Административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. Реформа государственной службы Российской Федерации затронула многие аспекты государственно-служебных отношений, а также правового положения государственного служащего. Несмотря на совершенствование административно-правового положения государственного служащего, механизм реализации административных запретов нуждается в совершенствовании. Целый ряд административных запретов, обусловленных государственной службой, не соблюдается, что сказывается на уровне законности и правопорядка в системе государственной службы, и в свою очередь, делает неэффективным проведение реформы государственной службы.

Говоря о реформе государственной службы, следует отметить, что она преимущественно коснулась государственной гражданской службы. В связи с этим в настоящее время практически сформирована правовая основа государственной гражданской службы Российской Федерации. Однако говорить о том, что все вопросы административно-правового регулирования государственной гражданской службы решены в полной мере, пока не приходится. Помимо этого, остаются не охваченными многие вопросы административно-правового регулирования правоохранительной службы Российской Федерации. Несмотря на изначальные предписания Указа Президента России, так и не принят закон «О правоохранительной службе», что качественно ухудшает режим административно-правового регулирования государственно-служебных отношений в системе правоохранительной службы Российской Федерации.

Административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации достаточно разнообразны, они могут являться составным элементом административно-правового положения государственного служащего, могут способствовать защите его прав и законных интересов, укреплению законности и дисциплины в системе государственной службы, а также противодействовать коррупции. Несмотря на социальную важность института административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации, они еще не получили должной правовой оценки. Сложившееся положение обусловлено обстоятельствами как объективного, так и субъективного характера. Таким образом, анализ административных запретов в системе государственнойслужбы Российской Федерации имеет определенное значение для совершенствования законодательства о государственной службе, а также административно-правового статуса государственного служащего в различных видах государственной службы.

Научная разработанность темы исследования. В последние годы в рамках рассматриваемых проблем были защищены следующие диссертации: Слепченко Ю. Н. «Запреты в административном праве»: Дис.. канд. юрид. наук (Воронеж, 2002), Семенюта Н. Н. «Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации»: Дис.. канд. юрид. наук (Омск, '2000), а также опубликованы монографии: Куракин А. В. «Административно-правовые запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы РФ» (Домодедово, 2008), Тре-губова Е.В. «Административный запрет и проблемы его реализации в деятельности органов внутренних дел» (М. 2008).

Административные запреты находятся в диалектической взаимосвязи с другими составляющими института государственной службы. В этой связи в ходе исследования административных запретов использовались труды таких ученых-административистов, в которых исследовался институт государственной службы, как Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И.Н. Бар-циц, А. А. Гришковец, Ю. М. Козлов, М. В. Костенников, А-.П. Коренев, Н. М. Казанцев, В. А. Козбаненко, JI.M. Колодкин, А. В. Куракин, А. В. Кудашкин, Б. М. Лазарев, А. А. Демин, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, А. Ф. Ноздрачев, Ю. Н. Слепченко, С. С. Студеникин, Ю. Н. Старилов, И. Н. Пахомов, Г. И. Петров, Е. В. Трегубова и др.

Проблемы реализации административных запретов в системе государственной службы находили свое отражение в работах ученых конца XIX — начала XX вв. Данный вопрос освещен в работах И. Е. Андриевского, А. Д. Градовского, В. М. Грибовского, A.M. Добровольского, А.И. Елистрато-ва, Н. М. Коркунова, В. А. Евреинова, В. В. Ивановского и др.

Помимо этого, в ходе исследования использовались труды ученых-теоретиков, в которых затрагивался институт правовых запретов в самом общем виде. В частности, в ходе исследования использовались труды С. С. Алексеева, А. Г. Братко, О. С. Иоффе, З. Д. Ивановой, Н. С. Малеина, А. В. Малько, Т. Н. Радько, М. Е. Труфанова, М. М. Султыгова и др.

Несмотря на то, что институт правовых запретов был предметом научного анализа, тем не менее, все его аспекты не исследованы. Существующие проблемы реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации вызывают необходимость обратиться к исследованию административно-правового механизма их реализации в системе государственно-служебных отношений.

Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и реализацией административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы административного права, регламентирующие установление и механизм реализации правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка эффективного административно-правового механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач: определить понятие и содержание административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;

— разработать критерии классификации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;

— рассмотреть принципы реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;

— исследовать институт административных запретов в системе государственной службы зарубежных государств и определить направления использования зарубежного опыта в Российской Федерации;

— раскрыть механизм реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;

— дать оценку нормам административного права, определяющим содержание административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации;

— проанализировать административные правоотношения и акты примеj нения норм административного права в механизме реализации правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения, истори-ко-правового характера).

