Совершенствование системы управления государственной собственностью в картографо-геодезическом производстве

В современных условиях интеграции российской экономики в мировую хозяйственную систему объективные причины привели к необходимости совершенствования системы управления государственной собственностью как неотъемлемого элемента рыночной структуры экономики.

В настоящее время в России более 2/3 продукции промышленного производства производится на негосударственных предприятиях [82]. При этом геодезическое и картографическое производство — одно из немногих в современной России, которого не коснулся процесс смены приоритетов, целей и задач государственного управления, преобразования организационно-правовой формы в соответствии с государственной политикой в управлении собственностью, что затрудняет мотивацию развития в этой сфере деятельности. Кроме того, система госбюджетного финансирования работ по картографо-геодезическому производству с советских времен осталась неизменной на уровне 30% от потребностей.

Картографо-геодезическое производство в Российской Федерации скрепляет российскую государственность, обеспечивает выполнение суверенных задач Российской Федерации, а также обладает рядом специфических особенностей производства продукции, предполагающих определенные требования к организации экономических, управленческих, финансовых, технических и технологических процессов.

К числу таких особенностей относятся [21]:

• необходимость эффективного распределения выделяемых на картографо-геодезическое обеспечение экономики России бюджетных средств, организации необходимого статистического учета;

• максимально эффективное обеспечение доступа общества к достоверной, современной и точной пространственной информации;

• обеспечение единства геодезического пространства страны. На территории государства действуют единые законы и правила в области геодезии и картографии, единые нормы, нормативы, стандарты, а также тарифы;

• исключительные полномочия государства на распоряжение картографо-геодезическим фондом;

• необходимость наличия центрального органа управления производством, осуществляющего нормативно-правовое и техническое регулирование деятельности всех участников технологического процесса.

За период с 1992 г. создан частный сектор картографо-геодезического производства, насчитывающий несколько тысяч малочисленных (5−20 чел.) предприятий в виде закрытых акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и др., способных оперативно оказывать топографо-геодезические, маркшейдерские и картографические услуги юридическим лицам и гражданам [19]. При существующей в настоящее время организационно-правовой форме предприятий государственный сектор геодезии и картографии стал менее эффективным, чем частный сектор.

В современных условиях для интеграции государственного сектора картографо-геодезического производства в рыночную систему хозяйствования важнейшей задачей является приватизация предприятий с сохранением за ними обязанностей по безусловному выполнению общегосударственных картографо-геодезических работ, обеспечивающих функционирование общероссийской экономики [148]. Практика управления соответствующим производством в большинстве стран мира [146, 150, 155] свидетельствует о том, что государство может эффективно управлять своей собственностью (имущественным комплексом и картографо-геодезическим фондом) и продуманно применять экономические методы управления.

Цель диссертации заключается в разработке научной базы применения экономических методов реформирования системы управления государственным имуществом картографического и геодезического производства и приватизации федеральных государственных предприятий картографо-геодезического производства.

Реализация этой цели достигнута решением следующих задач:

— анализом системы управления государственной собственностью в области геодезии и картографии в России и за рубежом;

— адаптацией существующих и разработкой новых методов, механизмов и инструментов функционирования экономики, организации и управления в картографо-геодезическом производстве;

— выработкой концепции совершенствования системы управления государственным имуществом в области геодезии и картографии и доказательством на этой основе необходимости приватизации государственных предприятий с сохранением в государственной собственности ряда объектов управления;

— обоснованием оптимального способа приватизации предприятий с оценкой рисков;

— разработкой методических рекомендаций подготовки и проведения приватизации в области геодезии и картографии;

— разработкой рекомендаций по созданию механизма эффективного государственного регулирования деятельности в области геодезии и картографии.

В соответствии с поставленными целью и основными задачами предметом исследования являются процессы управления государственной собственностью, роль государства как регулятора имущественных отношений в области геодезического и картографического производства.

Объектом исследования являются субъекты и объекты управления государственной собственности в области геодезии и картографии, экономические методы и механизмы, а также направления их совершенствования в рассматриваемой области.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам приватизации, концептуальные подходы, реализованные в законодательных и нормативных актах" властных структур Российской Федерации, методологические и методические разработки по вопросам определения эффективности производства и инвестиционной деятельности.

В работе использованы методы экономического и структурного анализа, теории эффективности, статистических сопоставлений, моделирования и экспертных оценок.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные правовые акты органов власти, статистические издания Росстата и Роскартографии, Минтранса России, международных организаций, опубликованные аналитические материалы и доклады, монографии и статьи отечественных и зарубежных авторов по проблематике диссертации, практические исследования, проведённые автором настоящей работы.

