Распространение информации федеральным органом исполнительной власти в гражданском обществе: теоретические аспекты правового регулирования

Актуальность исследования обусловлена следующими факторами.

Во-первых, в современном информационном обществе усложнилась информационно-технологическая среда осуществления государственного управления. Оно требует сопровождающих информационных отношений и применения обеспечивающих информационно-технологических средств. Исследование теоретических и практических вопросов правового регулирования информационных отношений, возникающих в связи с осуществлением федеральным органом исполнительной власти правовых отношений в установленной сфере деятельности, служит повышению эффективности государственного управления.

Во-вторых, в гражданском обществе также возрастает роль информации государства в системе социального управления. Осуществляя правомочия обладателя информации в пределах полномочий, федеральный орган исполнительной власти как субъект информационных правовых отношений обеспечивает ее использование гражданами и обществом. Путем распространения информации осуществляется взаимодействие субъектов государственного управления и негосударственных субъектов социального управления. Исследование этих вопросов служит повышению эффективности социального управления в гражданском обществе.

В-третьих, в общей системе российского права формируется комплексная отрасль информационного права. Количественный рост информационно-правовых норм требует научного осмысления в целях достижения качественного состояния информационного законодательства. Системный подход к развитию информационного законодательства альтернативен применяемой ныне модели «догоняющего развития» с «рецепцией наиболее удачных и перспективных норм и положений зарубежного законодательства».1 Системное основание при этом включает информационные права и свободы человека и гражданина. Однако пока внимание акцентировано «исключительно на праве доступа» и наблюдается «фрагментарное и бессистемное регулирование иных форм реализации права на информацию».2 Исследование способов информирования, помимо обеспечения доступа к информации, служит построению информационного законодательства как системы с естественно-правовым основанием.

В-четвертых, структура нормативных правовых актов, регулирующих распространение информации Российской Федерации, не устоялась. Она включает Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — ФЗ № 149 «Об информации.»), Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа.»), Закон Российской Федерации от 27 декабря 1993 года № 2124−1 «О средствах массовой информации» (далееЗакон РФ № 2124−1 «О СМИ»), иные федеральные законы. Распространение отдельных категорий информации осуществляется на основе международных актов, например, входящих в таможенное законодательство Таможенного союза. Поскольку распространение информации Российской Федерации не получило целостного правового регулирования, этот ресурс национального развития не в полной мере используется в социальных процессах.

В-пятых, в ходе административной реформы перераспределяются функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, что влечет практические задачи по уточнению их информационной компетенции. Стратегическое планирование и последовательная реализация проектов социально-экономического развития также требуют практического решения.

1 Концепция развития информационного законодательства // Государство и право. 2005. № 7. С. 56. Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: колл. монография / под общ. ред. И. Л. Бачило. М., 2009. С. 59−60. правовых вопросов организации и осуществления информационной деятельности органов исполнительной власти, для корректного решения которых требуется дальнейшая разработка научно-практического инструментария.

Степень разработанности темы исследования. Вопросы правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти рассматривались в диссертациях таких ученых, как М. А. Антропова (Принцип гласности в организации и деятельности таможенных органов Российской Федерации. — Воронеж, 2008), А. Н. Васенина (Информационная функция современного российского государства. — Н. Новгород, 2008), В. В. Гриб (Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации. — М., 2011), И. М. Конобеевская (Правовое регулирование порядка предоставления информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. — Саратов, 2010), С. Ю. Лапин (Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: информационно-правовые аспекты. — Саратов, 2011), К. В. Маслов (Правовое регулирование информационного обеспечения налогового администрирования. — Омск, 2011), Е. С. Науменко (Организационно-правовые способы взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества. — Саратов, 2010), И. Ю. Павлов (Правовое обеспечение доступа к официальной информации. — М., 2008), А. Е. Помазуев (Административные процедуры доступа граждан к публичной информации. — Екатеринбург, 2007), С. П. Стащенко (Компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере предоставления публичных информационных услуг. — М., 2010), Э. А. Татаринцева (Реализация права на коммуникацию в информационном обществе. — М., 2009) и др. Однако в указанных работах исследованы лишь отдельные аспекты исследуемой нами проблематики. В целом, правовое регулирование отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти в гражданском обществе должному научному осмыслению и анализу до настоящего времени не подвергалось, поэтому требует предметного юридического исследования.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе распространения информации в гражданском обществе, осуществляемом федеральным органом исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Предметом исследования выступает совокупность информационных правовых норм, регулирующих правоотношения в сфере распространения информации федеральным органом исполнительной власти.

