Правовое регулирование организации и деятельности медицинских учреждений в России

Актуальность темы

В 90-х годах XX столетия проводившаяся в России реформа здравоохранения потребовала введения обязательного и добровольного медицинского страхованияосуществления децентрализации государственной системы медицинского обслуживания и управления здравоохранениемвнедрения рыночных механизмов, многоканальности источников финансирования. На рынке медицинских услуг появились медицинские учреждения с различной организационно-правовой формой собственности, начала развиваться частная система здравоохранения.

Однако преобразования, осуществляемые в здравоохранении России, несмотря на их глубину и масштабность носят непоследовательный и противоречивый характер, в связи с чем система здравоохранения испытывает серьезные трудности в своем функционировании.

Кризис здравоохранения, безусловно, охватил и больничные учреждения. Фактически средоточием основных проблем управления здравоохранением в существующих социально-экономических условиях являются отношения между органами управления здравоохранением и медицинскими учреждениями.

В обобщенном виде проблема современного отечественного здравоохранения сводится к определению роли и места медицинских учреждений в организационно-правовых и имущественных отношениях сферы здравоохранения. В этих условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности медицинских учреждений в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым общественно-политическим и социальным реалиям. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации оказания медицинских услуг, правового статуса субъектов оказания медицинской помощи в этой социальной сфере. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского права, права социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем как существовавших ранее, так и постоянно возникающих в связи с появлением новых организационно-правовых форм медицинских учреждений. Реформы в правовом обеспечении деятельности медицинских учреждений не успевают за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов.

Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование организации здравоохранения и управления им, разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышение качества и эффективности работы медицинских учреждений.

Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается необходимостью изучения и анализа организационно-правовых проблем деятельности медицинских учреждений современного здравоохранения.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема организационно-правового регулирования деятельности современных медицинских учреждений является сложной и важной, в недостаточной степени исследованнойхарактеризуется незначительным количеством специальных теоретико-прикладных исследований, посвященных правовым и, в частности, административно-правовым аспектам деятельности медицинских учреждений в Российской Федерации.

Отдельные правовые исследования в сфере здравоохранения посвящены проблемам обеспечения и реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь1, гражданско-правовым аспектам медицин.

1 См., напр.: Здасюк Н. И. Проблемы осуществления гражданами СССР права на медицинское лечение и обслуживание: Автореф. дис. канд. юрид. наук — Минск, 1997; Сагиндыкова А. Н. Проблемы реализации конституционного права граждан на охрану здоровья в республике Казахстан: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. — Екатеринбург,.

1999; Косолапова Н. В. Конституционное обеспечение права граждан на медицинскую помощь: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Саратов, 2000. 4 ской услуги, характеристике договорных отношений в сфере здравоохранения, рассмотрению особенностей привлечения к ответственности за нарушение прав пациентов (М. Н. Малеина, Ю. Д. Сергеев, А. В. Тихомиров). Организационным и административно-правовым проблемам функционирования медицинских учреждений уделяется значительно меньше внимания.

Следует отметить диссертационное исследование В. П. Новоселова (1999 г.), содержащее раздел, посвященный административно-правовому статусу современной больницы — монографию Н. Б. Найговзиной и М. А. Ковалевского «Система здравоохранения в Российской Федерации: оргал низационно-правовые аспекты» — монографию В. П. Новоселова «Административно-правовой статус больницы"4. Однако со времени выхода указанных работ произошли серьезные изменения не только в законодательстве, но и в практике организации и деятельности медицинских учреждений, требующие своего осмысления в контексте избранной темы.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают правовые отношения, возникающие в процессе деятельности медицинских учреждений.

Предметом исследования являются организации, институты и механизмы, обеспечивающие оказание медицинской помощи, а также государственные концепции, научные разработки и правовая практика в этой области.

Цель исследования. Основная цель работы заключается, прежде всего, в теоретическом осмыслении организационно-правовой природы современного медицинского учреждения в новых социально-экономических условиях для обоснования конкретных предложений и рекомендаций, на.

2 См.: Новоселов В. П. Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах федерации: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 1999.

3 См.: Найговзина Н. Б., Ковалевский М. А. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. — М., 1999.

4 Новоселов В. П. Административно-правовой статус больницы. — Свердловск, 1990. — 198 с. правленных на совершенствование организационной и правовой основы обеспечения охраны здоровья населения Российской Федерации.

Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

— рассмотреть исторические вопросы становления и развития медицинских учреждений в России;

— исследовать социальную сущность и организационно-правовые формы современных медицинских учреждений в Российской Федерации;

— обосновать необходимость появления на рынке медицинских услуг новой организационно-правовой формы медицинского учреждения — государственной некоммерческой медицинской организации (ГНМО);

— разработать критерии классификаций современных медицинских учреждений;

— исследовать структуру административно-правового статуса современного медицинского учреждения;

— проанализировать особенности административно-правового статуса частных медицинских учреждений;

— рассмотреть особенности правового регулирования создания, реорганизации и ликвидации медицинских учреждений;

— проанализировать организационную структуру, цели, задачи и функции деятельности современного медицинского учреждения;

— раскрыть содержание основных прав и обязанностей медицинского учреждения в рамках его административно-правового статуса;

— исследовать проблемы ресурсного (кадрового, финансового) обеспечения деятельности современных медицинских учреждений;

— обосновать необходимость расширения сектора платных медицинских услуг в рамках действующих медицинских учреждений за счет создания частных медицинских учреждений;

— провести анализ нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность медицинских учреждений, выявить пробелы правового регулирования и коллизии норм различного уровня, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования;

— обосновать предложения по совершенствованию правовых и организационных мер оптимизации функционирования медицинских учреждений различных организационно-правовых форм.

Методологическую основу исследования образует система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.

В работе использовались методы различного операционального статуса: диалектический, системный и структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-логический и историко-юридический, статистический.

Теоретической основой исследования послужили работы С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, В. Н. Кудрявцева, Н. И. Матузова, А. В. Малько, A.C. Мордовца, И. Н. Сенякина, JI. С. Явича и других ученых.

Непосредственную научную базу составили труды ученых по административному праву А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, С. Н. Братановского, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, В. И. Новоселова, В. П. Новоселова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, Ю. А. Тихомирова, А. В. Тихомирова, В. И. Шабайло-ва, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямпольской и др. Специфика темы потребовала изучения работ ведущих ученых-медиков и организаторов здравоохранения: Н. Ф. Герасименко, Ю. М. Комарова, М. М. Кузьменко, Ю. П. Лисицына, Е. А. Логиновой, В. И. Стародубова, Н. М. Скоромца, P.A. Хальфина и др.

Эмпирическую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации и входящих в нее субъектов, указы Президента России, нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, документы государственных органов и общественных организаций по вопросам организации здравоохранения. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на данные государственной статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований, относящихся к избранной теме.

Научная новизна диссертации определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом разработанности соответствующих вопросов. Диссертация является одним из первых комплексных монографических исследований организационно-правовых проблем функционирования современных медицинских учреждений, соотнесенным с процессами реформирования системы здравоохранения, новыми правовыми и социально-экономическими реалиями российского общества.

Новизной отличается предложенная диссертантом научная классификация исторических типов медицинских учреждений в Россиипроанализированы причины, препятствующие реализации основной цели деятельности современных медицинских учреждений — обеспечение населения Российской Федерации доступной, качественной, своевременной медицинской помощьюсформулированы предложения по совершенствованию правовых и организационных мер оптимизации функционирования медицинских учреждений различных организационно-правовых формпроведен анализ нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность медицинских учрежденийсформулированы предложения по ее совершенствованиюпроанализирован административно-правовой статус современного медицинского учрежденияобоснована необходимость появления на рынке медицинских услуг новой организационно-правовой формы медицинского учреждения — некоммерческой государственной медицинской организацииисследованы организационно-правовые аспекты кадрового и финансового обеспечения деятельности медицинских учреждений в современных условиях.

Диссертантом уточнено правовое содержание таких категорий, как «медицинская деятельность», «медицинское учреждение», «лечебно-профилактическое учреждение (ЛПУ)», «медико-социальный стандарт».

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

1. Изучение исторических вопросов становления и развития медицинских учреждений в России позволило определить собственную историческую периодизацию организационно-правовых форм оказания медицинской помощи, включающую шесть основных этапов.

2. Современные медицинские учреждения характеризуются значительным многообразием и спецификой административно-правового статуса. При этом под «медицинским учреждением» следует понимать учреждения и организации независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правового статуса, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность без образования юридического лица как индивидуально, так и коллективно.

