Правовые и организационные вопросы обеспечения административной опеки

Актуальность темы

диссертационного исследования. Магистраль." ным направлением процесса реформирования в государственно-правовой сфере российского общества является курс на укрепление правового государства, способного обеспечить верховенство закона во всех сферах общественной жизни, упрочить гарантии личных, политических, экономических и других прав и свобод российских граждан.

В этих условиях возникла острая необходимость усиления социальной направленности реформ страны. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.1.

Реформы периода перестройки, предпринятые для модернизации российского общества, привели к его глубокой трансформации. Вследствие ускорения процесса имущественной дифференциации, чрезмерной поляризации доходов резко обозначилось социальное расслоение общества. Самое непосредственное отношение данная проблема имеет и для правоохранительных органов, в связи с увеличением круга лиц оказавшихся в сложных жизненных условиях и совершающих противоправные деяния. Так, например, только в Орловской области уровень официально регистрируемой безработицы по отношению к экономически активному населению составил 1,1%. При этом значительная часть безработных остается неучтенной и представляет собой криминогенный потенциал общества. Удельный вес низко доходных групп населения увеличился по сравнению с 1999 г. в 1,6 раза. Беспокоит количественный рост числа несовершеннолетних, привлеченных к.

1 См.: Конституция РФ. М: «Проспект», 2000.

2 См.: Некоторые показатели борьбы с преступностью и основные результаты деятельности Органов внутренних дел Орловской области в 1996;2000 годах. Информационные материалы. Орел. УВД Орловской области, 2002. С. 4. ответственности за преступления по линии незаконного оборота наркотиков. Так, если в 2000 г. их число составляло 14 человек, в 2001 — 29, то уже в 2002 году — 34. Оказывают влияние на развитие наркоситуации и миграционные процессы, вызвавшие приток в область большого количества беженцев и вынужденных переселенцев.1.

В этих условиях возникла острая необходимость усиления социальной направленности реформ страны. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.2.

Одним из шагов на пути формирования такого государства и становления гражданского общества должна стать научная разработка института административной опеки.

Тесная связь административной опеки с узловыми проблемами реформирования общественных отношений просматривается достаточно отчетливо. Современная экономическая ситуация в стране диктует необходимость повышения эффективности социальной политики, концентрацию усилий по решению наиболее острых социальных проблем, выработку новых механизмов реализации социальной помощи, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов, а также уяснение механизма регулирования административной опеки государственными органами, в том числе и органами внутренних дел.

Необходимо отметить, что в настоящее время правовое регулирование отношений в сфере деятельности органов осуществляющих административную опеку находится отнюдь не на высоком уровне. В равной мере дан.

1 Состояние борьбы с незаконным оборотом наркотиков в Орловской области за 1999;2002 г. г. Аналитическое исследование. Орел: УВД Орловской области, 2000. С. 5−6.

2 См.: Конституция РФ. М: «Проспект», 2000. ное обстоятельство можно отнести и к нормативно-правовым актам, в которых не содержится данного термина и не устанавливается ответственность за нарушения норм в области социальной защиты.

Впервые термин административная опека в научный оборот был введен одним из ведущих административистов — Д. Н. Бахрахом. Однако он в своих трудах не значительное внимание уделяет субъектам административной опеки, не акцентируя внимание на понятии и роли органов осуществляющих административную опеку.

Недостаточное внимание отечественной административно — правовой науки к возникновению все новых и новых категорий граждан, нуждающихся в социальной помощи, не позволило увидеть необходимость правового урегулирования давно существующего института административной опеки. Настало время дать понятие, определить содержание и виды административной опеки. Необходимо разграничить компетенцию существующих органов социальной защиты населения и определить роль и место Органов внутренних дел в осуществлении административной опеки.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется: во-первых, ее социальнополитической значимостьюво-вторых — насущными потребностями практикив-третьих — проблемами в науке, правовом регулировании и организации административной опеки.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования и ее значимости для выработки научных и практических рекомендаций, направленных на совершенствование, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти по осуществлению административной опеки.

Степень разработанности темы исследования. На сегодняшний день содержание института административной опеки представляет собой одну из наиболее актуальных, но недостаточно разработанных проблем. Различные аспекты административно-правового регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты освещались учеными в юридической литературе. Исследованию этих проблем посвятили свои работы: А. П. Алехин, Х. А. Андриашин, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, Е. В. Додин, В. Р. Кисин, И. Ш. Килясханов, А. П. Клюшниченко, JI.M. Колод-кин, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, В. В. Лукьянов, Л. Л. Попов, В. Е. Севрюгин, В. В. Селиванов, А. В. Серегин, В. Д. Сорокин, С.С. Студени-кин, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. Ю. Якимов и другие авторы.

