Государственная гражданская служба Кыргызской Республики (административно-правовое исследование)

Актуальность исследования. Признаками социально-политической ситуации, сложившейся в Кыргызстане в последние годы, являются недостаточная, стабильность политичёской системы^ недостаточная эффективность системы госуправления, глубокое проникновение коррупции во все сферы деятельности государства. В этих условиях особую актуальность приобретает вопрос реформирования всейсистемы государственного управления — в том числе института государственной службы.

Неотъемлемой частькн осуществляемой в настоящее, времяв* Кыргызстане административной реформы является продолжение реформы государственной службы. Позитивные • изменения, в > этой сференачали интенсивно осуществляться, на основе принятия Закона Кыргызской Республики от 11 августа 2004 года № 114 «О государственной службе» и создания Агентства Кыргызской: Республики: по делам государственной службы. В указанном нормативном правовом акте былопредусмотрено проведение целого спектра преобразований, целью которых является создание современной высокоэффективной государственной службы. От развития системы государственной, службы во многом зависят результаты экономического, политического и социально-культурного реформирования Кыргызстана, его становление как действительно • социального, демократического и правового государства.: > В условиях перехода к парламентской форме правления в Кыргызской. Республике, основанной на принципах многопартийности и конкуренции политических программ, модернизация института государственной гражданской службы становится стратегически важным условием обеспечения общественно-политической стабильности, — динамичного социально-экономического развития, суверенитета и национальной безопасности страны.

Государственным гражданским служащим предстоит осуществлять реализацию политики Жогорку Кенеша Ю? и Правительства КР при парламентарной форме правленияоставаясь при этом стабильным госаппаратом при всякой смене правительства, обеспечивать бесперебойную работу органов исполнительной власти, высокое качество оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам.

Цельюреализации намеченных и проводимых мероприятий является кардинальное повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, совершенствование нормативно-правовойбазы государственной службы, устранение' недостатков в регулировании государственно-служебных отношений, оптимизация затрат на государственную службу и развитие ее ресурсного обеспечения.

К числу актов, на основе которых осуществляется реформирование государственной службы, относятся, прежде всего, Закон КР от 11 августа 2004 г. № 114 «О государственной службе», Закон КР от 7 августа 2004 года № 108 «О декларировании-и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе' лиц, замещающих политические и иные специальные государственные должности, а также их близких ¡-родственников» и ряд подзаконных нормативных правовых актов. В названных актах содержится много новых административно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и толкование которых имеет как теоретическое, так и практическое значение.

Основное внимание в ходе реформы государственной гражданской службы, уделяется формированию ее комплексной нормативно-правовой базы, способной в полной мере обеспечить выполнение задач, возложенных на государственную гражданскую службу, и функций, присущих органам, в которых осуществляется государственная гражданская служба, в соответствии с Конституцией КР и общепринятыми принципами и нормами международного права.

Необходимо отметить, что до настоящего времени в законодательстве КР отсутствуют понятия «государственная гражданская служба» и «государственная правоохранительная служба». Отсутствие в нормативном обороте понятия «государственная' правоохранительная служба» не означает, что эта служба — явление для Кыргызстана принципиально новое. В" царской I.

России, где Кыргызстан являлся частью империи, действовало детально разработанное законодательство о государственной службе, составной частью которого являлось полицейское право. В СССР не было закона о государственной службе, но детально регулировалось прохождение службы в Вооруженных силах и в. органах внутренних дел, действовали указы о присвоении классных чинов, рангов*- и специальных званийв некоторых отраслях управления.

Представленная диссертационная" работа является первым в республике диссертационным исследованием, посвященным проблемам формирования организационных и правовых основ государственной гражданской службы как института административного права и, в частности, вопросам, которые возникли всвязи с принятием Закона КР от 11. августа 2004 года № 114 «О государственной службе». Вг настоящее время, когда на повестке дюг острое I стоит вопрос о формировании в Кыргызстане стройной, внутренне непротиворечивой и, что наиболее важно, эффективной системы органов исполнительной власти, развитие гражданской службыв качестве института административного права имеет исключительно важное значение: гражданский служащий приобретает специальный административно-правовой статус-*' развиваются, получают законодательноезакрепление многие вопросы прохождения гражданской службы, что крайне важно для повышения ее престижавводится система управления гражданской службой.

