Государство и благотворительные организации: трансформация моделей взаимодействия: На примере Германии и России

Актуальность темы

Процесс социально-экономической и политической трансформации в современной России чрезвычайно сложен, многозначен и проблематичен. Одной их самых значительных особенностей переживаемого сейчас периода является обострение социальных проблем: падение уровня жизни широких слоев населения, резкий рост социальной дифференциации, разрушение инфраструктуры. При этом социальная политика государства и участие общества в решении этих проблем приобретает особенно большое значение, поскольку от способности облегчить неблагоприятные последствия реформ во многом зависит экономическая и политическая стабилизации в России.

В условиях, когда государство не в состоянии проводить социальную политику в прежнем объеме, особенно большое значение приобретает развитие и деятельность благотворительных организаций, которая' способствует смягчению социальных проблем. В России, где на протяжении всего советского периода несуществовало благотворительных организаций, проблемы их становления и развития становятся особенно актуальными. Для полноценного участия общественных организаций в решении социальных проблем, однако, необходимо их взаимодействие с государством, что осложняется процессом становления новых политических институтов. Одновременное формирование и благотворительных организаций, и новых принципов построения государственной политики требует подробного анализа структуры их взаимодействия. Для понимания этих механизмов в современной России важно иметь в виду и процессы, наблюдаемые в этой области в других странах, имеющих более богатый опыт и существования благотворительных организаций, и построения государственной политики по отношению к ним.

Обращение к опыту развитых демократий Западной Европы оправдано еще и тем, что в последние годы они также столкнулись с необходимостью сокращения доли социальных расходов государствапо сравнению с периодом расцвета в 1960;70-е годы политики «государства благосостояния», что повлекло за собой актуализацию проблем взаимодействия государства с благотворительными организациями. В такой ситуации данная проблематика приобретает и общественное, и научное значение, то есть требует подробного научного анализа для более полного понимания сложных общественных процессов.

Объект исследования. Чтобы '-понять логику взаимодействия благотворительных организаций и государства, недостаточно рассмотреть лишь одну из его сторон. Необходимо в равной степени выделить позиции обеих сторон по отношению друг к другу, что достигается в данной диссертации за счет выбора в качестве объекта исследования моделейих взаимодействия.

Необходимо выделить также некоторые ограничения в используемых: понятиях «государство» и «благотворительные организации». «Государство» в данном исследовании понимается чисто функционально, как комплекс институтов и акторов, которые принимают политические решения, обязательные для всех граждан на территории распространения данных решений: В данной диссертации рассматриваются, прежде всего, органы законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровней.

Благотворительные организации относятся к организациям «третьего сектора», который в противопоставление к первым двум секторам общества — государству («первый сектор») и рыночной экономике («второй сектор») — включает в себя добровольные организации граждан для совместного решения общественных проблем. Понятие «третий сектор» (или «организации третьего сектора») гораздо шире понятия «благотворительные организации», однако оно довольно часто используется самими представителями этих организаций в России и за рубежом в качестве ' самоназвания. Это же словосочетание («третий сектор», «организации третьего сектора») для обозначения добровольных общественных организаций становится в настоящее время достаточно распространенным и в научной литературе1. Еще два наиболее употребляемых названия такого рода организаций, часто встречающихся в литературе: неправительственные, или негосударственные, организации (non-governmental organizations) и некоммерческие организации (non-profit organizations). Эти термины заимствованы из англо-американской лексики, но в последние годы в качестве переводных быстро распространяются во многих странах, прежде всего, в Европе. В силу того, что на сегодняшний день ни среди исследователей, ни среди самих благотворительных организаций нет терминологической определенности, в настоящей работе понятие «третийсектор» («организации третьего сектора») используется в целом как синоним для обозначения совокупности благотворительных организаций, действующих в том или ином обществе. В строгом смысле, однако, к благотворительным организациям относятся лишь сог^иалъно значимые организации, деятельность которых направлена на решение социальных проблем и которые пытаются взаимодействовать с государством на этой основе. В качестве примеров можно назвать негосударственные детские приюты, ночлежки, благотворительные фонды по работе с инвалидами, матерями-одиночками й т.д. Особое внимание в диссертации уделяется организациям, целью которых является содействие развитию третьего См. об этом Фомин Э., Чикадзе Е. Благотворительность как социально-культурный феномен, а России, Санкт-Петербург: Издательство Чернышева, 1999, с. 24−31. сектора. Это так называемые «зонтичные» организации, которые активно участвуют в разработке законопроектов и выражают интересы благотворительных организаций как наиболее социально значимой части третьего сектора. Итак, в диссертации анализируются лишь те организации, которые пытаются взаимодействовать с государством в области социальной политики, связанной с благотворительностью и взаимодействием с общественными организациями. За скобками остаются досуговые, культурные организации, а также профессиональные союзы и союзы работодателей.