Значительный вклад в изучение проблем административной опеки внесли ведущие правоведы: Д. Н. Бахрах, Л. В. Забелин, К. Н. Гусов, Э. Г. Тучкова, А. Е. Козлов, Р. И. Иванова, Е. Е. Мачульская, П. И. Новгородцев, В. Ш. Шайхатдинов и другие исследователи.

Однако комплексному анализу правовые и организационные вопросы осуществления административной опеки не подвергались.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является комплекс административно — правовых отношений, складывающихся в государственном управлении по поводу установления и реализации административной опеки.

Предмет диссертационного исследования составляют административная опека как институт административного праваправовая база, регламентирующая административную опекуполномочия органов государственной власти, на региональном уровне, в области административной опеки, а также роль Органов внутренних дел (милиции) в этой сфере.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями диссертационного исследования являются: комплексный, анализ правовых и организационных основ административной опекифункциональный анализ деятельности органов, осуществляющих административную опеку. Названые цели исследования предопределили постановку и решение следующих задач:

Изучение и обобщение имеющихся научных материалов по данной проблеме, их критическое осмысление с учетом тенденций развития российского общества, определить степень и уровень теоретической разработанности темы:

— уточнить понятие и классификацию субъектов административной опеки;

— проанализировать правовую регламентацию общественных отношений в сфере административной опеки;

— сформулировать понятийно-категориальный аппарат о содержании и сущности административной опеки;

— выработать рекомендации и предложения по совершенствованию систематизации законодательства о социальной помощи государства;

— исследовать полномочия органов исполнительной власти на региональном уровне, определение перспектив развития данных органов по обеспечению административной опеки;

— проанализировать роль органов внутренних дел в осуществлении административной опеки, выработать практические рекомендации, направленные на совершенствование деятельности Органов внутренних дел в данной сфере.

Методология и методика исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также базирующиеся на нем общенаучные и частные методы: конкретно-социологический, логико-юридический, статистический, сравнительно-правовой, сравнительный и основные общелогические методы познания (анализ, синтез, обобщение).

Эмпирической базой исследования являются международные и российские законодательные актытруды отечественных правоведов по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений в области административной опеки, теории права, конституционного, административного, трудового, уголовного, гражданского, финансового права, науки управления и других научных дисциплин относящихся к теме исследованиярезультаты опубликованных и собственных социологических исследований. проводилось анкетирование на территории Орловской области, которым было охвачено 400 человек.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что заявленная в нем проблема применительно к деятельности органов исполнительной власти не ставилась и комплексно на основе обобщения современного законодательства и новых общественно-политических и экономических условий в научной литературе не освещалась.

В данной работе впервые содержание, принципы, формы и методы осуществления административной опеки анализируются через призму единства правовых и организационных вопросов обеспечения органами исполнительной социальной политики государства.

Диссертант одним из первых проводит комплексное исследование проблем административной опеки на современном этапе, осуществляет анализ системы нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс социальной защиты. При этом значительное внимание сосредотачивает на нормах, определяющих место органов внутренних дел в системе административной опеки.

В исследовании впервые сделана попытка анализа проблем и перспектив развития социальной защиты населения через призму института административной опеки.

Положения, выносимые на защиту:

1. Сущность административной опеки состоит в том, что это институт административного права, являющийся одним из элементов социальной защиты населения Российской Федерации, осуществляемый в отношении определенного круга субъектов (адресно), специально уполномоченными на то органами и урегулированный нормами административного права, занимает самостоятельное место среди основных демократических проявлений России: механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданинагражданско-правовой опекисоциального обеспечения и т. д.

2. Особую актуальность для Российской Федерации представляют международно-правовые акты в области защиты социальных прав человека, с учетом сложившихся обстоятельств необходимо не только ратифицировать международные нормы, но и разрабатывать конкретные программы по обеспечению реализации этих норм. Многие европейские государства находятся на уровень выше в развитии социального обеспечения, некоторые элементы данного процесса следовало бы внедрить и на российскую почву, в том числе и административную опеку, закрепив отношения, возникающие по поводу ее осуществления на законодательном уровне.

3. Законодательное закрепление статуса субъекта административной опеки, как категории лиц, находящихся в сложных жизненных условиях, которым в соответствии с нормами административного права, адресно, предоставляются различные льготы и пособия, сосредоточено во многих законодательных актах, регулирующих вопросы социального обеспечения. Представляется обоснованным, что они не в полной мере отражают реалии сегодняшнего общества.

