Правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Кыргызской Республике

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена исключительной важностью и сложностью правовой регламентации общественных отношений в условиях чрезвычайного положения. Известно, что правовая форма организации политической власти характеризуется верховенством закона в общественной жизни, разделением властей, приоритетом прав и свобод человека и гражданина, наличием эффективных гюлитико-юридических механизмов, гарантирующих правовую защищенность личности и обеспечивающих ей реализацию демократических прав и свобод. Однако практически любому государству на определённом этапе своего развития требуется применение чрезвычайных форм и методов управления, связанных с социально-политическими конфликтами, природно-гехногенными катастрофами, так как в этих экстраординарных условиях нормативного регулирования, предусмотренного для повседневной жизнедеятельности, становится недостаточно. Отступление от обычного правого регулирования при возникновении чрезвычайных ситуаций, создающих реальную угрозу безопасности личности, обществу и государству, может осуи1ествляться посредством введения чрезвычайного положения, которое характеризуется ограничением правосубъектности физических лиц и организаций, существенным расширением полномочий органов исполнительной власти, необходимых для адекватного реагирования на сложившуюся чрезвычайную обстановку, в том числе и возможностью применения вооруженных сил. Сравнительно недавно институт чрезвычайного положения стал реалией политико-правовой жизни стран Содружества Независимых Государств. До этого времени советская правовая доктрина представляла законодательство о чрезвычайном положении институтом исключительно буржуазных государств. Такая ортодоксальность суждений может быть объяснена тем, что на протяжении десятилетий тема социальных конфликтов, а, следовательно, и проблема их правового регулирования, считалась неактуальной для советских учёных, утверждалось, что «социализму по самой его природе чужды социальные конфликты». Поэтому и исследования в области законодательства о чрезвычайном положении были вытеснены в сферу критики лежащих в его основе буржуазных концепций и институтов права. И лишь к концу 80-х — началу 90-х годов социально-политическая напряженность, межнациональные конфликты, крупномасштабные катастрофы природного и техногенного характера привели к изменению отношения к проблеме обеспечения общественного порядка и безопасности в экстремальных условиях и способствовали возрождению института чрезвычайного положения в национальных законодательствах стран Содружества. Только в период с 1990 по 1992 год чрезвычайное положение объявлялось в Азербайджане, Армении, Таджикистане, Кыргызстане, Узбекистане, Молдове, России, Грузии. Тот факт, что становление чрезвычайного положения происходило в период глубоких социальных преобразований, при отсутствии демократических традиций, действия принципов разделения властей, приоритета прав и свобод человека, не могло не отразиться на его трудной судьбе. Попытки использовать чрезвычайное положение в политической борьбе npHBCjm к тому, что в общественном сознагши чрезвычайное положение стало ассоциироваться с инструментом государственной политики авторитарного режима, имеющим весьма далекое отнопюние к праву. В этой связи научные исследования призваны показать правовую природу чрезвычайною положения как средства, способного устранить угрозу безопасности, а также предотвратить произвольное ограничение прав в экстремальных ситуациях. Особую актуальность тема правового режима чрезвычайного положения приобретает в связи с расширением масштабов экстремизма и международного терроризма в Центрально-азиатском регионе, существующей угрозой проникновения на территорию республики международных бандформирований. В случае возникновения подобного рода обстоятельств, введение режима чрезвы' См.: Указ Президента Кыргызской Республики «О концепции национальной безопасности Кыргызской Республики» № 221 от 13 июля 2001 года // Нормативные акты Кыргызской Республики. -2001. -№ 17. -С.9−16. чайного положения является необходимым и важнейшим условием эффективного разрешения конфликта. Изучение социально-правового предназначения и функциональных возможностей института чрезвычайного положения должно дать органам государственной власти Кыргызской Республики представление о тех чрезвычайных ситуациях, которые можно и необходимо разрешать с его помощью с тем, чтобы, во-первых, не допустить необоснованного введения чрезвычайного положения, при отсутствии реальной угрозы, а, во-вторых, предотвратить применение чрезвычайных мер вне рамок действия особого правового режима. Следует отметить, что данный государственно-правовой институт в кыргызском правоведении еще не изучен. В настоящее время имеет место концептуальная неразработанность проблемысуществуют терминологические неясностибольше внимания уделяется правовому регулированию чрезвычайных ситуаций, которые обусловлены природно-техпогснными и биологическими факторами и меньиге — социальными. Не стали предметом рассмотрения вопросы правового обоснования использования вооруженных сил во внутригосударственных конфликтах, в том числе и в условиях режима чрезвычайного положения. Эти обстоя гельства определшш выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей диссертации заключается в проведении комплексного анализа чрезвычайного положения как государственно-правового института, определении его места в правовой системе государства и значения в повышении эффективности деятельности органов исполнительной власти Кыргызской Республики в чрезвычайных обстоятельствах. Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач: -выявить сущность, закономерности возникновения чрезвычайных ситуаций, их воздействие на механизм правового регулирования и организационные формы государственно-управленческой деятельности- -определить государственно-правовые методы и средства, способствуюище разрешению и преодолению кризисных ситуаций- -исследовать сущность чрезвычайного положения, его специфику как государственно-правового института и особого правового режимараскрыть содержание режима чрезвычайного положения- -провести историко-правовой анштиз процесса становления и развития института чрезвычайного положения, рассмотреть политико-правовые представления об использовании чрезвычайных мер на различных этапах исторического развития- -проанализировать действующее законодательство Кыргызской Республики о чрезвычайном положении, соответствие его положениям Конституции Кыргызской Республики, принципам и нормам международного права, регламентирующим исходные начала реализации государством «права отступления" — -обосновать возможность и необходимость использования вооруженных сил в ycjmBHHX социально обусловленного чрезвычайного положения, определить выполняемые ими задачи- -выработать предложения, HanpaBjseHHbie на совершенствование действующего законодательства Кыргызской Республики о чрезвычайном положении. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, кочорые возникают в связи с введением, поддержанием и отменой режима чрезвычайного положения. Предметом исследования являются положения Конституции Кыргызской Республики, правовые нормы Конституционного закона Кыргызской Республики о чрезвычайном положении, а также другие нормативно-правовые акты Кыргызской Республики, международно-правовые акты, регламентирующие режим чрезвычайного положения. Методологической основой диссертационного исследования является диалектической подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического и других. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации основаны на международно-правовых актах. Конституции Кыргызской Республики, законодательстве Кыргызской Республики в области чрезвычайного положения и чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера, законодательных и подзаконных актах Союза ССР, законодательстве Российской Федерации и других зарубежных стран о чрезвычайном положении. В число правовых актов, составляющих нормативную основу диссертации, входят также указы Президента Кыргызской Республики, нормативные акты Правительства Кыргызской Республики. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученых в области административного права и государствоведения дореволюционного периода: И. Е. Андреевского, В. М. Гессена, В. Ф. Дерюжинского, А. Е. Елистратова, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, Е. Ф. Шершеневича. Значительную помощь при разработке диссертационного исследования оказали работы современных российских правоведов, среди которых особо следует отмстить труды С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Н. В. Витрука, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, A.M. Ларина, В.М. Ма1Юхина, А. Ф. Майдыкова, В. И. Новоселова, Г. И. Петрова, И. Л. Петрухина, Б. Н. Порфирьева, Б. Н. Топорнина и др. В процессе исследования автором использовались труды ученых военной юридической науки, а именно: Д. Н Артамонова, В. А. Батыря, Н. И. Кузнецова, СВ. Пчелиицева, Ю. Ю. Соковых, Б. Ф. Старова и др. В диссертации также использовались работы ученых, посвященные различным аспектам института чрезвычайного положения: А. Аникиенко, И. В. Еончарова, В. П. Григорьева, А. В. Грязнова, В. В. Гущина, А. Н, Домрина, Ю. Н. Демидова, О. Л. Дубовика, А. Э. Жалинского, И. Л. Петрухина, Д. Хазанова и др. Проблема использования чрезвычайных мер при возникновении чрезвычайных обстоятельств не нашла должного внимания в научных исследованиях киргизских правоведов. Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой новое в киргизской юридической науке комплексное исследоваиие чрезвычайного положения как одного из государственно-правовых средств обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Кыргызской Республики. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней выводы и положения в определешюй мере имеют значение для общей теории права, конституционного права, административного права, развивают и дополняют науку военного права, исследующего проблемы применения вооруженных сил в вооруженных конфликтах немеждународного характера. Практическая значимость исслехювания состоит в выработке ряда предложений и рекомендаций, но совершенствованию чрезвычайного законодательства Кыргызской Республики. С учетом анализа действующего законодательства Кыргызской Республики о чрезвычайном положении, соответствия его общепризнанным международным принципам и стандартам, диссертант предлагаег авторскую концепцию проекта Конституционного закона Кыргызской Республики о чрезвычайном положении (см. приложение 2).Результат ы диссертационного исследования могут быть пoJЮжeны в основу правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, практической работе органов и должностных лиц, участвую! цих в мероприятиях, но обеспечению режима чрезвычайного положения. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке учебных программ ДJlЯ курсантов и слушателей военных учебных заведений, а также при подготовке различных кате10рий государственных служащих. Основные теоретические выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, обсуждались на заседаниях кафедры военного права Военного универстета, легли в основу научных публикаций по исследуемой теме, использовались в выступлениях на научно-практических конференциях. На защиту выносятся следующие положения: — обоснование чрезвычайного положения как государственно-правового института и особого административно-правового режима- - авторская концепция проекта Конституционного закона Кыргызской Республики о чрезвычайном пoJЮжeнии- - проект поправок к стЛО Конституции Кыргызской Республики, определяющей порядок введения чрезвычайного положения в Кыргызской Республике, к статье 46 Конституции Кыргызской Республики, определяющей полномочия Президента Кыргызской Республики- - обоснование задач Вооруженных Сил Кыргызской Республики и органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения. Цель и задачи диссертационного исследования определили структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографии.