Научной задачей является устранение противоречий между правоприменительной практикой распространения информации федеральным органом исполнительной власти и теоретическими подходами к указанной проблематике.

Целью исследования является выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в процессе распространения информации Российской Федерации, реализуемых через деятельность федерального органа исполнительной власти.

Для достижения указанной цели и решения научной задачи были поставлены и решены следующие задачи:

— проведен анализ состояния правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти;

— раскрыта юридическая сущность целенаправленного распространения информации государства в гражданском обществе и выделены предметы информационно-правового и административно-правового регулирования обеспечивающей его деятельности федеральных органов исполнительной власти;

— проведен анализ понятийного аппарата правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти и уточнена терминология;

— уточнены юридическая классификация информации Российской Федерации и основания выделения ее видов;

— рассмотрены коммуникативные отношения при распространении информации федеральным органом исполнительной власти и показано различие обеспечения доступа к информации и доведения информации;

— обоснованы административные формы деятельности федерального органа исполнительной власти по осуществлению публичного информирования, выделенные по особенностям структуры правоотношений распространения информацииисследовано формирующееся в настоящее время правовое регулирование администрирования средства публичного информирования «официальный Интернет-сайт федерального органа исполнительной власти»;

— определены функции публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающие структурно-функциональные связи в системе социального управления.

Методологической основой исследования стал диалектический метод научного познания, отражающий взаимосвязь теории и практики. Использован ряд общенаучных и частно-научных методов: логический метод (при изложении материала, формулировании выводов и предложений) — анализ (в процессе выработки научных понятий и определений) — синтез (при обобщении полученных определений, формулировке выводов, в предложениях по изменению и дополнению нормативных правовых актов) — метод системного анализа (при описании структурно-функциональных связей информационной деятельности федерального органа исполнительной власти) — исторический метод (при ретроспективном анализе и выделении этапов правового регулирования) — сравнительно-правовой (при анализе нормативных правовых актов разного уровня) — классификационный (при выделении видов распространения информации, видов информации, форм и функций публичного информирования) — метод контент-анализа (при сопоставлении отдельных правовых норм и их отражения в сферах публицистики и общественного мнения) — другие методы исследования.

Нормативную правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международных организаций (Таможенный кодекс Таможенного союза и др.), федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности: ФЗ № 149 «Об информации.», ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа.», нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в том числе Федеральной таможенной службы (далее — ФТС России).

Теоретической основой исследования явились труды российских и зарубежных ученых в сфере административного права и информационного права. В разработку понимания сущности деятельности федеральных органов исполнительной власти в аспекте базовых категорий и понятий административного права значительный вклад внесли С. С. Алексеев, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, А. Б. Венгеров, В. Б. Исаков, В. Н. Кудрявцев,.

A.B. Малько, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров и др.

Информационные аспекты деятельности исполнительной власти в теоретическом осмыслении также нашли отражение в работах, посвященных вопросам информационного права, его основным институтам, правоотношениям в информационной сфере, формам информационной деятельности, таких отечественных и зарубежных ученых, как А. Б. Агапов, Ю. М. Батурин, И. Л. Бачило, Г. В. Белов, A.M. Воронов, O.A. Городов, Т. В. Закупень, В. А. Копылов, Ю. М. Колосов, П. У. Кузнецов, O.E. Кутафин,.

B.Н. Лопатин, В. Н. Монахов, A.B. Морозов, И. М. Рассолов, Л. К. Терещенко, A.A. Фатьянов, М. А. Федотов, А. Ю. Шумилов и других, а также J. D’Arcy, D. Banisar, Monroe Е. Price и др.

В разработку теоретических и прикладных вопросов правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти в информационной сфере вклад внесли такие исследователи, как A.A. Антопольский, М. А. Антропова, Д. В. Огородов, А. К. Жарова, Д. А. Ловцов, В. Б. Наумов, A.B. Минбалеев, И. Ю. Павлов, М. А. Рыльская, С. И. Семилетов, Э. В. Талапина, A.A. Тедеев, С. Н. Шевердяев и др.

В диссертации использованы труды общетеоретического, общенаучного и философского характера, необходимые для углубленного понимания применяемых категорий, понятий и методов системного подхода как общенаучной платформы данной работы, а также отдельные работы в области политологии, социологии, информатики.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается репрезентативностью изученных материалов, составляющих нормативную правовую и эмпирическую базу исследования, логичностью и непротиворечивостью выводов, их соответствием законодательству и достижениям наук информационного и административного права, а также внедрением отдельных результатов исследования в законопроектную и правоприменительную практику (получены соответствующие акты).