Между тем многие вопросы, принцидиально важные для формирования действенной, внутренне непротиворечивой правовой основы отечественной гражданской службы, остаются пока нерешенными. В частности, в Кыргызской Республике ни в законодательстве, ни в доктрине админйстративного права к настоящему времени четко не определены правовая сущность и содержание самого понятия «гражданская служба», не разработана прозрачная и понятная схема отбора и продвижения кадров на гражданской службе. Кроме того, в новых условиях нуждаются в уточнении и развитии правовые гарантии социальной защиты гражданских служащих, административная ответственность гражданского служащего, требуется* тщательное рассмотрение правовой природы и сущности организации и управления институтом гражданской службы, особого внимания заслуживают многие проблемные вопросы организации и правового регулирования прохождения гражданской службы (поступления, перемещения", и продвижения*, обучения^ присвоения? классных чиноваттестации, резерва кадров, деьсларирования имуществаслужащихшгдр-);

Согласно предоставленной^К^ КР ¦информации по состоянию на 1 января. 2011 года, в. целом по4 республике число госслужащих в. КР составляет 17 тысяч 829 человек: численность* фактически замещенных политических государственных, должностей, составляет , — 375- численность служащих, замещающих специальные:1 государственные должности,'. составляет — 474— численность служащих, замещающих административные государственные: должности составляет — 16 980 И-.конечно>же, требуют рассмотренияшравовыеосновы. деятельности шестнадцатитысяч девятисот восьмидесяти административных государственных служащих республики. •.

Следует отметить, что в становлении, и развитии государственной гражданской службы суверенного Кыргызстана в настоящее время существуют определенные проблемы. Они способны привести к значительномуухудшению1 кадровогосостава, что неизбежно4 отразится на эффективности деятельности госорганов и в целом 'государства. Среди этих проблем можно" выделить: отсутствие: целостной системы государственной службыкоррупцию в системе госслужбыслабую работу по резерву кадров в госорганах-: неэффективность деятельности госоргановнепоследовательность кадровой политики всфере гражданской службы, выражающуюся в ¡-высокой текучести кадров, что обусловлено наличием неэффективной системы:. отбора, аттестации и служебного продвижения ' кадровснижениепрофессионализма госслужащих из-за оттока наиболее квалифицированных кадров из госоргановв международные организации. или частные. фирмызлоупотребление.

1 Информация о численности работников, занятых в органах государственного управления по состоянию на 1 января 2011 года. Данные приведены без учета правоохранительных, силовых структур •и муниципальных служащих. // Государственная кадровая служба Кыргызской Республики, г. Бишкек. должностными полномочияминесоблюдение процедуры конкурсного отбора, порядка проведения аттестации, присвоения классных чинов гражданским служащимнедостатки действующего законодательства о госслужбенизкие темпы освоениягосаппаратом новейших информационных технологийсохраняющийся высокий уровень протекционизма, регионализма, трайбализма и других негативных явлений в" сфере госслужбыотсутствие4 целенаправленной работы по вопросам устранения дублирования функций госорганов, оптимизации численности госслужащих, бюрократических издержекслабое внедрение механизмов взаимодействия госорганов с институтами гражданского общества на принципах партнерства, установления^ эффективного контроля над сферой госслужбыотсутствие научно обоснованной кадровой политики по формированию, профессиональному развитию и рациональному использованию потенциала гражданских служащихбессистемность и использование-, устаревших подходов в кадровой' деятельности госорганов и, как следствие, дефицит высококвалифицированных управленцев с прогрессивным мышлением, в целом низкое качество профессионального состава госслужащихнеразвитость системы профессионального развития и обучения4 госслужащих, которая не отличается устойчивостью и планомерностью, а также слабо'* связана с потребностями госслужбынизкую мотивацию служебной, деятельности госслужащихотсутствие действенных стандартов служебной этики, определяющих нравственную позицию и поведение госслужащих, призванных создать барьеры конфликтам интересов и злоупотреблениям в госорганахслабую научную и информационно-аналитическую базу для выработки концептуальных направлений в сфере госслужбы и кадровой политикиотсутствие опыта функционирования системы гражданской службы в условиях парламентаризма и др. • - ;

Очевидно, что ни административная реформа, ни реформа гражданской службы не имеют реальных шансов на успех, если не будут иметь под собой серьезного научного фундамента, базироваться на новейших достижениях современной правовой науки, прежде всего — науки административного права.

