Правовое регулирование государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации: на примере контрольно-счетной палаты Москвы

Актуальность темы

исследования. Цели и задачи, реализуемые в настоящее время органами государственной власти Российской Федерации в рамках реформирования отечественной экономики, отличаются выраженной стратегической направленностью, долгосрочным периодом их реализации и привлечением огромных финансовых ресурсов. Для реализации поставленных задач и достижения заданных целей необходимо повышение эффективности управления бюджетными средствами в соответствии с приоритетами государственной политики. Как справедливо отмечает С. В. Степашин, «бюджетная система государства — одна из основ его экономики. Поэтому эффективное ее функционирование и рачительное отношение к ней всегда были предметом пристального внимания со стороны высшей государственной власти"1.

Реформирование бюджетного процесса, нашедшее свое отражение в радикальном изменении бюджетного законодательства Российской Федерации, остро ставит вопрос четкого определения места и роли органов государственного финансового контроля в происходящих преобразованиях.

Нельзя не согласиться с Е. Ю. Грачевой, которая отмечает, что «.определяющую роль в государственном воздействии на экономику, в том числе на финансы, играет правовое регулирование и осуществление контроля, в том числе финансового"2.

Вопросы правового регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации, являются составной частью правовых основ функционирования института государственного финансового контроля в Российской Федерации, и.

Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее.//Государственная власть и местное самоуправление, N 5, май 2006 г. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Диссертация на соисканне ученой степени доктора юридических наук. М., 2000. С. 43. их исследование позволит выявить общие закономерности в сфере правового регулирования деятельности контрольных органов.

В связи с чем, представляется крайне актуальным анализ всей совокупности действующих бюджетных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней в данной сфере. Это позволит выявить внутрисистемные связи, оценить достигнутый уровень регулирования института государственного финансового контроля, выделить несовершенства действующей нормативной правовой системы и определить основные направления ее дальнейшего развития и регулирования.

Решение поставленных задач позволит не только выявить закономерности правового регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации, но и определить особенности правового положения Контрольно-счетной палаты Москвы в системе органов государственного финансового контроля. Это будет способствовать выработке предложений по совершенствованию организационно-правовых основ деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, а также осуществляемых ею контрольных процедур.

В свете изложенного, тема диссертационного исследования, посвященного исследованию правового регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации, актуальна в научном и прикладном отношении.

Цели и задачи исследования. Целью данной работы является выявление особенностей правового регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта Российской Федерации (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы), и выработка предложений по совершенствованию организационно-правовых основ деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, а также осуществляемых сю контрольных процедур. Это позволит данному контрольному органу максимально эффективно использовать на региональном уровне все полномочия, которыми он наделен действующим бюджетным законодательством РФ.

Научной задачей исследования является теоретическое осмысление правового регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого контрольным органом, созданным законодательным (представительным) органом субъекта РФ, в целях выявления правовых основ и внутрисистемных связей в деятельности органов государственного финансового контроля.

В рамках настоящего исследования диссертантом поставлены следующие задачи: раскрыть сущность государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФ;

— в рамках анализа бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов РФ, законодательства и нормативных правовых актов города Москвы выявить и систематизировать правовые нормы, определяющие цели и задачи государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФпровести исследование нормативно-правового регулирования, организационно-правовых форм, структурной организации, принципов деятельности и компетенции органов государственного финансового контроля города Москвы;

— на основе анализа правовых основ учреждения и формирования Контрольно-счетной палаты Москвы по законодательству РФ и города Москвы, а также результатов контрольной деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы провести исследование механизма осуществляемого ею государственного финансового контроля;

— выявить правовое и процессуальное содержание деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы по осуществлению государственного финансового контроля, проанализировать особенности его реализации на региональном уровне и на этой основе раскрыть содержание объекта государственного финансового контроля, осуществляемого Контрольно-счетной палатой Москвы, а также исследовать его формы и методы;

— на основе исследования понятия, сущности, целей, задач, нормативно-правового и процессуального регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого Контрольно-счетной палатой Москвы, определить направления и выработать предложения по совершенствованию контрольных процедур, осуществляемых Контрольно-счетной палатой Москвы, а также организационно-правовых основ ее деятельности.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере организации государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФ (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы).

