Правовые основы финансирования Пограничной службы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В процессе построения правового государства особую важность приобретают вопросы совершенствования российского законодательства в целом, финансового и налогового законодательства — в частности. Это обусловлено, с одной стороны, необходимостью пополнения доходной части бюджета, а с другой — важностью целесообразного ее распределения при разумном сокращении расходной части бюджета.

Следует учитывать, что выполнение государством стоящих перед ним задач и функций достигается именно путем перераспределения доходов его бюджета и финансирования тех или иных направлений деятельности, в том числе и деятельности в сфере обеспечения безопасности страны. Правительство РФ, осуществляя меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, разрабатывает конкретные мероприятия по воплощению в жизнь пограничной политики, утверждаемой Президентом Российской Федерации, руководит деятельностью подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти по ее реализации.

В современных условиях особо важным является вопрос финансирования сил обеспечения безопасности, в состав которых входит Пограничная служба Российской Федерации (далее по тексту — ПС России), так как ее деятельность направлена на защиту интересов государства и общества в целом, в том числе и экономических. Без достаточного и даже приоритетного внимания к проблемам финансового обеспечения ПС России не возможно успешное проведение экономических и социальных реформ в стране, в силу чего определение направлений финансовой деятельности государства должно находиться под постоянным государственным контролем. До сих пор остается неурегулированным ряд вопросов как в теории, так и в практике финансового обеспечения ПС России, возникают определенные разногласия в трактовке самого понятия «финансирование» при рассмотрении его как элемента системы финансового обеспечения ПС Россиине в полной мере разработаны и законодательно закреплены основные принципы финансирования, хотя их реализация лежит в основе организации рационального и эффективного процесса расходования бюджетных средствтребует детальной правовой регламентации и процесс мобилизации и использования ПС России дополнительных средств из внебюджетных источников финансирования, переход бюджетных учреждений на бухгалтерский учет, связанный с проведением организационно-штатных мероприятий.

Изменения за последние годы в бюджетном законодательстве объективно требуют приведения в соответствие с ним большинства нормативных правовых актов в области финансирования ПС России, систематизации законодательства в рассматриваемой сфере. В этой связи анализ проблем оптимизации правовых основ финансирования ПС России, проведение специального научного исследования представляется в нынешних условиях весьма актуальным.

Состояние научной разработанностищупы. В основе рассмотрения вопросов правового регулирования института финансирования лежит изучение идей, положений и выводов, содержащихся в трудах ученых, исследующих финансово-правовые проблемы в целом. Так, существенный вклад в разработку теории финансового права внесли ДА Аплахвердян, ВВ. Бесчеревных, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, ЕЮ. Грачева, МА Гурвич, ИГ. Денисова, Т. С. Ермакова, СБ. Запольский, ВН. Иванов, МБ. Карасева, НА Куфакова, СР. Пепеляев, ЕА Ровинский, ВМ Родионова, Э. Д Соколова, ГЛ Толстопятенко, ГА Тосунян, НИ Химичева, АИ Худяков, СД Цыпкин и др.1.

В ходе работы автором также изучались и анализировались работы ученых, касаю.

