Правовые основы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни, практически любой вопрос управления не может быть реализован без решения связанных с ним финансовых проблем, при этом одной из основных функций финансов является функция контроля, поскольку контроль должен охватывать все направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Российской Федерации и ее субъектам необходимо контролировать полноту поступления доходов в бюджеты бюджетной системы государства, целевой характер, адресность, законность и эффективность расходования государственных бюджетных средств, предупреждать их нецелевое использование, выявлять, пресекать и предупреждать нарушения бюджетного законодательства, влекущие причинение ущерба государственным денежным фондам. Независимый контроль в бюджетной сфере позволяет обеспечивать нормальное функционирование и управление бюджетной системы, является гарантией законности использования государственных финансов, позволяет соблюсти интересы всего общества при определении направлений расходования бюджетных средств и делать это максимально эффективно.

В связи с вышеизложенным, в последнее время в юридической литературе все больше внимания уделяется финансовому контролю в целом и бюджетному контролю как его основному виду. Усиление контроля не только за законным, но и эффективным использованием государственных средств как одно из направлений бюджетной реформы, специфика межбюджетных отношений в федеративном государстве, повышение роли контрольно-счетных органов вызывает интерес к институту бюджетного контроля и влечет необходимость более глубокого изучения отношений по осуществлению такого контроля. Аудит эффективности в бюджетной сфере в настоящее время является самым востребованным направлением бюджетного контроля, однако, порядок его осуществления и показатели эффективности практически не урегулированы законодательством. Это вызывает значительные затруднения при осуществлении контроля за расходованием бюджетных средств и использованием государственной собственности, не позволяет объективно отражать эффективность оказания государственных услуг и влечет возникновение ситуаций, когда высока доля оценочных моментов в деятельности органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации, что может вызвать нарушение прав проверяемых лиц.

Следует отметить, что изучение проблем бюджетного контроля в настоящее время часто носит прикладной характер. Кроме того, внимание уделяется в основном осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета и использованием собственности Российской Федерации, тогда как бюджетный контроль на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований практически не исследуется. Федеральное законодательство и подзаконные акты регулируют в подавляющем большинстве случаев отношения по поводу осуществления бюджетного контроля на уровне Российской Федерации, не создавая достаточной нормативной базы для контроля за бюджетами регионов и муниципальных образований.

Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации, посвятивший финансовому контролю главу 26, не раскрывает специфику осуществления бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, что затрудняет эффективное и целевое расходование средств данных публично-правовых образований, а также своевременное и полное исполнение расходных обязательств за счет средств соответствующих бюджетов. Поскольку население получает значительную часть государственных услуг и работ именно за счет средств региональных бюджетов, недостаточное правовое регулирование бюджетного контроля может на практике повлечь нарушение прав потребителей этих услуг (работ).

В нормах Бюджетного Кодекса Российской Федерации используется термин «финансовый контроль», но не содержится определение бюджетного контроля, не регулируются единые правила, процедуры осуществления и порядок оформления результатов такого вида контроля. Кроме того, в настоящее время отсутствуют единые стандарты контрольной деятельности, не приняты нормы, устанавливающие общие формы отчетности, а также описание составов нарушений в бюджетной сфере и методов их пресечения и предупреждения, что затрудняет взаимодействие органов бюджетного контроля, в том числе возможность проведения совместных контрольных мероприятий.

Также практически не урегулирован действующим законодательством порядок взаимодействия федеральных и региональных органов, осуществляющих бюджетный контроль, с целью упорядочения осуществления мероприятий бюджетного контроля и защиты прав подконтрольных лиц. Например, следует координировать деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с деятельностью иных контрольных органов не только путем проведения совместных мероприятий, но и планировать их работу с учетом планов других органов государственного финансового контроля.

Таким образом, исследование проблем бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации на примере Республики Северная ОсетияАлания позволит выявить и систематизировать общие правила проведения данного вида контроля на практике, а также исследовать проблемы, возникающие на практике при осуществлении бюджетного контроля на субфедеральном уровне.

Степень научной разработки темы диссертационного исследования.

Финансовый контроль в целом и бюджетный контроль как его разновидность исследованы в юридической и экономической литературе. Финансовый контроль изучали такие дореволюционные авторы как С. И. Иловайский, В. А. Лебедев, И. Х. Озеров, Б. Н. Чичерин и др. Однако, следует обратить внимание, что все вышеперечисленные авторы, рассматривали финансовый контроль, прежде всего, как контроль за исполнением государственного бюджета.