Предметом диссертационного исследования стали нормы бюджетного законодательства РФ и города Москвы, регламентирующие деятельность Контрольно-счетной палаты Москвы как органа государственного финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом субъекта РФ, послания и бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а также результаты практической деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы по осуществлению государственного финансового контроля. Степень научной разработанности темы и круг источников. Вопросы правового регулирования института государственного финансового контроля привлекали и привлекают внимание российских ученых. Это связано, прежде всего, с динамичным развитием всех сфер жизнедеятельности Российской Федерации, в том числе и бюджетно-финансовой системы. Что, в свою очередь, делает крайне актуальной проблему создания в Российской Федерации действенной системы государственного финансового контроля, составной частью которой являются контрольные органы, созданные законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили научные труды в области финансов и государственного финансового контроля таких ученых, как В. В. Бурцев, Ю. М. Воронин, ЕЛО. Грачева, В. А. Двуреченских, В. А. Жуков, А. П. Зрелов, И. Ш. Килясханов, Т. В. Конюхова, В. М. Родионова, А. В. Румянцев, С. В. Степашин, Н. С. Столяров, А. Т. Тдипиев, И. В. Фирулин, Н. И. Химичева, С. М. Шахрай,.

B.М. Шлейников.

Вопросы правового положения контрольно-счетных органов субъектов РФ были отражены в диссертационных исследованиях А. Е. Алехина, Н. М. Баскаковой, О. Ю. Бубновой, А. В. Кузнецова, В. В. Мясникова, О. В. Роньжиной, П. А. Собчуком, Ю. Л. Смирниковой, Е. Б. Чернобровкиной,.

C.О. Шохина.

Диссертационные работы Н. Д. Погосяна, Ж. М. Саркисяна, А. Д. Соменкова, Е. А. Толстыжено, посвященные правовому статусу Счетной палаты Российской Федерации, явились методологической основой анализа правового положения, роли и места контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственного финансового контроля.

Серьезное познавательное значение для целей настоящей работы имеют диссертационные исследования А. А. Васильева, Д. В. Дементьева, П. И. Евсеева, С. А. Кодинцева, О. В. Кулажина, И. Н. Мальцевой, A.M. Павловой, С. Н. Рябухина, О. Б. Шемякиной.

Информационную базу исследования составили: федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, региональное законодательство о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации, правовые акты города Москвы, судебная практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, итоги контрольной деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы за период с 2002 по 2006 год.

Методологическая основа исследования.

Методологический аппарат настоящего исследования составили:

— общенаучные методы познания: сравнение, моделирование, анализ, синтез, метод восхождения от абстрактного к конкретному, логический метод;

— принципы диалектики, как всеобщего метода познания: всесторонность рассмотрения объекта, историзм, принцип противоречия;

— философские категории, как ступени и формы познания: целое и часть, элемент, система, структура, содержание и форма, причина и следствие и пр.

Кроме того, были применены частные методы исследования правовой науки, такие как толкование норм права, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.

Научная новизна исследования состоит в том, что в рамках кардинальных изменений бюджетного законодательства РФ настоящее исследование представляет собой одну из первых попыток научного осмысления правового регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФ (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы).

Диссертантом дано определение, раскрыта сущность, актуализированы цели и задачи государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФ. Выявлена система нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля города Москвы.

В работе раскрыт механизм и объект государственного финансового контроля, осуществляемого Контрольно-счетной палатой Москвы. Обоснованы предложения по внесению изменений в бюджетное законодательство РФ, а также законодательство и иные нормативные правовые акты города Москвы, способствующие совершенствованию контрольных процедур и организационно-правовых основ деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы.

Положения, выносимые на защиту.

1. Государственный финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетной палатой субъекта РФ, представляет собой специальную форму контроля уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ за расходованием и оборотом бюджетных средств субъекта РФ.

2. Сущность государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФ, состоит в определении целесообразности и законности использования бюджетных средств субъекта РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями средств регионального бюджета.

3. Главной целью государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФ, является определение экономической обоснованности и эффективности осуществляемых субъектами контроля действий в сфере расходования средств регионального бюджета, а также в области распоряжения и управления собственностью субъекта РФ. Кроме того, число основных задач контрольно-счетной палаты субъекта РФ, закрепленных в региональных законах о контрольно-счетных палатах, следует дополнить проведением экспертиз долгосрочных и ведомственных целевых программ.