Совместное применение общефилософского, теоретического и эмпирического метода позволило комплексно оценить сущность и социальное назначение административных запретов в системе государственной службы. Формально-логический метод, исторический метод позволил сопоставить административные запреты в различных видах государственной службы, проследить эволюцию развития административных запретов в системе государственной службы, а также их нормативное закрепление.

Метод сравнительного правоведения использован при изучении зарубежного опыта административно-правового регулирования запретов в системе государственной службы. Данный метод позволил выявить направления использования зарубежного опыта в механизме регулирования административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.

Информационной базой исследования являлись информационные материалы парламентских слушаний по проблеме реализации законодательства о государственной гражданской, военной и правоохранительной служб Российской Федерации. Парламентские слушания по обозначенной проблеме проходили в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в 2005;2007 гг.

Научная новизна исследования. В диссертации дано понятие административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации, определено его содержание. Сформулировано авторское определение категории «административный запрет в системе государственной службы». Предложены авторские критерии классификации административных запретов. Выделены три основных составляющих механизма реализации административных запретов. Предлагается авторская классификация норм административного права, закрепляющих административные запреты в системе государственной службы. Дана характеристика актам реализации административных запретов в системе государственной службы, а также осуществлена их классификация.

Обоснованы и предложены дополнения в действующее законодательство, а именно: Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации" — Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации" — Федеральный закон «О статусе военнослужащих" — Закон Российской Федерации «О милиции».

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Предложено авторское доктринальное определение категории «административный запрет в системе государственной службы», под которым понимаются закрепленные нормами административного законодательства положения, не дающие возможности государственному служащему отклоняться от установленного служебного поведения, предупреждающие pi пресекающие конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинарного и материального принуждения.

Новизна сформулированного определения заключается в том, что оно в науке административного права до настоящего времени не получило должного теоретического обоснования, что отрицательно сказывается на эффективности реализации административных запретов в системе государственно-служебных отношений.

2. Предложены авторские критерии классификации административных запретов в системе государственной службы в зависимости: 1) от сферы распространения: общие и специальные запреты- 2) от сферы реализации на запреты реализующиеся: во внешней деятельности служащего и во внутрислу-жебных отношениях- 3) от стадии реализации государственно-служебных отношений запреты, установленные: а) до начала осуществления государственной службыб) в ходе осуществления государственной службыв) после прекращения государственной службы- 4) от вида государственной службы — на запреты, реализующиеся в системе: а) государственной, б) военной, в) правоохранительной службы- 5) от участника государственно-служебных отношений, установленные в отношении: а) государственного служащего, б) его супруга или близких родственников, в) граждан и хозяйствующих субъектов, вовлечённых в исполнительно-распорядительную деятельность государственного служащего- 6) административные запреты, обеспечивающие безопасность: а) государственного служащего, б) его супруга, а также несовершеннолетних детей.

3. Доказано, что для создания эффективных механизмов реализации административных запретов в системе государственной службы необходим комплекс этических стандартов поведения государственных служащих, которые целесообразно закрепить в специальном законодательном акте «Кодекс служебного поведения государственных и муниципальных служащих». (Далее Кодекс).

Концепция Кодекса должна включать нормы: 1) определяющие правила добросовестного служебного поведения- 2) регулирующие интересы служащего вне государственной службы- 3) механизм контроля институтов гражданского общества за служебной деятельностью государственных служащих, а также за соблюдением правовых запретов обусловленных режимом государственной службы.

Принятие Кодекса будет способствовать кодификации разрозненных норм, определяющих этические стандарты поведения государственных служащих различных видов государственной службы, что окажет положительное влияние на укрепление законности и правопорядка в системе государственной службы.

4. Разработан механизм реализации административных запретов в системе государственной службы, конструктивными элементами которого являются нормы административного права, административные правоотношения, а также акты реализации административных запретов. Эти элементы находятся в диалектической взаимосвязи, каждый из них выполняет свои задачи в административно-правовом регулировании государственных отношений.

В различных сферах административно-правового регулирования выделяется значительное количество элементов механизма правового регулирования, что уводит от предмета и цели правового регулирования. Выделение трех основных составляющих в механизме реализации административных запретов, по нашему мнению, позволит: сконцентрировать названный механизм на приоритетных направлениях развития государственно-служебных отношенийсосредоточить весь потенциал правового регулирования на обеспечения законности и правопорядка в деятельности государственных служащихне «размывать» конструкцию соответствующего механизма, а также четко доводить предписания запрещающего характера до конкретного адресата.