В современный период значительный вклад в изучение данной проблемы внесли В. К. Андреев, В. В. Бесчеревных, В. В. Бурцев, Э. А. Вознесенский, П. М. Годме, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, М. А. Гурвич,.

B.А. Жуков, М. В. Карасева, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, JI.H. Овсянников, В. А. Парыгина, М. И. Пискотин, Е. А. Ровинский, В. М. Родионова, С. В. Степашин, A.A. Тедеев, Н. И. Химичева, С. Д. Цыпкин, Н. А. Шевелева, В. И. Шлейников,.

C.О.Шохин и др.

Отдельным аспектам бюджетного контроля были посвящены диссертационные работы А. Ю. Андреевой, О. Ю. Бубновой, A.A. Васильева, K.JI. Головина, М. Н. Кошлиной, А. Т. Цалиева и других ученых.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, а также связанные с этим теоретические и практические вопросы правового регулирования данного института.

Предмет диссертационного исследования. Нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере организации и осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, деятельности региональных контрольно-счетных органов, научные взгляды и теоретические исследования отношений в сфере осуществления бюджетного контроля на субфедеральном уровне, а также материалы правоприменительной практики.

Цель исследования. Комплексно рассмотреть систему бюджетного контроля на субфедеральном уровне, обосновать взаимосвязь бюджетного контроля на всех уровнях бюджетной системы, предложить решение проблем правового регулирования системы бюджетного контроля на примере осуществления бюджетного контроля в Республике Северная Осетия — Алания.

Данные цели определили задачи исследования: исследовать порядок осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации в целомизучить деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как основных органов, осуществляющих бюджетный контроль в регионахисследовать методику и стандарты осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации и порядок осуществления мероприятий бюджетного контроля на субфедеральном уровнепроанализировать повышение роли аудита эффективности как направления бюджетного контроля в связи с проводимой в государстве бюджетной реформойвыявить пробелы и коллизии действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих осуществление бюджетного контроля на региональном уровне, а также рассмотреть конкретные проблемы на примере Республики Северная Осетия-Алания и деятельности республиканских органов, осуществляющих бюджетный контрольпредложить поправки и дополнения в бюджетное законодательство с целью усовершенствования системы бюджетного контроля в Российской Федерации.

Методологической основой исследования явились общенаучные и частно-научные методы познания, в том числе диалектический, исторический, логический, формально-юридический методы, а также анализ, синтез, наблюдение и сравнение.

Нормативную основу работы составили нормы конституционного, административного, финансового, муниципального права.

Научная новизна работы заключается в том, что это одно из первых комплексных исследований, посвященное анализу бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации как разновидности финансового контроля, изучающее проблемы развития системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, создания единой методологической базы и стандартов осуществления контроля за бюджетными средствами на региональном уровне, развитию применения аудита эффективности как одного из основных направлений бюджетного контроля, а также взаимодействие региональных и федеральных органов бюджетного контроля.

В результате проведенного исследования института бюджетного контроля автором разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:

1) Задачи, которые возлагаются на контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, обуславливают их самостоятельность и независимость, что должно быть урегулировано нормативными актами Российской Федерации. В этих целях представляется необходимым:

— законодательно закрепить термин «контрольно-счетные органы», под которыми понимаются органы бюджетного контроля, образованные законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, приняв федеральный закон, регламентирующий статус и полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и описывающий основные процедуры осуществления бюджетного контроля. Данные органы должны иметь статус юридических лиц, функционирующих на принципах независимости и самостоятельности, и осуществляющих внешний бюджетный контроль.

— возложить на органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации обязанность создавать контрольно-счетные органы, имеющие статус юридических лиц.

2) Бюджетный контроль в субъекте Российской Федерации должен осуществляться по двум основным направлениям: а) установление соблюдения федеральных и региональных нормативных правовых актов при осуществлении бюджетного процесса и управлении и использовании собственности субъекта Российской Федерацииб) установление достоверности и правильности ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности в субъекте Российской Федерации.

3) Разработка единой системы стандартов бюджетного контроля, содержащей точное описание порядка осуществления мероприятий контроля и его методов, будет способствовать защите прав проверяемых лиц и достижению поставленных перед бюджетным контролем задач, прежде всего, проверке исполнения бюджетов и использования государственной и муниципальной собственности, а также выявления, пресечения и предупреждения нарушений в бюджетной сфере.