Выводы по главе.

Итак, рассмотренные во второй главе диссертации вопросы позволили сформулировать следующие выводы.

1. Так как чрезвычайные ситуации редко повторяются в тех же формах, масштабах и содержании, исчерпывающий перечень таких обстоятельств рискует поставить правоприменителя в затруднительное положение. Поэтому перечень оснований для введения чрезвычайного положения в связи с социальными конфликтами не должен быть исчерпывающим. В качестве оснований введения чрезвычайного положения в Конституционном законе о чрезвычайном положении следует перечислить наиболее часто встречающиеся, наиболее характерные в данный период общественного развития явления и обстоятельств, а и вызываемые ими экстремальные ситуации. Во избежание излишне произвольного толкования оснований введения чрезвычайного положения необходимо предусмотреть ограничения в виде условий, при отсутствии которых введение чрезвычайного положения считается неправомерным. Такими условиями выступают наличие угрозы конституционно закрепленным общественным отношениям и факт невозможности устранения этой угрозы без применения чрезвычайных мер;

2. Единый перечень оснований введения чрезвычайного положения и единый перечень чрезвычайных мер для социальных конфликтов и природно-техногенных чрезвычайных ситуаций, изложенные в Конституционном законе Кыргызской Республики о чрезвычайном положении содержат опасность неправомерных правоограничений. Поэтому основания введения чрезвычайного положения в Законе должны быть дифференцированы. Их дифференциация возможна по двум основаниям: а) чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характераб) чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера;

3. Существующий в Конституции Кыргызской Республики порядок введения чрезвычайного положения не вполне соответствует требованию срочного введения в действие чрезвычайного положения, между тем как незамедлительность начала действия режима является важнейшим условием эффективности его применения. В связи с этим, диссертант считает необходимым нормативно закрепить такой порядок введения чрезвычайного положения, который, с одной стороны, оптимально отвечает международно-правовым рекомендациям относительно активного участия представительного органа государственной власти в процессе применения законодательства о чрезвычайном положении, а с другой стороны, не стесняет исполнительную власть в возможности быстрого реагирования на возникновение чрезвычайной ситуации. С этой целью автор считает необходимым принять поправки к статье 10 Конституции Кыргызской Республики, определяющей порядок введения чрезвычайного положения и к статье 46 Конституции, определяющей полномочия Президента Кыргызской Республики (см. приложение № 1).