4″ В правовых актах не определены виды органов административной опеки. Думается, что в основу классификации должен быть положен территориальный принцип, который делит органы административной опеки на: федеральные органы исполнительной властиорганы административной опеки субъектов Российской федерацииорганы местного самоуправления в данной сфере.

5. В связи с появлением новых общественных отношений по поводу административной опеки считаем необходимым принятие постановления Правительства России «О Департаменте административной опеки», в котором необходимо закрепить правовое положение, структурное построение, основные задачи, функции, формы и методы деятельности данного органа и оговориться, что часть органов социального обеспечения, в силу специфики их деятельности должна перейти в подчинение Департамента административной опеки, сохранив свои прежние обязанности и названия.

Теоретическая и практическая значимость обусловлена тем, что административная опека, являясь одним из элементов социального обеспечения, вызывает повышенный научный и практический интерес с точки зрения поиска путей совершенствования механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен практической остротой и недостаточной разработанностью проблемы, определенной недооценкой теоретического изучения обеспечения административной опеки.

Решение поставленной в исследовании проблемы направлено не только на приведение деятельности органов, осуществляющих административную опеку в соответствие с потребностями общества, но и на стабилизацию ситуации в самом российском обществе в целом и обеспечение прав и легитимных интересов его граждан.

Выводы и рекомендации, содержащиеся в данной работе, являются определенным вкладом в углубление научных знаний о путях совершенствования и повышения эффективности деятельности органов по обеспечению административной опеки. Положения диссертации могут быть использованы для совершенствования правового регулирования исследуемой деятельности, а также в процессе профессиональной подготовки социальных работников.

Достоверность полученных результатов обеспечивается использованием основных общеметодологических научных положенийсистемным подходом, базирующимся на общих и частных методиках исследованиямеждународными нормативными, правовыми актами, законами Российской ФедерацииУказами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерациинормативными актами МВД Россиитрудами ученых в области права и других отраслей знаний, которые предопределили комплексный характер диссертационного исследования.

Апробация и внедрение результатов исследования. Положения, теоретические выводы и практические рекомендации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Основные результаты исследования доложены и обсуждены на итоговой конференции профессорско-преподавательского состава Орловского юридического института МВД РФ «200 лет МВД России: итоги и перспективы», на которой соискатель выступил с сообщением «К вопросу о понятии административной опеки" — научной конференции адъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», 20 апреля 2000 г., г. Москва, Московская Академия МВД России, в процессе которой рассмотрена проблема «К вопросу о роли и месте органов внутренних дел в осуществлении административной опеки" — научно-практической межвузовской конференции проводимой на базе Орловского юридического института МВД России по теме «Актуальные проблемы административной ответственности», декабрь 2000 г., где сделано сообщение «Особенности законодательства об административной ответственности беженцев и вынужденных переселенцев».

Разработана и опубликавана в 2000 г. лекция «Административная опека», Орловский юридический институт МВД России.

Объем и структура диссертационного исследования. Диссертационное исследование объемом 154 машинописных страницы состоит: из введения, двух глав (семь параграфов), заключения, списка литературы и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. В настоящее время в условиях формирования правового государства особое значение приобретают теоретические и практические вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина и как одного из элементов данного института — административной опеки.

Но одного лишь провозглашения и закрепления в Конституции Российской Федерации и других нормативно-правовых актах комплекса мер по социальному обеспечению далеко недостаточно для подлинно демократического общества.

Проблема административной опеки в теории науки административного права разработана достаточно слабо.

2. Административную опеку следует понимать как институт административного права, являющийся одним из элементов социальной защиты населения Российской Федерации, осуществляемый в отношении определенного круга субъектов (адресно), специально уполномоченными на то органами и урегулированный нормами права.

Содержание административной опеки состоит из нескольких частей, среди которых выделяют следующие:

• нормативно-правовую, включающую в себя принятие соответствующих управленческих решений (например: постановления, официальные разъяснения, порядок возникновения и прекращения административной опеки);

• организационную — определение или создание органов, способствующих выполнить решения, контроль;

• финансово-экономическую — предоставление налоговых и других льгот, выделение кредитных ресурсов, оказание социальной помощи и т. д.

Административная опека основывается на ряде принципов: гуманизмазаконностиучета материальных, организационных возможностей государства, муниципальных образованийоказании помощи лишь тем, кто в ней больше всего нуждается.