Научная новизна диссертации, отражающая личный вклад автора в разработку важной народнохозяйственной проблемы, заключается в следующем: предложена модель экономического развития имущественных отношений и системы управления государственной собственностью в картографо-геодезическом производстве, отличающаяся заменой административных методов управления государственным имуществом на рыночные, обусловленные введением корпоративного способа управления отраслью.

Предмет исследования — процессы управления государственной собственностью, роль государства как регулятора имущественных отношений в области геодезического и картографического производства.

Наиболее существенные научные результаты, отражающие личный вклад автора:

1. Дан развернутый анализ системы управления государственной собственностью в сфере геодезии и картографии за период более 80 лет, на основе чего поставлена научная проблема повышения эффективности управления государственной собственностью в картографическом и геодезическом производстве.

2. На основе анализа российской и зарубежной практики показаны объективная необходимость и преимущества приватизации ФГУПов в области геодезии и картографии, как наиболее эффективного экономического инструмента разгосударствления для повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов рыночной среды.

3. Обоснована необходимость объединения действующих сегодня ФГУПов и создания на этой основе единого предприятия в картографо-геодезической отрасли.

4. Проанализированы риски утраты управляемости картографо-геодезическим производством при переходе на новую модель управления государственной собственностью.

5. Разработаны методические положения и практические рекомендации по созданию механизма эффективного управления собственностью и экономические методы регулирования деятельности приватизированных картографо-геодезических предприятий.

Теоретическая значимость исследования состоит в научной разработке специфической модели управления государственной собственностью картографо-геодезической области российской экономики, что позволило сформулировать и обосновать предложения по приватизации предприятий геодезии и картографии.

Практическая значимость и апробация диссертационного исследования заключается в том, что его результаты позволяют заблаговременно учесть проблемы и риски, сопутствующие приватизации предприятий геодезии и картографии, ине допустить снижения экономической эффективности деятельности указанных предприятий.

Существенное значение для практики приватизации имеют предложенные автором методические рекомендации, направленные на упорядочение процесса повышения эффективности использования государственной собственности в геодезии и картографии.

Разработанные автором методические рекомендации по приватизации предприятий геодезии и картографии рассмотрены и одобрены в Федеральном агентстве геодезии и картографии. Основные положения диссертационной работы были доложены на расширенном совещании руководителей предприятий в г. Ростове-на-Дону (6 сентября 2006 г.), 23-й международной картографической конференции (4−10 августа 2007 года, г. Москва), а также опубликованы в монографии автора и отраслевом журнале «Геодезия и картография».

2.4.Выводы.

На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы.

Приватизация государственных предприятий ни в коей мере не ведет к сокращению полномочий органов государственной власти Российской Федерации, то есть не влияет на структуру органов исполнительной власти Российской Федерации. Это означает, что изменение организационно-правовой формы государственных предприятий с ФГУП, на ОАО не противоречит Конституции Российской Федерации.

В Российской Федерации и за рубежом роль фактора, обеспечивающего единство технологического процесса геодезии и картографии, перешла от государственных предприятий к материалам государственного картографо-геодезического фонда.

Производство в сфере геодезии и картографии относится к наукоемкому производству, и ее политический, экономический, технический и т. п. эффект проявляется в основном через отрасли материального производства и государственные институты. Иными словами, эффективность работы предприятий складывается из двух факторов:

— внешнего эффекта в других областях. За рубежом (Еврогеографика) был подсчитан экономический эффект через НДС на результаты работ в других отраслях, который составил в США 10 долларов на 1 доллар затрат на геодезические и картографические работы, а в Европе — 7 долларов на 1 доллар затрат [154];

— экономического эффекта внутри самой отрасли за счет снижения себестоимости работ, повышения производительности труда и т. д.

Создание акционерного общества на базе имущества предприятий картографо-геодезического производства позволит получить существенный экономический эффект за счет:

• создания финансово устойчивой структуры, осуществляющей деятельность на основе рыночных принципов;

• привлечения инвестиций в наиболее конкурентные видыдеятельности;

• более полного удовлетворения спроса потребителей на качественную высокотехнологичную продукцию;

• высокого социального эффекта от увеличения высококвалифицированных рабочих мест.

Глава 3. Методические, экономические, организационные и прикладные аспекты подготовки и проведения приватизации предприятий геодезии и картографии.

3.1. Анализ эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий картографии и геодезии, прогноз повышения эффективности их деятельности в постприватизационный период.