Научная новизна состоит в том, что осуществлена попытка комплексного исследования теоретических оснований и практического осуществления правового регулирования распространения информации федеральным органом исполнительной власти в условиях становления гражданского общества. Показаны взаимосвязь и особенности информационно-правового, административно-правового и конституционно-правового регулирования публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти. Предложены классификации видов информации, способов информирования, форм деятельности федерального органа исполнительной власти. В целом, исследование развивает научный инструментарий правового регулирования общественных отношений в процессе распространения информации Российской Федерации.

Новыми результатами, полученными лично соискателем, являются выработка понятия «публичное информирование», развитие терминологии, внесение научно обоснованных предложений по совершенствованию действующего законодательства в области обеспечения использования информации Российской Федерации, обоснование форм внешней информационной деятельности федерального органа исполнительной власти.

Научная новизна также определяется следующими положениями, выносимыми на защиту.

1. Состояние правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти остается фрагментарным ввиду неполноты научного раскрытия структуры предмета правового регулирования, недостаточной проработки особенностей правового регулирования отношений использования информации Российской Федерации, не устоявшейся структуры информационно-правовых терминов. Развитие социального управления в гражданском обществе требует развития его информационного обеспечения. В условиях использования структурами социального управления всех видов открытых информационных ресурсов необходимо обеспечить конкурентоспособность информации Российской Федерации через совершенствование правового регулирования ее распространения федеральными органами исполнительной власти.

2. Правовое понятие «публичное информирование» предложено для обозначения совокупности правовых отношений в сфере обеспечения использования информации государства в гражданском обществе. Публичное информирование — это целенаправленное обеспечение использования информации государства в гражданском обществе, осуществляемое органами государственной власти, преимущественно — федеральными органами исполнительной власти. Изменение социальной информации, используемой субъектами социального управления, происходит на основе конституционно-правовых, административно-правовых и информационно-правовых норм.

3. Для уточнения структуры основных понятий информационного законодательства, которое восполняет логические пробелы в структуре соотношения существующих терминов и позволяет осуществить совершенствование правового регулирования информационных отношений, необходимо введение ряда обобщенных и конкретизирующих терминов.

В соответствии с этим, предлагается внести в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» следующие дополнения и изменения:

1) в статью 2 включить:

— пункт 5.1 «орган обладателя информации — это лицо, осуществляющее правомочия обладателя информации в пределах полномочий, установленных законом или обладателем информации»;

— пункт 5.2 «администратор информации — это орган Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования, осуществляющий правомочия обладателя информации в отношении сведений определенных категорий в пределах полномочий, установленных нормативными правовыми актами»;

— пункт 6.1 «доведение информации — это возможность передавать информацию»;

— пункт 9.1 «информирование — это действия по предоставлению и/или распространению информации»;

— пункт 13 «средство публичного информирования — это техническое средство, технологическое устройство или информационная система, применяемые органом власти для информирования граждан и организаций»;

2) в статью 6 включить пункт 5 «Категории информации, обеспечение использования которой гражданами и организациями осуществляет администратор информации, устанавливаются в соответствии с федеральными законами».

4. Для соответствия нормативной классификации информации логическим требованиям к классификациям, следует внести дополнения и изменения в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»:

1) в статье 5:

— пункт 2 изложить в редакции: «Информация в зависимости от меры открытости подразделяется на открытую информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (закрытую информацию)»;

— в пункте 3 слова «в зависимости от порядка ее предоставления или распространения» заменить словами «в зависимости от юридической формы правомочий обладателя информации и правового режима информации»;

— в пункте 4 после слов «или обладателя» добавить слова «, по иным признакам»;

2) в тексте федерального закона слово «общедоступная» заменить на слово «открытая».

Для совершенствования обеспечения прав граждан на получение информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы и имеющей иное прямое содержание, нежели «деятельность органа исполнительной власти», и терминологической конкретизации вида информации «информация о сфере деятельности органа исполнительной власти» следует внести дополнение в ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»:

— включить пункт 1.1 «информация о сфере деятельности органа исполнительной власти — это сведения о лицах, событиях и явлениях в сфере деятельности органа исполнительной власти, в отношении которых он осуществляет свои функции и полномочияинформация о сфере деятельности органа исполнительной власти является видом информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

5. Предложение о выделении коммуникативных информационных правоотношений по основанию «объект правоотношения — коммуникация», правовая специфика которого обоснована в дискуссии о различении «права на коммуникацию» и «права на информацию». Коммуникативные информационные правоотношения — это вид информационных правовых отношений, объектом которых является коммуникация.