4) В основе функционирования системы бюджетного контроля должно лежать взаимодействие органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации с иными органами, осуществляющими бюджетный контроль за другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации (федеральным и местными бюджетами). Необходимо законодательно закрепить порядок осуществления такого взаимодействия, что позволит упорядочить систему бюджетного контроля.

Взаимодействие названных субъектов должно быть реализовано, в первую очередь путем проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также планирования работы органов бюджетного контроля с учетом планов других органов, осуществляющих данный вид контроля, что будет способствовать выявлению нарушений бюджетного законодательства, пресечению и предупреждению их, а также усовершенствованию осуществления бюджетного контроля в государстве.

5) Повышение эффективности деятельности субъектов бюджетного контроля связано с необходимостью предоставления им права оперативно реагировать на выявленные нарушения, в том числе применять мерьг принуждения по отношению к нарушителям бюджетного законодательства, что должно быть закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации и, в первую очередь, касаться механизма возврата бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

Это связано с тем, что одной из основных проблем деятельности контрольно-счетных органов регионов является недостаточная возможность оперативного пресечения выявленных нарушений и низкая результативность применяемых мер по устранению нарушений и недостатков, поскольку органы бюджетного контроля, даже обладающие статусом самостоятельного юридического лица, для устранения нарушений часто должны обращаться в иные органы, в том числе законодательные (представительные) и правоохранительные.

6) Аудит эффективности является одним из основных направлений бюджетного контроля, а не его методом. Роль аудита эффективности в последнее время значительно возросла в связи с осуществлением в государстве бюджетной реформы, однако, бюджетное законодательство практически не регулирует его осуществление. В связи с этим необходимо законодательно закрепить принципы проведения аудита эффективности (например, обязательность оценки результатов реализации решений органов власти и эффективности использования бюджетных средств, примененных для реализации программ и нормативных актов), его функции (контрольную и аналитическую) и правила осуществления, а также ввести ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, при этом разработав и четко сформулировав в нормативных актах показатели эффективности.

Результаты и выводы, сделанные в ходе осуществления аудита эффективности в субъекте Российской Федерации, должны обязательно использоваться на стадии составления регионального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, поскольку это позволит предотвратить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств в будущем, при этом оптимальным является проведение аудита эффективности бюджетных расходов на каждой стадии бюджетного процесса.

7) Для обеспечения более эффективности деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации предлагается принятие дополнительных организационных мер, в том числе уточнение требований к кандидатам на руководящие должности в данных органах (председателям и их заместителям), например, законодательное закрепление увеличения стажа и работы в области государственного контроля, экономики и финансов для данных лиц, наличие у них опыта работы на руководящих должностях в указанной области или наличие дополнительного образования.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в выводах, сделанных при изучении проблем осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, которые возможно использовать при дальнейшем исследовании данного института, при формировании и изменении нормативных актов, регулирующих осуществление бюджетного контроля, а также применять в учебном процессе при преподавании курсов финансового и бюджетного права.

Апробация результатов исследования: результаты исследования были отражены в публикациях автора, а также использованы в учебном процессе.

Структура диссертации: диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих 7 параграфов, и заключения.

Заключение

.

В данной работе были исследованы общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, а также связанные с этим теоретические и практические вопросы правового регулирования данного института.

На данный момент экономисты и юристы уделяют вопросам финансового контроля в целом и бюджетного контроля как вида финансового контроля значительное внимание, однако, в основном это касается исследования понятия бюджетного контроля, его видов и методов, отличия данного вида контроля от иных, без анализа стандартов, методики и проблем осуществления бюджетного контроля. Практики часто сводят бюджетный контроль к контролю исключительно за исполнением бюджета, чего не следует делать, поскольку, например, наиболее эффективен для предупреждения нарушений контроль, осуществляемый на стадии составления проекта бюджета. Большинство ученых изучают контроль за расходованием федерального бюджета и использованием федеральной собственности, почти не затрагивая специфику осуществления и проблемы бюджетного контроля на региональном уровне.

Подобный подход характерен и для действующего бюджетного законодательства, которое не устанавливает правовых основ финансово-контрольной деятельности, не предусматривает методов ее проведения, принципов построения органов бюджетного контроля и механизмов их взаимодействия. До сих пор не принята концепция финансового контроля, не создана единая нормативная база, регулирующая отношения по осуществлению бюджетного контроля. В главе 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Основы государственного и муниципального финансового контроля» лишь определяются органы, ответственные за осуществление бюджетного контроля на различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации, их контрольные полномочия и в некоторых случаях формы контроля. Кроме того, указанная глава использует термин финансовый контроль", описывая на самом деле бюджетный контроль, хотя бюджетный контроль отличается по своему объекту и предмету, субъектам контроля и подконтрольным лицам, целям, задачам, формам и методам.