4. Обычный порядок принятия законов Кыргызской Республики неприемлем для ситуаций, когда чрезвычайное положение вводится Законодательным собранием Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Следовательно, необходимо предусмотреть в законодательстве особый порядок принятия закона Кыргызской республики о введении чрезвычайного положения, обеспечивающий незамедлительное применение чрезвычайных мер.

5. При нарастании социальной напряженности и наличии реальной угрозы ее перехода в криминальное русло, возможно применение предчрезвычай-ных предупредительных и организационных мероприятий, направленных на предупреждение совершения массовых противоправных действий и подготовку органов государственной власти к действиям по обеспечению режима чрезвычайного положения;

6. Правоограничения чрезвычайного положения, являясь необходимым элементом устанавливаемого режима, ставят проблему установления пределов их ограничения. Для ее решения необходимо следующее.

Во-первых, требуется дополнить Конституцию КР перечнем прав и свобод, которые не могут быть ограничены во время чрезвычайного положения.

Во-вторых, следует уточнить и дифференцировать содержащиеся в Конституционном законе КР о чрезвычайном положении чрезвычайные меры на «общие», «социальные» и «природно-техногенные».

В-третьих, в целях недопущения нарушения прав и свобод граждан и организаций, а также сведения к минимуму действий органов исполнительной власти по усмотрению, требуется уточнить составы административных проступков, совершаемых в условиях чрезвычайного положения и закрепить их в Кодексе Кыргызской Республики об административной ответственности.

В-четвертых, в законе должны быть определены как общие, так и специальные юридические гарантии защиты прав граждан и организаций от неправомерного ограничения.

Реализация этих задач осуществляется на институциональном уровне. В конкретных же условиях введения чрезвычайного положения проблема установления пределов правоограничений может осуществляться с помощью указания в акте о введении чрезвычайного положения следующих средств:

— точного перечня полномочий органов исполнительной власти:

— нормативно установленных форм и средств их реализации;

— разграничения компетенции органов исполнительной власти по применению чрезвычайных мер.

7. Условия чрезвычайного положения требуют перестройки государственно-управленческой деятельности, которая заключается в изменении установленной Конституцией КР организационной формы управления — структуры, системы соподчиненности и компетенции органов государственной власти, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность на территории, где введено чрезвычайное положение.

8. Создание особой формы управления может осуществляться путем наделения действующих органов исполнительной власти чрезвычайными полномочиями, либо созданием органов особого управления, с передачей им части или всех полномочий органов государственной власти и управления территории, на которой введено чрезвычайное положение. Для осуществления единого управления на этой территории могут быть образованы специальные временные органы управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, к которым относятся временная администрация и комендатура территории чрезвычайного положения. В случае если создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан государственный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

9. Практика организации и деятельности комендатур на территориях, где вводился режим чрезвычайного положения, свидетельствует о необходимости централизации управления силами и средствами поддержания чрезвычайного положения и создании единой группировки сил под руководством совместного оперативного штаба.

10. Изменившиеся в последнее десятилетие формы насильственных действии, предопределяют возможность участия в социальных конфликтах вооруженных сил. Таким образом, Вооруженные силы КР могут привлекаться для поддержания режима чрезвычайного положения, в том числе и при возникновении социальных конфликтов. При этом порядок их привлечения и выполняемые Вооруженными силами задачи должны быть законодательно закреплены. Это, в свою очередь, вызывает необходимость координации усилий всех заинтересованных ведомств и выработки межведомственного подхода в обучении личного состава привлекаемых сил действиям в условиях чрезвычайного положения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современная обстановка в Кыргызстане, характеризующаяся такими негативными явлениями и процессами, как: кризис в сфере производства, энергетическая и финансовая зависимостьсохранение вероятности возникновения межэтнических и межконфессиоиальных конфликтов, наличие взаимных претензий в погранично-территориальных вопросахсоциальная поляризация общества, рост бедности, неконтролируемая внутренняя миграция населения, распространение опасных заболеванийвоенно-политическая нестабильность и вооруженные конфликты в сопредельных государствах, наличие и наращивание группировок вооруженных сил сопредельных государств, а также сил и средств незаконных вооруженных формирований у границ Кыргызской Республики и рядом других факторов, отмеченных в Концепции национальной безопасности Кыргызской Республики, предопределяют особое внимание к проблеме обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях вообще и к проблеме правового регулирования чрезвычайного положения в частности.

