Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел в охране окружающей среды

Актуальность темы

диссертационного исследования. Рациональное использование природных ресурсов является одной из актуальнейших проблем современности, от практического решения которой во многом зависит успешное развитие экономики, благосостояние нынешнего и будущего поколений.

В концепции национальной безопасности как системы взглядов и представлений на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз указывается на то, что национальные интересы России в экологической сфере заключаются в сохранении и оздоровлении окружающей среды. Угрозы в сфере экологической безопасности исходят из ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов. Следует отметить, что в настоящее время экологическая ситуация находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранительной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры1. В этих условиях ослабление государственного контроля и надзора, а также профилактики, пресечения и борьбы с правонарушениями в рассматриваемой сфере, недостаточная эффективность соответствующих правовых механизмов увеличивает риск катастроф во всех сферах жизнедеятельности общества.

К числу приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере относятся: рациональное использование природных ресурсов, воспитание экологической культуры населения,. принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах Российской Федерации2 .

Оценивая основные направления усиления защиты национальных интересов, среди которых охрана окружающей среды занимает не последнее место, необходимо акцентировать внимание на этой деятельности. Для этого необходимы адекватные меры по предупреждению, пресечению и борьбе с правонарушениями в сфере экологии. Решение такого комплекса задач возможно только теми государственными структурами, которые наделены правоохранительными полномочиями, обладающими функциями контроля и надзора в сфере природопользования .

Учитывая нормативно-правовую базу, устанавливающую возможность использования принудительных мер воздействия, необходимо отметить, что практическая реализация тех или иных способов предупредительной и пресекательной деятельности в охране общественных отношений, принадлежит органам внутренних дел.

Принимая во внимание это обстоятельство, а также возможность органов внутренних дел привлекать виновных за совершение административных правонарушений к административной ответственности роль ОВД в охране окружающей среды приобретает особую актуальность.

Однако анализ правоприменительной деятельности показывает наличие определенных недостатков в области законодательной регламентации природоохранительной деятельности ОВД.

Конечно, такого рода деятельность осуществляется не всеми государственными органами, выполняющими природоохранительные функции, а только такими как, например, органы прокуратуры, суда, а также различными органами занимающимися охраной природы в целом, использованием и охраной земель, водных ресурсов, рыбоохраной и др. В связи с этим органы внутренних дел в рассматриваемом вопросе должны занимать одно из приоритетных направлений в развитии природоохранного законодательства.

Приведенные выше доводы подтверждают общее заключение о том, что в современных условиях охрана природы становится одной из актуальных задач милиции в настоящее время, требующих соответствующего научного исследования.

Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Необходимо отметить, что в юридической литературе данной проблематике уделено определенное внимание. В частности, подвергались изучению законодательной основы деятельности органов внутренних дел по охране природы, вопросы эффективности природоохранительной деятельности милиции, основные направления в работе милиции в охране природы и т. д. Вместе с тем комплексного исследования административно-правой деятельности органов внутренних дел в сфере охраны природы, особенно вопросов практической организации этой деятельности, форм ее осуществления, непосредственного проведения природоохранительных мероприятий, совершенствования законодательных основ выявления и пресечения нарушений природоохранительного законодательства до настоящего времени не проводилось. Имея в виду то, что среди направлений деятельности органов внутренних дел в области охраны природы наиболее значимой является охрана окружающей среды, работа милиции, направленная на сохранность рыбных богатств и животного мира, предупреждение и пресечение действий, связанных с нарушением правил охоты, рыболовства, а также неправомерного использования природных богатств предприятиями, учреждениями и организациями при осуществлении природодобывающей (использовающей) деятельности.

Среди российских ученых разработкой исследуемой проблемы занимались: Г. И. Азаров, Р. Д. Боголепов, С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Д. В. Грибельский, О. Л. Дубовик, О. С. Колбасов, С. Н. Кравченко, Ф. Е. Колонтаевский, В. В. Петров, Ф. С. Разоренов, Г. П. Серов, В. Н. Шванков и другие.

На основе научной деятельности указанных ученых удалось закрепить правовые основы природоохранительной деятельности органов внутренних дел.

Развитие и конкретизация природоохранительной деятельности органов внутренних дел, активное изучение практики их применения, возросший уровень теоретических исследований проблем защиты окружающей среды — все это создало предпосылки для перехода к новому этапу изучения их общих признаков, закономерностей и связей согласно изменившегося законодательства.

В немалой степени этому способствовала плодотворная разработка обобщенных научных представлений о природе административной ответственности, сущности профилактики и пресечения противоправных деяний правоохранительными органами, в том числе органами внутренних дел. И хотя авторы обобщенного представления в указанной сфере не упоминают об административной деятельности органов внутренних дел в защите окружающей среды, но влияние их идей на активизацию изучения данного направления трудно переоценить. На их основе формулируются не только цели и задачи такого исследования, но и определяются его методологические основы3.

Однако в целом достигнутый уровень исследования административной деятельности органов внутренних дел в области природоохраны остается недостаточным. Анализ научных публикаций показал, что и в настоящее время рассматриваемыми проблемами в российском праве, как отмечалось, глубоко не исследована.

Работы вышеуказанных ученых ограничивались лишь постановкой задач административной деятельности ОВД в исследуемой области, определением общих направлений ее развития, либо изучением отдельных проблем рассматриваемых отношений.

Цель диссертационного исследования: На основе обобщения и анализа теоретических исследований и правоприменительной практики определить пути и способы дальнейшего развития административной деятельности органов внутренних дел по охране окружающей среды.

Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:

Лазарев В. Н. Административные правонарушения и ответственность за их совершение // Сов. гос-во и право. 1985. № 8. С. 35—36- Лончаков А. П. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Учебное пособие. Хабаровск., 1998. С. 102- Лунев А. Е. Понятие административного проступка и основания административной ответственности//Правоведение. 1959. № 3. С. 335−336- СеврюгинВ.Е. Административный проступок — понятие. Признаки, юридический состав.// Проблемы административного права. 1994. С. 116- Студеникина М. С. Административная ответственность должностных лиц // Законность. 1998. № 9. С. 92. Якуба О. М. Административная ответственность. М., 1972. С. 152.

— проанализировать и дать оценку прав и свобод человека и гражданина на благоприятную окружающую среду;

— исследовать общую характеристику экологического законодательства и эффективность его применения;

— определить место, роль и правовое положение органов внутренних дел в охране окружающей среды;

— исследовать теоретические и практические вопросы взаимодействия органов внутренних дел с другими природоохранительными организациями;

— проанализировать степень эффективности административного законодательства, связанного с выявлением причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений в деятельности органов внутренних дел;

— предложить пути совершенствования деятельности органов внутренних дел в охране окружающей среды и изменения соответствующего законодательства;

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере экологии как самостоятельное социальное и правовое явление.

Предметом исследования является административная деятельность органов внутренних дел по предупреждению, пресечению и борьбе с экологическими правонарушениями.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней исследованы еще неизученные либо малоизученные или противоречиво решаемые в литературе теоретические проблемысодержит анализ особенностей этой работы и намечает пути совершенствования ее регулированияпредлагается авторское решение ряда проблем.

Элементы новизны вносит теоретическая разработка взаимодействия ОВД с иными государственными органами, осуществляющими природоохранительную деятельность. Дается широкая характеристика органов внутренних дел как системы, обеспечивающей на ряду с другими государственными органами ведущими непосредственную борьбу с экологическими правонарушениями, охрану окружающей среды. Определяются подходы к практической реализации идеи образования в МВД, УВД, обслуживающих регионы со сложной экологической обстановкой (в том числе и Дальний Восток), специализированных на данной работе подразделений милиции, содержащихся за счет средств субъектов РФ и органов местного самоуправления по охране природных ресурсов Российской Федерации .

Автором детально проанализировано место и роль органов внутренних дел в рассматриваемой сфере, и на основе полученных выводов сделана попытка определения будущей нормативно-правовой компетенции ОВД в охране окружающей среды.

В ходе исследования автором предложено создания экологического подразделения МОБ ОВД на территории Дальневосточного Федерального округа.

Методологической основой диссертационного исследования послужил метод материалистической диалектики как всеобщий метод познания действительности и вытекающее из него частно-научные методы исследования: логический, сравнительно-правовой и историко-правовой метод в сочетании с комплексным и системным анализом исследуемых явленийметод анализа и обобщения законодательства и практики его применения и другие.

Теоретическая и эмпирическая основа исследования. В работе использованы труды отечественных и зарубежных ученых по общей теории права, административному праву, экологическому праву: Г. И. Азарова, Р. Д. Боголепова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, Д. В. Грибельского, А. Е. Дмитриева, В. Е. Додина, 0. J1. Дубовика, К. К. Ермакова, О. С. Колбасова, С. Н. Кравченко, Ф. Е. Колонтаевского, В. Н. Лазарева, В. П. Лозбякова, А. П. Лончакова, А. Е. Лунева, Ю. И. Ляпунова, М. Я. Масленникова, В. Л. Мунтян, М. И. Никулина, В. В. Петрова, Л. Л. Попова, Б. Г. Розовского, Ф. С. Разоренова, В. И. Романова, A.A. Рябова, В. Е. Севрюгина, Г. П. Серова, М. С. Студеникиной, Г. А. Туманова, В. Н. Шванкова, Ю. С. Шемшученко, А. П. Шергина, О. М. Якубы и других.

Эмпирическую основу составляют международные акты в области защиты прав человека на благоприятную окружающую среду, нормативные-правовые акты Российской Федерации, ранее действовавшие положения советского и дореволюционного законодательства, а так же отдельные источники административного права зарубежных странопубликованные материалы судебной и правоприменительной практики ОВД.

Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные в ходе диссертационного исследования положения и выводы могут быть использованы:

— в нормотворческой деятельности, в том числе при формировании федеральной и региональной нормативно-правовой базы с целью создания наиболее эффективного правового механизма предупреждения и пресечения и борьбы с административными правонарушениями в сфере экологии;

— выводы, содержащиеся в работе, — в практической деятельности органов внутренних дел, других правоохранительных органов при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Диссертационное исследование представляет интерес и с точки зрения использования его в учебном процессе.

Результаты диссертационного исследования также могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области адмистративно-правовой деятельности ОВД в сфере охраны природы.

Приведенное исследование позволило сформулировать основные положения, выносимые на защиту:

— Действующее административно-правовое законодательство неопределенно регулирует деятельность органов внутренних дел в сфере охраны окружающей среды. Необходимо более конкретно определить место и роль милиции в обеспечении охраны отношений в области экологии. Дополнить Закон «О милиции» (ст. ст. 3, 9) соответствующим содержанием .

— Учитывая характер деятельности органов внутренних дел определить понятие взаимодействия, как основного направления милиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере экологии.

— Невосполнимость ущербы, в результате правонарушений в сфере экологии, является фактором особой значимости предупредительной деятельности. В этой связи предложены изменения и дополнения в ряд норм КоАП РФ (ст. ст., 24.1, 28.2, 29.13), ориентированных на выявление и устранение причин и условий, порождающих и способствующих совершению административных правонарушений в сфере экологии.