Диссертационное исследование нацелено на. то, чтобы внести соответствующий вклад в дело построения такого фундамента в части, касающейся гражданской службы.

Настоящее исследование проблем правбвого регулирования,. организации и прохождения гражданской службы является первым исследованием подобного' рода, которое проводится в условиях новых реалий, если, иметь в виду, прежде всего, принятие Закона КР о т 11 августа 2004 года № 114 «О государственной службе», где вырисовывается контур института гражданской службы.

Хотя: в указанном Законе: не упоминаетсятермин «гражданская служба», по сути этот Закон посвящен реглаіментации института: гражданской службы. Несмотряна отсутствие в государственно-служебном законодательстве термина «гражданская служба», мы решили использоватьименно этот термин. Так как: во-первых, мы предлагаем модель Кодексагосударственной4 службы, где рассматривается общевидовая классификация госслужбыво-вторых, в предлагаемом Кодексе: комплексно отрегулированагражданскаяслужбав-третьих, учитывая законодательный опыт России и других развитых стран мира, в целях четкого отграничения от других видов службы и в отечественной науке, и в практике необходимо использовать понятие «гражданская:служба». «.

Развитие: организационно-правовых и нормативных основ, гражданской службы на современном • этапе государственного строительства имеет одно принципиально важное значение: принято концептуальное решение развивать гражданскую службу как публично-правовой институт. Такимобразом, подводится черта в давней дискуссии между представителями административно-правовой науки и представителями^ науки трудового права о природе и принадлежности института гражданской службы. Выбор законодателя-сделан в пользу административного права. Гражданская служба будет регулироваться, главным образом, специальным административным законодательством, тогда как трудовое законодательство будет применяться субсидиарно.

Все сказанное позволяет сделать вывод, что исследование института гражданской службы в настоящее время-актуально как в теоретическом, так и в ю практическом плане. С теоретической^ точки зрения оно обуслс=": влено необходимостью научно-теоретического осмысления И вормялг-т—- FtHOrO оформления^ в новых условиях' целой серии административно-nps!г^овых дефиниций и положений, связанных с деятельностью гражданских с. ттуягг^. ««их в государственных органах, а с практической-— необходимостью создания t—~^учно обоснованной-^ системы правового обеспечениягражданской оп=г==гужбы Кыргызской Республики.

Степень" научной разработанности, проблемы." Необходимо oxjvoiz—==<^тить, что основу теоретико-методологических подходов к изучению государст: в=^=<^:нной-службы для кыргызских ученых составляют труды российских-ученых.

Развитие государственной' службы Российской империи t ее' законодательного регулированияв дореволюционной России неодно^=гр>атно становилось предметом научного исследования" правоведов государст: в==<^нной-(юридической) школы: И. Е. Андреевского, А. Д-. Традовского, Н. М: Кор1сг^==утнова: A.B. Романовича — СлаватинскогоА.И. Елистратова и других-1.

После 1917 года1 вопросы государственной службы не вписывав о. ь в коммунистическую идеологию, и, по мнению одного из административисзг—^—-ов 20-х гг. А. Колесниковагосслужба вполне могла регламентироваться «ттралрьг- ^чам'и Кодекса законов^о труде». И не было «решительно.никаких оснований’того, чтобы создавать особые правила о советской-службе"2.

Вопрос О' государственной* службе долгое время не ттоттнщугд... r"q в советской, правовой науке. Лишь в конце" 1940;х — начале 1950;х гс>^дов в советскойнауке административного права появляются работы С.С.

Студеникина, Ц. Я. Ямпольской, посвященные вопросам государственной I.