На сегодняшний день институт чрезвычайного положения является обязательным элементом государственно-правовых систем (и обязательным компонентом системы национальной безопасности) экономически развитых стран. Его существование обусловлено возможностью возникновения различного рода экстремальных ситуаций, представляющих опасность для большого числа людей, угрозу конституционному порядку, либо самому существованию государства, и для предотвращения, пресечения либо ослабления последствий которых обычные формы и методы государственной деятельности представляются недостаточными.

Основанием для введения чрезвычайного положения является чрезвычайная ситуация, в научном определении которой нет полной ясности. Чрезвычайные ситуации следует рассматривать не в статике, как одномоментный акт (явление), а в динамике, как процесс, в котором одни события являются следствием других. При таком подходе понятие «чрезвычайная ситуация» оказывается производным от категорий «риск» и «опасность». Неустранимость риска, его объективный характер предопределяют целесообразность изучения проблем оценки и управления риском. Для этого необходимо создание на государственном уровне системы управления чрезвычайными ситуациями. Данная система должна охватывать весь круг проблем, касающихся чрезвычайных ситуаций, включая этапы их прогнозирования, предупреждения и подготовки функционирования государственного управления к условиям чрезвычайной ситуации, а также ликвидации её последствий.

Элементами чрезвычайной ситуации являются: а) угроза безопасностиб) объекты угрозы (личность, общество, государство) — в) последствия чрезвычайных ситуацийг) необходимость чрезвычайных мер. Для характеристики чрезвычайных ситуаций выделяются критерии — непосредственные причины, количество пострадавшихпонесенный материальный ущербвлияние на функционирование государственных и общественных институтовнепосредственных поражающие факторы, вызывающие смерть или необратимые последствия для здоровья граждан, собственности и окружающей природной средымасштабы сил и средств, участвующих в предотвращении, локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций, адекватное реагирование на чрезвычайную ситуацию. Под адекватностью реагирования на чрезвычайные ситуации понимается необходимость создания новых организационных структур управления в чрезвычайной ситуации, новых форм взаимодействия всех сил, принимающих участие в обеспечении безопасности, а также иного нормативного воздействия, чем те, которые действуют в обычных условиях.

Исходя из вышеизложенного, чрезвычайные ситуации можно определить как опосредованную риском совокупность опасных для личности, общества и государства негативных последствий, требующих для своего урегулирования введения специальных правовых режимов на определенной территории.

Специальные правовые режимы, вводимые в случае возникновения чрезвычайной ситуации, дающие органам государственной власти право на применение чрезвычайных мер для нормализации обстановки и восстановления правопорядка, можно определить как экстраординарные режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной деятельности и функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций на территории, где возникла чрезвычайная ситуация.

Действующее законодательство Кыргызской Республики к экстраординарным правовым режимом относитособое положение, чрезвычайное положение и военное положение,.

Особое" положение рассматривается как экстраординарный правовой режим, вводимый по решению компетентных субъектов государственною (муниципального) управления в случаях угрозы либо возникновении чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, биогенного характера, сущность которого заключается во временном ограничении административной правосубъектности физических лиц и организаций, создании временных государственных (муниципальных) органов управления, установлении административной ответственности за нарушение специально установленных правил, направленных на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

Военное положение представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества, который вводится с целью отражения агрессии или предотвращения непосредственной угрозы агрессии. Он представляет собой жесткий правовой режим регламентации общественных отношений, допускающий ограничения конституционных прав и свобод личности, прав организаций, а также создание временных органов государственного управления, наделенных чрезвычайными административными полномочиями.

Чрезвычайное положение может рассматриваться как сложный, многоаспектный публично-правовой институт, включающий нормы различных отраслей права, а также как специальный административно-правовой режим, вводимый при возникновении чрезвычайных ситуаций социально-политического и природно-техногенного характера.

Как правовой институт чрезвычайное положение представляет собой систему норм, определяющих основания для введения режима чрезвычайного положенияпорядок его введениявременные и пространственные границы действияособый режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединенийв федеративных государствах — временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерацииа также иные изменения в системе общественных отношений в период чрезвычайного положения.