— Анализ правовых актов органов местного самоуправления на предмет возможности использования милиции по защите экологических отношений на территориях муниципальных образований. В целях реализации данной возможности исследуется вопрос создании специализированного экологического подразделения милиции общественной безопасности.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация подготовлена на кафедре административного права и административно-служебной деятельности Дальневосточного юридического института МВД России, где проведено ее рецензирование и обсуждение.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Дальневосточного юридического института МВД России в преподавании дисциплин «Административное право», «Административная юрисдикция», «Административная деятельность», «Экологическое право» — Дальневосточной Акодемии Государственной службы в преподавании дисциплины «Административное право», а также в деятельности Главного управления МВД России по Дальневосточному федеральному округу. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, проводившихся: 1999 г. Хабаровск. ДВЮИ МВД России // Проблемы совершенствования деятельности ОВД по борьбе с преступностью на рубеже столетий- 2000 г. Хабаровск. ДВЮИ МВД России // Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции- 2001 г. Хабаровск. ДВЮИ МВД России / / Материалы межвузовской конференций научно-практической конференции-2001г. Хабаровск. ДВАГС // Межрегиональная научно-практическая конференция-2002г. Хабаровск. ДВИМБП // Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции.

Глава 2. Правовая характеристика законодательства об охране окружающей среды.

§ 1.1 Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (конституционный аспект).

Жизнь и здоровье человека представляют собой высшую ценность в любом цивилизованном обществе. Одним из условий обеспечения данных благ является наличие такого качества окружающей природной среды, которое делает ее наиболее пригодной для жизни человека. Между тем следует констатировать резкое ухудшение экологической обстановки во всем мире, которое уже нанесло колоссальный ущерб жизни, здоровью и имуществу миллионов людей, поставило вопрос о выживании человечества. Данные проблемы давно уже вышли за узкие национальные рамки и не могут считаться исключительно внутренним делом любого государства. Данное положение предопределило углубление международного сотрудничества государств в области защиты прав человека, к числу которых относится и данное право.

Наличие определенных недостатков в экологическом законодательстве, несовершенство механизмов правового регулирования гарантий данного права, вступление России в новую фазу исторического развития привело к увеличению числа факторов, неблагоприятно отразившихся на состоянии окружающей природной среды. К таковым следует отнести снижение финансового обеспечения экологических программ, вызванное глубоким экономическим кризисом в стране, постройку иностранными фирмами экологически грязных производств, ввоз ими и размещение на территории России вредных отходов и т. д. Все это придает определенную специфику российским экологическим проблемам на фоне общих с другими странами проблем.

В настоящий момент благоприятное качество окружающей природной среды следует рассматривать достоянием всего человечества, в связи, с чем нынешнее поколение землян не имеет морального права распоряжаться этим богатством в ущерб будущим поколениям. С древнейших времен правовое регулирование охраны окружающей природной среды на территории России не имело самостоятельного значения и развивалось фрагментарно. Объектом охраны в течение многих столетий выступали даже не объекты природы или природные комплексы как таковые, а лишь их экономическая ценность как объектов частной или государственной (общественной) собственности.

Понимание экологической ценности природных объектов и ресурсов приходит в начале XVIII века, в царствование Петра I. Именно тогда возникает природоохранительное законодательство в форме консервативной (охранительной) охраны природы, а также закладываются правовые основы рационального использования природных ресурсов. Петр I ввел ограничения прав на леса, разрешив для государственных нужд рубить во всех лесах всякое дерево, не платя ничего владельцу леса4. В законодательстве Петра I природные объекты рассматривались в качестве ресурса для использования в экономических, военных целях государства. Его указом запрещалось уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава5.

4 Российское законодательство Х-ХХ веков. M., 1985. Т. 5 С. 58.

5 Голченков А. К., Новицкая Т. Е., Чиркин C.B.: Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы. // Вестник МГУ. Право. 1993. № 1. С. 55.

В дальнейшем в результате роста производительных сил в обществе происходит осознание необходимости охраны окружающей природной среды, в связи с чем под охраной природы в России начинают понимать не только усилия по защите отдельных объектов природы, но и деятельность, направленную на сохранение и восстановление природных взаимосвязей с учетом воздействия человека на природу. В основе нового подхода к охране окружающей среды лежало представление о том, что на земной поверхности все элементы природы тесно взаимосвязаны.

Уже до Октябрьской революции в России оформилось законодательство по охране окружающей природной среды, уделяющее основное внимание консервативной охране отдельных объектов природы и регламентации рационального использования отдельных видов природных ресурсов. Параллельно складыванию законодательства по регулированию общественных отношений в указанной сфере, формируется движение в защиту природы, имевшее наряду с неправительственными формами своих представителей в государственном органеПостоянной природоохранительной комиссии. После революции в принимаемых официальных документах были развиты как существовавшие в данной сфере общественных отношений тенденции, так и сформулированы новые, которые со временем приобрели качественно новый характер.

Период 1917;1922 годов отмечен возникновением и становлением законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов6.

6 Декреты СНК и ВЦИК: от 26 октября 1917." 0 земле" - от 27 мая 1918.," 0 лесах" - от 27 мая 1919. «О сроках и праве на охотничье оружие» — от 30 апреля 1919. «О недрах земли» — от 23 июня 1921. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значенияот 16 сентября 1921 г., «Об охране памятников природы, садов и парков» и др.