1 Андреевский И. Е. Русское государственное право. — СПб., 1866. Андреевский И. Е. Полицейское право-= - СПб., 1874. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. — В 3 т. — СПб., 1887. РомановичСлатгу=— минский А. В. Система русского государственного права. — СПб., 1889. Коркунов Н. М. Русское государственноправо. -Т.1−2. — СПб., 1914; Елистратов А. И. Основные начала административного права. — M., 1914 и др.

2 Колесников А. Административное право РСФСР (К вопросу о содержании Административного -¦ ipFq) // Власть Советов -1923. № 3. — С. 39−41. службы1.

В Российской Федерации понятие, сущность, принцют^^ организационно-правовые основы государственной службы, статус госслужгахиего и особенности прохождения госслужбы исследовали в своих трудах Известные ученые-правоведы: Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, В'.В. Волошина, Б.ЗБтГ. Габричидзе, A.A. Демин, В. П. Иванов, A.B. Оболонский, Д. MI Овсянко, К. А. Титов, Ю. Н. Старилов, C.B. Манохин, A.B.- Гусев и др-2.

В России многие теоретико-правовые вопросы государственной службы, проблемы" правового регулирования и организации государственной службы, административно-правовые проблемы государственной' службы освещаются в докторских диссертационных исследованиях известных: ~ ученых-правоведов Ю. Н. Старилова, Н.М. КазанцеваД.Н. Овсянко и др3.

Необходимо отметить, что в. Российской Федерациями до мая 2003 г государственная гражданская служба не была в правовом аспекте обособлена, и ее контуры юридически только намечались. В связи с этщул с 2003; г. в России стали появляться первые диссертационные работы, посвященные исследованию правового1 регулирования, организации и прохождения: государственной гражданской службы, правового положения гражданского служащего (работы.

1 Студеиикин С С. Советская государственная служба // Труды военно — юридической академии — T 7 — М 1948; Советская государственная служба // Вопросы советского административного права М JI 1949 ' Ямпольская Ц. Я. О должностном лице в советском госаппарате // Вопросы Советского административного права.-М.: Л., 1949.

2 Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. — М.: Изд-во РАГС 2002; Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. — М., 1996; Административное право России: УчебникМ.: НОРМА-ИНФРА, 2000. Государственная служба в Российской Федерации: Текст лекций. — Екатеринбург-Диамант, 1995. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). — Екатеринбург, 1998. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. — 1996. № 12- -Волошина В. В. Титов К, А Государственная служба в Российской Федерациитеоретико-правовые аспекты. м. 1995. Иванов В П Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права' - 2003 К" 5 -С. 3−5. Государственная служба / Под ред. А. В. Оболонского. — М.: Дело, 1999. Овсянко Д. М. Государственна служба Российской Федерации: Учебное пособие. — 2-е изд. — М.: Юристь, 2003. Манохин С. В. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. Монография. -М.: !Ористь, 1997. Старилов Ю Н Служебное право: Учебник — М: БЕК, 1996. Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба-проблемы правового регулирования: Монография. — Екатеринбург: Изд-во УрПОА, 2005.

3 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации, (теоретико — правовое исследование) — Дисс. д-ра юрид. наук. Воронеж, 1996. Казанцев Н. М. Публичноправовое регулирование государственной службы институционно-функциональный анализ): Дисс.. д-ра юрид. наук. — Москва, 2000. Овсянко Д. Н Административно — правовые проблемы государственной службы в РФ: Дисс.. в виде науч. до’кл д-ра юрид наук. М., 1998. и др.

A.A. Гришковца, В. А. Козбаненко, С. П. Минасян, И. Н. Сурмаигигдзе, О. В. Исаевой и др.)1.

В последние годы важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли докторские диссертации российские ученых-правоведов, рассматривающие: И. Р. Гимаев — становление и: развитие государственной и муниципиальной службы в РФИ.А. Дякина — служебное право как комплексную" отрасль, праваA.B. Гусев" - государственную гражданскую службу РФ: проблемы правового регулированияЕ. Г^{Крыловаформирование} системы государственной службы РФв контексте реализации концепции правового' государства-. A.M. Артемьев — государственную правоохранительную службу: системные свойства, функции,. правовое обеспечениеС.Е. Чаннов — административно-правовую модель регз^лирования служебных отношений" в. Российской Федерации: понятие и основзвоые чертыР.Д. Курбанов — совершенствование 1 организационно-право^ъхк основ государственной гражданской службы Российской Федерации2.