Предметом исследования является анализ трансформации моделей взаимодействия государства и благотворительных организаций в развитых и новых демократиях. Выбор анализируемых в диссертации конкретных случаев осуществляется в соответствии с методом контрастного сравнения, разработанного М. Доганом и Д. Пеласси, А. Пржеворским и Г. Тьюном, Ч. Рагиным2 и др. Его использование позволяет выявить наиболее общую логику трансформации, а также общие и особенные для конкретных1 политических и социальных контекстов факторы. Дискуссия о проблемах: развития благотворительных организаций и их взаимодействия с. государством в последнее время наблюдается в таких различных политических и социальных контекстах, как в развитых западных демократиях и новых посткоммунистических демократиях. В такой ситуации возникает вопрос о том, каковы общие и различные факторы этого процесса. Общие тенденции в таких разных контекстах могут свидетельствовать об общей логике трансформации моделей взаимодействия государства и.

2 Доган М., Пеласси Д. Сравнительная политическая социология, М.: ИСПИ РАН, 1994;

Przeworski A., Teune Н. The Logic of Comparative Social Inquire, New York: Wiley.

Interscience, 1970; Ragin Ch. The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and.

Quantitative Strategies, Berkley: University of California Press, 1987. :

Для анализа заинтересованных групп в любой системе особенно важно, что элементы плюралистической модели обнаруживаются там, где заинтересованные группы занимают полностью независимое положение от государства и жестко конкурируют друг с другом за влияние на процесс принятия политических решений. В качестве рабочего определения плюрализма в данной работе используется определение, предложенное С. Перегудовым. Он пишет, что плюрализм — это «система представительства интересов, при которой последние организованы во множество добровольных, неиерархических, конкурирующих между собой самостоятельных категорий, не создаваемых и неконтролируемых государством"2^.

На практике в чистом виде плюралистическая модель почти невозможна, поскольку заинтересованные группы, участвующие в принятии политических решений более или менее постоянно, в той или иной степени попадают в зависимость от государства. Вопрос о плюралистическом характере деятельности заинтересованных групп всегда состоит в том, в какой степени реальное положение заинтересованных групп обладает свойствами плюралистической модели. В этом смысле взаимодействие заинтересованных групп с государством в США и Великобритании соответствуют ей в большей степени, чем в континентальной Европе. Поэтому плюралистическая модель до сих пор остается господствующей в изучении американской политики.

В Западной Европе заинтересованные группы начали изучаться позже, чем в американской традиции, с конца 1950;х — начала 1960;х годов. Первые исследования проводились под влиянием американской традиции и в тех.

28 Перегудов С. Группы давления и корпоративизм: категориальные аспекты проблемы // На путях политической трансформации (политические партии и политические элиты постсоветского периода), М.: МОНФ, 1997, вып. 8, ч. 1, с. 88. концептуальных рамках, которые были разработаны плюралистами29. Однако уже в середине 70-х годов плюралистическая модель подверглась существенной критике в сфере возможностей ее применения к описанию развития западноевропейских заинтересованных групп. Это объясняется тем, что послевоенное развитие в Западной Европе, прежде всего, широкомасштабная политика «государства благосостояния» способствовала становлению иной системы представительства интересов через заинтересованные группы. В связи с этим, до последнего времени в немецкой литературе плюралистической модели уделялось немного внимания.

По схожим причинам плюралистическая модель не используется и в исследованиях российской политики, хотя, по мнению некоторых наблюдателей, теоретические наработки классиков плюрализма могли бы быть полезны для понимания становления новой системы взаимодействия заинтересованных групп и государства в России30. Плюрализм используется лишь как альтернатива корпоративизму, речь о котором пойдет далее.

Выводы.

Анализ генезиса политических сетей государства и благотворительных организаций в России свидетельствует о некоторой инертности,-«замораживании» сформированных еще в советское время корпоративных сетей и сохранившихся в кардинально изменившихся экономических и политических условиях. С возникновением новых организаций из общественных движений старая корпоративная политическая сеть начинает разрушаться, и в ней появляются плюралистические элементы.