5. Для эффективной реализации административных запретов в системе государственной службы необходимо дальнейшее совершенствование законодательного регулирования. Так, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» нужно определить общие запреты, обусловленные режимом государственной службы. В ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» необходимо закрепить запреты, обусловленные спецификой гражданской службы: запрет на вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, а также иных органов действующих на территории Российской Федерации, иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений. В ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в ст. 20 закона Российской Федерации «О милиции» необходимо поместить специальные запреты, связанные со статусом служащих милитаризированной службы: запрет на ношение форменной одежды, если это не связано с исполнением ими своих служебных обязанностей.

6. В целях обеспечения выполнения административных запретов, обусловленных режимом государственной службы, необходимо усовершенствовать механизм применения мер юридической ответственности за их нарушение. В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» целесообразно определить, за нарушения каких административных запретов какая юридическая ответственность установлена.

Система мер ответственности предлагается следующей: 1) за использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публичное выражение отношения к указанным объединениям и организациям в качестве служащего, если это не входит в его должностные обязанности необходимо предусмотреть уголовную ответственность- 2) за использование государственным служащим в своих личных, корыстных целях имущества органа государственной власти целесообразно предусмотреть меры материальной ответственности- 3) за принятие небольшого подарка, за необоснованную протекцию государственному служащему необходимо установить административную и дисциплинарную ответственность.

Теоретическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования связана с тем, что в нем разработаны предложения по нормативному закреплению административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации. В работе обобщены различные точки зрения относительно природы и социального назначения административных запретов в системе государственной службы. В ходе исследования сформулировано авторское определение административного запрета, разработаны критерии классификации административных запретов, раскрыт механизм реализации административных запретов в системе государственной службы.

Практическая значимость работы определяется тем, что в ходе исследования сформулированы предложения, которые могут быть использованы для совершенствования нормативных правовых предписаний, касающихся механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации. В ходе исследования сформулированы предложения в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026−1 «О милиции» и др.

Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Наиболее опасные формы проявления преступности: опыт борьбы и направления ее совершенствования» (Домодедово: ВИПК МВД России, 2006), «Современная правовая реформа в России: тенденции развития и перспективы совершенствования» (Люберцы, Российская таможенная академия, 2007).

Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. Материалы диссертации используются при чтении курса лекций по административному праву и праву государственной службы. Отдельные результаты исследования реализованы в научной деятельности Всероссийского научно-исследовательского института МВД России.

Материалы диссертации использованы для подготовки учебно-методических материалов по курсам: «Право государственной службы», «Административное право России» во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в четырех публикациях общим объемом 2,2 п.л.

Структура работы определена кругом исследуемых проблем, ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка используемых источников.

Таковы основные выводы и предложения, которые представляется возможным сформулировать по окончании исследования административно-правовых запретов в системе государственной службы Российской Федерации. Следует отметить, что рассмотренные в исследовании проблемы, касающиеся института административных запретов, обусловленных режимом государственной службы, равно как и предлагаемые пути по совершенствованию механизма их реализации, не исчерпывают комплекса всех проблем в рассматриваемой сфере. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе реформирования государственной службы Российской Федерации, потребуют своего адекватного разрешения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации позволяет сформулировать ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию административно-правового механизма их реализации.

1. Правовые запреты вообще, и административно-правовые в частности, привлекают внимание ученых и специалистов-практиков многих поколений. Связано это с тем, что правовые запреты обеспечивают правопорядок в различных сферах публичного управления и жизнедеятельности. Административно-правовые запреты обстоятельно исследованы учеными-административистами середины XIX в. — начала XX в. Административные запреты в системе советской государственной службы не исследовались в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка. Отсутствие жестких административных запретов в системе советской государственной службы во многом связано с жестким административно-правовым регулированием хозяйственных и социальных отношений. В этой связи социальное значение административных запретов в системе государственной службы не было столь высоко. Развитие рыночных отношений, децентрализация государственного управления, изменение форм собственности на средства производства вызвал и объективную необходимость развития института административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации.

2. Административные запреты в системе государственной службы — это закрепленные правовыми нормами предписания, которые не дают возможности государственному служащему отклоняться от надлежащего служебного поведения под угрозой применения мер дисциплинарного, административного и уголовного принуждения, а также способствуют укреплению законности и правопорядка в системе государственной службы.