Некоторые исследования на сегодняшний день посвящены отдельным видам государственной службы, предусмотренным Федеральным^{азсоном} «О системе государственной службы Российской Федерации». В числе* изданных монографий8 и научных статей, рассматривающих, в частност^зс, текущие.

1 Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования и организации государственной гр аж да^ьэ с ко й службы в Российской Федерации: Днсс. .д-ра юрид. наук. — M., 2004. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф дисс. д-ра юрид. наук. — М., МГИМО (У) МИД РФ, 2003. Сурманидзе И. Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации: Автореф, дис .канд. юрид наук. — М., 2006. Минасян С. П. Институт государственной гражданской службы в аддч^гинистративном законодательстве: проблемы формирования: Автореф. дис. .канд. юрид. наук. — M., 2005. Исаева. О. В. Порядок поступления на федеральную государственную гражданскую службу: Автореф. дис. .канд. юрид наукМ 2008.

2 Гимаев И. Р. Становление и развитие государственной и муниципиальной службы в РФ: «теоретическое и конституционно-правовое исследование: Дисс. .д-ра юрид. наук. — Санкт — Петербург, 2005. Дякина И.А.

Служебное право как комплексная отрасль права: Дисс. .д-ра. юрид. наук. — Ростов-на-Дону. 1> 007. Гусев A.B.

Государственная гражданская служба РФ: проблемы правового рехулирования: Автореф. дисс." .zx-pa юрид. наук.

— Екатеринбург: УрГЮА, 2009. Крылова Е. Г. Формирование системы государственной службах Рф в контексте реализации концепции правового государства. Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. — М.: РАГС,^2009. Артемьев.

A.M. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение. Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. — М.: Московский университет МВД РФ, 2009; Чаннов С. Е. А^азчинистративно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. — Саратов: Саратовский госуниверситет им. Н.Г.Чернь"хххгевского 2010;Курбанов Р. Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы Российской Федерации: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. -М.: РАГС, 2010. проблемы государственной службы и государственной гражданской службы, следует назвать, прежде всего, работы Д. Н. Бахраха, A.A. Гришковца, И. В. Кулешова, А.Ф.' Ноздрачева, Д. М. Овсянко, Л. Я. Соколова, A.M. Тарасова1.

Появляются научные работы, посвященные проблемам государственной службы в Казахстане. Так, подробно освещаются". правовые вопросы государственной службы в работе казахстанского ученого, профессора В. Н. Уварова «Государственная служба». В' своей монографии в сравнении с зарубежными примерами. он рассматривает казахстанскую модель государственной службы. А. Байменов — первый руководитель такого нового государственного органа, как Агентство по делам государственной службы PK. Дальнейшие пути развития и реформирования государственного управления исследуются в работах казахстанских ученых О. Волох, А. Ишмухамедовой, П. Крепак, JT. Жанузаковой, Е. Жалбурова, И. Пустоваловой.

Кроме того, необходимо отметить труды блестящих деятелей правовой науки и юридического образования Казахстана: C.G. Сартаева, G.3. Зиманова, В. А. Кима, М. Т. Баймаханова, F.C. Сапаргалиева, чья, роль в создании фундамента казахстанского, права, в разработке научно-теоретических основ государственности поистине огромна.

Следует отметить, что в юридической науке Республики Казахстан по проблемам государственной службы защищены множество диссертаций. В частности2, есть защищенные диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Жалбурова Е. Т., Турисбек Айнур Заутбеккызьт, Кегембаевой Ж. А., Культемировой JI.T. и др. '.

1 Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. — М.: Дело и сервис, 2003/, Кулешов И. В. Правоохранительная государственная служба России: конституционно-правовые основы формирования // Чиновникъ. — Екатеринбург, — 2003. № 6. — С. 34−36. Овсянко Д. М. Некоторые вопросы реформирования государственной службы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. — M.: Юристь, — 2004. — С. 128−142. Соколов Л. Я. Юридическая профессия: понятие, сущность и содержание // Государство и право. — 2004. № 9. — С. 22−30.