Существующая организационно—правовая форма (ФГУП) и система управления предприятиями, подведомственными Роскартографии, являются серьезными препятствиями на пути повышения конкурентоспособности ФГУПов Роскартографии на демонополизированном российском рынке геодезии и картографии.

Система управления должна способствовать адаптации предприятий отрасли к рыночным принципам хозяйствования и мировым стандартам качества услуг, выводу ее технико-экономических параметров на уровень индустриально развитых стран, созданию условий для проявления коммерческих инициатив работниками государственных предприятий, повышению качества и конкурентоспособности услуг, а также активизации процессов инвестирования [42, 91, 111, 118, 137]. Однако на данный момент в отношении предприятий рассматриваемой отрасли действует принятое в 1993 г. ограничение на акционирование.

В соответствии с пунктом 2.1.28 Указа Президента Российской Федерации, «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г. № 2284 предприятия и объекты Федеральной службы геодезии и картографии России, обеспечивающие единство технологического процесса проведения наблюдений и подготовки информации, не могут быть приватизированы. Необходимо отметить, что, поскольку, в соответствии с рядом решений Правительства Российской Федерации, принятых в развитие административной реформы, указанные предприятия переданы в подведомственность Федеральному агентству геодезии и картографии, ограничение сохраняется, несмотря на ликвидацию указанной службы.

Учитывая, что в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О геодезии и картографии» от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ материалы и данные государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации не подлежат включению в состав имущества приватизируемых организаций, необходимость сохранения предприятий, подведомственных Федеральному агентству геодезии и картографии в организационно-правовой форме ФГУП, отсутствует.

С одной стороны, на определенном этапе развития функционирование государственных предприятий Роскартографии в современной организационной структуре (на основе государственной собственности) позволило сохранить сеть предприятий и трудовые ресурсы, обеспечить общедоступность услуг геодезии и картографии и рентабельность производства в целом, а также ввести элементы коммерциализации и маркетинга, позволившие расширить спектр предлагаемых услуг. Так, по состоянию на 1 декабря 2006 года объем внебюджетных работ в целом по отрасли составил 2 млрд 853,5 млн руб., или в 1,27 раза больше, чем в соответствующий период 2005 г. [23].

С другой стороны, имеющаяся форма управления федеральными государственными предприятиями сдерживает развитие рыночных принципов хозяйствования, осуществление расширенного воспроизводства, реализацию сетевых принципов функционального управления, предусматривающих централизованное и системное решение следующих общеотраслевых производственно-экономических задач:

• полноценное поддержание в эксплуатационном состоянии ресурсов и производства;

• обеспечение финансово-экономических условий для деятельности в некоммерческих секторах рынка (малонаселённой местности и районах с суровыми климатическими условиями);

• проведение единой научно-технической и тарифной политики, создание автоматизированной информационной системы ФГУПов Роскартографии.

Для действующей системы управления характерны следующие недостатки:

• ориентация региональных организаций на краткосрочные собственные результаты в ущерб долгосрочным общеотраслевым;

• недостаточное знание конъюнктуры рынка в национальном и межрегиональном масштабах;

• неэффективность использования ресурсов;

• низкий уровень ответственности руководителей за финансово-хозяйственные результаты.

Кроме того, государственная собственность на средства производства ФГУПов Роскартографии и необеспеченность единства сети в качестве имущественного комплекса снижает инвестиционную привлекательность ФГУПов Роскартографии, ставит под сомнение финансовую самостоятельность и конкурентоспособность государственной части отрасли.

Конкурентоспособность услуг ФГУПов Роскартографии на информационном рынке, эффективность использования факторов производства в значительной мере зависят от стимулирования государством инноваций, развития науки [63, 106], от качественного состояния и уровня развития материально-технической базы. При этом техническое развитие и качественное обновление экономического потенциала существенно ограничено инвестиционными возможностями.

Новое строительство и реконструкция объектов ФГУПов Роскартографии, их техническое и технологическое перевооружение производятся за счет собственных источников предприятий, в частности из собственных оборотных средств. Доля собственных источников финансирования капитальных вложений составляет свыше 90% общей суммы инвестиций отрасли.

В ходе подготовки настоящей работы было проанализировано действующее законодательство в области приватизации и управления государственным имуществом, а также в сфере картографической и геодезической деятельности [2, 7, 29, 36, 95], изучена практика приватизации предприятий отраслей—монополистов [8, 32, 41, 65, 80,].