Если на этапе возникновения новых организаций третьего сектора логика их внутреннего развития является основным фактором трансформации моделей взаимодействия с государством, то позже решающей становится структура политических возможностей, определяемая государством, или его акторами. Поскольку структура политических возможностей на федеральном уровне и в различных регионах России различается, то и дальнейшая логика развития политических сетей государства и благотворительных организаций может быть различной.

Основными факторами включения новых организаций третьего сектора в политическую сеть, в первую очередь, являются:

• перманентный экономический кризис, в условиях которого и благотворительные организации вынуждены обращаться за помощью к региональным государственным органам, в то время как властям необходимо решать социальные проблемы по возможности более дешевыми способами;

• 1*3.

• заинтересованность политических акторов (если она возникает вследствие демократической зависимости органов власти от поддержки населения) во включении новых акторов в политические сети,.

• там, где в органы государственной власти вошли выходцы из близких по ценностным и политическим ориентациям общественных движений- «встроенные лоббисты», политическая сеть государства и третьего сектора формируется вокруг них.

В государстве, где долгое время господствовала корпоративная модель взаимодействия государства и третьего сектора, государственные акторы по инерции пытаются создать корпоративные структуры для взаимодействия с новыми организациями.

Благодаря своему генезису, новые организации пытаются взаимодействовать с государством на основе плюралистической сети, чтобы не попасть в зависимость ни от государства, ни от других организаций. Если они достаточно сильны, чтобы противостоять попыткам создания государственно-корпоративной политической сети, то у них есть шанс сохранить свою автономию. Если же они еще слабы и не могут противостоять стремлениям государства получить контроль над ними, там могут сложиться новые государственно-корпоративные структуры, которые, как показывает опыт, имеют свойство «замораживаться» и сохраняться столь долго, пока не появятся их конкуренты в лице «новых» организаций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ.

Проведенный анализ моделей взаимодействия государства и благотворительных организаций в России и Германии позволяет выделить общую логику их трансформации, которая происходит в течение последнего десятилетия. Первым шагом контрастного сравнения, используемого в данной работе, стало обнаружение схожих явлений и тенденций в различных контекстах. В данном исследовании предметом контрастного сравнения является схожая логика трансформации моделей взаимодействия государства и благотворительных организаций в таких различных политических контекстах, как развитая демократия Западной Европы и новая посткоммунистическая развивающаяся демократия Восточной Европы.

Логика трансформации в обоих случаях заключается в изменении корпоративистской модели взаимодействия государства со «старыми» или «традиционными» организациями в направлении ее плюрализации. Основными признаками этой трансформации являлись, прежде всего, постепенная потеря монополии на представительство социальных интересов со стороны старых и появление «новых», плюралистических организаций. В дальнейшем, однако, наблюдаются стремления со стороны государства к созданию новой корпоративной структуры взаимодействия, что противоречит позиции «новых» организаций, которые, в большинстве своем, видят своей целью плюрализацию и демократизацию процесса принятия политических решений.

Вторым шагом контрастного сравнения стал поиск факторов, объясняющих логику развития в каждом из случаев, которые подробно были представлены в соответствующих главах диссертации. Однако необходимо сопоставить их значение для трансформации в обоих контекстах, то есть выделить общие и особенные факторы, которые способствуют или препятствуют тому или иному развитию взаимодействия государства и благотворительных организаций.

Общие факторы. Анализ генезиса политических сетей взаимодействия государства и благотворительных организаций свидетельствует о большой степени инертности, «замораживании» сформированных сетей. Особенно это относится к корпоративным структурам, которые могут сохраняться чрезвычайно долго. В Германии, где такая структура сети сложилась исторически и достигла своего наиболее яркого выражения в 1960;70-е годы в период расцвета политики «государства благосостояния», даже в измененном контексте она сохраняет свои достаточно сильные позиции. Та же инерция корпоративных структур, хотя и в менее выраженной форме, наблюдается в России по отношению государства к старым организациям третьего сектора, сохранившихся с советских времен. Они до сих пор взаимодействуют с государством в рамках корпоративистской модели, хотя экономическая и политическая ситуация кардинально изменилась.

