным делом Саратовской области, библиотечных учреждений и организаций Поволжского региона.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований административно-правовых проблем библиотечного дела в России в современных условиях.

Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их ре.

1СЗ РФ. 1995. № 1. С.т. 2.

2СЗРФ. 1995. № 1.С.т. 1. шения.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, которые характеризуют новизну проведённого исследования.

1. Исторический анализ возникновения и трансформации форм и методов осуществления государственной политики в области управления библиотечным делом в период советской государственности показывает, что она в значительной степени была подвержена политическим влияниямотражала конъюнктурные интересы того или иного периода этой государственностиобуславливалась конкретно-исторической обстановкой в стране, традициями, менталитетом, была адекватна существующей правовой системе.

2. Исследование тенденции развития организационно-правовых форм библиотечного дела даёт возможность утверждать, что их функциональное содержание в современных условиях значительно изменилось. Во-первых, это связано с внедрением библиотечной деятельности в новую экономическую систему общества. В частности, увеличение материальной базы библиотечных учреждений в современных условиях требует не только роста экономических затрат, но может добавить и прямые доходы от эффективного использования библиотек путём оказания ими платных информационных, образовательных, издательских услуг. Во-вторых, библиотечная деятельность является видом общественно-полезной деятельности, возможным средством развития творческого потенциала личности. В-третьих, нет практически ни одной сферы общественной деятельности, на которую библиотечное дело не оказывало бы благотворного воздействия косвенным путём.

Такая полифункциональность библиотечного дела позволяет рассматривать его как объект правового регулирования административным и муниципальным правом, определить границы этого регулирования и обозначить компетенционное разграничение между отдельными элементами системы управления библиотечным делом в России.

3. Государственная политика в области управления библиотечным делом представляет собой совокупность форм, методов и мер, направленных на обеспечение конституционного права граждан на поиск, получение и распространение информации, эффективную деятельность органов библиотечного управления и библиотечных учреждений.

4. При исследовании современной системы управления библиотечным делом установлено, что в основу её организационной структуры положены правообразующие и целевые критерии управления, поэтому следует учитывать экономический фактор в формировании организационной структуры в области библиотечного дела.

В настоящее время административно-правовой статус управления объектов (библиотечных учреждений и организаций), входящих в систему управления, характеризуется тем, что часть из них остаётся в собственности государства и управление ими ведётся по прямому принципу, но в значительно изменённом виде (автономно) — остальные библиотечные учреждения перешли (или вновь сформировались) в число учреждений и организаций различных форм собственности. Отношение государства в лице органов управления строятся с ними иначеполномочия этих органов по сравнению с полномочиями по отношению с государственными библиотечными учреждениями сужены. 5.

5. Государственная система управления библиотечным делом являясь основным звеном в общей системе управления культурой, включает в себя: Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследияорганы государственного управления библиотечным делом в субъектах Российской Федерации (министерства, департаменты, управления) — структурные подразделения других федеральных органов управления, отвечающих за развитие библиотечного дела (Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ и др.). При этом основным звеном реализации функций организации библиотечного дела является специализированный орган исполнительной власти в субъекте Федерации. На примере анализа функциональной деятельности Министерства культуры Саратовской области внесены предложения, способствующие совершенствованию управления библиотечным делом в регионе.

6. Проведённый в диссертации анализ сущности и проявления муниципальной политики в области библиотечного дела позволяет определить её как содержание деятельности органов местного самоуправления по реализации компетенции в этой области. Учитывая возможность эффективного муниципального управления библиотечным делом, представляется необходимым включить в Федеральный закон «О библиотечном деле» отдельную статью, аккумулирующую положения, в которых определяются предметы ведения и полномочия соответствующих органов, а также легальное определение понятия «муниципальная библиотечная политика».

7. Изучение вопросов административно-правового регулирования организации и деятельности общественных библиотечных объединений, их взаимодействия с государственной системой управления библиотечным делом даёт возможность считать, что система общественного управления библиотечным делом будет всё больше развиваться и по мере передачи части полномочий от государственных органов общественным будут формироваться демократические структуры управления, состоящие из двух дополняющих друг друга субъектов — общественного и государственного.