1 Аллахвердян Д. А. Финансово-кредитная система СССР. — M.: Наука, 1982; Бесчеревных В. В. Компетенция СССР в области бюджета. — М.: Юридическая литература, 1976; Воронова JI. K Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. — Киев, 1981 — Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода Росши к рынку: Автореф. дис. докг. юрид. наук. — M., 1996; Горбунова О. Н., Денисова И. Г. Бюджетные права местных Советов народных депутатов. М., 1988; Грачева ЕЮ., Куфакова НА, Пепеляев С. Г. Финансовое право. — М., 1997; Гурвич MA. Советское финансовое право. — М., 1954; Ермакова Т. С. Финансовое правоотношение. — Л., 1985; Запольский C.B. Самофинансирование предприятий. — M.: Юридическая литература, 1988; Иванов Б. Н. О системе советского финансового права // Вопросы советского финансового права Труды Всесоюзного юридического заочного инеппуга. — М., 1967. — Т.9. Карасева MB. Финансовое правоотношение. — М., 2001. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. — М., 1961; Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. -1994. — № 8. — С.3−15- Тол-стогаггенко ГЛ. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения // Проблемы современного зарубежного законодательства. МГИМО МИД РФ: Сб. — М., 1994; Тосунян Г. А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. — М.: Дело, 1997; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. — Саратов, 1979; Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. — М., 1973. щиеся военно-правовых проблем финансового обеспечения армии, как дореволюцинного периода: М. Д Бонч-Бруевич, АМ Зайончковский, В .И. Немирович-Данченко, Н. И. Соловьев и др.1 — так и современных авторов: А, А Банковского, А. С. Герасимова, В. Н. Дутова, С. М. Ермакова, Н. И. Звинчукова, Н. А. Машкина, А. В. Пискунова, А. Н. Сыркова, А.А. Тер-Акопова, В. В. Тиванова, Н. П Шелепугина, А, А Ялбулганова2 и др.

Однако в исследованиях указанных авторов вопросы правового регулирования финансирования ПС России, имеющие свою специфику, непосредственно не затрагивалисьдо сих пор отсутствуют научно-исследовательские работы в финансово-правовой сфере, которые затрагивали бы названные проблемы в комплексе.

В процессе диссертационного исследования автор опирался на идеи ученых в области теории и истории государства и права, конституционного, административного, гражданского права, других отраслевых наук, государственного управления, финансов и экономики: С. С. Алексеева, АП. Алехина, Г. В. Атаманчука, ВБ. Бараненкова, В Л Баронова, JLA. Дробозиной, В. Н. Иванова, ИА Исаева, СА Комарова, О. Е. Кутафина, JI. II Окуневой, В Л Патрушева, ММ. Рассолова, ГА Туманова, В. И. Фадеева, В JE. Чекановаи др.3.

1 Бонч-Бруевич М. Д. Интендантское довольствие действующих войск. Корпус. — СПб., 1913; Зайончковский А. М. Восточная война 1853−1856 гг. — СПб., 1908; Немирович-Данченко В. И. Год войны. — СПб., 1878- Соловьев Н. И. Пенсии военным офицерским чинам и их семействам в России, Германии, Австрии и Франции. — СПб., 1893.

2Батъковский АА Недостаток финансов чреват разложением армии // Независимое военное обозрение. -1998. — № 7- Герасимов АС. Финансовый контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации (правовые основы). Авгореф. дисс. канд. юрид. наук М, ВУ, 2000; Дутов ВН Записки военного финансиста. — М: Воеяго-дат, 1994; Ермаков СМ, Шелепушн НИ Становление и развитие финансовой службы Советской Армии и Военно-морского флота. — М: Воениздаг, 1987; Зайончковский ПА Военные реформы 1860−1870 годов в России. М, 1952; Звинчуков НИ. Строительство Вооруженных Сил России: сущность и содержание. — М: ВУ МОРФ, 1996; Машкин НА Высшая военная школа Российской империи XIX-начала XX века.-М, 1997; Пискунов АВ. Военно-экономическая безопасность России. — М: ВУ МО РФ, 1996; Сырков АН Правовое регулирование финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации (исгорико-административный аспект): Авгореф. дисс. .канд. юрид. наук. — М, 1999; Тиванов ВВ. Денежные капиталы в русской армии. М: Воениздаг, 1996; Ялбулганов АА Организационно-правовые вопросы финансового контроля в Роса^сюй армии XIX-начала XX века Авгореф. дисс. докг. юрид. наук. -М, ВУ, 1999идр.

Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. — М: Славянский диалог, 1996; Баранен-ков В. В. Проблемы гражданско-правового статуса структурных подразделений ФПС Росши //Сб. науч. ст. № 2 МВИ ФПС России. — М: МВИ ФПС России., 1998. — С. 3−27- Баронов В. И. Бюджетное финансирование ФПС России. Конституционная демократия и гражданско-военные отношения: Материалы российско-американского научнснпракгаческого семинара. — М: Научная книга, 1997. С. 154−159. Дробозина ЛА, Константинова ЮН, Окунева ЛИ Общая теория финансов. — М: Банки и биржи, ЮНИЩ 1995; Комаров С, А Общая теория государства и права СПб: Изд-во Юридического института (СПб). 2001; Исаев ИА История государства и права России. Курс лекций: — М: БЕК, 1994; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное пра.

Основная цель диссертационной работы — осуществить комплексную оценку механизма и состояния правового регулирования отношений по финансированию ПС России, выявить основные недостатки в его механизме на основе изучения и систематизации действующего законодательства, правоприменительной практики и теоретических разработок в данной сфере.

Для этого необходимо было решить ряд основных задач, в том числе:

— обобщить и критически осмыслить состояние научной разработки проблемы с учетом современных тенденций развития России;

— выявить основные закономерности развития правового регулирования процесса финансирования силовых структур на основе историко-правового анализа данного процесса;

— уточнить понятийный аппарат в области финансирования в целом;

— выявить возможности воздействия государства на состояние системы безопасности страны через нормы финансового права (в частности, посредством правового регулирования финансирования ПС России);

— показать значение системы финансирования ПС России в процессе государственного управления, выявить и обосновать их взаимосвязь и взаимозависимость на основе исследования концепции существования прямых и обратных связей в области финансового обеспечения государственных структур;

— выявить основные противоречия и пробелы в правовом регулировании сферы финансирования ПС России, основываясь на изучении и сопоставлении действующего законодательства и сложившейся практики в этой области;

— обозначить и раскрыть существующую модель правового регулирования системы финансирования ПС России;

— выработать рекомендации по совершенствованию законодательства и практики в области финансирования ПС России.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складыво Российской Федеращш. — М., 1997; Рассолов ММ Проблемы управления и шформащщ в области гриваМ: Юридическая литература, -1991; Чеканов В. Е. Правовые основы обеспечения пограничной безопасно-сго'/Лравовое обеспечение пограничной безопасности России: Материалы межведомственной научно-практической конференции. — М: МВИ ФПС России, 2001. — С. 27−34. и др. вающиеся в процессе финансового обеспечения системы войск и органов ПС России, урегулированные нормами конституционного, финансового, бюджетного, гражданского законодательства, нормативными актами, регулирующими деятельность ПС России и действующими в сфере обеспечения безопасности.

Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе финансирования ПС России как за счет средств государственного бюджета, так и из иных (внебюджетных) источников.

Методология исследования. При написании диссертации автором использовались общенаучные, общелогические и частно-научные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. В процессе работы проводился сравнительно-правовой, формально-юридический (статутный), функциональный, структурный, лингвистический и социологический анализ.

Кроме того, применялись элементы прогнозирования развития финансовой деятельности государства и финансового законодательства.

Нормативной основой написания работы послужили положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, действующем российском законодательстве, а также в ведомственных нормативных актах (приказах, инструкциях).

При формулировке теоретических положений и практических рекомендаций были использованы труды ученых в области финансового права, финансов, государственного управления, открытые материалы Счетной палаты РФ, разработки в области финансирования и статистические данные Финансово-экономического управления ПС России и Центра оперативно-пограничных исследований ПС России, материалы текущей прессы, юридической и социальной практики в сфере финансирования ПС России.

Научная новизна диссертационной работы определяется самим выбором практически мало исследованных аспектов в сфере финансового обеспечения ПС России в современных условиях, подходом к их освещению, а также полученными результатами теоретического и прикладного характера. В работе содержатся результаты комплексного, многостороннего анализа действующей нормативно-правовой базы, существующей практики финансирования ПС России, а также теоретических разработок отечественных ученых в рассматриваемой сфере.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Уточненное понятие термина «финансирование» как совокупности урегулированных нормами права общественных отношений, возникающих в процессе расходования денежных средств, направляемых на обеспечение задач и функций государства.