4. Система нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля города Москвы включает в себя следующие уровни:

4.1. Бюджетное законодательство РФ, состоящее из Бюджетного кодекса РФ, законов города Москвы о бюджете города Москвы, законов города Москвы о бюджетах государственных внебюджетных фондов города Москвы, правовых актов представительных органов муниципальных образований города Москвы о бюджетах муниципальных образований, а также иных законов города Москвы и правовых актов представительных органов муниципальных образований города Москвы, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 Бюджетного кодекса РФ.

4.2. Законы и иные нормативные правовые акты города Москвы, к которым следует отнести:

— Закон города Москвы от 2 В июня 1995 г. «Устав города Москвы».

— Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23−73 «О Контрольно-счетной палате Москвы»;

— Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»;

— постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы»;

— постановление Правительства Москвы от 22 апреля 2003 г. N 290-ПП «Об утверждении Положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы»;

— иные правовые акты Правительства Москвы и Московской городской Думы, определяющие систему органов государственного финансового контроля города Москвы, пределы их компетенции и организационно-процессуальные аспекты деятельности.

4.3. Корпоративные нормативные правовые акты органов государственного финансового контроля города Москвы, устанавливающие основные правила деятельности данного контрольного органа (например, Регламент Контрольно-счетной палаты Москвы).

5. Системный анализ действующих положений Бюджетного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ в соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, должен быть образован как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, обладать организационной и функциональной независимостью и являться юридическим лицом.

6. Механизм государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетной палатой субъекта РФ, можно определить как взаимоувязанную систему средств и методов, при помощи которой контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, в рамках компетенции, установленной бюджетным законодательством РФ, а также законодательством и нормативными правовыми актами субъекта РФ, осуществляет государственный финансовый контроль.

7. Объект государственного финансового контроля, осуществляемого контролыю-счетной палатой субъекта РФ, следует рассматривать в нескольких аспектах.

С одной стороны, это финансовые ресурсы субъекта РФ, которые формируются и расходуются участниками финансовых взаимоотношений в данном субъекте РФ.

С другой стороны, объект государственного финансового контроля можно рассматривать как совокупность контролируемых субъектов, которыми являются главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджета субъекта РФ.

8. Обоснована целесообразность, наряду с существующими формами и методами государственного финансового контроля, внедрения его нового вида — аудита эффективности использования государственных ресурсов, под которым понимается форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности.

9. Обоснованы следующие предложения по внесению в бюджетное законодательство РФ, а также законодательство и иные нормативные правовые акты города Москвы изменений и дополнений, способствующих повышению степени эффективности правового регулирования государственного финансового контроля, осуществляемого Контрольно-счетной палатой Москвы:

9.1. Целесообразно расширить бюджетные полномочия контрольно-счетных палат субъектов РФ, наделив их правом проводить экспертизы проектов ведомственных целевых программ. Для чего необходимо внести изменения в ч. 1 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, изложив ее в следующей редакции: «Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных и ведомственных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации».

9.2. В целях регламентации количественного и качественного состава актов бюджетного законодательства РФ, экспертиза проектов которых в соответствии со ст. 157 Бюджетного кодекса РФ входит в число бюджетных полномочий контрольно-счетного органа субъекта РФ, обоснован вывод о целесообразности принятия соответствующих нормативных правовых актов субъектов РФ.

9.3. Контрольно-счетную палату субъекта РФ целесообразно наделить правом законодательной инициативы в сфере совершенствования бюджетного процесса в субъектах РФ. На уровне субъекта РФ — города Москвы необходимо внести изменения в п. 1 ст. 36 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы», включив в число субъектов права законодательной инициативы в Московской городской Думе председателя Контрольно-счетной палаты Москвы, а также в ст. 1 Закона города Москвы от 1 ноября 1995 г. № 2373 «О Контрольно-счетной палате Москвы», наделив Контрольно-счетную палату Москвы правом законодательной инициативы в Московской городской Думе по вопросам своего ведения.

9.4. Полномочия контрольно-счетной палаты субъекта РФ по проведению экспертиз проектов долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ, определенные ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, должны быть закреплены в нормативных правовых актах субъектов РФ. На уровне субъекта РФ — города Москвы необходимо внести соответствующие изменения в Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23−73 «О Контрольно-счетной палате Москвы», Закон города Москвы от 11 июля 2001 г. N 34 «О государственных целевых программах в городе Москве», постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы».

Практическая значимость результатов исследования определяется новизной и актуальностью поднятых в данной работе проблем, а также ориентированностью исследования на повышение эффективности деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы как органа государственного финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Автором выработаны предложения по совершенствованию контрольных процедур и организационно-правовых основ деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, позволяющие повысить правовой статус и эффективность работы данного контрольного органа.

Материалы настоящего диссертационного исследования могут быть применены Контрольно-счетной палатой Москвы при осуществлении практической деятельности в области государственного финансового контроля.

Кроме того, сформулированные выводы и предложения, а также материалы данной работы могут быть использованы для дальнейших научных исследований по данной тематике и в учебном процессе при преподавании административного права, бюджетного и финансового права, а также специальных курсов, включающих вопросы осуществления государственного финансового контроля.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы. Основные положения, выводы и рекомендации, изложенные в настоящем исследовании, легли в основу выступления автора на научно-практической конференции «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса» (Москва, 5 мая 2008 г.).

Отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах автора и могут представлять интерес для работников органов государственного финансового контроля и научной об щественности.

Результаты исследования используются в учебном процессе Московского городского университета управления Правительства Москвы при преподавании дисциплин «Финансовое право» и «Бюджетное право"1.

Отдельные положения диссертационного исследования, посвященные программно-целевому методу исполнения бюджета, были использованы при рассмотрении проекта Городской целевой программы развития рекламы, информации и оформления города Москвы на 2008;2010 годы на заседании комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике Московской городской Думы, состоявшемся 25 октября 2007 года.

Кроме того, ряд положений, сформулированных автором, учтены при подготовке, а также внесении изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты Правительства Москвы:

— постановление Правительства Москвы от 11 января 2005 г. N 3-ПП «О совершенствовании практики разработки и реализации городских целевых программ в городе Москве»;

— постановление Правительства Москвы от 17 января 2006 г. N 33-ПП «О порядке разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве»;

— постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы»;

— постановление Правительства Москвы от 30 января 2007 г. № 51-ПП «О Концепции развития рекламно-информационного пространства Москвы»;

— постановление Правительства Москвы от 12 февраля 2007 г. № 111-ПП «О Городской целевой программе развития рекламы, информации и оформления города Москвы на 2008;2010 гг.».

Структура диссертации обусловлена целями, задачами и содержанием исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь.

Выводы. Исследование механизма государственного финансового контроля, осуществляемого КСП Москвы, выявило ряд проблем, связанных с правовой и процессуальной неурегулированностью деятельности КСП Москвы в сфере установленной компетенции.

В целях обеспечения результативности и повышения эффективности контрольной деятельности КСП Москвы объект государственного финансового контроля следует рассматривать, с одной стороны, как денежные отношения, возникающие на всех стадиях бюджетного процесса, а, с другой стороны, как контролируемые субъекты, которыми являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы.

Цели и задачи, стоящие перед КСП Москвы на современном этапе, требуют дальнейшего развития форм и методов государственного финансового контроля. В частности, целесообразно внедрение нового вида государственного финансового контроля — аудита эффективности использования государственных ресурсов, под которым понимается форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности.

Для эффективной деятельности органов государственного финансового контроля субъекта РФ, необходимо создать четко структурированную систему региональных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления государственного финансового контроля в субъекте РФ в строгом соответствии с нормами бюджетного законодательства РФ.

К числу факторов, ограничивающих действенность проводимых КСП Москвы контрольных процедур, следует отнести отсутствие в нормативных правовых актах города Москвы механизма реализации полномочий КСП Москвы, которыми она наделена в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Для обеспечения непосредственного участия контрольных органов, созданных законодательными (представительными) органами субъектов РФ, в законотворческих процессах предлагается наделить КСП Москвы правом законодательной инициативы в сфере совершенствования бюджетного процесса в городе Москве.

В нормативных правовых актах города Москвы необходимо закрепить полномочия КСП Москвы в части проведения экспертиз проектов долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ, определенные ст. 157 БК РФ, с определением круга таких актов и процессуального механизма осуществления экспертных работ.

Закрепление полномочий КСП Москвы по экспертизе проектов городских целевых программ в нормативных правовых актах Правительства Москвы позволило обеспечить фактическую реализацию положений БК РФ в части проведения экспертиз проектов указанных документов.

Совершенствование контрольных процедур и организационно-правовых основ деятельности КСП Москвы должно сопровождаться закреплением некоторых ее полномочий в нормативных правовых актах Правительства Москвы, обязательных для исполнения всеми органами исполнительной власти города Москвы.