3. Проблема административной опеки связана со многими демократическими проявлениями Российской федерации, в том числе и с механизмом обеспечения прав и свобод человека и гражданина, проявляя определенные идентичные признаки. Во-первых, правовая база рассматриваемых институтов во многом имеет сходство, в том числе и на международном уровне. Во-вторых, забота государства о своих малоимущих и недееспособных граждан есть ничто иное, как выполнение обществом взятых на себя перед этими субъектами обязательств. Органы, осуществляющие административную опеку, обеспечивают права граждан, гармонично вписываясь в механизм обеспечения прав и свобод граждан. Таким образом, государство достигает государственного благосостояния каждого человека и всего общества, социальной справедливости.

Однако нельзя, по нашему мнению, отождествлять понятия обеспечения прав и свобод гражданина и административной опеки. Нам представляется, что государственная поддержка это один из элементов механизма, так как опека осуществляется в отношении строго определенного круга субъектов, а права и свободы обеспечиваются в отношении всех категорий граждан.

4. Анализ основных нормативных актов в области международно-правового регулирования социального обеспечения позволяет сделать вывод, что они оказывают несомненное влияние на внутреннее законодательство Российской Федерации.

Международно-правовое регулирование заключается в разработке международных стандартов в области социального обеспечения, в гармонизации и координации национальных законодательств по вопросам сохранения приобретаемых прав на социальные выплаты при переезде гражданина из одного государства в другое или сохранения приобретенных прав на конкретный вид пенсии или пособия при изменении страны постоянного места жительства.

Можно выделить некоторые варианты воздействия международных норм о социальном обеспечении на внутреннее законодательство: прямое применение международных актов после ратификациивключение международных норм в текст законовреализация положений ратифицированных или не ратифицированных актов с помощью внутреннего законодательства.

Гармонизация международно-правового регулирования осуществляется с помощью формулирования общих принципов, которые затем могут воплощаться в национальном законодательстве разных стран.

5. В связи со сложившимися обстоятельствами, необходимо Российской Федерации не только ратифицировать международные нормы, но и разрабатывать конкретные программы по обеспечению реализации этих норм, причем в данных программах должен содержаться перечень органов и должностных лиц, на которые возлагается ответственность в случае нарушения положений международных актов. Таким образом, будет обеспечиваться репутация государства, которое не только «обещает» выполнить обязательства, но и на практике это осуществляет. Поэтому для решения данных проблем необходимы новые подходы и свежие идеи. Бесспорно, многие развитые зарубежные государства находятся на уровень выше в развитии социального обеспечения, некоторые элементы данного процесса следовало бы внедрить и на российскую почву. Однако необходимо учитывать и особенности нашей страны.

Именно поэтому, на наш взгляд, достаточно интересной является идея внедрения административной опеки на территории нашего государства. Думается, что возникшие отношения в обществе по поводу обеспечения административной опеки необходимо закрепить на законодательном уровне. Конечно, данная проблема требует определенных финансовых затрат. Вместе с тем, если государство провозгласило себя правовым, то в нем обязательно должны соблюдаться права человека, особенного того кто поставлен в тяжелые жизненные условия.

6. Субъекты административной опеки — категория лиц, поставленная в сложные жизненные условия, которым в соответствии с нормами административного права, адресно, предоставляются различные льготы и пособия.

Среди субъектов административной опеки, по мнению Д. Н. Бахраха следует выделить две категории лиц:

• слабых по демографическим признакам (сироты, одинокие матери, больные, инвалиды, члены многодетных семей, представители коренных национальностей малочисленных народностей Крайнего севера и др.);

• жертв экстремальных ситуаций (безработные, «чернобыльцы», участники боевых действий в Афганистане и Чечне, вынужденные переселенцы, беженцы, пострадавшие от пожаров, наводнений, землетрясений и другие лица, пострадавшие от социальных кризисов, техногенных катастроф и стихийных бедствий).

7. Думается, возникает необходимость на законодательном уровне определить виды органов социального обеспечения, причем провести общую классификацию, а не делить органы, занимающиеся предоставлением услуг конкретным субъектам (беженцам, инвалидам, многодетным семьям и т. д.).

Нам классификация видится такой. В зависимости от территории на которой образуются органы социальной защиты их можно сгруппировать на:

• федеральные органы исполнительной власти;

• органы социальной защиты субъектов федерации.

• органы социальной защиты местного самоуправления.

По количеству субъектов, которым оказывается социальная помощь органы делятся на общие (Министерство труда и социального развития, управления социальной защиты субъектов РФ и др.) и специализированные органы, в которых помощь оказывается конкретным субъектам административной опеки (Федеральная миграционная служба, дома-интернаты для детей-инвалидов и др.).