Основными факторами постепенного разрушения традиционной корпоративистской модели, однако, в обоих случаях являлись:

• изменение экономической ситуации. Логика развития корпоратиской модели взаимодействия благотворительных организаций и государства такова, что она требует все больше финансовых средств от государства. Это было особенно актуально для Германии, где крупнейшие объединений увеличивались, профессионализировались и бюрократизировались. Они требовали все большего финансирования, которое государство не могло обеспечить в условиях экономического спада. Политика «государства благосостояния» постепенно сворачивалась, что сказалось и на благотворительных организациях, которые получали ранее средства, выделяемые на социальную политику. В России, в условиях перманентного ш экономического кризиса с начала 90-х годов, государственная политика также была направлена на сокращение социальных расходов и соответственно — финансирования старых организаций третьего сектора.

• возникновение новых организаций третьего сектора. Хотя этот процесс в Германии был намного более длительным, чем в России, логика возникновения новых организаций одинакова: это институционализированные общественные движения. В Германии эти организации выросли из экологических, женских, антивоенных, культурных движений конца 60-х годов, но начали получать политическое значение только в последние годы. В России новые организации имели своим истоком общественные движения периода перестройки: правозащитные, демократические, экологические, женские, культурно-просветительские движения. «Новые» организации, возникшие на основе общественных движений, имеют особую позицию по отношению к государству как в Германии, так и в России. Это, прежде всего, их первоначально протестный характер и связанное с этим нежелание попасть в зависимость от бюрократии. Поэтому их первые взаимодействия с государством всегда плюралистичны: они единичны и хаотичны. Антибюрократический характер новых организаций, унаследованный еще от общественных движений, делает проблематичным их объединение в некую единую корпоративную структуру, которая могла бы представлять интересы всего третьего сектора по отношению к властям. Они не приемлют и иерархию внутри третьего сектора, которая, следуя «железному закону олигархии» непременно начинает возникать в такой структуре. Каждая организация, боясь потерять свою независимость и присущую ей особую идентичность, рассматривает остальные организации как конкурентов, особенно на первом этапе своего развития. Коалиции новых организаций в такой ситуации возможны, но оникак правило, крайне нестабильны. Главным образом поэтому их взаимодействия с государством строятся на основе плюралистической модели.

Другим важным фактором взаимодействия новых организаций третьего сектора с государством является их близость тем политическим партиям^ которые имеют сходный с ними генезис, то есть выросли из тех же общественных движений. В Германии наиболее близкой для них партий является партия «Зеленых», в России — партии либеральной демократической ориентации (прежде всего, «Яблоко», ДВР и т. д.). Как только они становятся самостоятельными значимыми политическими акторами, то есть оказываются представленными в органах власти, они становятся либо «встроенными» лоббистами новых организаций, либо косвенно содействуют включению их в политическую сеть взаимодействия с государством.

Таким образом, и в Германии, и в России можно констатировать постепенное разрушение традиционных корпоративных структур И возникновение плюралистических элементов, хотя уровень их развития в обеих странах очень отличается друг от друга.

Если на этапе возникновения новых организаций третьего сектора логика их внутреннего развития является основным фактором трансформации моделей взаимодействия с государством, то позже наиболее значимыми становятся характеристики политической системы, которая в значительной степени определяет позицию государственных акторов. Этим характеризуется следующий этап трансформации политической сети, когда государство реагирует на возникновение новых акторов, претендующих на политическое влияние. Поскольку структура политических возможностей для представительства интересов третьего сектора в Германии и России резко различается, то именно на этом этапе проявляются основные отличия, которые обуславливают особенности трансформации.

Особенные факторы обусловили не столько саму логику развития взаимодействия государства и благотворительных организаций в Германии и России, сколько темпы и масштабы этого процесса. Если в Германии процесс трансформации корпоративистской модели взаимодействия государства и третьего сектора протекал постепенно, занял в общей сложности более двух десятилетий и до сих пор не закончен, то в России он протекал гораздо более быстрыми темпами. Тесно связаны с этим и масштабы третьего сектора и его влияния на государство, которые резко различаются в этих двух странах.

В качестве особенных факторов, таким образом, можно выделить следующие:

• глубина экономического спада, которая влияет на масштабы социальной политики и, соответственно, помощи благотворительным организациям со стороны государства.

• традиции общественного участия в деятельности общественных организаций и Германии, и их отсутствие в России. Этот фактор также оказывает огромное влияние на масштабы описываемых проблем для двух разных стран. Если в Германии речь идет о постепенном изменении характера общественного участия через деятельность в организациях третьего сектора, то в России — о практическом возникновении новых форм участия. Это связано, прежде всего, с отличиями немецких «традиционных» организаций, действующих в демократической системе принятия политических решений и «старых» организаций в СССР, которые были фактически частью государственной структуры.