Затем в 1922;1957 годах развивалось союзное законодательство природно-ресурсного направления. В 1957;1963 годах во всех республиках бывшего СССР были приняты законы об охране природы. 27.10.1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР'7. Он содержал статьи по охране земель, недр, лесов и ной растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма их обеспечения и не предусматривал мер правовой ответственности за нарушение собственных положений.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления, а не законы определяли нормативные процессы регулирования природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Только в октябре 1972 г. забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов были признаны сессией Верховного Совета СССР одной из важнейших государственных задач.

Следует отметить, что формирование элементов права гражданина на благоприятную окружающую природную среду в России в течение многих веков шло аналогично мировым тенденциям и переживало одинаковые проблемы. Поэтому, рассматривая формирование понятия и содержания права граждан на благоприятную окружающую природную среду в России в русле мировых тенденций, следует выделить в этом процессе два этапа: до конституционный и конституционный. Последний берет начало после второй мировой войны и во многом обязан своим появлением деятельности ООН. К этому времени изменяется и понимание содержания этого права. На стадии его доконституционного развития оно понималось, как право гражданина пользоваться объектами природы и природными комплексами, которые были изъяты из хозяйственного обращения и законсервированы для настоящего и будущего поколений .

Затем туда добавились элементы лимитирования природопользования (т.е.

введение

механизма рационального использования природных ресурсов). На конституционной стадии количество этих элементов увеличивается, а само право на благоприятную окружающую природную среду проникает в большинство послевоенных конституций.

Данная тенденция нашла свое отражение и в Конституции СССР 1977, где закреплялось, что право граждан на здоровье обеспечивается, в частности, мерами по охране окружающей среды7. Однако коренной перелом в подходе к конституционному признанию данного права произошел лишь в Конституции РФ 1993 г., закрепившей в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую природную среду8.

Объектом права граждан на благоприятную окружающую природную среду является ее определенное качество, заключающееся в таком состоянии национальных экологических систем, при пользовании которыми субъектам права не наносится ущерба жизни, здоровью и имуществу, чем обеспечивается максимальный уровень их физического и психического здоровья. Право на данное качество природной среды предоставлено субъекту как благо, удовлетворяющее его по.

7 Конституция СССР 1977. Ст. 42.

8 Конституция РФ 1993. Ст. 42. требности, на которое он вправе рассчитывать. Однако не следует понимать под правом граждан на благоприятную окружающую природную среду право на идеальную окружающую среду. На самом деле его следует понимать как право на сохранение и улучшение существующей среды, которая включает природную среду и созданные самим человеком элементы его окружения. Оно также предполагает главным образом отсутствие различного рода вредных влияний на окружающую природную среду, не соответствующих международным и внутригосударственным стандартам. Внутригосударственные экологические нормативы едины на всей территории РФ, что обеспечивается отнесением вопросов экологической безопасности к совместному предмету ведения РФ и ее субъектов. Понятно, что когда речь идет о единых стандартах в области качества окружающей среды, необходимо учитывать, что такие стандарты в силу федеративного устройства государства могут и должны быть различными. Многие из них определяются в зависимости от компетенции непосредственно органами государственной власти субъектов РФ и зависят от специфики состояния окружающей среды на территориях этих субъектов РФ, что выражается в возможностях ассимиляционного потенциала окружающей среды конкретных территорий. Единство же заключается в общей правовой базе этих стандартов — экологическом законодательстве РФ.

Критерием упомянутого качества окружающей природной среды является уровень здоровья населения, зависящий от соответствия всех природных компонентов установленным санитарно-гигиеническим нормативам. Тогда в случае их соответствия мы говорим об экологическом равновесии, а при несоответствии — об экологическом кризисе.

Субъектом права граждан на благоприятную окружающую природную среду является многонациональный народ Российской Федерации, народы в составе РФ, социальные и иные группы (коллективный субъект), а также граждане, апатриды и иностранные граждане, находящиеся на территории России независимо от пола, расы, национальности, возраста, места работы и иных элементов правового статуса (индивидуальный субъект).

Согласно действующему российскому законодательству, субъекты права на благоприятную окружающую природную среду рассматриваются в двух аспектах: как субъекты воздействия на окружающую природную среду, несущие ответственность за последствия своей деятельности, и как объекты такого воздействия, наделенные соответствующими правами и гарантиями на возмещение вреда.

Нарушением права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду в широком смысле может быть признана любая деятельность, связанная с негативным антропогенным воздействием на окружающую среду. Однако вмешательство в ход естественных процессов невозможно убрать, из чего неизбежно встает вопрос о его максимально допустимых границах. Например, М. И. Васильева понимает под нарушением права человека и гражданина на здоровую окружающую среду всякую экологически значимую деятельность (поведение), связанную с причинением вреда здоровью либо с угрозой такового9. И с этим трудно не согласиться.

В последние годы по проблемам экологического права появились многочисленные исследования, что привело к по.

9 Васильева М. И. Охрана прав граждан СССР на здоровую окружающую природную среду // Вестник МГУ: Право. 1990. № 6. С. 55−57. явлению в журнале «Государство и право» раздела, посвященного проблемам охраны окружающей природной среды. Однако утверждать, что тема исследована достаточно полно нельзя. В работах С. А. Боголюбова, М. И Васильевой, А. Г. Тарнавского, П. В. Горбачева. Г. Н. Шеварнадзе и других исследователей рассмотрены существенные аспекты права граждан на благоприятную окружающую природную среду. В частности, рассмотрены такие вопросы, как формирование данного права в международно-правовых документах, обосновано его включение в Конституцию, поставлен вопрос о его субъекте, понятии и содержаниипроблемы возмещения вреда здоровью человека, причиненного экологическим правонарушением, отраслевых гарантий данного права и др.

Теоретически это соотношение рассматривалось многими исследователями, и с результатами некоторых таких исследований трудно не согласиться. «Права человека, — писал B.C. Эбзеев, — общесоциальная категория. Они складываются объективно в результате развития и совершенствования общественного производства и политической системы общества в виде социальных возможностей пользоваться различными экономическими, политическими и духовными силами и существуют еще до государственного признания. Права гражданина — это такие права человека, которые находятся под охраной и защитой государства. Права гражданина — форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту10.

Проводимое в современной российской науке разграничение прав на права человека и права гражданина соответствует устоявшимся в большинстве развитых стран мира подхо.

10 Эзеев Б. С. Конституция. Демократия. Права человека. Черкесск. 1992., С. 118−120. дах к этой проблеме. Права человека и права гражданина категории близкие, но не совпадающие. Они имеют различный философский, политический, нравственный и правовой смысл.

Право человека и право гражданина на благоприятную окружающую природную среду различаются по своему объекту и субъекту. Если объектом права человека является благоприятное состояние биосферы Земли в целом, которое определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное качественное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества. Следовательно, различным будет и субъект данного права.

Субъектом права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места нахождения и т. д., в то время как субъектом права гражданина будут являться только граждане России и лица, которые находятся на ее территории (иностранные граждане, апатриды).

Понятие права человека на благоприятную окружающую природную среду формировалось в международном праве в течение нескольких десятилетий. Огромная роль в осознании государствами мира необходимости сотрудничества в сфере охраны окружающей природной среды принадлежит ООН.

Следует отметить, что необходимость разработки данного права и его отражения в международных документах была осознана юристами и представителями мировой общественности лишь в последние десятилетия. До этого, в 40−60-е годы нашего столетия, она была практически незаметна. Между тем нарастание экологических проблем к 7 0-м годам достигло такого масштаба, что человечество было вынуждено осознать, что нерациональное использование природных ресурсов и дальнейшее загрязнение окружающей природной среды ведет к катастрофе. Это привело к проведению серии мер на национальном и международном уровне, направленных на спасение гибнущей природы. Кроме того, именно тогда было сформулировано само понятие и определено содержание указанного права.

Первые отдаленные предпосылки возникновения права человека на благоприятную окружающую природную среду следует искать уже в первых документах, принятых ООН. Так, уже в преамбуле Устава ООН и во Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948 г. указана цель международного сообщества — содействовать «.улучшению условий жизни при большей свободе», а также признается право каждого человека на такой жизненный уровень, «. который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи» 11.

Возникшее после многолетней эволюции в 1972 г. в результате решений Стокгольмской конференции ООН право человека на благоприятную окружающую природную среду медленно формировалось в течение нескольких десятилетий. Первоначально, в первых документах ООН оно входило в состав права «на улучшение условий жизни» и права на «достойный (достаточный) жизненный уровень» как один из его компонентов. В дальнейшем, по мере роста уровня производительных сил и усиления вмешательства человечества в природные процессы происходит углубление конфликта между обществом и природой. Это приводит к усилению воздействия.

11 Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М.: Юрид. лит-ра., 1990. С. 98−103. неблагоприятной окружающей среды на жизнь и здоровье человека и принуждает мировую юридическую мысль сначала установить связь между указанным правом и состоянием здоровья населения, а затем и вывести зависимость между состоянием окружающей среды и уровнем социального прогресса и развития.

В сегодняшнем смысле данное право сформировалось в результате решений Стокгольмской конференции 1972 г. и развившей ее положения Конференции по окружающей среде и развитию 1992 г.

Право человека на благоприятную окружающую средуэто возможность для каждого человека, народов и всего человечества существовать при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызван человеческой жизнедеятельностью.

Объектом права человека на благоприятную окружающую среду следует считать такое состояние мировых экологических систем, благоприятное качество которых является основой широкого спектра производных от них материальных и нематериальных благ и условий, гарантирующих жизнь, здоровье и развитие нынешнего и будущего поколения людей.

При анализе международного аспекта права на благоприятную окружающую среду его субъектами могут быть признаны не только отдельные люди, но и их общности (социальные группы, народы, народности, люди планеты). При анализе внутригосударственного аспекта его субъектами являются граждане и народы России, весь многонациональный Российский народ, а также иностранные граждане и апатриды, находящиеся на территории Российской Федерации.

Право человека на благоприятную окружающую среду являются неотъемлемым, всеобщим и равным для всех людей. Следует отметить, на данный момент оно недостаточно оформлено в международном праве. Главные его элементы содержатся в Принципах Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро в 1992 г., которая не является юридически обязательным документом. В связи с этим предлагается принятие международной Конвенции или многостороннего международного договора по охране права человека на благоприятную окружающую природную среду. Это позволит осмыслить проблему в целом и поможет лучше координировать усилия международного сообщества по решению экологических проблем и реализации права человека на благоприятную окружающую природную среду. До сегодняшнего дня данная проблема решается либо на не международных конвенциях и договорах по охране отдельных природных ресурсов или объектов, либо в декларациях, которые не носят юридически обязательного характера.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 7 «Об охране окружающей среды» 12, который вступил в силу с 10.01.2002, в России может осуществляться обязательное экологическое страхование. Однако, механизм экологического страхования не разработан. Принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который определил бы понятие обязательного экологического страхования, общие цели, задачи, прин.