3. Независимо от ведомственной подчиненности для всех государственных учреждений здравоохранения — как ведомственных, так и подведомственных органам управления здравоохранением специальной компетенции — обязательны нормативные правовые акты органов управления здравоохранением специальной компетенции — и федеральных, и территориальных.

4. Децентрализация системы управления здравоохранением и изменение имущественного положения медицинских учреждений, при котором комитеты по управлению имуществом органов исполнительной власти различных уровней передали имущественный комплекс администрации ЛПУ на правах оперативного управления, из-за низких объемов финансирования отрасли не повлияли на эффективность использования финансовых и материально-технических ресурсов. Поэтому в здравоохранении назрела необходимость проведения новой организационно-правовой реформы.

5. Необходимо появление новой государственной единицы рынка медицинских услуг — автономной некоммерческой медицинской организации с более широким набором прав и возможностей.

6. Отношения медицинских учреждений с органами государственного управления здравоохранением, связанные с финансированием медицинской помощи, не опосредуются заключением договоров. Это противоречит принципам финансирования здравоохранения, общепринятым в настоящее время в странах с рыночной экономикой.

7. Неразработанность федерального законодательства в области правового положения медицинских учреждений способствует сохранению рудиментов административно-командных отношений между органами управления здравоохранением и подчиненными им медицинскими учреждениями, тормозит развитие медицины. Для исправления этих недостатков необходимо четко определить в федеральном законе правовое положение государственных (муниципальных) медицинских учреждений.

8. Хотя существующее законодательство однозначно определяет, что государственные и муниципальные ЛПУ являются юридическими лицами, на практике значительная часть больниц и поликлиник не имеет прав юридического лица.

9. Административно-правовой статус медицинского учреждения — это установленное нормами административного права положение медицинского учреждения, т. е. его способность в пределах административной правосубъектности самостоятельно решать свойственные данному медицинскому учреждению цели и задачи, осуществлять необходимые для этого функции, быть участником правоотношений, регулируемых нормами административного права.

10. Административно-правовой статус частных медицинских учреждений имеет определенные особенности, однако действующее федеральное и региональное законодательство по здравоохранению в большинстве случаев не учитывают специфику частного здравоохранения. чаев не учитывают специфику частного здравоохранения.

11. В условиях рыночных отношений одним из решающих факторов, определяющих эффективную и качественную деятельность медицинских учреждений, будет целенаправленная кадровая работа. Представляется, что кадровое обеспечение должно соответствовать расчетным нормативам планирования числа должностей, которые должны пересматриваться как минимум каждые 5 лет, а в период реформ в экономике и здравоохранении и чаще.

12. Государство в условиях ограниченности бюджетных ресурсов должно содействовать развитию платных медицинских услуг сверх того уровня медицинской помощи, который предоставляется населению бесплатно. Это возможно путем установления норм функционирования рынка тех медицинских услуг, которые не предоставляются государством.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. В диссертации исследованы теоретические и прикладные аспекты административно-правового статуса медицинских учреждений государственной, муниципальной, частной систем здравоохраненияразработана классификация медицинских учрежденийсформулировано положение о неопределенности и противоречивости организационно-правового статуса ведомственных учреждений здравоохраненияпредставлено исследование организационно-правовых основ функционирования медицинских учреждений частной системы здравоохраненияопределены содержание и пределы правового регулирования объектов системы управления здравоохранением со стороны органов местного самоуправлениявыдвинуты и обоснованы предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Сформулированные при этом выводы и научные положения в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения конституционного, административного, финансового права, права социального обеспечения, а также теории государственного управления.

Основные выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования организационно-правового механизма управления здравоохранением, правового регулирования деятельности медицинских организаций. Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе юридических вузов при чтении курсов конституционного, административного, финансового, трудового, муниципального права, права социального обеспечения, а также при чтении курсов «Управление здравоохранением» и «Правовые основы современного здравоохранения» в медицинских вузах.

Апробация результатов исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в монографии и научных статьях, используются в учебном процессе при проведении занятий по административному праву Российской Федерации в Волгоградском институте экономики, социологии и права.

Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались в докладах и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседании круглого стола, проводимых на базе Волгоградского института экономики, социологии и права.

Структура работы определяется объектом, предметом, целью, задачами исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющих восемь параграфов, заключение, библиографический список. Работа иллюстрирована двумя таблицами и пятью рисунками. Библиографический список включает 200 источников.