По источнику финансирования органы административной опеки делятся на:

• финансируемые за счет средств федерального бюджета;

• бюджета субъектов РФ;

• финансируемые органами местного самоуправления;

• финансируемые частными лицами.

Существует множество критериев для классификации органов социального обеспечения, но нам представляется, что отражены наиболее существенные основания, отражающие в совокупности специфику данных органов.

8. Несмотря на трудности, существующие в нашей стране считаем обоснованным создание нового органа исполнительной власти — департамента административной опеки, который будет действовать на территории субъектов Российской Федерации, а также принятие постановление Правительства Российской Федерации «О департаментах административной опеки», в котором необходимо закрепить правовое положение, структурное построение, основные задачи, функции, формы и методы деятельности данного органа и оговориться, что часть органов социального обеспечения в силу специфики их деятельности должна перейти в подчинение департамента административной опеки, сохранив свои прежние функциональные обязанности и названия.

Проблема недостаточно эффективного функционирования всего механизма обеспечения административной опеки органами внутренних дел как структурного элемента данного механизма — требует своего незамедлительного разрешения. Считаем, что основными путями повышения эффективности функционирования исследуемого механизма могут быть следующие: а). Дальнейшее совершенствование важнейшего элемента механизма обеспечения административной опеки — нормативно-правовой базыб). Расширение демократических основ работы органов внутренних дел, что на практике означает неукоснительное соблюдение ими законности и уважение прав и свобод граждан, последовательную реализацию социальной справедливости, гласности и др.- совершенствование условий службы, в том числе повышение технической оснащенности в органах внутренних делповышение правовой, нравственной и профессиональной культуры сотрудников органов внутренних дел как важнейшего элемента механизма обеспечения прав и свобод гражданукрепление служебной дисциплины личного состава органов внутренних дел, повышение их ответственности перед обществом и государством за выполнение всех требований законности.

Проведение комплекса мер, направленных на оптимизацию организационной структуры системы органов внутренних дел, исходя из их функционального назначения в рассматриваемом механизме.

По нашему мнению, совершенствование компетенции и деятельности органов внутренних дел предполагает своевременную отмену устаревших нормативных актов либо приведение их в соответствие с требованиями сегодняшнего дня. Кроме этого, основными мероприятиями в сфере дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел должны быть: повышение роли закона в структуре нормативных актов, а также сокращение и упорядочение ведомственного нормотворчества.

9. Думается, что в направлении разработки методов осуществления административной опеки, реализовано немало положительных мероприятий, продолжаются разработки нормативно-правовых актов в сфере методик деятельности конкретных учреждений социальной защиты. Бесспорно, и недостатки имеют место.

Нет единого мнения о классификации методов деятельности учреждений административной опеки. Нам представляется, что наиболее целесообразно в основу деления положить «субъективный» принцип, т. е. методы должны отличаться в зависимости от того, какому субъекту оказывает помощь орган административной опеки.

Необходимо учитывать и территориальный признак, методы деятельности конкретного региона, в котором осуществляют свою деятельность учреждение (учитываются исторические особенности, уровень экономического развития, метеорологические условия и т. д.).

10. Мы приходим к выводу, что взаимодействие органов административной опеки с другими государственными и негосударственными организациями, общественными объединениями и гражданами, условно, можно разделить на три основные группы. а). Взаимодействие, осуществляемое на международном уровне (подписание РФ и участие в реализации различных договоров, программ, актов в области стандартов социального обеспечениясотрудничество с международными фондами («Красного креста», «Красного полумесяца», «Сорос» и др.) — получение гуманитарной помощи от высокоразвитых стран, предоставление такой помощи нуждающимся государствам т.п.). б). «Внешнее» взаимодействие, которое предполагает участие в реализации Программ социальной защиты населения не только учреждений административной опеки, но и другие ведомства и организации, не относящиеся к данной структуре. в). «Внутреннее» взаимодействие, то которое существует между учреждениями хотя и одного ведомства, но оказывающего помощь разным субъектам административной опеки.

Однако данное деления является условным, поэтому при организации взаимодействия, как правило, наличествуют все три формы взаимодействия.

11. Институт административной опеки следует внедрить в практическую деятельность. Думается для реализации данной цели необходимо, чтобы в нашей стране был достигнут определенный уровень экономического развития, позволяющий безболезненно организовывать новые органы, расширять штат социальных работников, разрабатывать научные исследования в данной сфере.