К ним отнесены «доступ к информации» и «доведение информации». Способ коммуникации «доступ к информации» реализует права пользователей на получение и использование информации и обязанности органов обладателя информации по обеспечению доступности такой информации. Способ коммуникации «доведение информации» реализует права органов обладателя информации и обязанности пользователей информацией при распространении и предоставлении информации.

Коммуникативные информационные правоотношения осуществляются между органом обладателя информации и пользователями информацией при обеспечении использования сведений обладателя. Федеральный орган исполнительной власти осуществляет коммуникативные информационные правоотношения с гражданами и организациями при обеспечении использования информации Российской Федерации и иных обладателей. Различение коммуникативных и предметных информационных отношений позволяет точнее осуществлять правовое регулирование отношений федеральных органов исполнительной власти с гражданами и организациями при обеспечении пользования информацией Российской Федерации и иных обладателей.

6. Разработана классификация административных форм публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, которая объясняет особенности их административно-правового регулирования присутствием в структуре правоотношений распространения информации дополнительных субъекта, выступающего посредником информирования, и объекта, служащего средством информирования.

I форма — сложное опосредованное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации во взаимодействии с иными лицами и с использованием их средств информирования.

II форма — простое опосредованное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации самостоятельно и с использованием своих средств информирования.

III форма — сложное непосредственное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации во взаимодействии с иными лицами, которые информируют граждан без использования средств информирования.

IV форма — простое непосредственное публичное информирование: федеральный орган исполнительной власти осуществляет распространение информации самостоятельно и без использования средств информирования.

Формы выделены по особенностям структуры правоотношений распространения информации, а именно: наличию или отсутствию субъекта — посредника информирования, и объекта — средства информирования. Правоотношения распространения информации разделены: по первому основанию — на простые (без участия посредника информирования) и сложные (с участием посредника информирования) — по второму основаниюна опосредованные (с применением средств информирования) и непосредственные (без применения средств информирования).

7. Официальный сайт федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее — Интернет-сайт) является многофункциональным средством публичного информирования. Он применяется, помимо обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, при распространении информации, непосредственно затрагивающей права и свободы граждан (физических лиц) и непосредственно касающейся прав и обязанностей организаций, при распространении другой информации по усмотрению обладателя информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, при публичном предоставлении информации определенным лицам, при осуществлении иных правоотношений.

Его информационную структуру следует дифференцировать по типу использования информации, например: гражданский раздел для распространения сведений в целях общественного контроля, обеспечения прав граждан на участие в делах государствасервисный раздел для размещения адаптированной для восприятия, в том числе на иностранных языках, информации для лиц, вступающих в административные правоотношения с федеральным органом исполнительной властиинформационно-справочный раздел для размещения правовой информации.

Создание государственной доменной зоны, предназначенной исключительно для осуществления информационных правоотношений органов власти и граждан с применением Интернет-сайтов, позволит гражданам однозначно воспринимать сведения, распространяемые в этой доменной зоне, как объект информационных отношений с органами власти и отделять их от сведений, мнений и произведений, распространяемых любыми лицами в порядке свободы информации.

8. Разработана классификация функций публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, которая отражает структурно-функциональным связи его деятельности в системе социального, в том числе государственного, управления. Выделены две основные и одна факультативная функции: обеспечивающая функция, которая состоит в обеспечении информацией граждан и организацийпри этом граждане выступают как управляющие субъекты в отношениях социального, в том числе государственного, управлениясопровождающая функция, которая заключается в информационном сопровождении всех направлений деятельности федерального органа исполнительной властиграждане и организации при этом выступают как управляемые субъекты в отношениях государственного управленияспециальная функция публичного информирования, которая направлена на сопровождение правоохранительной и иной специальной деятельности отдельных федеральных министерств и федеральных служб, а также на обеспечение функционирования системы правосознания.

Классификация уточняет соотношение таких направлений деятельности, как «информационное сопровождение государственного управления», «информационное обеспечение граждан» и иных, а также раскрывает вопросы правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что разработанные в диссертации теоретические положения обосновывают научное понятие «публичное информирование», развивающее доктринальные положения о правовой связи информации государства и информации общества в современных условиях, а также дополняют понятийный аппарат информационного права, раскрывая структуру и функции распространения информации, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти в системе социального управления. В целом, диссертационное исследование расширяет научно-практический инструментарий для системного правового регулирования отношений распространения информации Российской Федерации и анализа актуальных задач правового регулирования информационной деятельности федерального органа исполнительной власти.