Выводы и предложения.

1. Основными историческими организационно-правовыми типами организации и предоставления медицинской помощи в России были следующие:

— монастырская медицина (первый вид оказания медицинской помощи в Древней Руси, который подвергался регламентации, именно она является началом становления государственной медицины;

— аптекарский приказ (ХУ-ХУП вв.) — оригинальное организационно-правовое образование, сочетающее черты медицинского учреждения (организация и осуществление собственно лечебных мероприятий, врачебное освидетельствование), органа управления здравоохранением (выдача разрешений на право медицинской деятельности, обеспечение лекарствами, организация военно-медицинской службы, контроль качества оказываемой помощи), образовательного учреждения (подготовка медперсонала для действующей армии);

— военные госпитали и гражданские больницы (время правления Петра I);

— медицина Приказов общественного призрения (конец ХУШ-Х1Х в. в.), расширившая сеть бесплатных больничных учреждений, наделенных финансово-хозяйственной самостоятельностью;

— земская медицина (вторая половина XIX века — 1917 год), обеспечившая общедоступную, бесплатную плановую помощь для большинства населения Российской империи;

— лечебно-профилактические учреждения советского периода.

По оценкам специалистов, наиболее качественной считается система обеспечения граждан медицинской помощью в советский период существования нашей страны.

2. Современные медицинские учреждения характеризуются значительным многообразием и спецификой административно-правового статуса. При этом под «медицинским учреждением» следует понимать учреждения и организации независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правового статуса, оказывающие медицинскую помощь, а также лиц, осуществляющих медицинскую деятельность без образования юридического лица как индивидуально, так и коллективно. В зависимости от формы собственности современные медицинские учреждения подразделяются на государственные, муниципальные и частные. В свою очередь, государственные учреждения могут быть федеральными или субъектов Федерации. Самостоятельную группу образуют ведомственные государственные организации здравоохранения — организации, находящиеся в государственной собственности. Однако, независимо от ведомственной подчиненности, для всех государственных организаций здравоохранения — как ведомственных, так подведомственных органам управления здравоохранением специальной компетенции, — обязательны нормативные правовые акты органов управления здравоохранением специальной компетенции — и федеральных, и территориальных.

3. Учреждения здравоохранения являются юридическими лицами. Коммерческие учреждения здравоохранения могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Некоммерческие учреждения здравоохранения могут создаваться в формах, финансируемых собственником учреждений, а также в других формах, предусмотренных законом. Однако в действующих федеральных законах не установлены пределы, в рамках которых государственные и муниципальные учреждения могут осуществлять право оперативного управления имуществом. Нигде не проясняется понятие «соответствия заданиям собственника».

4. На практике правовое положение государственных и муниципальных медицинских учреждений определяется их учредительными документами (уставами, положениями), которые утверждаются органами государственной власти, выступающими учредителями данных учреждений. Однако этот документ содержит положения, не соответствующие принятым позднее ГК РФ и Закону «О некоммерческих организациях», к тому же он носит рекомендательный характер. Таким образом, федеральное законодательство не содержит обязательных для исполнения норм, четко определяющих содержание права оперативного управления, которое предоставлено государственным и муниципальным учреждениям в отношении переданного им имущества.

5. Неразработанность федерального законодательства о правовом положении медицинских учреждений способствует сохранению рудиментов административно-командных отношений между органами здравоохранения и подчиненными им медицинскими учреждениямитормозит развитие страховой медицины и внедрение новых методов оплаты медицинской помощи. Для исправления этих недостатков, для того, чтобы обеспечить превращение государственных (муниципальных) медицинских учреждений в действительно самостоятельные субъекты принятия оперативных хозяйственных решений, необходимо четко определить в федеральном законе правовое положение государственных (муниципальных) медицинских учреждений.