8. Исследование административно-правового статуса и управленческих функций национальных библиотек Российской Федерации приводит к выводу о сближении указанного статуса с органами государственного и муниципального управления библиотечным делом, превращающего национальные библиотеки в организационно-правовую модель симбиоза управления и собственно библиотечной деятельности.

9. Основным условием успешного решения проблемы управления библиотеками — структурными подразделениями учреждений — является сочетание библиотечных и отраслевых (по их отраслевой принадлежности) подхои.

ДОВ.

По мнению автора, к первостепенным организационно-правовым мерам в этом аспекте можно отнести организацию в научно-исследовательском отделе библиотековедения Российской государственной библиотеки постоянной службы консультативно-юридической помощи в сфере управленческой деятельности библиотек, правовой регламентации, в том числе — в создании внутриучрежденческой документации, прежде всего регулирующей организационные отношения библиотечного подразделения с учреждением, в котором оно функционирует, при этом определяя, в частности, степень его самостоятельности и юридической ответственности посредством административно-правовых договоров.

10. Анализ правового обеспечения управления библиотечным делом в России даёт основание сделать вывод о необходимости корректировки ст. ст. 9, 12, 13, 22, 23, 25 Федерального закона «О библиотечном деле», предметное изложение которой содержится в диссертационной работе.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное административно-правовое регулирование библиотечного дела в России. Исследование существенно расширяет, углубляет современные представления о сущности, механизме взаимодействия органов управления библиотечным делом различных уровней властиразвитии и совершенствовании административно-правового статуса библиотечных учреждений.

Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:

• в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства в области библиотечного дела;

• в научных исследованиях по проблемам административно-правового регулирования библиотечных отношений;

• в практической работе государственных, муниципальных, общественных органов управления библиотечным делом, библиотечных учреждений и организаций;

• в преподавании учебных дисциплин конституционного, административного, финансового, гражданского права студентам юридических вузовкурсов «Управление культурой», «Правовые основы организации библиотечного дела» студентам вузов культуры.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в издании, предусмотренном перечнем ВАК России, монографии и других научных изданиях.

Результаты, полученные в ходе работы над диссертацией, докладывались на научно-практических конференциях и семинарах в Волгоградском институте экономики, социологии и права.

Основные теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исторический путь развития системы управления библиотечным делом в России обусловлен необходимостью эволюционного развития государства, когда каждый этап реформирования требовал сохранения лучшего накопленного опыта и дальнейшего преобразования в новых условиях и задачах времени.

Изменение приоритетов и целей управления библиотечным делом в направлении обеспечения и защиты прав граждан в этой области человеческой жизнедеятельности, развитие системы библиотечного дела обусловливают и определённую трансформацию самих целей, функций и механизма управления. На первый план выступают такие функции управления, как организация, координация, регулирование, прежде всего правовое.

Основная идея государственно-общественного управления библиотечным делом состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем библиотечного дела, предоставить субъектам библиотечных отношений (работникам библиотечных учреждений, пользователям и др.) больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов в организации библиотечного процесса, в выборе различных видов библиотечного обслуживания. Государственная политика в области управления библиотечным делом представляет собой совокупность форм, методов и мер, направленных на обеспечение конституционного права граждан на поиск, получение и распространение информации и эффективную деятельность органов библиотечного управления и библиотечных учреждений. Государственная политика в области управления библиотечным делом предполагает нацеленность государства и общественных институтов на всемерное развитие библиотечного дела как одной из социальных форм человеческой жизни.

В регулировании системы библиотечного дела роль государства заключается в выполнении трёх основных функций:

— регулирующего органа власти для всей системы библиотечного дела;

— учредителя или владельца различных уровней и составных частей библиотечной системы;

— совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных библиотечных систем.

Управление системой библиотечного дела представлено действиями федеральных органов государственной власти и органов управления культурой, направленными на определение и осуществление политики в области библиотечного дела, на правовое регулирование отношений в указанной области, на разработку и реализацию программ развития библиотечного дела.

В Российской Федерации действуют следующие государственные органы управления библиотечным делом (культурой):

1) федеральные (центральные) органы управления библиотечным делом;

2) федеральные ведомственные органы управления библиотечным делом, которые управляют подведомственными им библиотечными учреждениями по профилю соответствующих отраслей или сфер управления (например, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и др.);

3) государственные органы управления библиотечным делом субъектов Российской Федерации.