Практическая значимость исследования состоит в применимости выводов и предложений для совершенствования правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Совокупность содержащихся идей, научных положений, выводов, рекомендаций и предложений позволит практически использовать его:

— в ходе законотворчества — при совершенствовании отдельных действующих законодательных актов и в процессе разработки новых законов, предназначенных устранить имеющиеся пробелы правового обеспечения использования информации Российской Федерации, взаимодействия субъектов государственного управления и социального управления, обеспечения информационных правомочий граждан;

— в ведомственном нормотворчестве — при разработке новых и совершенствовании действующих правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих осуществление распространения информации, в том числе во взаимодействии с реакциями средств массовой информации, при администрировании Интернет-сайтов и иных средств публичного информирования, что позволяет оптимизировать организацию и управление информационной деятельностью и повысить ее эффективность;

— в учебном процессе — при обучении студентов и слушателей вузов по общим юридическим учебным дисциплинам и дисциплинам специализации.

Разработанный теоретико-методологический и научно-практический инструментарий применим для решения практических вопросов правового регулирования использования информации, правомочия обладателя которой осуществляют органы Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления.

Апробация и внедрение результатов исследования проведены по нескольким направлениям.

Основные теоретические разработки и положения диссертации нашли отражение в монографии и 15 научных статьях, три из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Выводы и предложения докладывались и обсуждались на 7 научных конференциях и семинарах, в том числе международных. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате исследования, обсуждены в Научноисследовательском центре Российской таможенной академии и внедрены в научно-исследовательскую работу, что подтверждено актом о внедрении.

Апробация результатов осуществлялась автором в ходе проведения занятий по административному праву в Российской таможенной академии в 2005;2008 гг. Отдельные опубликованные результаты исследования рекомендованы как литература к курсу «Информационное право» .

Предложенные механизмы совершенствования нормативно-правового регулирования информационной деятельности апробированы и внедрены в законопроектную и правоприменительную практику ФТС России, что подтверждено актом о внедрении.

Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Выводы по третьей главе.

В третьей главе исследованы вопросы административно-правового обеспечения осуществления публичного информирования ФОИВ.

Выделение в параграфе 2.1. видов правоотношений распространения информации по основаниям: 1) «стороны отношений»: простое (самостоятельное) и сложное (во взаимодействии с иными лицами) — 2) применение средств информирования": опосредованное (с применением средств информирования) и непосредственное (без применения средств информирования), — позволило обосновать в параграфе 3.1 четыре формы деятельности ФОИВ по осуществлению информирования, требующие специфики нормативно-правового регулирования и организационно-структурного обеспечения.

Сопоставление теоретически выделенных четырех форм публичного информирования с шестью «способами обеспечения доступа к информации», представленными в ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа.», позволило установить, что: 1) «способ обеспечения доступа к информации» является разновидностью «формы публичного информирования" — 2) три формы публичного информирования относительно раскрыты в законе, одна практически не раскрыта, что говорит о новизне научного результата- 3) выделение форм публичного информирования дает научно-практический инструментарий совершенствования административно-правового регулирования и организационно-структурного обеспеченения внешней информационной деятельности ФОИВ.

Предложенный термин «средство публичного информирования», охватывающий применяемые ФОИВ и иными администраторами информации средства информирования (Интернет-сайт ФОИВ, информационный стенд, автоответчик, иные), позволяет унифицировать административно-правовое и нормативно-правовое регулирование применения таких средств. Рассмотрев правовое регулирование администрирования Интернет-сайта ФОИВ, автор указывает на проблемные вопросы и показывает пути их решения.

Рассмотрев структурно-функциональные связи публичного информирования ФОИВ в социальных системах, прежде всего — в системе деятельности ФОИВ и метасистеме государства и общества, автор выделил его функции: сопровождающую, обеспечивающую и специальную, а также провел анализ целостности его правового регулирования по направлениям.

Сопровождающая функция публичного информирования ФОИВ выражается в информационном сопровождении деятельности ФОИВ. Обеспечивающая функция публичного информирования ФОИВ заключается в обеспечении информацией внешних социальных систем, прежде всегоиндивида и структур гражданского обществапри этом актуальной проблемой правового регулирования являются диспропорции в обеспечении информацией Российской Федерации системы социального управления, а именно: цели общественного контроля превалируют над иными функциями социального управления. Количественный рост объема информации о деятельности государственных органов не может привести к качественному улучшению социального управления. Специальная функция публичного информирования ФОИВ связана с осуществлением органом правоохранительной, юрисдикционной, иной специальной деятельности и обеспечением специфической информацией внешних социальных систем.