Основной составляющей института чрезвычайного положения является специальный административно-правовой режим. Он представляет собой особый правовой режим деятельности органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Основным содержанием режима чрезвычайного положения являются чрезвычайные меры, представляющие собой меры административного принуждения. Они могут быть классифицированы на следующие группы: а) меры административного предупрежденияб) меры административного пресеченияв) меры административно-процессуального обеспечения и взыскания.

Режимные меры «социального» и «природного» чрезвычайного положения различаются по цели их применения, по степени ограничительного регулирования и средствам его осуществления. Для первого свойственно то, что чрезвычайные меры целенаправленно воздействуют на ограничение конституционного статуса гражданв условиях природно-тсхногенных чрезвычайных ситуаций правоограничения не являются целью применения чрезвычайных мер, а выступают как необходимые последствия аварийно-спасательных, восстановительных и эвакуационных мероприятий. Поскольку использование режима чрезвычайного положения в условиях природно-техногенных катастроф создаёт неоправданную угрозу ограничения прав и свобод граждан и организаций, перспективной задачей чрезвычайного законодательства Кыргызской Республики является его дифференциация. Представляется, что природно-техногенные чрезвычайные ситуации должны регулироваться законом «О состоянии национального бедствия». Этот закон должен собрать все меры «особого» положения в единый перечень, предусмотрев процедуру введения, продления, отмены и контроля за действием режима.

Задача обеспечения исключительности чрезвычайных полномочий органов государственной власти, применения чрезвычайных мер в реально экстремальных ситуациях и установления пределов вмешательства в права и свободы граждан не может быть эффективной без учета в национальном законодательстве международных принципов и стандартов. При этом следует помнить, что целью международного права является лишь разработка стандартов, которые служили бы для государств своеобразной отправной точкой для выработки собственного национального законодательства. То есть, непосредственная регламентация прав и свобод граждан, гарантий их защиты, по-прежнему остается внутренним делом каждого государства.

Ретроспективный анализ института чрезвычайного положения показывает, что на различных этапах общественного развития политико-правовые представления о теории и практике использования чрезвычайных мер не переставали быть различными и противоречивыми, ибо их носителями являлись конкретные социальные субъекты с соответствующими потребностями и интересами. И в начальный период установления в обществе тоталитарного режима, и в первой стадии его краха, политические лидеры, обращаясь к институту чрезвычайного положения, реанимируют самые реакционные (характерные для конкретного исторического момента) его формы. Это не могло не сказаться на трудной судьбе чрезвычайного законодательства и привело к весьма неоднозначному отношению к институту чрезвычайного положения в обществе. Немало уроков мировой истории свидетельствует о том, что «чрезвычайное законодательство» может легко превращаться из средства защиты демократии в средство нападения на нее.

Диссертант считает необходимыми внесение изменений в порядок введения, продления и отмены чрезвычайного положения в Кыргызской Республике.

Во-первых перечень оснований для введения чрезвычайного положения при социальных конфликтах не должен быть исчерпывающим;

Во-вторых, в законе должны быть предусмотрены условия введения чрезвычайного положения. Представляется, такими условиями выступаюта) наличие угрозы конституционно закрепленным общественным отношениям, жизни и здоровью населениюб) факт невозможности устранения такой угрозы без применения чрезвычайных мер;

В-третьих, основания введения чрезвычайного положения в Конституционном законе Кыргызской Республики о чрезвычайном положении должны быть дифференцированы. Их дифференциация возможна по двум основаниям: а) чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характераб) чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера.

В-четвертых, необходимо изменить порядок введения чрезвычайного положения: наделить Президента Кыргызской Республики правом вводить чрезвычайное положение как в отдельных местностях, так и на всей территории Кыргызской Республики. Это требует принятия поправки к статье 10 Конституции Кыргызской Республики, определяющей порядок введения чрезвычайного положения;

В-пятых, следует предусмотреть в законодательстве особый порядок принятия закона Кыргызской республики о введении чрезвычайного положения (когда режим чрезвычайного положения вводится Законодательным собранием Жогорку Кепеша), обеспечивающий незамедлительное применение чрезвычайных мер.

