Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты)

Актуальность темы

исследования. Логика современных государственно-правовых преобразований обусловлена целью реализации закрепленной в Конституции РФ идеи социального правового государства, роль которого через, призму сущности последнего не может определяться популярной на заре политических реформ конца XX века концепцией «ночного сторожа», ибо создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, возможно только при условии активной государственной политики во всех сферах общественной жизни. Наметившиеся тенденции социализации государства как следствие смены парадигмы государственного управления обусловили формирование системы связей, опосредующих взаимодействие государства и гражданского общества, последовательное упрочение и усложнение которых сопровождается обогащением выполняемых государством социальных функций. В рамках данного процесса объективно возрастает значение исполнительной власти, место которой в системе разделения властей определяется задачей постоянного воздействия на общественные отношения посредством осуществления правоприменительной деятельности.

Пронизывая все систему государственной власти, государственное управление проявляется в деятельности законодательной и судебной ветвей лишь в виде отдельных его элементов, которые обретают системную интеграцию в деятельности исполнительной власти, обеспечивающей реальное воплощение в жизнь выраженных в законах нормативных установлений. Эффективность публичного воздействия на уровне связи «государство-общество» обусловлена таким образом, прежде всего, эффективностью исполнительной власти, повышение которой определяет смысл и дух административной реформы, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в процессе становления современной Российской государственности.

Анализ действующего законодательства в его динамике наглядно свидетельствует об активном процессе поиска оптимальной структуры органов исполнительной власти, последовательном обновлении административно-правового инструментария по всем направлениям, включая последовательную процессуализацию административной деятельности, внедрение новых форм управления и др. Между тем, ни каждая из указанных мер в отдельности, ни все они в совокупности не будут способны вывести отечественную систему государственного управления на качественно новый уровень механизма, прецизионно сбалансированного по соотношению публичного и частного интересов, в отсутствие общего интегративного начала, подчиняющего опосредуемое им властное воздействие общесистемным целям, степень достижения которых станет мерилом эффективности исполнительной власти.

Принимая во внимание систему задач, стоящих перед государством, позиционирующим себя в качестве социального, правовой механизм осуществления исполнительной власти не может быть ограничен лишь формальным соблюдением прав и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе и результате правоприменительной деятельностисовокупность образующих содержание государственного управления средств, способов и форм должна обеспечивать положительное воздействие на общественные процессы, гарантируя достижение необходимого социального эффекта. С этой точки зрения эффективность исполнительной власти не может быть сведена лишь к ее формальной законности, но подлежит восприятию и оценке через призму достижения поставленных перед субъектами управления целей, выражающих объективные потребности общественного развития.

Подобный подход к пониманию эффективности управления можно обнаружить в ряде программных и нормативных документов. В частности, на необходимость формирования системы «управления результатами» в бюджетной сфере было указано еще в 2004 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию. Система критериев оценки эффективности деятельности органов' исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень, которых был утвержден Указом Президента РФ № 825 от 28' июня 2007 года, прямо реализует идею оценку эффективности управления через призму оценки состояния и динамики социальных сфер, входящих в объект управления.

Между тем, при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что проблема правового обеспечения эффективности исполнительной власти не получила адекватного разрешения ни в позитивном праве, ни в правоприменительной деятельности. Ориентир на оценку эффективности деятельности исполнительной власти федерального уровняпорезультатам задан программными документами Президента РФ только в отношении бюджетной сферыпризнание актуальности этой задачи на сегодняшний день в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 года свидетельствует о том, что в полной мере эта задача не была решена. Полноценный правовой механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предпосылки которого были заложены Указом Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 года1, фактически не создан, ибо принятая в его развитие методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации2, сводит опосредуемый ею контроль только к информационной составляющей.

1 Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 (в ред. от 13 мая 2010 года) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256- 2010. № 20. Ст. 2432. Л.

Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 года № 322 (в ред. от 18 декабря 2010 года) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 17. Ст. 2083; 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7109.

Единый подход как к понятию эффективности, так и ее системной оценке в иных сферах государственного управления в позитивном праве отсутствует. Самостоятельно формируемые в рамках отдельных ведомств системы оценки эффективности управления ориентированы преимущественно на оценку собственно. управленческойдеятельности как «вещи в себе" — игнорирование при таком подходерезультатов управления, отражающих его влияние на управляемую среду, не позволяет получить объективную картину эффективности исполнительной власти ни по отдельным сферам, ни в целом, что создает серьезные препятствия успешному развитию административной реформы. До сих пор действующее законодательство не дало системной регламентации ряда вызванных к жизни трансформацией политико-правовой системы России административно-правовых форм, обеспечивающих эффективное управление в условиях существенного сокращения сфер использования прямых административных методов. Административный договор по-прежнему остается преимущественно доктринальной категориейвосполнение в ходе правоприменительной деятельности вакуума административно-правового регулирования нормами гражданского договорного права приводит к выхолащиванию управленческой сущности данной формы. Не соответствует стандартам правового государства состояние процессуальной составляющей административной деятельностинесмотря на определенный прогресс в этой сфере, преодоление российской системой государственного управления «процессуального нигилизма» далеко от своего завершения. Высказанная еще в середине 90-х годов прошлого века идея принятия Административно-процессуального кодекса РФ так и не получила легальной реализацииотклонением в 2009 году находившегося в Государственной Думе Федерального собрания РФ в течение восьми лет без движения проекта Федерального закона «Об административных процедурах» законодатель фактически отказался от идеи нормативного закрепления единого подхода к формированию процессуальной формы исполнительной деятельности на уровне закона.

Одним из факторов, обусловливающих сложившуюся ситуацию, является неудовлетворительный уровень научного осмысления проблем эффективности исполнительной властив доктрине административного права нет ясного и четкого представления как о самом понятии эффективности исполнительной власти и методологии, правового опосредования ее критериев и механизма оценки, так и о системе правовых средств, способов и форм, обеспечивающих эффективное государственное управление в современных политико-правовых условиях. Отсутствие научной концепции эффективности исполнительной власти не может не отражаться на состоянии законодательства и правоприменительной практики.

Сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы. На основе достижений современной правовой науки, позитивного права, отечественного и зарубежного опыта необходимо сформировать научное понимание эффективности исполнительной власти и правового инструментария ее обеспечения в современных политико-правовых условиях, которые, будучи положены в основу правового механизма административной деятельности, позволят в полной мере реализовать потенциал государственного управления как важнейшего фактора общественного развития.

Степень разработанности темы исследования. Проблемам эффективности права и правоприменительной деятельности посвящен ряд работ по общей теории права как советского периода (С.С. Алексеев, М. П. Лебедев, В. П. Кудрявцев, В. И. Никитинский, A.C. Пашков, И. С. Самощенко, Е. П. Шишкин и др.), так и в наш дни (И.Н. Марина, Д. Н. Мешков, М. В. Трегубов, О. В. Хусаинова, С. Б. Швецов и др.). В настоящее время наблюдается становление и новой концепции государственного управления, в ходе которой так или иначе затрагиваются проблемы эффективности организации и осуществления исполнительной власти, административного права и его отдельных институтов. Между тем, комплексные исследования, которые имели бы своим объектом эффективность исполнительной власти как системное явление, в науке административного права на сегодняшний день отсутствуют. С точки зрения сказанного недостаточная степень научной разработанности проблем правового обеспечения эффективности исполнительной власти очевидна.

Целью исследования является разработка концептуальных основ правового обеспечения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, состоят в следующем:

— исследовать сущность и методологию государственного управления как средства гармонизации публичных и частных интересов в современных условиях взаимодействия государства, общества и личностивыявить правовую природу критериев эффективности исполнительной власти;

— проанализировать роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти;

— исследовать системную организацию исполнительной власти через призму категорию эффективности;

— установить содержание и соотношение понятий контроля и надзора в правовом механизме оценки эффективности исполнительной власти;

— исследовать виды надзора за осуществлением исполнительной власти;

— проанализировать виды и правовые формы контроля в системе исполнительной власти;

— обосновать роль и значение процессуализации административной деятельности как фактора повышения эффективности, исполнительной власти-, изучить административный договор как правовую форму эффективного государственного управления в современных политико-правовых условиях;

— исследовать проблему повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти;

— обосновать идею юридической «квазиделиктной» ответственности за неэффективное осуществление исполнительной власти, определить основные элементы правового режима такой ответственностисформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти административно-правовыми средствами. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействиипри выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) > и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований конкретно-социологический метод, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей науки административного права, таких как Ю. С. Адушкин, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, О. Н. Ведерникова, Б. Н. Габричидзе, И. М. Галий, Э. Е. Гензюк, A.A. Годунов, A.B. Демин, В. В. Денисенко, И. И. Евтихиев, А. И. Елистратов, М. Д. Загряцков, A.A. Кармолицкий, М'.И. Климко, С. Д. Князев, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, П. И. Кононов, А. П. Коренев, С. А. Корф, Е. А. Кочергин, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Е. Б. Лупарев, В. М. Манохин, С. Н. Махина, A.B. Морозов, С. Е. Нарышкин, А. Ф. Ноздрачев, Д. В. Овсянко, И. В. Панова, Г. И. Петров, A.A. Позднышов, Л. Л. Попов, А. Л. Прозоров, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, B.C. Рыжов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Е. И. Спектор, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Э. В. Талапина,.

A.M. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, A.B. Филатова, Т. Я. Хабриева, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, А. Г. Чернявский, А. П. Шергин, Е. В. Шорина,.

B.А. Юсупов и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С. С. Алексеева, М. И. Байтина, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, Р. З. Лившица, A.B. Малько, Л. С. Мамута, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, B.C. Нерсесянца, P.O. Халфиной, В. А. Четвернина, В. Е. Чиркина и др. Воздействие на настоящее исследование оказали работы таких зарубежных ученых как Г. Брэбан, Ж. Ведель, А. Виткон, М. Гунель, К. Киллен, Д. Локк, Ш. Л. Монтескье, П. Сандевуар, П. Стайнов, P.M. Фалмер, П. Х. Хэммонд и др.

Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, судебные акты федеральных арбитражных судов округов, статистические данные, результаты социологических опросов. Весь процесс сбора, обработки и анализа статистической и социологической информации осуществлялся на основе соблюдения требований репрезентативности, предъявляемых к социальным исследованиям. В" качестве информационной базы исследования, были использованы, нормативные правовые акты Российской Федерации, СССРряда зарубежных стран.

Научная новизна исследования состоит в разработке концепции правового обеспечения эффективного государственного управления, в современных политико-правовых условиях. Новизна подхода состоит в представлении управления не только как реализации политической власти, но образуется системным взаимодействием политико-регулятивных и организационно-имущественных компонентов, для каждого из которых с учетом определенных Конституцией РФ и международными документами параметров взаимодействия правового государства и личности определяются сферы эффективного использования. На. основе современных научных представлений сформированы подходы к правовому опосредованию эффективности исполнительной власти, сущностные предпосылки которой раскрываются через общесистемные для исполнительной власти цели правового регулирования и эффективности правоприменительной деятельности, проявляющиеся на уровне организации исполнительной власти и ее осуществления. Возрастающая потребность в осмыслении складывающейся парадигмы управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности обусловила исследование принципов исполнительной власти через призму их функционального назначения как средства обеспечения эффективности норм административного права. Новизна состоит в обосновании системы принципов административного права и исследовании правового механизма их действия посредством реализации нормотворческой, регулятивной, информационной (дескриптивной и прескриптивной) функций. Через призму понятия и критериев эффективности исполнительной власти исследуется механизм гармонизации целевого, компетенционного и структурно-организационного факторов организации исполнительной власти. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего > законодательства, направленные на. повышение эффективности отдельныхправовых форм1 государственного управления в условиях современной административно-правовой реформы. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника: Поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личностинарушение этих пределов приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личностиотсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой государственной собственности, а сама эффективность управления определяется степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизнисодержание управленческих связей здесь характеризуется использованием метода прямого управления.

2. Подход к пониманию эффективности исполнительной власти как системному взаимодействию двух ее составляющих — законности и результативности — позволил обосновать понимание эффективности исполнительной власти как состояния ее организации и осуществления, обеспечивающего достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, выражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации и подлежащей эмпирической верификации посредством правового мониторинга.

3. Обоснована система критериев, посредством которых оценивается эффективность исполнительной власти, включающая следующие направления:

— законность исполнительной власти как соответствие ее организации, порядка осуществления и актов управления действующему законодательству;

— целесообразность исполнительной власти как соответствие содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер;

— рациональность исполнительной власти как осуществление позитивного воздействия на управляемую подсистему, обеспечивающего достижение поставленной цели с минимальными затратами государственных ресурсов.

4. Функциональная роль правовых принципов проявляется в, трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Посредством нормотворческой функции правовые принципы обеспечивают: формирование концепции административного законодательстваадекватность отражения в нормах административного законодательства объективных потребностей развития государственно-управленческих отношений, единство и внутреннюю согласованность правовых норм.

Посредством регулятивной функции правовые принципы обеспечивают: преодоление пробелов в системе норм административного праванепосредственное возникновение прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношенийправильное толкование норм права в процессе административно-правового регулированияоценку законности и обоснованности норм административного права.

Информационная функция правовых принципов выражается в том, что они являются носителями дескриптивной информации, используемой в качестве основы для выработки прескриптивной информации, содержащейся в нормах административного права. Информационная функция правовых принципов распространяется и за рамки информационного обеспечения содержания правовых нормв этом случае информация, содержащаяся в различных элементах структуры правовых принципов, оказывает непосредственное (прямое) воздействие на сознание субъектов, помогая в концентрированном виде получить представление о сущности и особенностях административно-правового регулирования.

5. Обоснована необходимость легальной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные. Общие функции органов исполнительной власти представляют собой нормативно установленные основные направления его деятельности, образующие предмет ведения, объем и характер государственно-властных полномочий, постоянно осуществляемые им в масштабах Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Специальные функции представляют собой нормативно установленный вид властной деятельности органа исполнительной власти, временно осуществляемый им на основании акта уполномоченного органа.

6. Отсутствие нормативного понятия функции по выработке государственной политики обусловливает неопределенность опосредующих ее правовых форм, препятствуя формированию полноценного правового механизма обеспечения результативности государственного управления.

В целях преодоления данной проблемы необходимо подпункт «б» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции: б) под функциями по выработке государственной политики понимается определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных способов (разработка и реализация системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности".

Подпункты «б» и «в» считать пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» считать подпунктами «в» и «г».

7. Разработана нормативная модель правового регулирования организации исполнительной властиосновные начала предлагаемой нормативной модели могут быть использованы как в варианте инкорпорации соответствующих положений в тот или иной законодательный акт, регулирующий правоотношения в отдельных сферах государственного управления, так и в варианте самостоятельного нормативного акта (закона) об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации.

8. Закрепленный Конституцией РФ принцип разделения властей исключает взаимодействие ее законодательной, судебной и исполнительной ветвей по модели управляющей и управляемой подсистем, поскольку каждая из них самостоятельна в пределах своего предмета ведения. Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов предполагает наделение законодательной и судебной ветвей власти полномочиями по оценке только законности деятельности исполнительной власти, осуществляемыми в правовой форме надзора. Результативность исполнительной власти включается в объект надзора постольку, поскольку заложенные в выраженных федеральными законами нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры административной деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти.

9. Легальное ограничение объекта контроля, понятие которого в контексте соответствующей функции исполнительной власти закреплено в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», законностью деятельности подконтрольных субъектов, являясь корректным с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизма надведомственного контроля в системе исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти — результативность, что требует дополнения абзаца первого подпункта б) пункта 2 Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» следующими словами: «а также за соблюдением органами исполнительной власти нормативно установленных критериев результативности их деятельности».

10. Обоснована необходимость формирования основанной на системе единых правовых принципов административно-процессуальной формы, обеспечивающей стабильный юридически определенный правовой порядок выбора максимально эффективного варианта правоприменения в обоих функциональных проявлениях административной деятельности (организационно-распорядительном и юрисдикционном). Предлагаемая нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов. Процессуальная форма деятельности определяет круг ее субъектов и их правовое положение в опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действий, последовательность и условия их совершения, а также юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию, а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.

11. Правовым последствием нарушения административно-процессуальной формы должна являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание его недействительным судомпри этом пороки административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида: влекущие безусловную отмену административного акта как незаконного либо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести к вынесению неэффективного акта управления.

12. Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является отсутствие в позитивном праве системы отраслевых мер ответственности за нарушение прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения. Использование для указанных целей мер гражданско-правовой ответственности, сущность которой определяется функцией восстановления нарушенных имущественных прав, исключает обеспечение реализации собственно управленческой функции административного договора. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема может быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального законаисходя из существующей системы административных наказаний ответственность за нарушение административного договора может опосредоваться следующими видами наказаний: предупреждение, административный штраф — в отношении всех субъектов, а кроме того, в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей — административное приостановление деятельности, в отношении должностных лиц — дисквалификация.

13. Обоснована нормативная модель административно-процессуальной формы, позволяющая интегрировать планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти в общегосударственный правовоймеханизм, обеспечивающий планомерное становление и совершенствование, нормативной основы современного Российского государства. Указанная" модель, основанана создании системы правовых актовопосредующих планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти, в рамках которойплан нормотворческой и законопроектной деятельности каждого органа исполнительной власти наделяется качеством индивидуального правового акта, порождающего обязанности соответствующего органа по исполнению закрепленных в нем предписаний в силу утверждения Правительством РФ, и обеспеченного мерами административной квазиделиктной ответственности.

14. В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо включение в административно-процессуальную форму разработки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в качестве обязательных стадий, предшествующих принятию указанного акта, правовой, финансовой и экономической экспертиз. Правовая экспертиза должна проводиться в отношении всех нормативных актовфинансовая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых обусловлено бюджетным финансированием либо влияет на доходы соответствующего бюджетаэкономическая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых связано с оказанием воздействия на сферу экономики.

15. Обоснована идея юридической квазиделиктной ответственности в отношениях государственного управления, сущностной предпосылкой которой является опосредованное нарушение субъективных прав и свобод как следствие неэффективного осуществления исполнительной власти.

16. Разработаны подходы к формированию правового режима квазиделиктной ответственности за ненадлежащий результат государственного управления. Объективная сторона правонарушения, образующего юридическое основание такой ответственности, выражается в не совершении органом исполнительной^ власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически' формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев результативности (нерациональность деятельности). Субъектом ответственности является должностное лицо органа исполнительной власти, реализующее компетенцию последнего во внешних отношениях управления. Субъективным условием ответственности является вина должностного лица, которая считается установленной, если субъект правонарушения не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предпринял в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям рациональности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти. В качестве наказания как формы квазиделиктной ответственности предлагается использовать дисквалификацию, что позволит эффективно реализовать превентивную функцию административной ответственности путем отстранения виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование правовой природы отношений, связанных с обеспечением эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики организации и осуществления исполнительной власти в науке административного правазаконодательное закрепление разработанной в результате исследования правовой концепции обеспечения эффективности исполнительной власти позволит повысить эффективность государственного управления как средства гармонизации публичных и частных интересов. Результаты исследования могут быть использованы также в судебной и иной правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Административное право». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 41 работе автора общим объемом 48 п.л., в т. ч. 13 статейв изданиях, рекомендованных ВАК для опубликования результатов диссертационного исследования.

Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Вопросы правового обеспечения эффективности исполнительной власти, рассмотренные в настоящей диссертации, разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направления. Решение такой задачи невозможно в рамках одного исследования. Вместе с тем, представляется, что ряд нижеперечисленных выводов и положений способен определить основные подходы к решению проблем повышения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях.

1. Государственное управление как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации определенных общих целей пронизывает всю деятельность государства, проявляясь в функционировании всех ветвей государственной власти, подчиняя их задаче поддержания оптимального равновесия между интересами общества и личности, с точки зрения достижения которой должна оцениваться эффективность государственного управления.

Государство, представляя собой институт публичной власти, как организация обладает определенным имуществом, соединяя в себе как политическую, так и экономическую власть, в силу чего осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника, что проявляется на уровне правовых механизмов управления.

Правовой механизм государственного управления, опосредуемого политической властью, основан на ограничении выраженной в субъективных правах меры личной свободы граждан и организаций посредством нормативного установления запретов и возложения на них позитивных обязываний и понуждения к соблюдению и исполнению последних, в результате чего поведение субъектов, образующих управляемую подсистему, корректируется в направлении гармонизации с публичными интересами. Таким образом, поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личности, нарушение которых приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Вне указанных пределов управляющее воздействие может носить исключительно рекомендательно-стимулирующий характер. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личностиотсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Закрепленные статьей 55 Конституции РФ нормативные параметры ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией «общего блага», допускают введение ограничений безотносительно к ценностной иерархии публичных и частных интересовэлиминирование в результате такого подхода социальных составляющих прав и свобод личности закладывает правовой фундамент изначально неэффективных отраслевых конструкций, посредством которых осуществляется государственное управление.

Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой использования государственной собственности, которая в условиях многоукладной экономики сохраняется в той мере, в которой это необходимо для эффективной реализации государством своих функцийгосударственная собственность имеет исключительно целевое назначение, определяемое общей целью государственного управления. В силу изложенного эффективность управления, опосредованного экономической властью, определяется, степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни. Содержание управленческих связей, несмотря на определенную дифференциацию в зависимости от предусмотренных позитивным правом юридических форм субординационных отношений собственности, характеризуется использованием метода прямого управления, игнорирующего интерес управляемого субъекта, который принимается во внимание лишь в той мере, в какой это способствует эффективности использования государственной собственности с точки зрения публичных интересов. Последний фактор определяет допустимость использования методов косвенного управления, выражающихся в мерах экономического и пр. стимулирования.

2. В основе категории эффективности исполнительной власти лежат два взаимообусловленных правовых фактора: во-первых, эффективности административно-правовых нормво-вторых, эффективности деятельности органов исполнительной власти, опосредующей применение указанных норм. Эффективность административно-правовой правовой нормы определяется тем, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения, способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантой правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации.

При этом между целями и средствами правового регулирования существует диалектическая взаимосвязь, которая характеризуется степенью сбалансированности социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации.

Задачей субъекта нормотворческой деятельности является выявление пространства правообразующего интереса и его фиксация посредством правовой нормы, выражающей компромисс конфликтующих интересов. Критерий социально-ценностной обусловленности права позволяет оценить эффективность права с точки зрения соответствия правовых явлений естественно-правовым ценностям. Органы исполнительной власти являются инструментом для достижения целей правового государства, поэтому оценка эффективности деятельности данных органов должна включать не только и столько результат по достижению отдельной цели, а определяется степенью соответствия достигнутого результата общесистемным целям правового регулирования. Принципиальное значение имеет возможность верификации эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности исполнительной властинакопление опыта эмпирических исследований посредством правового мониторинга позволит применительно к каждой сфере управления определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторингаполагаем, что нормативной основной правового мониторинга могут стать федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов».