Проблемой законодательства об административной ответственности по данному вопросу является противоречие между публичным характером целей административного наказания и отсутствием конкретных норм, определяющих публичное информирование в юрисдикционном процессе. Пока остается не определен правовой механизм предупредительного воздействия административного наказания на других неопределенных лиц.

Информационное обеспечение структур правосознания позволяет достичь целей правоохранительной деятельности за счет косвенного воздействия на участников социальных отношений путем изменения информационных элементов правосознания общества в двух видах: позитивном — о нормах права и о правомерном поведении участников правоотношений, негативном — о выявлении правонарушений и о привлечении правонарушителей к ответственности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Диссертация вносит вклад в разрешение проблемы использования национального ресурса — открытой информации Российской Федерации — в гражданском обществе для осуществления системного развития. Решена задача исследования актуальных аспектов правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и сделаны следующие выводы.

1. Текущее состояние правового регулирования распространения информации Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти определено как фрагментарное. Причинами являются тактика догоняющего развития и конъюнктурное следование «лучшим зарубежным образцам» при развитии информационного законодательства, начальная стадия формирования теории информационного права. Качественно новое состояние информационных отношений в информационном обществе и в гражданском обществе, в том числе отношений обеспечения использования информации государства, требуют развития теории и практики их правового регулирования.

2. Развитию доктринальных положений об обеспечении органами государственной власти использования информации государства в процессах социального управления служит выработанное правовое понятие «публичное информирование», выражающее новое состояние предмета правового регулирования и комплексный характер применяемых средств правового регулирования. В силу особой значимости для жизни страны информации Российской Федерации, обеспечение использования которой гражданами и организациями осуществляют федеральные органы исполнительной власти путем распространения, автор рассмотрел вопросы информационно-правового и административно-правового регулирования публичного информирования, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, во второй и третьей главах диссертации, соответственно.

Во второй главе, рассматривая понятийный аппарат информационно-правового регулирования отношений распространения информации, диссертант выявил ряд вопросов, существенных для правового регулирования отношений распространения информации федеральным органом исполнительной власти, и предложил авторские решения. Они соответствуют задачам 3, 4 и 5.

3. Рассмотрение информационно-правовой терминологии и структуры правоотношений распространения информации привело к обоснованию необходимости внесения изменений и дополнений в ст.ст. 2 и 6 ФЗ № 149-ФЗ «Об информации.»:

— предложен родовой термин «информирование» для видовых терминов «предоставление информации» и «распространение информации», установлено, основание деления информирования на эти виды — «закрытый или открытый тип множества пользователей информацией»;

— для совершенствования защиты прав обладателя информации и обеспечения прав пользователей терминологически обозначены субъекты, осуществляющие обеспечение использования информации, обладателями которой являются иные лица: «орган обладателя информации» (общий термин) и «администратор информации» (для органов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований);

— для унификации применения объектов, при помощи которых администратор информации осуществляет распространение информации и которые отличаются по правовому статусу от «средств массовой информации», предложен термин «средство публичного информирования" — уточтнена специфика коммуникативных информационных правоотношений «доступ к информации» и «доведение информации».

4. Рассмотрение нормативной классификации информации и нормативной дефиниции понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» показало их несоответствие логическим требованиям к классификациям и дефинициям.

Уточнены основания деления информации на виды. В результате сопоставления нормативных дефиниций понятий «распространение информации», «предоставление информации» и «массовая информация»: 1) сформулированы интеллектуальный и волевой критерии для выделения открытых и закрытых множеств пользователей информацией- 2) показано применение законодателем отрицательной и положительной форм интеллектуального и волевого критериев- 3) определена категория сведений, выделение которой логически следует из структуры информационно-правовых понятий (групповая информация) — 4) показан различный информационно-правовой смысл массовой информации и информации, служащей объектом правоотношений распространения органами власти.

5. Рассмотрен информационно-правовой институт коммуникации в целом и в его основных подинститутах, а также применительно к общественным отношениям распространения информации Российской Федерации, обеспечиваемым ФОИВ. Представленность терминов «доступ к информации» и «доведение информации» как видовых для родового термина «коммуникация», а терминов «коммуникация» и «сведения» как относящихся к различным элементам объекта информационных правоотношений, выделение видов информационных правоотношений по объекту позволяют уточнить иерархию информационно-правовых терминов, структуру объекта информационных правоотношений и правовую специфику коммуникативных и предметных информационных правоотношений.