2. Обоснование необходимости дополнения системы принципов финансирования принципом «достаточности» бюджетных средств, под которым подразумевается выделение денежных средств в объеме, достаточном для выполнения субъектом стоящих перед ним задач и реализации его основных функций, и целесообразности его законодательного закрепления путем включения данного принципа отдельной статьей в гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3. Предложения по использованию в процессе правового регулирования финансирования ПС России знаний и опыта, которыми располагает наука об управлении, в целях реализации возможности позитивного влияния на состояние системы безопасности страны в целом.

4. Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы ПС России, регулирующей вопросы финансового обеспечения, направленные на приведение ее в соответствие с действующим бюджетным законодательством.

5. Обоснование необходимости детальной юридической проработки вопросов, связанных с использованием ПС России средств от каждого из потенциально возможных внебюджетных источников финансирования (как на федеральном, так и на ведомственном уровне), в целях создания определенности в данной сфере и урегулирования спорных моментов.

6. Предложения по созданию дифференцированной системы денежных стимулов деятельности пограничников за счет внебюджетных средств в условиях недостаточного бюджетного финансирования, позволяющей снизить отрицательное влияние данного фактора и повысить качество оперативно-служебной деятельности.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию механизма правового регулирования финансирования ПС России.

Положения и выводы диссертации могут бьпъ использованы в законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти и нормотворческоЙ деятельности ПС Россиив научно-исследовательской и правоприменительной работе, а также в преподавании дисциплин военного, административного, финансового права, государственного управления в учебных заведениях.

Особенность данной работы состоит в том, что исследование проведено на стыке двух наук — финансов и финансового права, в которых социальные, экономические и правовые явления тесно взаимосвязаны. В связи с этим данная работа должна представлял" интерес также для социологов, экономистов, финансистов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры специальных юридических дисциплин Московского военного института ПС России, отражены в 5-ти опубликованных научных работах автора общим объемом 2,2 пл.

Диссертация также прошла апробацию при выполнении научно-исследовательской работы «Правовое регулирование привлечения внебюджетных средств в деятельности вузов ФПС России (самообеспечение)».

Основные идеи, оценки, выводы и рекомендации, выработанные в ходе диссертационного исследования, использовались автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий с курсантами Московского военного института ПС России и студентами других юридических вузов по финансовому праву, докладывались на всероссийских и межвузовских конференциях. Диссертант, в частности, выступала на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы правового обеспечения деятельности системы ПС России» (Москва, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Технико-кримшалистическое обеспечение органов ПС России: проблемы и перспективы развития» (Москва, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Политика Власть. Право» (Коломна, 2000), межведомственной научно-практической конференции «Правовое обеспечение пограничной безопасности России» (Москва, 2001). Структура диссертационного исследования.

Работа состоит из введения, двух глав (включающих пять параграфов), заключения, списка использованной литературы, приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Происходящие сегодня в России изменения и возникающие в этой связи кризисные ситуации требуют неотложного решения возникающих финансовых вопросов в различных сферах жизнедеятельности общества и, прежде всего, в бюджетной сфере. Проблема совершенствования процесса бюджетного финансирования, в частности, финансирования ПС России, является одной из самых острых и, в то же время, самых сложных проблем. В целях ее разрешения необходима разработка и принятие адекватной сложившейся ситуации нормативно-правовой базы в области бюджетного финансирования, а также реализация иных мер неправового характера.

Проведенное исследование позволило автору сделать ряд выводов и наметить пути совершенствования правового обеспечения финансирования ПС России.