6. Хотя существующее законодательство однозначно определяет, что государственные и муниципальные лечебно-профилактические учреждения (ЛПУ) являются юридическими лицами, на практике значительная часть больниц и поликлиник не имеет прав юридического лица. Решение этой задачи требует развития и уточнения норм, регулирующих правовое положение медицинского учреждения, а также, в качестве альтернативного пути, — разработку новых правовых форм медицинских организаций, в которые могли бы быть преобразованы существующие лечебно-профилактические учреждения. Предоставление государственным и муниципальным медицинским учреждениям статуса юридического лица необходимо по следующим причинам:

— создадутся условия для преодоления иждивенческих мотивов в деятельности администрации и трудовых коллективов медицинских учреждений;

— расширятся возможности привлечения дополнительных средств помимо финансирования из бюджета и системы ОМС;

— активизируется деятельность по развитию платных услуг, эффективному использованию ресурсов, экономии и снижению неоправданных потерь на коммунальных и хозяйственных расходах;

— откроются возможности развития конкуренции между медицинскими учреждениями, стимулирующей их к увеличению количества предоставляемых услуг, сохранению и улучшению их качества, к более рациональному использованию имеющихся ресурсов;

— достигается организационно-правовое разграничение функции финансирования медицинской помощи населению и функции предоставления такой помощи, т. е. обеспечится разделение покупателей и производителей медицинских услуг;

— создадутся благоприятные институциональные условия для структурных преобразований в системе медицинского обслуживания населения, а именно для перемещения части стационарной помощи в амбулаторно-поликлинический сектор.

7. Для того чтобы добиться предоставления государственным и муниципальным лечебно-профилактическим учреждениям прав юридического лица их собственниками (региональными и муниципальными органами власти), предлагается следующий организационно-правовой механизм: принять постановление Правительства РФ «О государственной регистрации учредительных документов государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждений», которое установит обязательную перерегистрацию учредительных документов указанных учреждений. В качестве необходимого условия для перерегистрации следует сформулировать требование предоставления прав юридического лица всем территориально и структурно обособленным ЛПУ. Для того чтобы избежать поспешности и негативных последствий, на осуществление такой перерегистрации целесообразно отвести два-три года.

8. Среди форм юридического лица, предусматриваемых в настоящее время ГК РФ, отсутствует форма, которая была бы адекватна современным требованиям. Представляется целесообразным ввести новую организационно-правовую форму для государственных (муниципальных) медицинских учреждений — автономную некоммерческую медицинскую организацию (АНМО).

Медицинские услуги, предоставляемые АНМО, должны подразделяться на две основные категории: базовые услуги и дополнительные услуги. Базовыми считаются услуги, входящие в Программу государственных гарантий по предоставлению гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Дополнительные услуги, предоставляемые АНМО, относятся к платным услугам, не входящим в Программу государственных гарантий.

На наш взгляд, введение новой формы государственной (муниципальной) организации позволит обеспечить эффективное функционирование основной части государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Однако для введения новой формы некоммерческой организации — государственной некоммерческой организации — необходима либо разработка и принятие специального Федерального закона «О государственных и муниципальных некоммерческих организациях», либо определение искомого статуса в рамках проекта Федерального закона «О медицинских организациях».

9. В юридической литературе высказано мнение: каждое учреждение представляет собой единство трех сторон — организационной, экономической, правовой. Считаем что данное положение полностью применимо и к медицинским учреждениям. Организационную сторону каждого медицинского учреждения составляют коллектив специалистов и обслуживающего персонала, возглавляемый главным врачом и его администрацией, подчиненность медицинского учреждения вышестоящему отраслевому органу и наличие у медицинского учреждения оперативной самостоятельности в рамках определенной автономии. Экономический признак медицинского учреждения связывается с наличием у него материально-технической (имущественной) базы. Наконец, правовую сторону медицинского учреждения характеризуют содержание и пределы его прав, т. е. совокупность его правовых признаков: 1) способность медицинского учреждения участвовать от своего имени в административных и иных правоотношениях- 2) законодательная основа его образования и деятельности- 3) подчиненность- 4) наличие положения о медицинском учреждении.

10. Административно-правовой статус медицинского учреждения можно сформулировать как установленное нормами административного права положение медицинского учреждения, т. е. его способность в пределах административной правосубъектности самостоятельно решать свойственные данному медицинскому учреждению цели и задачи, осуществлять необходимые для этого функции, быть участником правоотношений, регулируемых нормами административного права. Данное определение административно-правового статуса медицинской организации позволяет выделить четыре основных его элемента:

— цели и задачи деятельности медицинского учреждения;

— организационная структура и функции медицинского учреждения;

— формирование, реорганизация и ликвидация медицинского учреждения;

— права и обязанности (правовой статус) медицинского учреждения.