• Различные особенности политической системы. Для взаимодействия государства и благотворительных организаций, представляющих, прежде всего, слабые социальные интересы, особенно важным фактором политической системы является демократическая зависимость государственных структур от общественных предпочтений и поддержки. В связи с тем, что на федеральном уровне в России правительство было практически независимым от результатов выборов, оно было не заинтересовано в работе с новыми организациями третьего сектора. В Германии решающее значение для включения новых организаций в политическую сеть имела парламентская система, и, в первую очередь, зависимость правительства от результатов выборов. Для сохранения или получения власти политическим партиям необходима поддержка как можно большего количества социальных групп, и потому они оказываются чувствительными по отношению к новым организациям, которые становятся все более значимыми в обществе. Значение этого фактора усиливается еще больше, когда представители партий, близкие к новым организациям^ попадают в государственные структуры. Они не только лоббируют интересы третьего сектора, но и способствуют привлечению внимания к нему и со стороны других партий. Так произошло в Германии: когда «Зеленые» получили места в региональных парламентах и в Немецком Бундестаге, они не только лоббировали интересы новых организаций, но и способствовали включению их в политические сети, которые стали признаваться и другими партиями. Особенно это было поддержано такими партиями, как ХДС/ХСС и СвДП, которые могли через поддержку новых организаций оправдывать свою политику сокращения социальных расходов. С победой «Зеленых» на федеральных выборах и вхождением их в правительственную коалицию тенденция все большего включения новых организаций в политическую сеть еще больше усилится.

В России особенности политической системы также оказали сильное влияние на формирование политических сетей государства и благотворительных организаций. Так, благодаря практической независимости федерального правительства от поддержки социальных групп iso и дистанцированию его от решения социальных проблем, оно не предпринимало практически никаких шагов навстречу благотворительным организациям. Однако представители политических партий, близких к новым организациям, на уровне Государственной Думы не только лоббировали их интересы, но и способствовали формированию политической сети. В результате, эта сеть могла влиять на принятие лишь тех политических решений, которые не требовали правительственного финансирования, то есть практически не противоречили интересам правительства.

На региональном уровне структура политических возможностей новых организаций третьего сектора была несколько другой. Хотя первоначально модель взаимодействия государства с новыми организациями третьего сектора была в большей степени плюралистической, благодаря деятельности государственных акторов почти во всех регионах в той или иной степени появились корпоративные элементы. Это было связано, прежде всего, с тем, что многие организации третьего сектора были достаточно слабы и были готовы, поэтому, сотрудничать с государством, если оно предоставляло такую возможность. Государственные региональные акторы, прежде всего, областные администрации, сталкиваясь с тяжелыми экономическими условиями, видели в поддержке благотворительных организаций способ смягчения острых социальных проблем в регионе. К тому же, введенная с середины 90-х годов зависимость губернаторов от исхода выборов, а следовательно, и от общественной поддержки со стороны социальных групп и организаций, способствовала включению новых организаций в политическую сеть. Однако, поскольку интересы государственных акторой были в большинстве регионов сильнее позиций третьего сектора, то и в сложившихся политических сетях они занимают более сильные позиции, чем обуславливается формирование элементов новой государственно-корпоративистской модели.

На основе сравнительного анализа двух контрастных случаев пока невозможно формирование полноценных научных гипотез о тенденциях, универсальных по отношению к любым социально-экономическим и политическим контекстам. Эта задача выходит за рамки настоящей работы. Тем не менее, можно предположить, что и в других странах Западной и Восточной Европы, где также доминировала корпоративистская модель взаимодействия государства и благотворительных организаций, при условии наличия способствующих факторов может наблюдаться описанная логика трансформации старой модели.

Согласно результатам проведенного диссертационного исследования, разрушению корпоративистской модели взаимодействия государства и благотворительных организаций и включению новых акторов в их политическую сеть способствуют следующие основные факторы:

• экономический спад и обусловленная им политика сокращения социальных расходов,.

• уровень развития и сила общественных движений, которые при институционализации могли способствовать развитию новых организаций третьего сектора и обеспечивать их политической поддержкой со стороны их бывших представителей,.

• уровень демократии, а именно демократической зависимости от поддержки со стороны населения, что порождает заинтересованность политических акторов во включении новых акторов в политические сети.