1. Рассмотрение процесса финансирования российской армии и пограничной службы на разных исторических этапах позволило выявить его взаимосвязь с изменениями в государственном устройстве и экономике страныа также влияние, которое оказывают на финансовую систему внешние и внутренние условия. Так, механизм финансирования российской армии и пограничного ведомства, в частности, изменялся в зависимости от внутреннего и международного положения России с тем, чтобы в целом обеспечить обороноспособность страны в новых условиях.

Одним из основных факторов, определяющих боеготовность армии, обороноспособность государства и, соответственно, успешность военных действий является уровень финансового обеспечения войск. В процессе создания продуманной и эффективной системы финансирования воинских формирований важнейшую роль играет ее своевременное и максимально полное нормативно-правовое регулирование.

Особенно важной является заблаговременная (еще в мирное время) разработка проблем финансирования действующей армии: определение полномочий должностных лиц полевой армии в области финансов, установление порядка финансового обеспечения войск, учреждение полевых финансовых органов (полевые казначейства и полевой контроль) и подбор их штата еще до войны.

Заслуживает внимания организация порядка финансирования действующей армии в царской России: централизация финансового обеспечения войск (составление единого перечня расходов армии, наделение верховного командования широкими бюджетными полномочиями) — создание «военного фонда» для своевременного обеспечения нужд армии, что было особенно важным в начале войныпредоставление чрезвычайных военных кредитов и установление упрощенного порядка их истребования и отпуска. Все это позволяло более оперативно решать возникавшие задачи, реагировать на изменения обстановки и значительно улучшало обеспечение войск в военное время.

2. Вопросы создания и использования денежных капиталов русской армии позволяют увидеть и оценить существовавшую систему социально-экономического обеспечения военнослужащих из дополнительных (помимо бюджетных) источников. Следует отметить, что даже такая «нерыночная» во все времена структура как армия участвовала в создании капиталов с учетом экономических условий в стране, осуществляя определенные операции с деньгами на финансовом рынке, что было вполне оправдано, учитывая все возрастающие потребности армии в финансах и невозможность их обеспечения только за счет бюджета. При этом важным являлось предоставление правительством гарантий от убытков при хранении капиталов в коммерческих кредитных учреждениях, что еще раз указывает на заинтересованность государства во внебюджетных средствах на нужды армии и превращении их в капитал. Данный исторический факт следует учитывать при решении вопроса о возможности использования ПС России внебюджетных средств в современных условиях.

Несомненный интерес вызывают вопросы материального поощрения служебной деятельности пограничников и выделения дополнительных средств на нужды пограничного ведомства за счет выручки от реализации контрабанды. В современных условиях данный исторический опыт мог бы быть использован ПС России.

3. Надежная и эффективная система охраны государственной границы СССР была создана, прежде всего, благодаря приоритетному и своевременному обеспечению пограничных войск в советский период. В современных условиях обеспечение требуемого уровня охраны государственной границы России также зависит от своевременного и полного финансирования ПС России, рассчитанного исходя из стоящих перед пограничным ведомством задач и реально существующих условий. Однако, при распределении бюджетных средств данный фактор до сих пор не учитывается.

4. При трактовке термина «финансирование» с точки зрения финансового права следует исходить из положений действующего бюджетного законодательства и рассматривать его как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе расходования денежных средств, направляемых на обеспечение задач и функций государства.

5. Система финансирования ПС России является составной частью системы государственного финансирования, и все общетеоретические положения, относящиеся к последней, распространяются на систему финансирования ПС России в полной мересовершенствование процесса финансирования ПС России является неотъемлемой частью совершенствования процесса государственного финансирования.

6. Совершенствование правового регулирования финансирования ПС России следует начинать с рассмотрения основополагающих начал организации процесса бюджетного финансирования в целом, то есть с изучения принципов финансирования. Проведенный анализ существующей системы принципов бюджетного финансирования привел к выводу о необходимости более детального и полного их нормативно-правового закрепления, что является неотъемлемым условием их реализации на практике.