Местные органы управления библиотечным делом могут создаваться по решению соответствующего органа местного самоуправления.

Подсистема органов государственного управления библиотечным делом (культурой) в Российской Федерации построена с учётом основных направлений административной реформы в России. На федеральном уровне она включает следующие органы:

— Правительство РФ;

— Министерство культуры и средств массовых коммуникаций РФ;

— Федеральное агентство по культуре и кинематографии;

— Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.

Конституционные положения закладывают правовую основу социального и, в частности, государственного управления библиотечным делом в Российской Федерации. При этом трансформированные из конституционных в указанную сферу принципы управления, такие, как демократизации, децентрализации, политического подхода, общедоступности библиотек, оптимального состояния территориального и отраслевого управления, государственной координации делового партнёрства, обеспечение государством соотносительности управляющей и управляемой систем, определяют формирование, функционирование, развитие общественных отношений в области управления библиотечным делом.

Говоря о понятии управления библиотечным делом как о системе целенаправленных, систематических, определённым образом организованных воздействий на общественные библиотечные отношения, выраженных в правовой форме, в частности, в законодательных и иных нормативных правовых актах, следует иметь в виду комплексный, полиаспектный характер этих отношений — информационных (по поводу получения и хранения информации), образовательных, научных, имущественных, трудовых, организационных и т. п. Это определяет и специфичность конкретных способов управления применительно к выделенным группам отношений.

В качестве основной цели управления библиотечным делом в Российской Федерации следует назвать обеспечение прав человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность.

Названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области библиотечного дела. Тем самым гарантия, гарантирование указанного права личности представляется одной из функций управления и поддержанием функций обеспечения права личности на получение благ культуры. Федеральный закон «О библиотечном деле» формулирует гарантии в области библиотечного дела.

Система библиотечного дела строилась и закладывалась временем и его требованиями. Современный этап реформирования библиотечного дела позволит улучшить структурирование органов управления, расширить полномочия, обновить функции, определяя приоритетность указанной области управления и государственного правового регулирования.

Предстоит существенная модернизация содержания и структуры библиотечного дела в соответствии с требованиями культуры, образования, науки, отраслей промышленности, обороны и т. д.

В процессе модернизации управления библиотечным делом необходимо, во-первых, обеспечить подлинную общедоступность к библиотечным фондам и иным информационным базам данных библиотек и, во-вторых, осуществить переход от патерналистской модели управления к модели взаимной ответственности в области библиотечного дела, к усилению роли всех субъектов библиотечной политики и их взаимодействия.

Необходимо расширить участие общества в выработке, принятии и реализации административно-правовых решений в области библиотечного дела. Этот процесс должен обеспечиваться как соответствующей нормативно-правовой базой, так и реальными механизмами действенного общественного участия в развитии библиотечного дела.

Система управления библиотечным делом является сферой взаимодействия интересов государства и общества в лице их институтов и граждан. Каждый из субъектов управленческих библиотечных правоотношений должен иметь возможность влиять на функционирование и развитие библиотечного дела, но вместе с тем нести свою долю ответственности за создание условий, необходимых для выполнения системой библиотечного дела своих социальных, информационных, образовательных, научных и иных функций. Формирование прозрачных механизмов управления библиотечными учреждениями сделает более эффективными различные формы общественной поддержки и контроля.

В современных условиях управление библиотечным делом — это прежде всего управление процессом его развития, Концепция модернизации российских библиотек закладывает создание не существующей системы качества библиотечного дела и библиотечной статистикисоздание мониторинга, позволяющего координировать деятельность органов управления библиотечным делом. Показатели качества библиотечного дела, статистики будут способствовать не только поиску новых форм управления, но и совершенствовать ранее заложенных. Расширение участия общества в работе органов управления, в принятии и реализации правовых решений позволяет создать свою нормативно-правовую базу, учесть предложения и рекомендации от всех составляющих элементов единой библиотечной системы, где следует усилить ответственность за своевременное исполнение принятых планов и решений. Роль библиотечного дела на современном этапе развития России определяется задачами её перехода к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития.