Административно-правовое регулирование лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации

Лицензионные отношения в Российской Федерации складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности. При этом следует отметить, что такого рода заимствования осуществлялись без должного подкрепления исследованиями отечественных ученых-административистов.

В результате на сегодняшний день не существует единого подхода к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования деятельности кредитных организаций, противоречива и не полностью соответствует современным реалиям законодательная основа лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства. В этой связи практика лицензирования постоянно сталкивается со многими не решенными вопросами, что свидетельствует о недостаточной степени развития института лицензирования.

Принимая во внимание то, что в условиях рыночных отношений именно банковский сектор играет ключевую роль в развитии национальной экономики, ведущий специалист Всемирного банка по России Джон Литвак в своем девятом докладе об экономике России отметил необходимость капитализации кредитных организаций1.

Это подразумевает вывод из банковского сектора или недопущение в него финансово не надежных кредитных организаций. Данная тенденция уже наблюдается в ряде принятых Центральным банком РФ решений. Например, в установлении Центральным банком РФ требования обязательного страхования вкладов.

Исследование института лицензирования кредитных организаций вызвано тем, что в юридической науке этому институту уделялось мало внимания. В

1 См.: Российская газета. 23.11.2004. начале 1990;х годов были сделаны попытки теоретического обоснования понятия лицензирования и оснований его введения.

Развитие этих идей нашло отражение в работах таких ученых административистов, как А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, В. И. Новоселов, О. М. Олейник. Различные аспекты правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в разное время изучали М. А. Агапова,

A.Н. Орлов, С.В. ГТыхтин, А. Г. Семенников, Ю. Н. Милынин, М. В. Савчук, Е. Е. Фролова, С .Я. Нелюбин, И. В. Гутов.

Теоретическую базу проведенного диссертационного исследования составили научные работы: по теории права — С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, С. А. Комарова, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, Ю. К. Толстого, P.O. Халфиной,

B.Н. Хропанюкабанковскому праву — М. М. Агаркова, А. Г. Братко, А. Ю. Викулина, А. А. Вишневского, С. А. Голубева, Я. Л. Гейвандова, А. Г. Гузнова, А. Е. Давыдова, Н. Ю. Ерпылевой, Л. Г. Ефимовой, Д. Б. Исаева, Н. В. Сапожникова, Г. А. Тосуняна, A.M. Экмаляна, Н. Д. Эриашвилиадминистративному и предпринимательскому праву — А. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, Е.ГТ. Губин, И. В. Ершова, А. А. Кармолицкий и др.

Вместе с тем многие вопросы лицензирования деятельности кредитных организаций остаются на сегодняшний момент не рассмотренными.

Указанный институт имеет административно-правовую природу, поскольку регулирует общественные отношения, обладающие управленческой природой, в которых обязательной стороной выступает субъект, представляющий исполнительную власть. Центральный банк РФ, вступая в лицензионные отношения, проявляет свою властную сущность. Причем речь идет об исполнительно-властной его природе.

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в условиях интенсивного развития финансовоправовых отношений в современном российском обществе. При этом следует констатировать, что развитие осуществляется в сторону классических параметров института лицензирования: от концептуальной модели до содержательного наполнения каждого его элемента.

Отмеченные обстоятельства, а также недостаточная разработанность названной проблемы обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его объект, предмет, цели и задачи.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления лицензирования банковской деятельности. Кроме того, в диссертации исследуются закономерности, лежащие в основе лицензионных процессов с участием кредитных организаций.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие лицензионные отношения с участием кредитных организаций, а также акты применения норм права в процессе осуществления лицензирования их деятельности. В диссертации в целях раскрытия закономерностей, характеризующих объект исследования, подвергнуты анализу статистические данные о результатах осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, контрольно-надзорной деятельности в этой сфере, а также реализации мер принуждения за нарушение норм института лицензирования.

В предмет исследования входят также теоретико-правовые и практические проблемы лицензирования деятельности кредитных организаций и пути ее совершенствования.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является определение закономерностей формирования и реализации института лицензирования деятельности кредитных организаций, разработка на его основе предложений по коррекции и развитию теории лицензирования кредитных организаций, совершенствованию рассматриваемого института, а также практики его реализации.

Для достижения обозначенной цели исследования в диссертации предлагается решение следующих задач: выявление юридических признаков кредитной организацииопределение юридической природы института лицензирования деятельности кредитных организацийустановление критериев, с помощью которых необходимо определять виды деятельности кредитных организаций, подлежащих лицензированиюаргументирование необходимости самостоятельных источников права для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе лицензирования деятельности кредитных организацийадаптирование механизма административно-правового регулирования для решения задач института лицензирования деятельности кредитных организацийвыявление качественных особенностей норм института лицензирования деятельности кредитных организаций, разработка авторского варианта их систематизацииопределение специфики элементов правоотношений, обусловленных лицензированием деятельности кредитных организацийхарактеристика актов применения норм права, принимаемых на различных стадиях процесса осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, а также разработка правовых требований к их форме и содержанию, классификацииразработка предложений по устранению пробелов в законодательстве о лицензировании деятельности кредитных организаций, совершенствованию правореализационной практики в рассматриваемой сфере, внедрению результатов в учебный процесс.

Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания и системный анализ. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих позициях отечественных ученых в области права.

В диссертационном исследовании использованы различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ, статистический, социологический, метод экспертных оценок. Изучена практика лицензирования деятельности кредитных организаций, литература по теории права и государства, административному праву, финансовому праву и другим отраслям права. Кроме того, использованы приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа, с помощью которых осуществлена трактовка юридических понятий и терминов.

Научная новизна исследования. Несмотря на целый ряд научных работ, в том числе и монографического характера, проблемы административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций оставались малоисследованными. Диссертация ориентирована на восполнение данного пробела.

В работе предпринята попытка рассмотреть механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций, с точки зрения не только содержания и характера воздействия на банковскую сферу, но и с точки зрения их фактической реализации. В этой связи на основе законодательства России проводится комплексное исследование общетеоретических и процессуальных проблем, возникающих при лицензировании деятельности кредитных организаций.

Новыми являются выводы о содержании механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций: а) определена сущность и содержание деятельности кредитных организацийб) исследован статус Банка России как субъекта лицензионных отношенийв) проведен анализ состояния правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций, в рассматриваемой сфере выявлены проблемные ситуации в российском законодательствег) определено содержание механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организацийд) сформулированы цели и задачи лицензирования деятельности кредитных организаций и раскрыто их содержаниее) исследовано состояние законности при лицензировании деятельности кредитных организацийж) сформулированы с учетом потребностей правоприменительной практики предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего механизм лицензирования деятельности кредитных организаций.

Положения, выносимые на защиту:

1. Кредитная организация обладает нормативно установленными общими признаками юридического лица, а также специальными признаками, связанными с характером деятельности (осуществление банковских операций), специальным режимом получения допуска к ее осуществлению (регистрация кредитной организации в Центральном банке РФ, получение лицензии на осуществление банковских операций в Центральном банке РФ), обособленными источниками правового регулирования института лицензирования деятельности кредитных организаций (Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России», специальная система подзаконных нормативных правовых актов).

2. Кредитные организации представлены двумя видами субъектов: банками и небанковскими кредитными организациями. Их характеризуют общие юридические признаки, сформулированные в первом положении, выносимом на защиту. К кредитным организациям не относятся коммерческие организации, обладающие полномочиями на осуществление отдельных видов банковских операций в соответствии с требованиями ст. 13.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Соответственно обозначенный вид деятельности коммерческих организаций не подлежит лицензированию.

3. Критериями, обусловливающими осуществление лицензирования деятельности кредитных организаций, следует признать: наличие опасности нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерацииневозможность регулирования, такой деятельности иными методами, кроме как лицензированиемраспространение данного вида деятельности на неограниченный круг лицповышенная доходность такой деятельностирегламентированность деятельности федеральными законаминаличие выработанной совокупности мероприятий, обеспечивающих соответствие поведения определенных субъектов с управленческими целями в области лицензирования.

4. Лицензированию в соответствии с банковским законодательством подлежит не деятельность кредитных организаций, как это предусмотрено Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», а деятельность по осуществлению только банковских операций. Необходимость лицензирования деятельности по осуществлению только группы банковских операций обусловлена в основном тем, что объектом таких операций является собственность, не принадлежащая кредитной организации. Эта собственность нуждается в специальных юридических гарантиях правомерного и эффективного обращения с ней, каковой и является режим лицензировании и лицензионного контроля и надзора.

Сделки, осуществляемые кредитной организацией, представляют собой классический вид гражданско-правовых сделок, которые могут совершаться не только кредитными организациями. Совершая сделки, кредитная организация рискует собственными средствами, что не может восприниматься как угроза безопасности личности, общества и государства. Именно поэтому использование механизма лицензирования как средства противодействия источнику угрозы личной, общественной и государственной безопасности в данном случае не требуется.

5. Объектом лицензирования является деятельность кредитных организаций по осуществлению банковских операций. Проведение кредитной организацией иных операций и сделок, не носящих характер банковских операций, не соответствует критериям, обусловливающим необходимость осуществления лицензирования, а носит либо характер обычных гражданско-правовых сделок, либо имеет вспомогательный характер. В этой связи вопрос об их лицензировании не может и не должен возникать.

6. Банковское законодательство необоснованно регулирует общественные отношения, которые признаны объектом регулирования соответствующих профильных законов. Кроме того, Центральный банк РФ наделен совокупностью полномочий, которые не обусловлены объективными потребностями и возложенными на него задачами. В связи с отмеченными обстоятельствами представляется необходимым принятие следующих правовых решений:

6.1. Правовое регулирование лицензирования деятельности кредитных организаций следует признать предметом регулирования Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором должна быть учтена специфика лицензирования деятельности кредитных организаций. В настоящее время указанный закон не распространяется на деятельность кредитных организаций.

6.2. Распространить на деятельность Банка России по принятию нормативных правовых актов Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

6.3. Исключить из Федеральных законов «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение банковского законодательства, в том числе норм института лицензирования деятельности кредитных организаций, порядок реализации такой ответственности, а также мер обеспечения производства в связи с ее реализацией. Отмеченная группа норм должна быть перемещена в КоАП РФ.

6.4. Главу 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» дополнить ст. 23.68 «Органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере деятельности кредитных организаций». Во вновь вводимой статье определить перечень видов административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в сфере банковской деятельности, в том числе и те, которые связаны с осуществлением лицензирования деятельности кредитных организаций. Необходимо предусмотреть полномочия Банка России в области рассмотрения дел об административных правонарушениях в банковской сфере в соответствии с его функциями и статусом органа банковского надзора.

6.5. Главу 5 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» дополнить ст. 5.57 «Нарушение правил лицензирования деятельности кредитных организаций уполномоченными должностными лицами», в которой предусмотреть ответственность за обозначенный вид противоправного деяния, совершаемого должностными лицами, уполномоченными осуществлять лицензирование деятельности кредитных организаций.

7. Предлагается дополнить ФЗ «О банках и банковской деятельности» следующими положениями: ч. 5 ст. 1: «Специальное разрешение (лицензия) Банка России — это разрешение на деятельность кредитной организации по осуществлению банковских операций и других сделок в соответствии с настоящим законом" — ч. 6 ст. 1: «Лицензирование деятельности кредитной организации — это процесс получения специального разрешения (лицензии) Банка России на осуществление кредитной организацией банковских операций и сделок с соблюдением обязательных лицензионных требований и условий».

8. Предлагается дополнить ФЗ «О банках и банковской деятельности» следующей статьей:

Статья 11.3 «Основные цели лицензирования деятельности кредитных организаций»

Основными целями лицензирования деятельности кредитных организаций являются: обеспечение стабильности банковской системы и эффективности функционирования банковского секторазащита интересов вкладчиков и других кредиторов банковподдержание и развитие конкурентной среды в банковской системе Российской Федерации".

При принятии решения о регулировании лицензирования деятельности кредитных организаций Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» названные положения должны быть изъяты из Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и перемещены в профильный закон о лицензировании отдельных видов деятельности.

9. Механизм административно-правового регулирования лицензирования кредитных организаций, представленный его классическими элементами, обладает спецификой, обусловленной источниками правового регулирования, особым нормотворческим и правоприменительным статусом Банка России, особенностями области возникновения общественных отношений, развитие и прекращение которых осуществляется с соблюдением лицензионных требований и условий, решаемых задач и функций лицензирования в рассматриваемой сфере, особым правовым статусом субъектов, определенные виды деятельности которых подлежат лицензированию.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют общую теорию административного права, института лицензирования в целом, и института лицензирования деятельности кредитных организаций в частности. В ней предложены теоретические основы лицензирования в административном праве.

Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.

Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций.

Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений России и дальнейших исследований данной проблемы.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в трех научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.

Теоретические положения диссертации получили апробацию на международных и всероссийских научно-практических конференциях.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

За последние годы произошли качественные изменения в российской банковской сфере, совершенствование которой осуществлялось по особо приоритетным направлениям,. что во многом по-новому высветило роль лицензирования деятельности кредитных организаций в обеспечении устойчивости банковской системы и эффективного функционирования банковского сектора в Российской Федерации.

В диссертационном" исследовании автором была предпринята попытка комплексного изучения проблемы, относящейся к административно-правовому регулированию лицензирования деятельности кредитных организаций в РФ. В процессе исследования обозначенной области в работе отчетливо проявился ряд дополнительных проблем, характерных для современного состояния административно-правового регулированияслабая юридическая техника подготовки нормативно-правовых актов, несбалансированность административного законодательства, неразвитость материальных и процессуальных норм, необоснованное стремление банковского законодательства к специальной правовой регламентации, определенной замкнутости и обособленности от других отраслей права и очевидная недооценка необходимости содействия развитию и реализации законных прав, свобод и интересов невластной стороны лицензионных правоотношений в банковской системе РФ.

Поэтому проведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы и предложения:

1. Присущие кредитной организации юридические признаки определяют ее качественную специфику как коммерческой организации и, как вытекающее из этого, особый характер осуществляемого ими вида деятельности.

Кредитная организация обладает следующими юридическими признаками: — Кредитной организацией является юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией.

— Кредитная организация создается с целью извлечения прибыли.

— Кредитная организация должна быть создана как хозяйственное общество в форме акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью или дополнительной ответственность.

— Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности.

— Кредитная организация является одним из элементов банковской системы РФ.

— Кредитная организация подлежит государственной регистрации в Банке России.

— Основным видом деятельности кредитной организации является осуществление банковских операций.

— Кредитная организация для осуществления банковских операций обязана получить лицензию Банка России. При этом следует иметь в виду исключение, предусмотренное ст. 13.1 ФЗ «О банках и банковской деятельности».

— Кредитная организация не в праве заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

Таким образом, кредитная организация обладает нормативно-установленными общими признаками юридического лица, а также специальными признаками. Последние связанны с характером деятельности кредитной организации (деятельность по осуществлению банковских операций), специальным режимом получения допуска к ее осуществлению (регистрация кредитной организации в Центральном банке России, получение лицензии на осуществление банковских операций в Центральном Банке России), обособленными источниками правового регулирования института лицензирования деятельности кредитных организаций (ФЗ «О банках и банковской деятельности», ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации

Банке России)", специальная система подзаконных нормативно-правовых актов).

2. В Российской Федерации кредитные организации представлены двумя видами — банками и небанковскими кредитными организациями. Их характеризуют общие юридические признаки, присущие обоим видам кредитной организации.

Различие между банком и небанковской кредитной организацией практически заключаются лишь в круге выполняемых банковских операций. Банк является ключевым элементом банковской системы и имеет право в принципе совершать все банковские операции, что и составляет существо его деятельности, то небанковская кредитная организация может совершать лишь отдельные операции, сочетание которых нормативно ограничено Банком России (Инструкция ЦБР от 26 апреля 2006 г. № 129-И, Положение ЦБР от 21 сентября 2001 г. № 153-П).

В соответствии с требованиями ст. 13.1 ФЗ «О банках и банковской деятельности» к кредитным организациям не относятся коммерческие организации, обладающие полномочиями на осуществление отдельных видов банковских операций, указанных в п. 9 ч. 1 ст. 5 ФЗ «О банках и банковской деятельности», без соответствующей лицензии Банка России, в части принятия от физических лиц наличных денежных средств в качестве платы за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги при одновременном соблюдении предусмотренных ст. 13.1 указанного закона условий. Соответственно обозначенный вид деятельности коммерческих организаций не подлежит лицензированию.

3. Выявленные критерии, позволяющие отличить деятельность кредитных организаций, которая подлежит лицензированию от другой деятельности этих организаций, лицензированию не подлежащей, в полной мере показывают на необходимость лицензирования только деятельности по осуществлению банковских операций.

Такими критериями, обуславливающими осуществление лицензирования деятельности кредитных организаций, следует признать:

— объектом такой деятельности должнывыступать денежные средства, выраженные в национальной или иностранной валюте либо в иной форме (ценные бумаги);

— повышенная доходность такой деятельности, злоупотребление которой со стороны кредитной организации может являться одним из факторов опасности для общественных интересов;

— данная деятельность затрагивает интересы широкого (неограниченного) круга лиц;

— осуществление такой деятельности может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ;

— регулирование такой деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием;

— регулирование деятельности кредитных организаций федеральными законами;

— государственное регулирование и контроль за деятельностью кредитной организации;

— наличие выработанной совокупности-, мероприятий, обеспечивающих соответствие поведения кредитных организаций с управленческими целями в области лицензирования. •

4. С учетом указанных критериев возможно обоснование того, что лицензированию подлежат только деятельность по осуществлению банковских операций. Совершение именно этой разновидности деятельности кредитной организации без контроля и надзора со стороны государства (в лице Банка России), осуществляющего регулирование в данной сфере, в том числе и через механизм лицензирования, представляет собой угрозу безопасности личности, общества и государства. Эти же операции могут повлечь за собой и иные негативные последствия, а также оказывают воздействие на широкий круг общественных отношений, в правомерном развитии которых заинтересованы личность, общество и государство.

Злоупотребление кредитной организацией деятельностью по осуществлению банковских операций обладают, на наш взгляд, очень важным общим признаком. Именно этот признак характеризует эти операции как источник опасности для личности, общества и государства, в связи с чем и требуется осуществление их лицензирования.

Дело в том, что все банковские операции, перечисленные в ч. 1 ст. 5 ФЗ «О банках и банковской деятельности», осуществляются с собственностью, не принадлежащей самой кредитной организации. В связи с этим необходим не только специальный режим допуска к проведению банковских операций (режим лицензирования), но и создание, правовых предпосылок для осуществления надзора за соблюдением оснований и порядка осуществления банковских операций. Лицензионный режим является такой предпосылкой.

Таким образом, создание юридических гарантий правомерного и эффективного использования не принадлежащих кредитной организации средств является целью осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций по осуществлению банковских операций. При этом следует особо подчеркнуть, что речь идет не о лицензировании всей деятельности кредитных организаций, как это предусмотрено ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а о лицензировании только части их деятельности: деятельности по совершению банковских операций.

5. Говоря о сделках кредитной организации, право на осуществление которых закрепляется в ст. 5 ФЗ «О банкам и банковской деятельности», а также об иных сделках, осуществляемых кредитной организацией в соответствии с законодательством РФ, можно определить их совокупность как сделки, осуществление которых не требуют специальной регламентации со стороны Банка России в виде выданной им лицензии. Это обусловлено лишь гражданской правоспособностью кредитной организации в качестве коммерческой организации, занимающейся предпринимательской деятельностью.

Анализ видов сделок кредитных организаций свидетельствует о том, что они в своей основе осуществляются без опоры на чужую собственность и представляют собой классические варианты гражданско-правовых сделок, которые могут совершаться любым субъектом гражданско-правовых отношений, в том числе и обладающим статусом кредитной организации.

Поэтому вопрос об их лицензировании не может и не должен возникать, в связи с отсутствием критериев, обуславливающих необходимость осуществления их лицензирования.

6. Особое внимание необходимо обратить на тенденции банковского законодательства к необоснованному специально-правовому регулированию по ряду вопросов, которые являются объектом регулирования других профильных законов.

Полагаем, что нормативно-правовые акты, регламентирующие общественные отношения, одним из субъектов которых являются кредитные организации, носят такой же публичный характер, что и профильное законодательство. При этом нет, и не может быть закрытого правового режима для банковской сферы. Иначе общедоступные на сегодняшний день банковское законодательство и нормативные правовые акты, принятые Банком России, должны были бы быть изъяты из общедоступных фондов. Поскольку нет задачи засекречивания, то и вряд ли необходимо формирование специальной области, по которой необходимо, принимать собственные универсальные нормативные акты, регламентирующие общественные отношения вопреки положениям профильных законов и подзаконных актов, а также формирование специального субъекта, уполномоченного на условиях автономности создавать для себя правила и поручать себе выполнять и обеспечивать выполнение этих правил.

Решение обозначенной проблемы лежит несколько в другой плоскости. Банк России должен быть активным участником нормотворческого процесса, который должен регламентировать специфику общественных отношений, в которых одной из сторон выступают кредитные организации и в которых участники названной группы общественных отношений заслуживают специальных нормативных решений.

Что же касается специфики сферы деятельности кредитных организаций, которым посвящены, так сказать, универсальные законы, в которых помимо собственно банковской деятельности регламентированы и общественные отношения, являющиеся объектом регулирования профильных законов (например, законодательства об административных правонарушениях), то и здесь речь может идти об участии Банка России в качестве субъекта законотворческого процесса при принятии соответствующих профильных законов. Задача Банка России и в этих случаях выражается в обосновании своих претензий на специальный правовой режим в профильных общественных отношениях. Интересным представляется тезис о том, чтобы в законотворческий процесс привлекать ведущих специалистов Банка России, со знаниями, навыками и практическим опытом работы в определенной банковской сфере, а также совершенствование и развитие взаимодействия Банка России с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, установленное ст. 77, 78 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Таким образом, предлагается внести изменения в банковское законодательство по поводу того, что лицензирование деятельности кредитных организаций должно осуществляться общим ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором должна быть учтена специфика лицензирования деятельности кредитных организаций.

Распространить на деятельность Банка России по принятию нормативных правовых актов Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их ' государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Необходимость исключения из ФЗ «О банках и банковской деятельности» и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение банковского законодательства, в том числе и норм института лицензирования деятельности кредитных организаций,. порядок реализации такой ответственности, а также мер обеспечения производства в связи с ее реализацией. Отмеченная группа норм должна быть перемещена в КоАП РФ.

В связи с этим предлагается Главу 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» дополнить ст. 23.68 «Органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и ' надзору в сфере деятельности кредитных организаций». Во вновь вводимой статье определить перечень видов административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в сфере банковской деятельности, в том числе и те, которые связаны с осуществлением лицензирования деятельности кредитных организаций.