Системные недостатки ФЗ № 149 «Об информации.» и ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа.» состоят в отсутствии четкого разделения сведений и коммуникации как объектов правоотношений, нарушении логических требований к дефинициям и классификациям.

В третьей главе исследованы вопросы административно-правового обеспечения деятельности ФОИВ, в ходе которой осуществляется публичное информирование, соответствующие задачам 6, 7 и 8.

6. Выделение в параграфе 2.1 виды правоотношений распространения информации по основаниям: 1) «стороны отношений»: простое (самостоятельное) и сложное (во взаимодействии с иными лицами) — 2) «применение средств информирования»: опосредованное (с применением средств информирования) и непосредственное (без применения средств информирования), — позволило обосновать в параграфе 3.1 четыре формы деятельности ФОИВ по осуществлению публичного информирования, требующие специфики нормативно-правового регулирования и организационно-структурного обеспечения.

Сопоставление теоретически выделенных четырех форм публичного информирования с шестью «способами обеспечения доступа к информации», представленными в ФЗ № 8 «Об обеспечении доступа.», позволило установить, что: 1) «способ обеспечения доступа к информации» является разновидностью «формы публичного информирования" — 2) три формы публичного информирования относительно раскрыты в законе, одна практически не раскрыта, что говорит о новизне научного результата- 3) такие структуры гражданского общества, как общественные организации и иные ассоциации граждан, играя важную роль в обеспечении информационного обмена между органами власти и гражданами, оказались недостаточно учтены как субъекты обеспечения доступа граждан к информации, 4) выделение форм публичного информирования дает научно-практический инструментарий совершенствования административно-правового регулирования и организационно-структурного обеспечения внешней информационной деятельности ФОИВ.

7. Предложенный термин «средство публичного информирования», охватывающий применяемые ФОИВ и иными администраторами информации средства информирования (Интернет-сайт ФОИВ, информационный стенд, автоответчик, иные), позволяет унифицировать административно-правовое и нормативно-правовое регулирование применения таких средств. Рассмотрев правовое регулирование администрирования Интернет-сайта ФОИВ, автор указывает на проблемные вопросы. Показано, что Интернет-сайт ФОИВ служит осуществлению различных информационных отношений, помимо отношений обеспечения доступа к информации о деятельности ФОИВ, что требует развития его информационной структуры в сравнении с текущим состоянием.

8 Рассмотрев структурно-функциональные связи публичного информирования ФОИВ в социальных системах, прежде всего — в системе деятельности ФОИВ и метасистеме государства и общества, автор выделил его функции: сопровождающую, обеспечивающую и специальную, а также провел анализ целостности его правового регулирования по этим направлениям. Сопровождающая функция публичного информирования ФОИВ выражается в информационном сопровождении деятельности ФОИВ. Обеспечивающая функция публичного информирования ФОИВ заключается в обеспечении информацией внешних социальных систем, прежде всегогражданина и структур гражданского обществапри этом актуальной проблемой правового регулирования являются диспропорции в обеспечении информацией Российской Федерации системы социального управления, а именно: цели общественного контроля превалируют над иными функциями социального управления. Количественный рост объема информации о деятельности государственных органов не может привести к качественному улучшению социального управления. Специальная функция публичного информирования ФОИВ связана с осуществлением органом правоохранительной, юрисдикционной, иной специальной деятельности и обеспечением специфической информацией внешних социальных систем. Проблемой законодательства об административной ответственности по данному вопросу является противоречие между публичным характером целей административного наказания (ст. 3.1 КоАП РФ) и отсутствием конкретных норм, определяющих публичное информирование в юрисдикционном процессе. Меры открытости юрисдикционного процесса не конкретизированы, не определен правовой механизм предупредительного воздействия административного наказания на других неопределенных лиц. Информационное обеспечение структур правосознания позволяет достичь целей правоохранительной деятельности за счет косвенного воздействия на участников социальных отношений путем изменения информационных элементов правосознания общества. Одним из практических следствий выделения функций публичного информирования ФОИВ является прояснение того, что они осуществляются через различные организационно-структурные формы и требуют отнесения к задачам разных структурных подразделений, что позволяет повысить эффективность организации публичного информирования ФОИВ.

Изучение вопросов обеспечения использования информации Российской Федерации в системе социального управления привело автора также к тезисам, выходящим за пределы иследования.