Кроме того, следует включить в названную систему и такой принцип как «достаточность финансирования», под которым подразумевается выделение денежных средств в объеме, достаточном для выполнения субъектом стоящих перед ним задач и реализации его основных функций. Преодоление хронической нехватки бюджетных средств, разработка и применение соответствующих методик оценки достаточности их выделения и эффективности распределения и использования возможны лишь после законодательного закрепления названного принципа. Поскольку гл. 5 БК РФ, раскрывающая принципы бюджетной системы Российской Федерации, содержит и такие принципы финансирования как эффективность и экономность использования бюджетных средств, их адресность и целевой характер, то целесообразно дополнить ее принципом достаточности бюджетных средств.

7. В соответствии с действующим российским законодательством обеспечение деятельности ПС России может осуществляться за счет внебюджетных средств. При этом источниками внебюджетного финансирования являются средства, полученные в результате выполнения работ, услуг на договорной основе (заработанные доходы) — доходы, не связанные с результатами труда и не подлежащие возвращению (незаработанные доходы), а также средства, подлежащие зачислению на счета бюджетополучателя по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, или зачисляемые в иной обособленный фонд и имеющие целевой характер расходования на нужды ПС России (средства от оперативно-служебной деятельности). Однако рассматривать названные средства как внебюджетные можно лишь в случае, если это прямо указано в Федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год, поскольку ст. 41 БК РФ относит их к неналоговым доходам бюджета.

8. Для объективной и полной оценки финансирования в государстве, и финансирования ПС России в частности, необходимо составление финансового плана, дополняющего бюджет и отражающего поступление и распределение внебюджетных доходов. Лишь с учетом анализа всех источников финансирования возможно определить реальную обеспеченность деятельности государства финансовыми ресурсами.

9. В целях построения успешно функционирующей системы финансового контроля в стране необходимо принятие Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», определяющего субъекты и объекты контроля, их правовой статус, границы контрольной деятельности, периодичность и методику контроля, порядок координации деятельности контрольных органов и другие вопросы. Принятие такого рода закона обеспечит возможность разработки адекватной современным условиям ведомственной нормативной базы в сфере бюджетного контроля.

Кроме того, требуют внимания и вопросы реализации ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В этих целях следует включить в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях статьи, предусматривающие ответственность за нарушения, указанные в БК РФ.

10. Используя механизм правового регулирования процесса финансирования ПС России, государство имеет возможность позитивно влиять на систему безопасности страны. Реализация данной возможности требует использования при нормотворчестве знаний и опыта, которыми располагает наука об управлении, что позволит сделать процесс финансирования прогнозируемым и управляемым. Так, в частности, видится целесообразным проведение корректировки действия обратных связей в системе финансирования ПС России путем воздействия на них в следующих направлениях:

• Совершенствование существующей системы финансирования ПС России за счет наиболее эффективного распределения и использования бюджетных средств, а также за счет установления оптимального соотношения бюджетных средств и средств, полученных из внебюджетных источников;

• Совершенствование юридической техники в области бюджетного финансирования в делом (совершенствование процесса нормотворчества и правоприменительной практики, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере финансирования);

• Совершенствование юридической техники в области финансирования ПС России (комплексный подход к существующим проблемам финансового обеспечения ПС России, своевременная разработка и принятие ведомственных нормативных актов по вопросам финансирования ПС России).

11. Для эффективного выполнения возложенных на ПС России задач необходимо своевременное и полное финансирование. Бюджетным кодексом Российской Федерации предусматривается право бюджетополучателя на компенсацию в размере недофинансирования, которая осуществляется в соответствии с судебным актом. В 2001 г. действие статей БК РФ, касающихся недофинансирования, приостановлено, в силу этого вопросы защиты прав самих получателей бюджетных средств в случае недофинансирования законодательно не урегулированы. В целом же видится разумным пересмотреть положения ст. 238 БК РФ, так как судебное рассмотрение вопроса компенсации средств в размере недофинансирования значительно затягивает его решение.