При этом не принимается во внимание, что эффективность осуществления мероприятий бюджетного контроля зависит в первую очередь от достаточности и полноты нормативной базы, регулирующей отношения в исследуемой сфере. Таким образом, при отсутствии системы нормативных актов, регламентирующих осуществление бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, затрудняется реализация основных задач контрольно-счетных органов регионов, таких как контроль исполнения регионального бюджета, контроль распоряжения и управления собственностью субъекта Российской Федерации, экспертиза законопроектов, связанных с выделением средств из регионального бюджета, в том числе непосредственно закона о бюджете и региональных долгосрочных целевых программ, информирование о результатах контрольных мероприятий, выявленных нарушениях и причиненном такими нарушениями ущербе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предупреждение совершения нарушений бюджетного законодательства.

Перед диссертантом стояли задачи исследовать порядок осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации в целом, изучить деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как основных органов, осуществляющих бюджетный контроль в регионах, исследовать методику и стандарты осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации и порядок осуществления мероприятий бюджетного контроля на субфедеральном уровне, проанализировать повышение роли аудита эффективности как направления бюджетного контроля в связи с проводимой в государстве бюджетной реформой.

Кроме того, в работе была предпринята попытка выявить пробелы и коллизии действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих осуществление бюджетного контроля на региональном уровне, рассмотреть конкретные проблемы на примере Республики Северная Осетия-Алания и деятельности республиканских органов, осуществляющих бюджетный контроль и предложить поправки и дополнения в бюджетное законодательство с целью усовершенствования системы бюджетного контроля в Российской Федерации.

В результате проведенного исследования диссертантом были деланы следующие выводы:

1) Совершенствование законодательства в целях развития механизма осуществления бюджетного контроля должно отражать федеративное устройство государства и многоуровневый характер бюджетной системы, поскольку в федеративном государстве усложняется бюджетный процесс и возникают дополнительные объекты бюджетного контроля. Поскольку большинство расходных обязательств реализуется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, усиливается значение и роль органов, осуществляющих бюджетный контроль на региональном уровне.

Задачами данных органов можно признать:

• контроль исполнения регионального бюджета;

• контроль распоряжения и управления собственностью субъекта Российской Федерации;

• экспертиза законопроектов, связанных с выделением средств из регионального бюджета, в том числе непосредственно закона о бюджете и региональных долгосрочных целевых программ;

• информирование о результатах контрольных мероприятий, выявленных нарушениях и причиненном такими нарушениями ущербе органов государственной власти субъекта Российской Федерации;

• предупреждение совершения нарушений бюджетного законодательства.

Вышеперечисленные задачи, которые возлагаются на контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, обуславливают их самостоятельность и независимость, что должно быть урегулировано нормативными актами Российской Федерации. Действующее законодательство не раскрывает и почти не использует термин «контрольно-счетные органы», хотя среди практиков и в литературе данный термин получил широкое распространение и активно используется. При этом каждый субъект Российской Федерации сам определяет статус органа бюджетного контроля, образованного законодательным (представительным) органом региона, состав и круг его полномочий, что затрудняет формирование единой системы бюджетного контроля в государстве и взаимодействие различных органов бюджетного контроля.

Контрольно-счетные органы призваны осуществлять, прежде всего, внешний контроль за расходованием государственных финансов субъекта Российской Федерации и использованием его собственности, и как независимые органы должны координировать деятельность органов бюджетного контроля на региональном уровне с учетом принципа бюджетного федерализма. В свою очередь, это позволит соблюдать принцип самостоятельности бюджетов различных уровней бюджетной системы, поскольку его реализация, на наш взгляд, обеспечивается, в том числе, наличием на каждом уровне бюджетной системы самостоятельных органов, осуществляющих контроль за расходованием средств бюджета и использованием собственности публично-правового образования.

В этих целях представляется необходимым:

— законодательно закрепить термин «контрольно-счетные органы», под которыми понимаются органы бюджетного контроля, образованные законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, приняв федеральный закон, регламентирующий статус и полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и описывающий основные процедуры осуществления бюджетного контроля.

Данные органы обязательно должны иметь статус юридических лиц, функционирующих на принципах независимости и самостоятельности, и осуществляющих внешний бюджетный контроль.

— возложить на органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации обязанность создавать контрольно-счетные органы, имеющие статус юридических лиц.