2СЗРФ 2002 № 2. Ст. 133 цип экологического страхования, могло бы усилить экономический механизм охраны окружающей среды13. Одной из основных черт права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду является его неотчуждаемость и естественный характер. Закрепляя неотчуждаемость права на благоприятную окружающую природную среду, Конституция подчеркивает невозможность и недопустимость лишения или ограничения его этих прав.

Право на благоприятную окружающую среду — это субъективное право граждан, равно как и все конституционные права вообще, хотя этот вывод, однако, разделяется не всеми. Отрицание закрепления за субъективными прав качества субъективного права, по существу, означает, что конституция закрепляет не право обладание, а лишь способность к обладанию тем или иным правом, что для гражданина это право в будущем может и не возникнуть. Однако конституционное право на благоприятную окружающую природную среду адресовано каждому лицу, находящемуся на территории РФ.

Одной из основных экономических гарантий данного права является здоровая экономика, при которой предприятия, оказывающие неблагоприятное воздействие на окружающую природную среду были бы платежеспособны. В этом случае, с одной стороны, они были бы в состоянии внедрять более совершенные системы очистки или природоохранные технологии, а с другой стороны, в случае нарушения экологического законодательства, имелась бы возможность взы.

13 Серов Г. П. Совершенствование законодательства о страховании населения и территорий при реализации хозяйственных крупномасштабных проектов, представляющих экологическую опасность // Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. М., 1996. С. 82−87- Материалы 1 Всероссийской конференции по экологическому страхованию: теория и практика. М., 1995. екать с них штраф. В настоящее время и первый вариант, и второй достаточно проблематичен.

Юридические гарантии права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду — это система государственно-правовых условий и средств их осуществления, к числу которых относятся не только законы и подзаконные акты, но и деятельность различных государственных учреждений, а также органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Из юридических гарантий особое место принадлежит международно-правовым и государственно-правовым гарантиям. Из числа отраслевых гарантий большое значение имеют чисто экологические гарантии (институт государственной и общественной экологической экспертизы проектов, действующих предприятий, нормативных актов и других объектов, связанных с потенциальной опасностью нанесения вреда окружающей природной среде, работа экологического фонда как эколого-экономическая гарантия реализации данного права, наличие специальных методик подсчета ущерба окружающей природной среде и т. д.) гражданско-правовые (особенно институт возмещения ущерба), административно и уголовно-правовые. В отличие от права на достоинство личности, личную неприкосновенность и ряда других прав человека уголовно-процессуальные гарантии в нашем случае не играют принципиально важной роли в реализации этого права.

Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду принципиально различаются и по средствам защиты.

Если право граждан на благоприятную окружающую природную среду защищается в судебном или административном порядке при помощи системы правоохранительных органов Российской Федерации, то для защиты прав человека существует не только эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая региональные и универсальные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и др.).

Реализация права на благоприятную окружающую природную среду в судебном порядке весьма непроста. Если защита в суде нарушенных политических и личных прав человека и гражданина может быть осуществлена на основе чисто юридических процедур, то с защитой социальных, экономических и культурных прав дело обстоит значительно сложней. Не случайно ряд зарубежных ученых и юристов-практиков не признают указанную категорию прав как субъективную, так как они далеко не всегда могут быть защищены в суде. Это как раз и относится к праву на охрану здоровья и праву на благоприятную окружающую природную среду. Здесь юридических форм и процедур недостаточно. Большое влияние на реализацию вышеуказанного права имеют экономические и социальные факторы, действующие в обществе, вступающем на путь рыночной экономики: в ряде случаев защита этих прав весьма проблематична. Тем не менее, в настоящий момент уже складывается судебная практика по защите права граждан на благоприятную окружающую среду.

Правовой базой исследования стали такие международно-правовые акты, как Декларация Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г., Принципы Декларации по окружающей среде и развитию, принятые Униками конференции.

ООН в июне 1992 г. в г. Рио-де-Жанейро, 14 заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 197 5 г, итоговый документ Венской встречи 198 6 года представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а так же ряд зарубежных Конституций и т. д. Наряду с этим использованы многочисленные, Российские нормативно-правовые акты: Конституция РФ от 12.12.1993 г.15 Законы «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. 16, «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 г. 17, «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. 18, Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1.04.1996 г. 19 Из других наиболее значительных законодательных актов следует отметить: Водный кодекс РФ20, Лесной кодекс РФ от 2 9.01.9721, Земельный кодекс РФ от 25.11 .2001 г. 22, законы «О недрах» от 3.03.1995 г. 23, «О радиационной безопасности населения» от 9.01.1996 г. 24, «О животном мире» ФЗ от 24.04.1995 г. 25и другие26.

Безусловно, все это должен учитывать законодатель, работающий в экологической сфере. В этой связи ученые-экологи: М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, О. Л. Дубовик и.

14 Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М.: Юрид лит-ра., 1990.

15 Консппуция РФ. М., 1993.

16 СЗ РФ 2002 № 2. ст. 133.

17 СЗ РФ 1995 № 12. ст. 1024.

18 СЗ РФ 1995 № 48. ст. 4556.

19 Российская газета от 9.04.1996 г.

20 СЗ РФ 1995 № 47. ст. 4471.

21 СЗРФ 1997 № 5. ст. 610.

22 СЗ РФ 2001 № 44. ст. 4147.

23 СЗ РФ 1995 № 10. ст. 823.

24 СЗРФ 1996№ 3. ст. 141.

25 СЗ РФ 1995 № 17. ст. 1462.