2 Жалбуров E.T. Правовой статус работников правоохранительных органов Республики Казахстан (Сравнительно-правовой анализ): Дисс.. канд. юрид. наук. — Алматы, 1999. Турисбек Айнур Заутбеккызы. Правовые механизмы формирования корпуса административных государственных служащих в Республике Казахстан: Дисс.. канд. юрид. наук. — Алматы, 2005. Кегембаева Ж. А. Проблемы юридической ответственности должностных лиц в государственном управлении по законодательству Республики Казахстан. Дисс.. канд. юрид наук. — Алматы, 2006. Культемирова JI.T. Содержание правового статуса административных государственных служащих Республики Казахстан, проблемы его совершенствования: Дисс.. канд юрид. наук. — Алматы, 2006.

Также следует отметить проведенную под руководством академика HAH.

РК Г. С. Сапаргалиева комплексную научно-исследовательскую^ работу «Правовые проблемы государственнойслужбы, в Республике Казахстан» коллектива авторов в 1996 гг. и 2001гг.'.

В> Советском Кыргызстанеопределенный вклад в. изучение истории становления* его. госаппарата внесли труды доктора: юридических наук, профессора К. Нурбекова .

На данный, момент в! Кыргызской Республикеисследованию государственнойслужбы и законодательствао государственной'' службе: посвящены диссертационные, исследования" только' четырехученых-правоведов:Э>ЭДуйсенова, Н-БМурзаибраимоваВШ1 МихайленкошБазарбаш уулу Эрлана3. ¦ '.

В докторской диссёртации= Э. Э. Дуйсеновашзучаются? правовыепроблемы^ госуправления Республики. Казахстан и Кыргызской. Республикив кандидатскойдиссертации Н. Б. Мурзаибраимова исследуются правовые проблемы формирования и совершенствованиягосударственной службы в Кыргызской Республикев кандидатской диссертации В. Н. Михайленко рассматриваютсястановлениеи- приоритеты развития кадровой политики и государственной. службы в Кыргызской Республикев кандидатской диссертации. Базарбай уулу Эрлана в историко-правовом аспекте рассматривается становление и развитие государственной службы, суверенной Кыргызской Республики.

1 Правовые проблемы реформирования государственной службы в суверенном Казахстане: Отчет по теме фундаментального исследования (промежуточный): Министерство образования и науки Республики КазахстанКазахская государственная юридическая академияИнститут государства и права. Руководитель. темы — член-корреспондент HAH PK, доктор юридических .наук, профессор Г. Сапаргалиев.- Алматы, 2001. Правовые проблемы государственной службы в Республике Казахстан: Отчет о научно-исследовательской работе (промежуточный) // Сапаргалиев Г. С., Жанузакова Л. Т., Сакиева P.C., Давлетьяров Б. М., Яруллин Р. Н. — Алматы, 1996... .' '. .

2 Нурбёков К. Н. История государства и права Киргизской ССР (1918;1936): Учебное пособие. — Ч. 2,7- Фрунзе. 1970. История государства и права Киргизской ССР: Учебное’пособие. — Бишкек, 1999.

3 Дуйсенов Э. Э. Правовые проблемы госуправления Республики Казахстан и Кыртазской Республики: Автореф. дис. .д-ра. юрид. наук. — Алматы, 2003. Мурзаибраимов Н. Б. Правовые’проблемы формирования и совершенствование, государственной службы в Кыргызской Республике: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Бишкек, 2005. Михайленко В. Н. Становление и приоритеты развития кадровой политики и государственной службы в Кыргызской республике: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Алматы, 2003. Базарбай уулу Эрлан Становление и развитие государственной службы Кыргызской Республики (историко-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2007.

Необходимо отметить монографию и научные статьи ученых-правоведов.

Э.Э. Дуйсенова и Н. Б. Мурзаибраимова, которые посвящены исследованию теории и практики реформирования госслужбы Кыргызской Республики1: ¦

Опубликованные работы исследователей-юристов Ч. И. Арабаева,. Э.Дж.

Бейшембиева, В. Н. Михайленко, Л. Ч. Сыдыковой, С. А. Алымкулова, Т.А.