Проанализировав действующее бюджетное законодательство, можно сформулировать перечень органов, осуществляющих контроль за бюджетными средствами или использованием государственной собственности субъекта Российской Федерации. Структура таких органов, в зависимости от региона, обычно включает:

— Счетную Палату Российской Федерации (в случае, если субъект Российской Федерации получает средства из федерального бюджета);

— контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации;

— территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;

— управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации;

— финансовые органы субъектов Российской Федерации;

— главных распорядителей и распорядителей средств региональных бюджетов;

— главных администраторов доходов региональных бюджетов и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджетов;

— подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), создаваемые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, к данной группе органов можно отнести органы управления территориальным фондом обязательного медицинского страхования, администраторов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и администраторов источников финансирования дефицита бюджетов регионов, контрольные управления глав субъектов Российской Федерации (в случае их создания).

Подконтрольными субъектами могут быть признаны главные распорядители, распорядители и получатели средств регионального бюджета, другие организации, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства или использовавшие собственность субъекта Российской Федерации. При этом главные распорядители и распорядители бюджетных средств могут одновременно иметь статус и контролирующего (например, по отношению к получателям), и контролируемого лица (например, распорядители по отношению к главным распорядителям).

2) В ходе изучения основных задач бюджетного контроля и его объектов диссертант делает вывод о направлениях бюджетного контроля на региональном уровне. Бюджетный контроль в субъекте Российской Федерации должен осуществляться по двум основным направлениям: а) установление соблюдения федеральных и региональных нормативных правовых актов при осуществлении бюджетного процесса и управлении и использовании собственности субъекта Российской Федерацииб) установление достоверности и правильности ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности в субъекте Российской Федерации.

3) Разработка единой системы стандартов бюджетного контроля, содержащей точное описание порядка осуществления мероприятий контроля и его методов, будет способствовать защите прав проверяемых лиц и достижению поставленных перед бюджетным контролем задач, прежде всего, проверке исполнения бюджетов и использования государственной и муниципальной собственности, а также выявления, пресечения и предупреждения нарушений в бюджетной сфере. Отсутствие такой системы не позволяет создать единую государственную базу, содержащую сведения об осуществлении бюджетного контроля, выявленных нарушениях, причиненном ущербе и причинах, способствующих совершению нарушений в бюджетной сфере.

В настоящее время нормативно-правовое регулирование в данной сфере незначительно, большинство процедурных моментов регламентируется внутренними актами проверяющих органов, причем' такие документы на практике значительно отличаются друг от друга. В результате на уровне государственного финансового контроля отсутствуют единые правила и стандарты контрольной деятельности, общие формы отчетности, а также единое понимание нарушений в бюджетной сфере и методов их пресечения и предупреждения, что затрудняет взаимодействие органов бюджетного контроля, в том числе возможность проведения совместных контрольных мероприятий.

На уровне государства и региона правила (стандарты) осуществления контрольной деятельности в бюджетной сфере должны содержать критерии оценки качества и результатов контрольных мероприятий, регламентировать действия контролирующих органов, закреплять параметры контрольных мероприятий. Целью контрольного мероприятия в сфере регионального бюджета — должно признаваться, прежде всего, определение законности, эффективности, экономности и рациональности использования бюджетных средств субъекта Российской Федерации, а также средств территориальных государственных внебюджетных фондов. Предметом контроля при этом будут являться средства соответствующих бюджетов или децентрализованные фонды денежных средств субъекта Российской Федерации.

Таким образом, на практике контролеры в первую очередь уделяют внимание обоснованности доходов и расходов конкретного проверяемого объекта, правильности, достоверности и законности ведения бухгалтерского учета и составления отчетности проверяемого, сохранности денежных средств и имуществацелевому использованию выделенных подконтрольному объекту средств регионального бюджета или собственности субъекта Российской Федерации. Также объектом пристального внимания проверяющих станет соблюдение на объекте финансовой дисциплины и установленного нормативными актами порядка использования имущества региона, правильность проведения операций по счетам и соблюдение порядка осуществления кассовых операций, дебиторская и кредиторская задолженность лица.

4) В основе функционирования системы бюджетного контроля должно лежать взаимодействие органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации с иными органами, осуществляющими бюджетный контроль за другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации (федеральным и местными бюджетами). Необходимо законодательно закрепить порядок осуществления такого взаимодействия, что позволит упорядочить систему бюджетного контроля.