26 Мелконян Р. Г. Законодательная деятельность в РФ в области охраны окружающей природной среды 1994;1995. // Экологические проблемы деятельности оборонной промышленности и Вооруженных Сил России. М., 1995; Экологическое право. М., 1997. С. 56−57- Российское законодательство об охране окружающей среды и природопользовании. М., 1996. другие предлагают при решении вопроса о дальнейшем развитии экологического законодательства создать систему «Основы-кодексы». По нашему мнению, реализация такой системы позволит существенно оптимизировать законотворческий процесс, сократить объем законодательства, поскольку многие положения, носящие общий, принципиальный характер, каждый раз вновь и вновь повторяются в каждой из разрабатываемых и принимаемых законов27.

Таким образом, право граждан на благоприятную окружающую природную среду — это возможность для каждого российского гражданина и всего многонационального народа Российской Федерации существовать при таком состоянии биосферы России, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих угрозу биосфере страны, которые вызваны человеческой жизнедеятельностью.

В результате произведенного анализа системы внутригосударственных гарантий права на благоприятную окружающую природную среду видно, что роль различных видов гарантий не одинакова. Наибольший вес из обще социальных гарантий имеют экономические гарантии.

В целом механизм гарантий права на благоприятную окружающую природную среду (как обще социальных, так и правовых) соответствует международно-правовым стандартам в данной области. Однако на практике реализация многих условий и средств защиты данного права затруднена углубляющимся экологическим кризисом, политической нестабильностью и правовым нигилизмом, как должностных лиц, так и граждан.

В этой связи представляется очевидным необходимость проведения курса новых экономических и политических ре.

27 Бринчк М. М., Бголюбов С. А., Дубовик О. Л., Супатова О. А: Проблемы развития системы российского экологического законодательства. // Государство и право. 1995. № 2. С. 53. форм, направленных на приоритетную реализацию социально-экономических прав человека и гражданина.

Под международными гарантиями реализации данного права следует понимать совокупность условий реализации данного права и средств защиты. Под условиями реализации данного права следует понимать проведение экологически ориентированной международной политики в духе сотрудничества между всеми государствами планеты, исключение войны как метода решения любых межгосударственных споровпроведение такой экономической политики, которая бы исключала негативное воздействие на окружающую природную среду как внутри самого государства, так и воздействия на соседние государства путем трансграничного переноса вредных веществформирование у всех людей на планете такого уровня общей и экологической культуры, который исключал бы умышленное негативное воздействие на окружающую природную среду, как со стороны отдельных лиц, так и их групп и государств в целом. В качестве средств защиты данного права следует отметить закрепление самого права в нормах международного праваналичие и успешное функционирование международных универсальных (ООН) и региональных (Совет Европы, ОБСЕ) организаций, а также самих государств по обеспечению реализации и защиты данного праваналичие определенных юридических процедур, которые обеспечивают это право (процедура 1503 и другие) — наличие механизма привлечения нарушителей к международной юридической ответственности за посягательство на качество окружающей природной средыдеятельность международных правозащитных организаций по защите права на благоприятную окружающую природную среду (Гринпис и другие).

Представляется очевидным, что реализация права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду возможна не только в правоотношениях, но и в экономических, политических, моральных и иных отношениях. Именно этим внеправовым формам реализации права на благоприятную окружающую природную среду международное сообщество начинает уделять внимание в последние годы, что отражено в таких документах, как Всемирная хартия природы 1982 г., Принципы Конференции ООН в Рио-де-Жанейро 1992 года и т. д. Возможно, в будущем к решению этого вопроса подключится и религиозные организации, которые, обладая отработанными веками средствами воздействия на массовое сознание, могли бы содействовать реализации данного права. В любом случае, без привлечения всего многообразия средств регулирования общественных отношений решить данную проблему не представляется возможным.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В современных условиях важность природоохранительных задач государственных органов, в том числе органов внутренних дел, возрастает. В этой связи актуальное значение приобретает проблема комплексного подхода к организации борьбы с нарушениями законодательства об охране природы, включая их предупреждение.

Комплексный подход к охране природы, к профилактике административных правонарушений и иных противоправных явлений выражает совместные взаимосвязанные усилия заинтересованных правоохранительных органов государства, целого ряда общественных организаций и трудовых коллективов.

Практика организации природоохранительной деятельности, складывающаяся во многих регионах страны, выработала полезную форму объединения усилий государственных органов и иных общественных организаций путем координации их взаимодействия .

Среди правоохранительных органов, осуществляющих охрану окружающей среды, особое место занимают органы внутренних дел и, хотя последние не наделены непосредственными полномочиями по расследованию и принятию решений в отношение приро-донарушителей, это не умаляет значимость ОВД в предупреждении и пресечении экологических правонарушений.

В этой связи хочется отметить, что за последние годы численность нормативных актов, регулирующих природоохранную деятельность милиции, а также ведомственной милиции увеличилось, расширилась также и сама сфера ее природоохранительной деятельности.

В результате проведенного анализа деятельности органов внутренних дел в сфере охраны окружающей среды сделаны следу ющи е в ыв о ды.

В результате произведенного анализа системы внутригосударственных гарантий права на благоприятную окружающую среду оказалось, что роль различных видов гарантий не одинакова. Наибольший вес из общесоциальных гарантий имеют экономические гарантии, затем идут социальные и политические. Это связано с тем, что при государственном регулировании сферы экологии Российское законодательство ориентировано на обеспечение прежде экономических интересов общества и удовлетворяя их, тем самым обеспечивает гарантии человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.

Таким образом, право граждан на благоприятную окружающую среду — это возможность для каждого гражданина Российской Федерации существовать при таком состоянии биосферы России, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих угрозу биосфере страны, которые вызваны человеческой жизнедеятельностью.