Исходные параметры системы критериев эффективности исполнительной власти заданы системными элементами указанного понятия, к которым относятся законность организации и осуществления исполнительной власти и результативность реализуемого ее органами государственного управления. Критерий законности отражает эффективность исполнительной власти в ее статическом и динамическом проявлениях с точки зрения формального соответствия требованиям позитивного права. Результативность исполнительной власти выражает степень достижения целей конкретных органов исполнительной власти, которые должны формироваться как подцели по отношению к общесистемной цели правового регулирования и непосредственно определять организацию исполнительной власти как систему ее органоввыделение данного элемента эффективности исполнительной власти обусловлено дискреционностью управления, выражающегося в содержании компетенционных административно-правовых норм. Результативность исполнительной, власти раскрывается через целесообразность, отражающую степень соответствия содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы, целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональность, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов.

3. Принципы административного права обуславливают онтологическую и методологическую связь между нормами, устанавливающими порядок реализации исполнительной власти и результатом правоприменительной деятельности данных органов. При этом высокая степень соответствия принципам административного права позволяет говорить о достаточной степени эффективности в деятельности органов исполнительной власти. Сами же принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной властигосударствагосударственных органов и государственного управления.

Вместе с тем в современной правовой доктрине является недостаточно разработанной проблема, связанная с формами выражения регулятивной функции правовых принципов как на уровне общей теории права, так и в отраслевом преломлении: к проблематике административного права.

В качестве такой одной из таких форм предлагается признать аналогию права.

Уяснение функциональной роли принципов административного права имеет важное значение для правового обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти. Выработка единого подхода к соотношению и взаимодействию правовых принципов и норм административного права в механизме правового регулирования позволит максимально точно отразить основные идейные начала в нормотворческом и правоприменительном процессах.

Проведенный анализ позволил установить, что функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Фактором, обусловливающим недостаточную эффективность функциональной роли принципов административного права, является отсутствие адекватного закрепления в административном законодательстве как самой системы принципов, так и формируемой на ее основе концепции административно-правового регулирования. Таким образом, представляется необходимым определить основные требования, предъявляемые к принципамадминистративногоправаи систему основных идейных начал деятельностиорганов исполнительной власти.

4. Преодоление конфликта объективных и: субъективных факторов, влияющих на, организациюшсполнительной «власти, возможно посредством четкой, нормативнойрегламентации институциональной? составляющей* системы! государственного5 управления, предполагающейопределение принципов построения? единойсистемыорганов» исполнительной" — властиРоссийской Федерации и ее субъектов в форме федерального закона. Эти положенияв свою очередь, должныстать основойдляформирования системы исполнительнойвласти Иопределения правового статуса образующих эту систему органов Президентом РФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствиис их компетенцией. '.

Обоснована необходимость определения > федеральным законом нормативной модели исполнительной власти как совокупности следующих элементов: функционально-компетенционные основы организации *, '. • • исполнительной власти, включающие нормативное определение видов ее функций, видов органов исполнительной власти и определение корреляционных связеймежду ними. Обосновывается необходимость нормативной дифференциации функцийоргана исполнительной" власти на общие и специальные;

— нормативное определение порядка создания и ликвидацииоргана исполнительной властиресурсы системы. исполнительной власти, включающие нормативное определение основ правового механизма финансового, материального, кадрового, информационного и научного обеспечения административных органов-: правовые формы, взаимодействия элементовсистемы исполнительной власти, включая формы делегирования полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, формы координации деятельности между несоподчиненными органами, а также формы взаимодействия с иными государственными органами.

5. Объект государственного контроля, осуществляемого в отношении исполнительной власти, образуется двумя составляющимизаконность исполнительной деятельности и ее результативность. Первое предполагает оценку административной деятельности с точки зрения соблюдения органами власти норм позитивного права, второе смещает акцент в плоскость целесообразности и рациональности организации и осуществления государственного управленияразграничение указанных понятий не означает отрицания тесной взаимосвязи между ними, выражающейся в том, что они отражают две стороны эффективности исполнительной власти. Поскольку осуществление исполнительной власти представляет собой деятельность по применению норм права, постольку заложенные в этих нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры такой деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти. Необходимость оценки исполнительной деятельности с точки зрения критерия результативности обусловлена категорией административной дискреции, допускающей возможность выбора органом исполнительной власти средств и методов воздействия на объект управления. Дискреционные полномочия отражают самостоятельность исполнительной власти в пределах отведенного ей Конституцией РФ предмета ведения, в силу чего принимаемые ею решения как нормативного, так и индивидуального характера не являются «механической» проекцией выраженного в диспозиции административно-правовой нормы правила поведения на отвечающий признакам ее гипотезы, casus, а представляютсобожсплав законностицелесообразности и рациональности.

Подзаконный" характер исполнительной власти не означает ее вторичности по отношению к законодательной и судебной ветвям, ибо конституционный принцип:, разделения властей подразумевает самостоятельность, каждой! из них в пределах своего? предмета ведения:. Всилу изложенного, как парламентскийтак и судебный контроль в отношенииисполнительной властине являются функцией системы управленияопосредующей взаимодействие управляющей ш управляемойподсистем, а представляют собой элементы правового механизма «сдержск и противовесов».

Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой: из ветвей? власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов допускает наделение любой из НИХ ПОЛНОМОЧИЯМИ: по оценке: только законности' деятельности других ветвей. В силу изложенного необходимо говорить о парламентскомпрезидентском и судебном видах, надзора, в-отношении исполнительной власти. Рациональность и целесообразность входят в объект надзора за исполнительной властью в той мере, в которой указанные категории получили нормативное закрепление в федеральных законах, определяющих организацию и функционирование исполнительнойвласти.

Полноценная" оценка рациональности и целесообразности административной деятельности, характерна для контроля, опосредуемого функционированием системы управления, в качестве подсистем которой выступают вышестоящие (управляющая подсистема) и нижестоящие (управляемая подсистема)* органы исполнительной власти. Данный: вид контроля включает в качестве необходимого элемента контроль законности деятельности, ибо незаконнаядеятельность, являясь правонарушением, a priori не может быть признана рациональной и целесообразной с точки зрения-позитивного права.

6. В настоящее время в России судебный надзор за исполнительной властью опосредуется несколькими процессуальными формами, являющимися элементами различных видов судопроизводствконституционного, гражданскогоарбитражногосоответственно указанным видам судопроизводств дифференцированы виды органов, наделенных полномочиями по осуществлению данного вида судебного надзора. Характерный для отечественной судебной системы полиформизм судебно-надзорной деятельности, специфика которого выражается в легальном обособлении процессуальных форм последней, не только с учетом специфики судебных дел, но и в привязке к виду судебного органа, порождает ситуацию, при которой надзор за законностью исполнительной власти посредством разрешения дел об оспаривании актов органов исполнительной власти, признании их действий и решений незаконными, в судах общей юрисдикции опосредуется гражданской процессуальной формой, а в арбитражных судах — арбитражной процессуальной, формой: Поскольку в основе их разграничения: лежит субъектный признак, постольку единая с точки зрения материально-правового природы категория административно-надзорных дел разрывается на две процессуальные категории. Между, тем, существование двух. процессуальных моделей судебного надзора за исполнительной властью, дифференцированных по критерию субъектного состава, не обусловлено объективно существующими связями в системе реальных общественных отношений, в силу чего противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции РФКроме того, позитивное право моделирует процессуальный режим судебного надзора за исполнительной властью на «каркасе» искового производства, предназначенного для разрешения споров о субъективном праве (законном интересе), лежащих в плоскости отношений с горизонтальной структурой правовых связей, основанных на автономии и юридическом равенстве субъектовсозданный в результате такого подхода «смешанный» процессуально-правовой режим характеризуется внутренним, сущностным противоречием.

Единая природа юрисдикционной деятельности по разрешению административно-правовых споров путем применения норм административного права является сущностной предпосылкой существования единой* процессуальной формы административно-юрисдикционной деятельности, вне зависимости от вида органа государственной власти, наделенного юрисдикционными полномочиями.

В силу изложенного ключевой задачей формирования’эффективной системы административной юстиции является не создание дополнительной подсистемы судебной власти в виде административных судов, а обеспечение единого процессуального режима разрешения административно-правовых споров, который позволит преодолеть не обусловленную объективными факторами дифференциацию4 процессуальных статусов участников, обеспечив реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а также создать предпосылки обеспечения единообразия правоприменительной практики в сфере судебного надзора за осуществлением исполнительной власти.

7. Закрепленное в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понятие контроля ограничивает его объект только оценкой законности деятельности органов исполнительной властирациональность и целесообразность последней формально выведена за рамки контрольной деятельности. Причина этого состоит в чрезмерной абстрактности легальной дефиниции контроля, обусловленной включением в круг объектов контроля деятельности субъектов, которые находятся в принципиально отличных по природе правовых связях с субъектом контроля — наряду с органами власти здесь названы органы местного самоуправления, юридические лица и граждане. Выступая носителями собственных интересов, будучи юридически обособленными от системы органов исполнительной власти, эти субъекты не находятся с последними в субординационных отношениях управления, а потому государственный контроль в отношении их деятельности не может включать оценку рациональности и целесообразности поведения в пределах осуществления субъективных прав и свобод.

Органы исполнительной власти a priori не являются носителями собственных интересов, отличных от выражаемых государством публичных интересовналичие у большинства из них статуса юридического лица — не более чем юридический прием, посредством которого они вовлекаются в имущественный оборот, который не имеет никакого значения в контексте управленческих связей, опосредующих организацию исполнительной власти.

В силу изложенного, нормативно закрепленная Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативная формула контроля, единственно корректная с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизма надведомственного контроля в системе самой исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения легального понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти — результативность деятельности ее органов.

Исследование институционального и функционального элементов правового механизма контроля в системе исполнительной власти позволяет сделать вывод, что в настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность субъектов контроля, ибо отсутствие четкой функционально-компетенционной дифференциации органов, к полномочиям которых отнесено осуществление данной функции управления, в совокупности с недостаточной правовой регламентацией правовых координационных связей между ними свидетельствует об отсутствии той степени единства элементов, которая обусловливает возникновение интегративных качеств, свидетельствующих об их функционировании в качестве системы. Неизбежным следствием является сохранение коррупции в системе органов исполнительной власти, низкая эффективность их деятельности, нерациональное расходование бюджетных средств.

Большая часть федеральных служб, выполняющих функции надведомственного контроля в системе исполнительной власти, находится в опосредованном ведении правительства, будучи непосредственно подчинена министерствам, в силу чего необходимые для осуществления контроля субординационные связи оказываются перевернутыми «с ног на голову», а соответствующие министерства фактически выведены из сферы осуществляемого подведомственной ему федеральной службой контроля. Создание механизма эффективного контроля в системе исполнительной власти, основанного на принципах всеобъемлемости и системности, и реализующего внутреннюю логику контрольных отношений, требует выведения федеральных служб из ведения министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ.

Наблюдаемая тенденция концентрация у федеральных служб контрольных и нормотворческих функций в условиях отсутствия регламентации на уровне федерального закона требований к административно-процессуальной форме правоприменительной деятельности создает возможность формирования субъектом управления процессуальных режимов осуществления им контроля в системе исполнительной власти, не сбалансированных по соотношению юридически значимых интересов, не обеспечивающих должную степень транспарентности контрольной деятельности, и, соответственно, снижение коррупциогенности последней.

8. Рассмотрение административно-процессуальной формы через призмы внутренней логики правоприменения как общеправовой категории и функционального проявления этой, деятельности позволило обосновать подход к соотношению понятийадминистративной процедуры и административного процесса, интегрирующий указанные категории посредством их системного взаимодействия как формы и содержания* административной" деятельности. Представляя собой развивающееся" во времени динамичное явление, административная^ деятельность опосредуется определенным набором сменяющих друг друга относительно обособленных этапов, последовательность которых предопределена сущностью правоприменения, образованногов деятельностном проявлении системой стадий логической последовательности, включающих установление фактических обстоятельств ^ дела, выбор подлежащей применению правовой нормы, принятие и сообщение решения заинтересованным лицам, исполнение решения либо контроль за таковым.

Будучи дифференцирована на организационно-распорядительную и юрисдикционную административная деятельность не утрачивает качества правоприменения ни в одном из своих функциональных проявлений, в силу чего оба ее вида опосредуются единым набором стадий логической последовательности. Функциональная дифференциация проявляется в виде отличий на уровне содержания опосредующих соответствующие виды деятельности процедур как конкретных наборовсовершаемых субъектом правоприменения действий в рамках каждой из указанных стадий. Обособление образующих содержание процедур правоприменительных действий по критерию процессуальной цели в результате процессуальной формализации административной деятельности может приводить к формированию системы процессуальных стадий функционального характера, отличной от системы стадий логической последовательности, что в настоящее время наблюдается в сфере административной юрисдикции.

Поскольку сущностное предназначение юридического процесса состоит в самоограничении власти, постольку дифференциация ее осуществления на виды по функциональному признаку, проявляющаяся на уровне образующих содержание последних процедур как конкретных наборов властных действий, не может расцениваться как фактор, исключающий или ограничивающий процессуальную формализацию определенного вида общественных отношений, связанных с реализацией исполнительной власти. Допуская последнее, мы a priori соглашаемся с существованием определенных сфер властеосуществления, не связанного законом.

Несмотря на функциональную дифференциацию организационно-распорядительной и юрисдикционной форм осуществления исполнительной власти, единство их правовой природы предопределено тем, что они опосредуют применение норм административного права, внутренняя общность которых проявляется на уровне отраслеообразующих признаков, выражающих единство метода правового регулирования. Поскольку характер процессуальных норм определяется природой норм материального права, постольку указанная взаимосвязь образует сущностную предпосылку формирования основанной на единых правовых принципах процессуальной формы административной деятельности, проявляющей отличия на уровне образующих ее содержание конкретных процедур организационно-распорядительной и юрисдикционной форм административной деятельности.

Сущность административно-процессуальной формы выражается в формировании стабильного юридически определенного правового порядка принятия административного акта, обеспечивающего через систему процессуальных гарантий прав и учета законных интересов субъектов административной деятельности выбор максимально эффективного варианта правоприменения: Предлагаемая! нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов. Процессуальная форма деятельности определяет круг ее: субъектови их правовое положение в опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действийпоследовательность и условия их совершения, а также' юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержаниюа также юридические последствия несоблюдения указанных требований.

Поскольку соблюдение административно-процессуальной формы, является гарантией эффективного государственного управления, постольку юридическим последствием несоблюдения образующих ее содержание требований должны являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание его недействительным судом. При этом нарушения административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида: влекущие безусловную отмену административного акта как незаконного либо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести к вынесению неэффективного акта управления;

9. Ограничивая применение методов административных предписаний и запретов пределами допустимости ограничения субъективных' прав и свобод, естественное право формирует сферу автономии воли граждан и организаций от государства, являясь таким образом сущностной предпосылкой государственного управления, опосредующего воздействие на управляемых субъектов через координацию определяющих их поведение частных интересов с получившими нормативное выражение публичными интересами,, и определяя поле эффективного использования административно-договорных форм вертикального типа. Объективной предпосылкой использования административно-договорных форм горизонтального типа является полисубъектность исполнительной власти, обусловливающая потребность в координации деятельности образующих ее систему органов, не подчиненных друг другу, но решающих смежные-задачи в. одних и тех же административных сферах.

В результате исследования сущности договора, воспринятого на уровне общеправовой категории как средства регулирования I общественных отношений на основе непосредственного согласования воль их субъектов, позволяет сделать, вывод о возможности эффективной реализации посредством административно-договорной формы таких функций управления как планирование, регулирование, организация и координацияосуществление функций контроля и надзора договорным механизмом опосредовано быть не может.

Квалифицирующим признаком административного договора является* наличие правовой цели, заключающейся в реализации публичного интереса. Формально-юридической предпосылкой заключения административного договора является наличие в компетенционном элементе правового статуса органа исполнительной власти дискреционного полномочия, допускающего в качестве вариативного совершение тех управленческих действий, которые образуют предмет договора.

Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является порок правовогомеханизма осуществления прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения, выражающийся в отсутствии в позитивном праве системы отраслевых мер ответственности за их нарушение. В результате дефицит мер административной ответственности восполняется заимствованием мер гражданско-правовой ответственности, основной мерой которой исходя из ее основной — компенсационной — функции позитивное право определяет возмещение убытков. Между тем, адекватное отражение нарушенного в результате неисполнения административного договора публичного интереса категорией убытков невозможнодаже в тех случаях, когда договор опосредует имущественно-управленческие правоотношения, имущественные потеривоспринимаемые институтом гражданско-правовой ответственности как условие и мерило «тяжести» наказания правонарушителя, не: способны выразить действительные последствия «умаления» публичного интереса. Очевидным является и то, что предоставление денежной компенсации в режиме возмещения убытков никак не способствует достижению цели административного договоралежащей в плоскости удовлетворения определенной общественной потребности. Полагаем, что исполнение обязанностей из административного договора должно быть обеспечено административной ответственностью как максимально адекватной правовой природе административно-договорного правоотношенияданный вывод не означает отрицания возможности применения мер гражданско-правовой ответственности в тех случаях, когда поведение стороны образует состав гражданского правонарушения, а последствия нарушения могут быть преодолены имущественным предоставлением. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема может быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона.

10. Создание и развитие правовой основы современного российского государства является комплексной задачей, эффективное решение которой требует создания правового механизма, опосредующие согласованное участие в нормотворческой деятельности органов всех ветвей власти с учетом функциональной роли каждой из них в системе разделения властей. Указанный механизм должен быть основан на нормативной формализации концепции развития российского законодательства и обеспечивать координацию нормотворческой деятельности всех ее субъектов. Решение этой задачи предполагает создание правовых форм планирования нормотворческой деятельности, интегрированных посредством субординационных связей в единую систему, основанную на иерархии плановых актов, высшей юридической силой среди которых наделяется концепция развития российского законодательства, принимаемая в форме федерального закона.

Планирование нормотворческой деятельности органов исполнительной власти как подсистема общегосударственного планирования основывается на плане законопроектной и нормотворческой деятельности Правительства РФ, значение которого не должно ограничиваться последним — указанный акт, конкретизируя определенные в концепции развития российского законодательства цели применительно к предмету ведения исполнительной власти, выступает в качестве целеполагающего нормативного планового акта, на основании которого определяются цели и содержание законопроектной и нормотворческой деятельности каждого из органов исполнительной власти, определяющие содержание плановых актов индивидуального регулирования. Субъектом, осуществляющим координацию планирования нормотворческой и законопроектной деятельности субъектов исполнительной власти и контроль за исполнением соответствующих планов, должно осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации как орган, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной правовой политики.

Указанный механизм предполагает необходимость нормативной регламентации административно-процессуальной формы плановой деятельности органов исполнительной власти, модель которой включает в себя стадии разработки органом исполнительной власти проекта плана нормотворческой и законопроектной деятельности, содержание которого должно определяться целями, определенными планом законопроектной и нормотворческой деятельности Правительства РФсогласование Министерством юстиции РФ проекта плана как необходимое условие утверждения этого плана Правительством Российской Федерации, утверждение плана Правительством Российской Федерации, в силу чего он становится обязательным для соответствующего органа в качестве правового акта индивидуального регулирования, правовой механизм исполнения которого включает меры административной «квазиделиктной» ответственности. В" обязанности Министерства юстиции Российской Федерации должно входить периодическое (например, один раз в квартал) информирование Правительства Российской Федерации о состоянии исполнения федеральными органами исполнительной власти указанных плановсоответствующий контроль Министерство юстиции Российской Федерации будет осуществлять в процессе государственной регистрации ведомственных актов.

В работе также обоснован ряд предложений по повышению эффективности нормотворческой деятельности органов исполнительной власти по направлениям оптимизации ее организации и финансирования, повышения уровня научного обеспечения, совершенствования механизмов контроля в формах государственной регистрации и правовой экспертизы.

11. Решение задачи обеспечения достойной жизни личности, провозглашенной Конституцией РФ в качестве главной ценности общества, как главный ориентир функционирования современного государства не исчерпывается нормативным закреплением субъективных прав и свобод и созданием правозащитного механизма, но предполагает активную роль государства, позиционирующего себя в качестве социального, по формированию политических, экономических и культурных условий, вне которых эти права и свободы не могут быть наполнены конкретным содержанием. Поскольку в системе взаимодействия трех ветвей власти исполнительная власть подчинена задаче создания посредством правоприменительной деятельности условий осуществления гражданами и организациями гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, постольку неэффективное ее осуществление приводит к невозможности реализации воплощенных в них правовозможностей. Таким образом, неэффективность исполнительной власти, в том числе в случае ее формально-законного осуществления, приводит к опосредованному умалению субъективных прав и свобод, что является сущностной предпосылкой конструирования ответственности за ненадлежащий результат административной деятельности в качестве юридической, которая с учетом изложенного может быть определена как квазиделиктная ответственность.

Позитивное право традиционно ограничивает использование механизмов юридической ответственности только одной из составляющих эффективности — законностью, обеспечивая таким образом соблюдение субъективных прав и свобод при осуществлении исполнительной власти и нормативно установленного порядка административной деятельности. Правовое опосредование категории результативности исполнительной власти путем нормативного закрепления ее критериев, включая нормативную формализацию ближайших и перспективных целей деятельности каждого органа в правовых актах планирования, позволяет расширить потенциал юридической ответственности, обеспечив ее применение для системного обеспечения эффективности исполнительной власти.

Непосредственным правовым основанием такой ответственности выступает правонарушение, объективная сторона которого выражается в не совершении органом исполнительной власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев (нерациональность деятельности).

Эффективная реализация обозначенной в позитивном праве в качестве ведущей функции административной ответственности превентивной функции обусловливает необходимость персонификации ее субъекта на уровне категории должностных лиц органа исполнительной власти, реализующих компетенцию последнего во внешних отношениях управления.

Субъективным условием ответственности за неэффективность осуществления исполнительной власти является вина должностного лица, выражающаяся в ненадлежащем выборе или надзоре, нормативное закрепление которой должно основываться на смешанном (объективно-субъективном) подходе, который в совокупности с презумпцией вины образует основу правового механизма ответственности за ненадлежащий результат управления, опосредующего применение к должностному лицу наказания в случае, если оно не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предприняло в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям рациональности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти.

Поскольку основной целью административной ответственности, является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и иными лицами, постольку конкретные меры, образующие содержание наказания, должны обеспечивать отстранение виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления. Этой цели отвечает предусмотренная в системе административных наказаний дисквалификацияобразующее ее содержание ограничение прав субъекта позволит обеспечить реализацию, наряду с превентивной, карательной функции.

Предлагаемый механизм ответственности может быть использован в отношении должностных лиц всей вертикали исполнительной властииспользование этого механизма позволит наполнить конкретным правовым содержанием абстрактную формулу «утрата доверия», используемую в настоящее время в качестве основания отрешения от должности высших должностных лиц субъекта Российской Федерации.