Своевременность введения чрезвычайного положения, как свидетельствует мировая практика действия чрезвычайного положения, является важнейшим условием его эффективного применения. В целях своевременного введения чрезвычайного положения, возможно нормативно закрепить особый режим деятельности государственных органов, обеспечивающий применение превентивных мер по недопущению чрезвычайной ситуации, а также заблаговременную подготовку органов управления в действиям в условиях чрезвычайной ситуации.

Правоограничсния чрезвычайного положения, являясь необходимым элементом устанавливаемого режима, ставят проблему установления пределов их ограничения (пределов вмешательства в права и свободы). Для ее решения необходимо:

Во-первых, дополнить Конституцию КР перечнем прав и свобод, которые не могут быть ограничены во время чрезвычайного положения.

Во-вторых, уточнить и дифференцировать содержащиеся в Законе о чрезвычайном положении чрезвычайные меры на общие, «социальные» и «природ-но-техногенные».

В-третьих, закрепить составы административных проступков, совершаемых в условиях чрезвычайного положения, а также предусмотренную за них ответственность в Кодексе Кыргызской Республики об административной ответственности.

В-четвертых, определить в конституционном законе КР «О чрезвычайном положении» общие и специальные юридические гарантии защиты прав граждан и организаций от их неправомерного ограничения.

Условия чрезвычайной ситуации требуют перестройки государственно-управленческой деятельности, которая заключается в изменении установленной Конституцией КР организационной формы управления — структуры, системы соподчиненности и компетенции органов государственной власти, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность на территории, где введено чрезвычайное положение.

Создание особой формы управления может осуществляться путем наделения действующих органов исполнительной власти чрезвычайными полномочиями, либо созданием особых органов управления, с передачей им части или всех полномочий органов государственной власти и управления территории, на которой введено чрезвычайное положение. Для осуществления единого управления на этой территории могут быть образованы специальные временные органы, к которым относятся временная администрация и комендатура территории чрезвычайного положения. Существенная реорганизация, а иногда и создание практически новой системы управления на территории действия чрезвычайного положения обусловливают необходимость четкого определения компетенции как вновь создаваемых органов, так и формы их взаимодействия с уже существующими органами государственного управления.

Как показывает практика последнего десятилетия, формы возможных социальных конфликтов давно переросли границы «обычных» массовых беспорядков и, зачастую, реализуются в организованных боевых действиях, диверси-онно-террористической деятельности. В связи с этим возникла необходимость в применении в этих условиях вооруженных сил. Условия, порядок их привлечения и выполняемые Вооруженными Силами задачи должны быть законодательно закреплены. На период чрезвычайного положения на военнослужащих Вооруженных сил КР необходимо распространить положения законодательства КР о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники.

Задача обеспечения эффективности применения сил поддержания чрезвычайного положения требует координации усилий всех заинтересованных ведомств и выработки межведомственного подхода в обучении личного состава привлекаемых сил действиям в условиях чрезвычайного положения.

Многогранность деятельности объединенных сил и средств, привлекаемых к поддержанию режима чрезвычайного положения, вызывает необходимость создания единой группировки сил под руководством совместного оперативного штаба.

Нарастание сегодня социальной напряженности в Центрально-азиатском регионе, наличие «дуги нестабильности», частью которой является регион расположения Кыргызстана, большое количество потенциальных конфликтов, обусловливают повышение роли научного прогнозирования и моделирования путей возможного развития социальных конфликтов, с целью выработки наиболее эффективных мер по нормализации обстановки и ликвидации угроз безопасности.

Негативные процессы в различных сферах жизни Кыргызстана и других стран Содружества Независимых Государств, явившиеся результатом распада и дезинтеграции СССР, предопределяют всё более частое обращение органов их власти и управления к институту чрезвычайного положения. Поэтому совершенствование чрезвычайного законодательства для стран Содружества является важной задачей, способствующей их продвижению к правовому государству.

Однако следует помнить, что необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о чрезвычайном положении, стремление к максимально эффективному его применению для решения кризисных, конфликтных ситуаций не отменяет главной и перспективной задачи стран мирового сообщества, задачи построения такого социально-экономического и политического порядка, при котором для решения проблем, стоящих перед государством и обществом, необходимость обращения к институту чрезвычайного положения была бы предельно минимизирована.