12. В целом, анализ нормативных источников военного права и бюджетного процесса Российской Федерации показал, что процесс правового регулирования финансирования ПС России незавершен, особенно это касается его организации на ведомственном уровне.

Так, в частности одним из направлений совершенствования нормативно-правовой базы по финансовому обеспечению ПС России является участие ФЭУ ПС России в разработке Инструкции о порядке казначейского исполнения федерального бюджета и приведение в соответствие с ней нормативно-правовых актов ПС России. В частности, необходима более детальная разработка понятия «целевое использование средств бюджета» и нормативно-правовое закрепление его составляющих. Реализация принципа целевого использования бюджетных средств должна предусматривать и определенную возможность их переброски и перераспределения распорядителем и получателем, исходя из сложившихся условий. В противном случае, вряд ли возможна полная реализация уже такого принципа финансирования, как эффективность использования средств. Разумеется, такого рода «самостоятельность» распорядителя (получателя) средств должна быть обоснована и контролироваться. На практике возникают ситуации, требующие оперативного перераспределения выделенных средств, что обусловлено интересами службы. Федеральное же казначейство признает подобное перераспределение нецелевым использованием средств федерального бюджета и налагает на ПС России штрафные санкции.

13. Необходимо разработать и принять единый ведомственный нормативный акт, регламентирующий вопросы организации бюджетного процесса в ПС России с учетом требований БК РФ. Такого рода нормативный акт должен раскрывать стадии бюджетного процесса в ПС России и определять конкретный круг прав и обязанностей, меры ответственности главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств (участников бюджетного процесса) применительно к ПС России на каждой из стадий, устанавливать сроки составления и представления в довольствующие финансовые органы финансово-плановых документов.

В частности, следует повысить ответственность всех структурных подразделений ПС России, в ведении которых находится расходование средств по определенным видам расходов, в обосновании рассчитываемой ими потребности на год. При этом каждый вид расходов должен быть подтвержден и обоснован точными расчетами со ссылкой на нормы, нормативы, планируемые изменения в оперативно-служебной деятельности войск. Для реализации данного положения необходимо закрепить соответствующие статьи и виды расходов, в соответствии с бюджетной классификацией, за соответствующими подразделениями ПС России.

Положения же представленного Главным управлением Федерального казначейства проекта «Технологии работы органов Федерального казначейства по ведению лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных ассигнований силовых федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства обороны Российской Федерации» от 19 января 1999 г., затрагивают интересы всех силовых федеральных органов исполнительной власти, поэтому необходимо создание рабочей группы по доработке указанного проекта с привлечением представителей всех заинтересованных силовых структур. В целом работа над проектом должна быть направлена на формирование такого порядка ведения счетов, который позволил бы повысить оперативность в решении задач силовыми ведомствами, исходя из специфики их деятельности.

Немаловажным представляется и установление ответственности органов Федерального казначейства за конкретные нарушения в процессе работы по ведению счетов распорядителей и получателей бюджетных средств. Видится правильным включить в ведомственные нормативные акты положения, касающиеся ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, со ссылкой на соответствующие статьи БК РФ и иных законодательных актов. В представленном же проекте «Технологии.» такого рода положения отсутствуют.

14. Несмотря на то, что конкретный перечень источников внебюджетных средств устанавливается Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, каждый из потенциально возможных источников должен быть детально проработан с юридической точки зрения. В данном случае имеется ввиду разработка базовых положений, которые необходимо будет лишь уточнить в случае отнесения данного источника к внебюджетным. Это обеспечит большую оперативность урегулирования вопросов по привлечению и использованию внебюджетных средств. Кроме того, нормативное закрепление такого рода положений создаст относительную определенность в данном вопросе, столь необходимую для устойчивого и эффективного извлечения средств из того или иного источника.