На этой основе было разработано несколько возможных вариантов приватизации предприятий Роскартографии:

1. создание на базе всех предприятий Роскартографии единого хозяйствующего субъекта в форме открытого акционерного общества, акции которого распределяются между государством и частными инвесторами;

2. создание на базе всех предприятий Роскартографии нескольких хозяйствующих субъектов в форме открытых акционерных обществ, акции которых распределяются между государством и частными инвесторами;

3. создание на базе всех предприятий Роскартографии единого хозяйствующего субъекта в форме открытого акционерного общества, акции которого закрепляются исключительно в государственной собственности;

4. приватизация предприятий Роскартографии в отдельности путем их преобразования в открытые акционерные общества с возможным последующим созданием отраслевого холдинга (с дочерними предприятиями).

Хотя реально возможны все вышеперечисленные варианты реформирования системы управления государственной собственностью в картографо-геодезическом производстве, необходимо выделить три основных сценария развития событий:

1. сохранение «status quo» с проведением отдельных реорганизационных мероприятий по слиянию-разделению существующих предприятий, подведомственных Роскартографии;

2. радикальная либерализация имущественных отношений, предусматривающая практически полный уход государства из гражданского сектора государственной части отрасли геодезии и картографии* и приватизация всего имущества;

3. взвешенная — и постепенная модернизация имущественных отношений с заменой государственной собственности на имущество, закреплённое за ФГУП на праве хозяйственного ведения, правами государства на получение части прибыли в виде дивидендов и участие в управлении (акционирование)17.

17 Ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 № 39-Ф3 гласит: «Акция — эмиссионная ценная бумага, закрепляющая права ее владельца (акционера) на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов, на участие в управлении акционерным обществом и на часть имущества, остающегося после его ликвидации».

Другие варианты являются только частными случаями приведённых трех сценариев.

Учитывая значение отрасли геодезии и картографии для Российской Федерации, при выборе варианта акционирования государственной части отрасли необходимо тщательно проанализировать положительные и отрицательные стороны всех возможных вариантов. Современная ситуация позволяет ещё выбрать наиболее эффективный способ модернизации имущественных отношений в рассматриваемой отрасли из той многовариантности, которая отражена в таблице 10.

Заключение

.

Наличие в современном российском законодательстве института права хозяйственного ведения, по мнению автора, обусловлено переходным характером существующих имущественных отношений в Российской Федерации, до сих пор сохраняющих отдельные элементы плановой экономики советской общественно-экономической формации. Вместе с тем, последовательная политика Правительства Российской Федерации направлена на сокращение количества ФГУПов вплоть до полного упразднения такой организационно-правовой формы.

Экономический анализ итогов деятельности государственных предприятий, подведомственных Роскартографии, показывает, что износ основных фондов увеличивается с каждым годом и этот процесс невозможно остановить без привлечения инвестиций в отрасль.

Рассмотренные в диссертации проблемы управления государственной собственностью картографо-геодезического производства в Российской Федерации позволяют сделать следующие выводы обобщающего характера.

1. Предприятия геодезии и картографии являются одной из важнейших составляющих российской экономики и обеспечивают своей продукцией производственный, военный и социальный секторы национальной экономики. Вместе с тем, в современных условиях развития рынка картографо-геодезической продукции существующая организационно-правовая форма предприятий Роскартографии не позволяет им эффективно обновлять основные фонды, привлекать инвестиции, получать дополнительный доход от использования временно незадействованного в производственном процессе имущества. Одновременно предприятия вынуждены выполнять несвойственные им государственные функции и нести затраты на содержание государственного картографо-геодезического фонда и геодезических сетей.

Сформулировать цель совершенствования системы управления государственной собственностью картографо-геодезического производства можно следующим образом: создание предпосылок и условий для роста инвестиционной привлекательности, повышение эффективности деятельности и укрепление социальной защищенности работников.

Исходя из сформулированной цели вытекают следующие задачи:

• сохранение и развитие государственного картографо-геодезического фонда;

• повышение благосостояния работников и рост престижа профессий геодезиста, картографа и смежных специальностей;

• обеспечение процесса создания и развития и функционирования инфраструктуры пространственных данных;

• оптимизация и совершенствование процесса государственного контроля качества на рынке картографического и геодезического производства;

• повышение эффективности взаимодействия гражданского и военного секторов;

• снижение совокупных затрат бюджетов всех уровней на продукцию картографического и геодезического производства;

• полное удовлетворение растущего спроса на услуги навигации.

2. Анализ зарубежного опыта управления государственной собственностью развитых стран показывает, что для эффективной работы и выполнения требуемых общегосударственных задач достаточно сохранять в государственной собственности материалы и данные картографо-геодезического фонда, осуществлять координацию деятельности и государственный контроль и надзор за субъектами рынка. При этом все необходимые работы могут успешно выполняться предприятиями негосударственной формы собственности, имеющими соответствующие производственные мощности.

3. Чтобы возникли правовые основания для акционирования предприятий, подведомственных Роскартографии, следует внести ряд изменений и дополнений в действующее законодательство, а также принять ряд новых нормативных правовых актов. Прежде всего, из Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации необходимо исключить пункт 2.1.28, для чего в Указ Президента Российской Федерации от 24.12.93 № 2284 «О государственной программе • приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» следует внести-соответствующие изменения.

4. Наиболее оптимальным способом совершенствования системы государственного управления имущественным комплексом картографо-геодезического производства является приватизация предприятий-Роскартографии — способом, предусмотренным пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», с сохранением на современно этапе в государственной собственности Российской Федерации 100 процентов акций. При этом все предприятия акционируются вместе, единым комплексом. Такой способ наиболее полно учитывает и отражает долговременные тенденции экономического развития предприятий.

Создание крупной, вертикально интегрированной структуры, с оптимальной на сегодняшний день организационно-правовой формой открытого акционерного общества позволит получить дополнительные доходы посредством:

• сокращения управленческих расходов за счет централизации управления;

• повышения инвестиционной привлекательности за счет появившейся возможности создания дочерних структур с привлечением частного капитала, образования совместных предприятий с крупными российскими и иностранными предприятиями;

• возможности привлекать кредитные ресурсы для реализации собственных инвестиционных проектов;

• неизбежного при укрупнении синергетического эффекта;

• получения дополнительных доходов от вовлечения в оборот неиспользуемого имущества (сдачи в аренду производственных и офисных площадей, продажи устаревшего оборудования);

• оптимизации использования земельных участков.

Кроме того, в соответствии с имеющейся тенденцией:

• произойдёт уменьшение зависимости развития предприятий от государственного бюджета;

• механизмы управления и контроля, принятые в акционерном обществе обеспечат. повышение финансовой прозрачности видов деятельности и эффективность управления активами;

• вследствие укрупнения активов и повышения доходов произойдёт повышение социальной защищенности и материальной заинтересованности работников государственного сектора отрасли, поднятие статуса и престижа работы геодезиста и картографа;

• производство конкурентоспособной продукции и увеличится спрос на продукцию.

Одновременно необходимо преобразовать ФГУП «Центральный картографо-геодезический фонд» в крупное государственное учреждение с присоединением к нему имущества ФГУП «Госцентр «Природа», части имущества ФГУП «ЦНИИГАиК» и закреплением за ним геодезических сетей. Отметим, что полномочия и функции государственного управления, контроля и надзора, имеющиеся у государственных органов в настоящее время останутся неизменными.

5. Цель создания единого предприятия не простое сложение активов, а умножение потенциала предприятий. В будущем, при отработке механизмов управления, создания эффективного рынка картографо-геодезических услуг, выработке механизмов обеспечения государственных интересов возможна дальнейшая приватизация акций создаваемого общества. Только взвешенная и постепенная модернизация имущественных отношений, с заменой государственной собственности на имущество, закрепленное за ФГУП на праве хозяйственного ведения, правами государства на получение части прибыли в виде дивидендов и участие в управлении (акционирование) приведёт к реализации поставленной цели развития государственной части отрасли геодезии и картографии Российской Федерации.

Самую большую опасность с точки зрения возможного снижения капитализации предприятий геодезии и картографии представляет собой бездействие. В наиболее привлекательных сегментах (ГИС, навигация и др.) рынок характеризуется высокой интенсивностью конкуренции и активной динамкой развития. В настоящее время идет процесс укрупнения частных компаний, и перспектива получить те конкурентные преимущества, на которые предприятия Роскартографии могут рассчитывать сегодня, может быть полностью утрачена, если в самое ближайшее время не будут предприняты соответствующие меры.

По оценкам автора, с учетом сложившиеся ситуации «окно возможностей» для проведения приватизации ФГУПов составляет примерно 3 — 4 года. Дальнейшая отсрочка принятия решения может привести к необратимому процессу утраты эффективной системы государственных предприятий картографо-геодезического производства.

При этом, ускоренное проведение приватизации этих предприятий позволит в большей степени реализовать потенциал роста капитализации в рамках реорганизованной структуры Роскартографии. Поскольку реализация рассматриваемого варианта приватизации (акционирование единым комплексом) потребует проведения достаточно фундаментальных реформ (таких как правовая реформа и межрегиональные слияния), основным фактором, определяющим сроки реорганизации, является техническая сложность процесса приватизации предприятий и поддержка процесса всеми заинтересованными сторонами.