Необходимо полномочия Банка России в области рассмотрения дел об административных правонарушениях в банковской сфере привести в соответствии с его функциями и полномочиями как органа банковского надзора. Также необходимо нормативно урегулировать вопрос о взаимодействии между Банком России и Федеральной службой по финансовому мониторингу, а также привести в соответствие с их функциями и полномочиями в области административных правонарушениях за законодательство о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Давно назрела необходимость введения административной ответственности за нарушения лицензирования деятельности кредитных организаций. Поэтому предлагается Главу 5 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» дополнить ст. 5.57 «Нарушение правил лицензирования деятельности кредитных организаций уполномоченными должностными лицами», в которой предусмотреть ответственность за обозначенный вид противоправного деяния, совершаемого должностными лицами, уполномоченными осуществлять лицензирование деятельности кредитных организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.

7. Механизму административно-правовогорегулирования лицензирования деятельности кредитных организаций посвящена вторая глава диссертационного исследования, в которой рассматриваемый механизм представлен классическими его элементами (нормы права, правоотношения и акты применения норм права).

В указанных элементах механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций находят свое отражение специфика данного механизма, обусловленная источниками правового регулированияособым нормотворческим и правоприменительным статусом Банка Россииособенностями области возникновения общественных отношений, возникновение, развитие и прекращение которых осуществляется с соблюдением установленного порядка и правилс соблюдением лицензионных требований и условийособенностями решаемых задач и функций лицензирования в рассматриваемой сфере, а также особым правовым статусом субъектов, определенные виды деятельности которых подлежат лицензированию.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций представляет собой взятую в единстве совокупность административно-правовых средств (методов), которые наиболее нормативно-организованны в последовательном воздействии на общественные отношения в соответствии с целями, задачами и функциями института лицензирования деятельности кредитных организаций.

Структуру механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций составляют: нормы института лицензирования деятельности кредитных организацийправоотношения, обусловленные осуществлением лицензирования деятельности кредитных организацийакты применения норм права, обусловленные осуществлением лицензирования деятельности кредитных организаций. Каждому элементу изучаемого механизма отведен отдельный параграф.

8. Диссертантом была предпринята попытка дать аргументированную оценку качества правовой регламентации лицензирования деятельности кредитных организаций правовыми нормами ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности» и ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также подзаконных актов, касающихся механизма лицензирования деятельности кредитных организаций.

Проведенное диссертантом деление правовых норм на материальные и процессуальные нормы, и их последующий правовой анализ и сравнение, способствовало в выявлении и восполнению пробелов в законодательстве о лицензировании деятельности кредитных организаций, устранению противоречий, исключению правовых норм, не обладающих качественными параметрами.

Таким образом, предлагается дополнить ФЗ от 2 декабря 1990 г. № 395−1 «О банках и банковской деятельности» следующими положениями:

4.5 ст. 1: «Специальное разрешение (лицензия) Банка России — это разрешение на деятельность кредитной организации по осуществлению банковских операций и других сделок в соответствии с настоящим законом».

4.6 ст. 1: «Лицензирование деятельности кредитной организации — это процесс получения специального разрешения (лицензии) Банка России на осуществление кредитной организацией банковских операций и сделок с соблюдением обязательных лицензионных требований и условий».

А также предлагается дополнить ФЗ от 2 декабря 1990 г. № 395−1 «О банках и банковской деятельности» следующей статьей:

Ст. 11.3 «Основные цели лицензирования деятельности кредитных организаций»

Основными целями лицензирования деятельности кредитных организаций являются:

— обеспечение стабильности банковской системы и эффективности функционирования банковского сектора;

— защита интересов вкладчиков и других кредиторов банков;

— поддержание и развитие конкурентной среды в банковской системе Российской Федерации".

При принятии решения о регулировании лицензирования деятельности кредитных организаций ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» названные положения должны быть изъяты из ФЗ «О банках и банковской деятельности» • и перемещены в профильный закон о лицензировании отдельных видов деятельности.