11. Особенности административно-правового статуса частных медицинских учреждений проявляются в следующих чертах. Во-первых, частные медицинские учреждения обеспечивают медицинскую помощь в дополнение к медицинской помощи, предоставляемой государственной и муниципальной системами здравоохранения, но деятельность субъектов частной медицины осуществляется вне организаций указанных систем.

Во-вторых, частные медицинские учреждения не вправе осуществлять те виды медицинской деятельности, которые отнесены законодательством к исключительной компетенции государственных и муниципальных учреждений здравоохранения.

В-третьих, субъекты частной системы здравоохранения обязаны координировать свою медицинскую деятельность с деятельностью исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и муниципальных образований по здравоохранению.

В-четвертых, в негосударственном секторе здравоохранения медицинские учреждение, как правило, действуют в тех сферах медицины, услуги в которых пользуются у населения наибольшим спросом (лечебно-косметологические, с использованием нетрадиционных методов лечения, стоматологические, наркологические и др.).

В-пятых, среди главных задач частных медицинских учреждений доминирующая роль отводится задачам получения прибыли, повышению рентабельности производства медицинских услуг, интенсивности эксплуатации оборудования и аппаратуры и др.

Однако действующее федеральное и региональное законодательство по здравоохранению в большинстве случаев не учитывают специфику частного здравоохранения. Фактически процесс формирования частной системы здравоохранения находится на начальной стадии и не имеет правовой базы.

12. Медицинские учреждения государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения могут осуществлять свою деятельность только при наличии лицензии на избранный вид деятельности. Процесс лицензирования на практике весьма непрост, дорог и медлителен. В связи с чем, представляется возможным высказать предложение о создании института предварительного медицинского лицензирования, которое позволит соискателю лицензии начать практическую деятельность до предоставления полного и достаточно громоздкого пакета документов, по результатам рассмотрения только базового пакета документов: заключения санитарно-эпидемиологических служб и служб, контролирующих непосредственную технологию оказания медицинской услуги.

13. Совершенствование деятельности медицинских учреждений находится в прямой зависимости от соответствия целей и задач медицинского учреждения уровню удовлетворения современных потребностей населения в медицинской помощи. При этом цели и задачи конкретного медицинского учреждения могут рассматриваться как производные категории от высших целей и задач, стоящих перед всей системой здравоохранения России. Главной задачей медицинских учреждений является обеспечение конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая выражается в оказании своевременной, доступной, высококачественной медицинской помощи.

Важным элементом административно-правового статуса медицинского учреждения являются его функции и правовые нормы, их закрепляющие. Функции классифицируются в зависимости от целей и задач, осуществлять которые они предназначены. Смысл определения функций сводится к тому, чтобы в нормативном порядке закрепить то, что должны выполнять администрация и коллектив медицинского учреждения для достижения поставленных целей и задач. Реализуя одни и те же задачи, коллектив и администрация выполняют различные функции.

14. Права и обязанности медицинского учреждения закреплены в нормах права, которые рассредоточены по многочисленным нормативным актам. Однако эти акты не содержат норм, которые бы комплексно определяли весь объем прав и обязанностей медицинских учреждений и поэтому практической пользы в регламентации деятельности медицинских учреждений не оказывают. Данные факты обусловили необходимость в принятии специального федерального закона, который должен носить комплексный характер и быть источником разных отраслей права. Его основу должны составлять административно-правовые нормы, обеспечивающие правовое разрешение таких вопросов, как место и роль медицинского учреждения в системе здравоохранения, принципы деятельности, цели и основные задачи медицинского учреждения, организационно-правовые принципы управления медицинским учреждением, порядок его внутренней организации, права и обязанности медицинского учреждения. Данный закон мог бы, например, называться Федеральным законом «О медицинском учреждении».

15. Права, принадлежащие медицинскому учреждению, реализуются главным образом его администрацией. Права медицинского учреждения по субъектам осуществляются в основном в отношении: граждан, вышестоящих органов и организаций здравоохраненияподчиненных медицинских структур.

16. Правовое регулирование кадровой работы в системе здравоохранения складывается из: 1) профессионального отбора кандидатов на должность в медицинские учреждения с учетом индивидуальных особенностей и склонностей- 2) расстановки кадров- 3) нормативной регламентации статуса работника системы здравоохранения- 4) обучения и организации переподготовки и повышения квалификации- 5) оценки деятельности служащих. Каждый элемент кадровой работы осуществляется в определенных правовых рамках и имеет свои характерные особенности.