При оценке истории развития советского и сегодняшнего постсоветского российского экологического законодательства надо учитывать как минимум два обстоятельства:

1. Возникнув в 1917;1918 годах как советское российское законодательство, оно длительное время развивалось через законодательные акты Союза СССР и, было лишено своей самостоятельности и специфики.

2. С начала и до конца 80-ых годов экологическое законодательство преимущественно развивалось в рамках земельного и природноресурсового законодательства.

Таким образом, сегодня можно выделить, хотя и с определенной условностью, шесть периодов развития экологического права: 1917;1922 годы- 1923;1957 годы- 1958;1967 годы- 19 681 985 годы- 198 6−1990 годыс 1991 года по настоящее время. Причем до начала 90-ых годов, с которыми совпадает новый этап определенного «бума» в экологическом законотворчестве в России, законодательство в данной сфере общественных отношений в нашей стране можно оценивать как второстепенное, известное узкому кругу соответствующих специалистов.

Российское экологическое законодательство остается слаборазвитым и на сегодняшний день. Длительное развитие страны в условиях целенаправленной плановой системы хозяйствования, обострение структурных противоречий этой системы привели Россию к глубокому экологическому кризису. Радикальные рыночные реформы последних лет еще более расстыковали экономический и экологические интересы, создали опасный дискомфорт в человеческом бытие. Ситуацию усугубила суверенизация субъектов РФ, непоследовательная реализация конституционного принципа «двойного» ведения — Федерации и ее субъектов — по вопросам права собственности и распоряжения природными ресурсами .

Причины малоэффективности законотворчества и правоприменения в обеспечении экологической безопасности кроются также и в недооценке общественной опасности экологической ситуации, сложившейся в России, как работниками правоохранительных органов, так и работниками органов местного самоуправления. В итоге в стране не реализуется система экологических ограничений и режимов природопользования, отсутствует концепция последовательной экологизации законодательства.

Анализ действующего экологического законодательства показывает, что примерно 20−30% правовых норм носят декларативный характер.

Практика и действующее законодательство показывают, что территориальные подразделения милиции без взаимодействия с другими природоохранительными органами крайне редко участвуют в охране отдельных объектов природы. Исключение составляет, пожалуй, лишь деятельность аппаратов ГИБДД. Как уже отмечалось, в их компетенцию входит надзор за техническим состоянием автомототранспортных средств с целью проверки соответствия нормативов содержания загрязняющих веществ выбросов, либо нормативов уровня шума, производимого ими при работе, установленных нормами и наложения административной ответственности за совершение правонарушений в данной сфере.

Целесообразно отразить в действующем КоАП РФ положения ст. 7 КоАП РСФСР. Это даст возможность государственным органам власти (в том числе и ОВД) на законодательном уровне участвовать в административно-предупредительной деятельности. Однако, для практической реализации указанного законодательного положения необходимо изменение в ст. 2 9.13 КоАП РФ, где «. органы, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при установлении причин .», следует изложить в следующей редакции: «. органы, должностное лицо, участвующее в деле об административном правонарушении, при установлении причин .». Это изменение предусматривает участие органов государственной власти и их должностных лиц в осуществлении административно-предупредительных функций, которые не уполномочены быть органом административной юрисдикции по конкретным делам об административном правонарушении .

Более того, КоАП РФ дает все основания предполагать резкое возрастание количества создаваемых подразделений экологической милиции. На наш взгляд, это связано с тем, что утративший силу КоАП РСФСР в качестве меры принудительного административного воздействия за экологические правонарушения устанавливал весьма небольшие размеры штрафов, которые не могли возместить затраты на содержание экологических подразделений, созданных на местном уровне. Законы, изданные представительными органами местного самоуправления, не могут предусматривать штрафные санкции больше чем те которые предусмотрены соответствующим федеральным законодательством.

В процессе исследования понятия взаимодействия органов внутренних дел с иными государственными структурами в сфере экологической безопасности, сделан вывод о том, что под взаимодействием вышеуказанных органов следует понимать такой тип отношений, который предусматривает интеграцию усилий субъектов, направленных на реализацию (в пределах компетенции каждого из данных субъектов) единых целей и задач в процессе совместной деятельности взаимосвязанными формами, средствами, методами, способами и приемами, формируемый на основе Конституции РФ, законов и других нормативно-правовых актов.

Таким образом, взаимодействие органов внутренних дел и других государственных органов в сфере природоохраны — это процесс прямой, активной, двусторонней связи, в результате которого происходит сближение точек зрения, их учет, выработка совместных позиций в ходе принятия управленческого решения, и представляет согласованные по целям, задачам, содержанию, способам и методам совместные действия, направленные в результате на установление правопорядка и стабилизацию преступности.

Для конкретизации данной строки Закона, п. 5 ст. 3 (Основные задачи милиции и общественной безопасности) Положения о милиции общественной безопасности Российской Федерации предлагается дополнить нормой «оказание содействия природоохранным органам и их должностным лицам в выполнении ими задач и функций по охране окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов».

Использовать законотворческие возможности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления для закрепления природоохранных задач, функций милиции общественной безопасности и экологических подразделений, созданных на местах.

Необходимо создавать и развивать специализированные экологические подразделения милиции, используя для этого весь имеющийся передовой опыт.

К полномочиям таких подразделений отнести оперативные реагирования на любые экологические правонарушения (в том числе и право составлять административные протоколы, налагать административные взыскания, вести дознания, участвовать в реализации уголовных дел) с последующей передачей дел по подведомственности и осуществление контроля за исполнением юридическими лицами и гражданами предписаний специализированных природоохранных органов.