15. Учитывая постоянную нехватку средств бюджета на всестороннее и полное обеспечение деятельности ПС России, видится необходимым закрепить на постоянной основе (то есть в законодательном порядке) за ПС России часть средств поступающих за счет:

• средств, взыскиваемых ПС России в соответствии с законодательством Российской Федерации в качестве штрафов за нарушение режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;

• средств, от реализации имущества, конфискованного за указанные нарушения, и контрабанды, обнаруживаемой и задерживаемой ПС России;

• средств, взыскиваемых ПС России при охране морских биологических ресурсов континентального шельфа Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также средств, поступающих от реализации имущества, конфискованного за указанные нарушения.

При этом установить, что ПС России получает определенную часть средств от данных источников в виде процента, размер которого ежегодно определяется в Федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год.

Данные средства будут направляться на материально-техническое обеспечение и развитие ПС России. Однако при этом представляется разумным предусмотреть преимущественное право получения части средств тем подразделением ПС России, за счет деятельности которого они были получены. При этом сумма средств может определяться как в процентном выражении, так и устанавливаться в фиксированном размере, в зависимости от источника.

16. Создание дифференцированной системы денежных стимулов деятельности пограничников за счет внебюджетных средств является важным в условиях недостаточного бюджетного финансирования, поскольку позволяет снизить отрицательное влияние данного фактора и повысить качество оперативно-служебной деятельности. При рассмотрении данного вопроса целесообразно использовать имеющийся исторический опыт в данной сфере.

17. В целях нормативно-правового обеспечения предпринимательской и иной приносящей доход деятельности необходима разработка и утверждение в ведомственном порядке нормативных актов (Положений, Инструкций и т. д.), регулирующих организацию и осуществление того или иного вида платной деятельности (в зависимости от источника) с учетом специфики ПС России. В этих целях необходим анализ и систематизация действующих правовых источников по каждому из направлений.

При этом необходимо определить круг органов управления и должностных лиц, отвечающих за привлечение и использование внебюджетных средств, их права и обязанности в данной сфере. Таким образом, деятельность по привлечению и использованию средств от оказания услуг и проведения работ на платной основе будет включена в число обязанностей руководителей соответствующих подразделений ПС России.

18. Необходимо установить последовательность и приоритетность расходования внебюджетных средств в зависимости от источника их образования. В первую очередь должно происходить расходование средств на законодательно установленные цели (они указываются и в Генеральном разрешении на открытие счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), а затем уже на покрытие иных расходов, не обеспеченных средствами бюджета. Так, например, следует определить, какие именно расходы будут покрываться в первую очередь при обеспечении, развитии и совершенствовании за счет внебюджетных средств: образовательного процессамедицинского обслуживаниясанаторно-курортного лечения и организованного отдыха в санаториях, домах отдыха, пансионатах, детских оздоровительных лагеряхматериально-технической базы научно-исследовательского учреждения и т. д.

Оставшиеся средства могут направляться на иные расходы. Лишь в этом случае возможна реализация принципа целенаправленности расходования средств, который в полной мере относится и к финансированию из внебюджетных источников.

Изменение механизма правового регулирования финансирования ПС России, пересмотр действующего законодательства и приведение его в соответствие с современными требованиями позволят обеспечить необходимую связь между всеми стадиями военно-бюджетного процесса в ПС России. В целом же, данные меры направлены прежде всего на сокращение потерь государственных средств, выделяемых на нужды ПС России, их рациональное распределение и эффективное использование, предотвращение злоупотреблений в области финансов.

Таким образом, можно сделать главный вывод о том, что правовое регулирование финансирования ПС России необходимо для организации качественной и эффективной деятельности Пограничной службы Российской Федерации, а следовательно и для обеспечения требуемого уровня пограничной безопасности страны. В этой связи изучение рассмотренной темы, сделанные выводы и предложения могут быть использованы как в практической работе финансовых подразделений ПС России, так и в законотворческой деятельности органов государственной власти.