Обязательным условием допуска специалиста к осуществлению профессиональной медицинской деятельности является прохождение процедуры сертификации.

В связи с отсутствием федеральных и ведомственных нормативных актов в области сертификации специалистов остается нерешенным ряд проблем: сертификация лиц, не имеющих высшего медицинского образованияотсутствие четких правил допуска к сертификации лиц, имевших длительный перерыв в профессиональной деятельностипроведение сертификации для иностранных граждан. Нет рекомендаций о допустимых сроках сдачи экзамена после проведенного постдипломного усовершенствования, если между ними имеется временной интервал.

При исследовании проблем кадрового обеспечения деятельности медицинских учреждений нельзя обойти вниманием низкую социальную защищенность медицинских работников. Кроме того, крайне низкий уровень оплаты труда работников сферы здравоохранения, ни только не позволяет специалистам качественно выполнять свои функции, но и способствует моральному унижению и как следствие оттоку лучших профессиональных кадров из сферы государственного здравоохранения в частные медицинские учреждения или в зарубежные клиники.

17. Источниками формирования имущества организаций здравоохранения в денежной и иных формах являются: имущество, переданное собственником при создании организациирегулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов) — средства бюджетов всех уровнейсредства, направляемые на медицинское страхованиедобровольные взносы и пожертвованиядоходы от реализации работ, услуг, товаровдивиденды (доходы, проценты), получаемые по ценным бумагам и вкладаминые источники, не запрещенные законодательством.

Поскольку финансовое обеспечение конституционных прав по охране здоровья жителей России происходит в основном за счет средств бюджетов всех уровней — это требует прежде всего научно обоснованного подхода к определению объема этих средств и возможности проследить за их эффективным использованием. Для решения этой назревшей проблемы государство сочло возможным начать работу по государственной социальной стандартизации. С нашей точки зрения, государственные минимальные стандарты в здравоохранении должны закреплять уровень медицинских услуг, которые государство должно предоставлять населению на бесплатной основе за счет бюджетных средств и средств внебюджетных фондов. Услуги, предоставляемые населению медицинскими организациями сверх минимального уровня, должны быть платными за счет средств потребителей медицинских услуг.

Мы считаем, что необходимо расширять сферу применения платных услуг медицинских учреждений, при этом усовершенствовать нормативную базу оказания платных услуг в здравоохранении. Считаем обоснованным не ограничивать в цене предоставляемых платных медицинских услуг уровень рентабельности медицинской организации. Это не повлечет ущемления возможностей пациентов в получении данных услуг.

К проблемным вопросам оказания платных медицинских услуг также можно отнести ситуацию, когда во многих медицинских организациях платные медицинские услуги оформляются под видом добровольного медицинского страхования. По нашему мнению, необходимо четко разграничивать данные источники финансирования медицинской организации и параллельно развивать как платные медицинские услуги, так и добровольное медицинское страхование.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Прошедшее десятилетие, с точки зрения функционирования системы здравоохранения, характеризовалось многочисленными попытками построения новой модели здравоохранения, способной к выживанию и развитию в условиях недофинансирования и серьезных структурных диспропорций, еще более усугубляющих финансовый кризис в отрасли. Существенные изменения произошли и в организационно-правовом, имущественном, функциональном статусе современных лечебных учреждений.

Следует отметить, что изменения в медицинских учреждениях произошли под влиянием принятой Конституции РФ (1993 г.), законодательных актов, макроэкономических изменений и, в незначительной степени под влиянием отраслевых нормативно-правовых актов. Децентрализация системы и изменение имущественного положения, при котором комитеты по управлению имуществом органов исполнительной власти различных уровней передают имущественный комплекс администрации медицинских учреждений на правах оперативного управления, очевидно, должны были повлиять на эффективность использования мощностей, финансовых и материально-технических ресурсов. Однако из-за низких объемов финансирования отрасли поставленные цели не были достигнуты. Поэтому в здравоохранении назрела необходимость проведения организационно-правовой реформы.

Без сомнения, должен быть сохранен полный государственный контроль над отраслью. Однако повсеместное создание государственных учреждений в отрасли — то есть структур, предполагающих минимальную экономическую ответственность руководителей здравоохранения при абсолютной инфантильности их как собственников или распорядителей основных государственных фондов (и все это в рамках рынка), — совершенно прямой путь к теневой медицинской деятельности.