3. Административные запреты в системе государственной службы достаточно разнообразны. Перед каждой группой данных запретов стоят свои задачи, которые подчиняются общим задачам правового регулирования надлежащего служебного поведения, а также укрепления законности и правопорядка в системе государственной службы. Все многообразие запретов в системе государственной службы можно классифицировать по ряду критериев. В зависимости от сферы их реализации административные запреты дифференцируются на запреты, которые реализуются во внешней сфере деятельности служащего, и запреты, которые реализуются во внутрислужебных отношениях. Административные запреты могут быть дифференцированы в зависимости от стадии реализации государственно-служебных отношений: запреты до начала осуществления государственной службы, в ходе осуществления государственной службы и после прекращения государственной службы. Административные запреты могут быть дифференцированы в зависимости от вида государственной службы, а также статуса государственного служащего. Административные запреты могут быть также классифицированы в зависимости от степени их общественной опасности и мер юридической ответственности, которые применяются за нарушение их предписаний.

4. Исследование зарубежного опыта административно-правового регулирования реализации запретов в системе государственной службы позволяет констатировать, что зарубежный опыт может и должен быть учтен в ходе реформы государственной службы Российской Федерации. В настоящее время необходимо формировать механизм реализации запретов, обусловленных режимом государственной службы. Следует отметить, что в настоящее время запреты, обусловленные режимом государственной службы Российской Федерации, не в полной мере соответствуют международным и европейским стандартам.

Для создания необходимого режима реализации запретов, обусловленных режимом государственной службы, необходимы этические кодексы поведения государственных служащих. Данные нормативные правовые акты содержали бы требования к служебному поведению государственных служащих, а также предусматривали бы меры юридической ответственности за нарушения установленных запретов, связанных с государственной службой.

5. Структура механизма административно-правового регулирования реализации административных запретов в системе государственной службы включает нормы административного права, административные правоотношения, а также акты применения норм административного права. Задачи, которые решает механизм административно-правового регулирования реализации запретов в системе государственной службы, является упорядочение соответствующих общественных отношений. Основным элементом в механизме реализацииадминистративных запретов в системе государственной службы является норма административного права. Связано это с тем, что без норм права говорить о правовом регулировании каких-либо общественных отношений не представляется возможным. Механизм реализации административных запретов в, системе государственной службы подчинен общим задачам административно-правового, регулирования государственно-служебных отношений. —.

6. Механизм реализации административных запретов имеет место в процессе реализации государственным служащим своего административно-правового статуса, что оказывает влияние на содержание данного механизма и в системе государственной службы имеет сложную конструкцию. В диссертации аргументирована точка зрения, что для целей настоящего исследования конструктивными элементами данного механизма являются нормы административного права, административные правоотношения и: акты реализации норм права. Данные элементы находятся в диалектической взаимосвязи, каждый из них выполняет свои задачи в административно-правовом регулировании государственных отношений. Частные задачи каждого из элементов механизма административно-правового регулирования реализации административных запретов в системе государственной службы подчинены общим задачам реализации данных запретов. Также необходимо отметить, что на каждом этапе развития механизма государственно-служебных отношений имеются свои запреты и ограничения. Содержание данных запретов связано с видом государственной службы, а в некоторых случаях зависит от замещаемой должности в государственной службе.

7. Норма административного права только тогда начинает реализовы-ваться, когда имеют место соответствующие условия, события или действия. Различие между событиями и действиями, которые порождают правоотношения, состоит в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный волевой характер.

В механизме реализации административных запретов в системе государственной службы возникают общественные отношения, которые можно классифицировать на ряд групп. По содержанию данные отношения могут быть административно-процессуальными и материальными, по соотношению прав и обязанностей отношения могут быть вертикальными и горизонтальными, по характеру порождающих юридических фактов они подразделяются на отношения, порождаемые позитивными действиями, и отношения, которые появляются в связи с совершением правонарушения. Кроме того, административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией административных запретов, могут быть дифференцированы по способу защиты.

8. Акт применения нормы административного права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации содержит индивидуальное предписание запретительного, обязывающего, уполномочивающего характера. Иными словами, вынесение данного акта разрешает, запрещает, легализует какую-либо деятельность или состояние. Правоприменительный акт строго индивидуален, он связан с конкретным правом, конкретным индивидом, к которому применяется норма права, со строго определенными обстоятельствами времени, места, условий, порядка реализации права. Вынесение правоприменительного акта представляет собой обязательное предварительное условие реализации соответствующего права. Особенность этого вида правоприменительных актов состоит в том, что полученное разрешение не влияет непосредственно на движение правоотношения, а дает лишь право субъекту совершать определенные действия. Необходимо отметить, что акты применения в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации доводят до адресата предписания правовых норм, закрепляющих соответствующие правовые запреты. Исходя из этого делается вывод о том, что совершенствование механизма реализации административных запретов зависит от дальнейшего совершенствования правоприменительных актов.