Взаимодействие названных субъектов должно быть реализовано в первую очередь путем проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также планирования работы органов бюджетного контроля с учетом планов других органов, осуществляющих данный вид контроля, что будет способствовать выявлению нарушений бюджетного законодательства, пресечению и предупреждению их, а также усовершенствованию осуществление бюджетного контроля в государстве.

Наибольшее внимание на практике уделяется осуществлению совместных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа финансового контроля и контрольно-счетных органов регионов. Совместными контрольными мероприятиями в данном случае будут считаться формы организации контрольных действий, осуществляемых Счетной палатой и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации на двусторонней и многосторонней основе в соответствии с заключенными соглашениями, по общей программе и в согласованные сроки в виде ревизии, проверки, аудита эффективности. В свою очередь, совместные экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов регионов — это форма организации аналитического исследования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проводимого Счетной палатой совместно с контрольно-счетными органами по проблемам использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации, средств территориальных государственных внебюджетных фондов, бюджетов муниципальных образований, или экспертизы проектов нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам.

5) Повышение эффективности деятельности субъектов бюджетного контроля связано с необходимостью предоставления им права оперативно реагировать на выявленные нарушения, в том числе применять меры принуждения по отношению к нарушителям бюджетного законодательства, что должно быть закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации и, в первую очередь, касаться механизма возврата бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

Это связано с тем, что одной из основных проблем деятельности контрольно-счетных органов регионов является недостаточная возможность оперативного пресечения выявленных нарушений и низкая результативность применяемых мер по устранению нарушений и недостатков, поскольку органы бюджетного контроля, даже обладающие статусом самостоятельного юридического лица, для устранения нарушений часто должны обращаться в иные органы, в том числе законодательные (представительные) и правоохранительные. В результате на практике не всегда возможно в полном объеме вернуть в соответствующий бюджет средства, израсходованные не по целевому назначению, поскольку контрольно-счетным органам в настоящий момент предоставлены права по применению мер, которые не носят финансовый характер, а представляют собой скорее способ морального воздействия (например, предписания о необходимости устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства).

6) Роль аудита эффективности в последнее время значительно возросла в связи с осуществлением в государстве бюджетной реформы, однако, бюджетное законодательство практически не регулирует его осуществление, что вызывает значительные затруднения на практике.

Например, в документах Счетной палаты Российской Федерации он именуется методом бюджетного контроля, наряду с ревизией и проверкой, и определяется как проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. При этом внимание должно уделяться не общей оценке эффективности деятельности проверяемого (поскольку практически невозможно найти такой универсальный способ оценки), а чтобы по результатам такого аудита можно было сделать выводы и предложить конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми лицами. Эффективность может быть экономической (под которой понимается как раз соотношение непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение), общественной (соотношение общественно значимого эффекта деятельности по отношению к непосредственным показателям этой деятельности) и общественно-экономической (соотношение величины достигнутого и планируемого конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение). Таким образом, эффективность собирания доходов в бюджеты или оценка обоснованности доходных или расходных статей бюджетов не может стать предметом данного направления бюджетного контроля.

В диссертации делается вывод, что аудит эффективности является одним из основных направлений бюджетного контроля, а не методом бюджетного контроля. В связи с практически полным отсутствием правового регулирования данного направления, предлагается законодательно закрепить принципы проведения аудита эффективности (например, обязательность оценки результатов реализации решений органов власти и эффективности использования бюджетных средств, примененных для реализации программ и нормативных актов), его функции (контрольную и аналитическую) и правила осуществления, а также ввести ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, при этом разработав и четко сформулировав в нормативных актах показатели эффективности.

Результаты и выводы, сделанные в ходе осуществления аудита эффективности в субъекте Российской Федерации, должны обязательно использоваться на стадии составления регионального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, поскольку это позволит предотвратить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств в будущем, при этом оптимальным является проведение аудита эффективности бюджетных расходов на каждой стадии бюджетного процесса.

7) Для обеспечения более эффективной деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации предлагается принятие дополнительных организационных мер, в том числе уточнение требований к кандидатам на руководящие должности в данных органах (председателям и их заместителям), например, законодательное закрепление увеличения стажа работы в области государственного контроля, экономики и финансов для данных лиц, наличие у них опыта работы на руководящих должностях в указанной области или наличие дополнительного образования.

Таким образом, дальнейшее исследование бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации может помочь в создании упорядоченной единой системы бюджетного контроля с учетом особенностей бюджетного устройства федеративного государства, коим является Российская Федерация, а также повлиять на дальнейшее формирование бюджетного законодательства и защиту прав контролируемых лиц.

183 г.