Особенности информационных отношений в публичной сфере требуют развития их информационно правового регулирования. Административный процесс, посредством которого исполнительная власть реализует свои функции, осуществляется путем закрытых и открытых процедуриное противоречит разделению народовластия на непосредственно осуществляемое и осуществляемое через деятельность органов государственной власти. Закрытость информации, используемой в процессах государственного управления, и открытость информации, используемой в процессах социального управления, — это принципы, позволяющие осуществлять народовластие в информационном обществе. Закрытость информации в процессах государственного управления должна получить достаточное правовое закрепление. Вместе с тем, принцип открытости информации в процессах социального управления также нуждается в развитии. В информационном обществе и в гражданском обществе, на наш взгляд, в дополнение к правовым режимам свободы массовой информации и свободы информации должен получить развитие правовой режим открытой информации Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Содержание правового режима открытой информации Российской Федерациии, ее субъектов и муниципальных образований заключается в обеспечении ее использования в социальных процессах, сохранения и защиты. Для обеспечения правового режима федеральный орган исполнительной власти осуществляет администрирование открытой информации, правомочия обладателя которой осуществляет в пределах полномочий, установленных нормативными правовыми актами. Следует учесть, что ФОИВ осуществляет администрирование, прежде всего, открытой информации, обладателем которой является Российская Федерация, а также иной открытой информации — например, открытой информации субъектов Федерации, Таможенного союза, иных обладателей.

Значимость использования открытой информации для всех процессов в гражданском обществе, в том числе осуществления отношений социального управления, комплексный характер проблемы и выработанные в ходе исследования теоретические положения и научно-практический инструментарий позволяют поставить вопрос о целесообразности разработки проекта федерального закона «Об администрировании открытой информации в Российской Федерации».

Этот федеральный закон может придти на смену Федеральному закону № 8 «Об обеспечении доступа.», который регулирует отношения обеспечения использования открытой информации частично: во-первых, только в части «обеспечения доступа», во-вторых, только в части «информации о деятельности органов власти», тем самым не охватываются полностью отношения обеспечения использования открытой информации в Российской Федерации. Предметом правового регулирования должно стать обеспечение использования открытой информации в Российской Федерации. Комплексное правовое регулирование включает общие и особенные информационные правовые нормы, а также нормы административно-правовые (в части регулирования деятельности органов власти как администраторов информации) и гражданско-правовые (в части регулирования отношений юридических и физических лиц как обладателей открытой информации).

В законопроекте следует, в том числе:

1) определить основные понятия в области правового регулирования отношений обеспечения использования открытой информации;

2) определить принципы информационно-правового и административно-правового регулирования обеспечения обладателем информации и его органами: а) юридической открытости сведений путем выделения открытой информации, б) физической (в т.ч. технологической) доступности открытой информации для граждан и организаций;

3) определить основы компетенции администраторов информации по осуществлению правомочий обладателя информации в пределах полномочий, в том числе по нормативному правовому регулированию;

4) отразить задачи публичного информирования, осуществляемого администраторами информации, в том числе — информационное обеспечение государственного управления, информационное обслуживание граждан, информационное обеспечение структур социального управления, иные;

5) установить способы коммуникации администраторов информации с гражданами и организациями при обеспечении пользования информацией (обеспечение доступа к информации и доведение информации);

6) установить формы информирования, применяемые органами власти (с участием посредников информирования и без таковых, с использованием средств информирования и без таковых),.

7) определить особенности правового регулирования взаимодействия администраторов информации с посредниками информирования, а также применения администраторами информации средств публичного информирования (в т.ч. администрирования сайтов в сети «Интернет»);

8) установить особенности правового регулирования обеспечения администраторами информации доступности для граждан вида информации сведения о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";

9) установить особенности правового регулирования обеспечения администраторами информации доведения сведений отдельных видов, отдельным категориям лиц, в отдельных ситуациях, а также меры социальной защиты по обеспечению использования открытой информации гражданами отдельных категорий;

10) определить основы юридической ответственности должностных лиц администраторов информации за нарушения правил администрирования открытой информации в Российской Федерации.

В целом., распространение информации федеральным органом исполнительной власти в гражданском обществе исследовано через правовое понятие «публичное информирование» (§ 1.2) в аспектах базовых категорий «компетенция» (§ 2.1), «объект» (§ 2.2), «коммуникация» (§ 2.3), «форма» (§ 3.1), «средство» (§ 3.1 и § 3.2), «функция» (§ 3.3), что привело к научным результатам, имеющим теоретическое и практическое значение для совершенствования его правового регулирования.