2 ' ' Тюлегенова, Н. Т. Шерипова, посвященные исследованию разных аспектов организационно-правовых основ госслужбы, основ правового положениягосслужащегои реформированиязаконодательства о государственной службе,.

Кыргызской Республикизаслуживают особого внимания и имеют большое практическое значение. ¦ ' *.

Анализ текущего состоянияизученности проблем организации и правового регулированиягосударственной1 службы в Кыргызстане позволяет выделить, прежде всего, три аспекта: во-первых, полное отсутствие в науке административного права Кыргызстана монографических работ, посвященных i 1 ' Дуйсенов Э. Э. Закон Кыргызской Республики о государственной службе (комментарии). — Ош: Ошская облтипография, 2000. Государственная служба Кыргызской Республики: Учебное пособие. — Ош: Ошская облтипография, 2001. Дуйсенов Э. Э., Мурзаибраимов Н. Б. Государственная служба Кыргызстана: теория и практика реформирования (1991;2003 гг.). Монография. — Ош, 2004; К вопросу о государственно-служебном законодательстве Кыргызстана // Вестник КГНУ. — Бишкек, 2001. — Серия 1. № 5. Некоторые перспективы развития государственного управления и государственной службы в Казахстане и Кыргызстане //.

Университетское образование в современном обществе: Труды международной научной конференции, посвященной 10-летнему юбилею ОшГУ. — Ош, 2002. Организационно-функциональные принципы государственной службы Казахстана и Кыргызстана // Реформы государственного управления и местного самоуправления: Материалы межрегиональной научно-практической конференции: — Ош, 2002. Классификация государственных должностей государственной службы Кыргызстана и Казахстана // Вестник Министерства образования и науки Национальной академии наук Республики Казахстан. — Алматы, 2002. Мурзаибраимов H. Б.

Правовые основания прекращения государственной службы в Казахстане и Кыргызстане // Вестник ОшГУ.

Ош, 2003. Серия гуманитарных наук. № 7- Некоторые проблемы формирования законодательства о государственной службе в Кыргызстане // Современность: философские и правовые проблемы.: Материалы VIII республиканской научно-теоретической конференции, посвященной 2200-летию Кыргызской государственности Национальная академия наук Кыргызской Республики. — Институт философии и права. — Бишкек, 2003.;

Некоторые проблемы реформирования государственной службы в Кыргызстане // Труды института целевой подготовки специалистов. КНУ им. Ж.Баласагына. Выпуск IX — Бишкек, 2003. К вопросу об обязанностях административных государственных служащих // Вестник КНУ им. Ж. Баласагына: Труды института целевой подготовки специалистов. Специальный' юбилейный выпуск, серия 6. — Бишкек, 2004; К вопросу о конституционно-правовом статусе политических государственных служащих в Кыргызской Республике //.

Вестник КазНУ. — Алматы, 2005. № 1(33).

2 Арабаев Ч. И. Аналогия закона, аналогия права // Юридическая газета Минюста КР. — Бишкек, 1997. № 5. Бейшембиев Э.Дж., Джунушапиев Д. Д., Мокрынин В. П., Плоских В. М.

Введение

в историю Кыргызской государственности: Курс лекций. — Бишкек, 1994. Бейшембиев Э.Дж. Кыргызская Республика: Генезис и современность // Вестник КГЮА. — Бишкек, 2005. № 2- Михайленко Н. Т., Михайленко В. Н. Служащий государственного аппарата: Учебное издание. — Бишкек: Наука и образование, 2001. Сыдыкова Л. Ч. Проблемы реформирования исполнительной власти и органов государственного управления в Кыргызской Республике// Право и предпринимательство. — Бишкек, 2000. № 5. Алымкулов С. А. Административное право КР: Учебник. -Бишкек: Наука и образование, 2001. Административное право КР: Учебник. — Бишкек: Просвещение, 2004. Тюлегенов Т. А. Административное право КР: Учебное пособие. — Бишкек, 1999. Шерипов Н. Т. Служба в таможенных органах Кыргызской Республики: особенности и проблемы: Монография. — Ош: Пролайн, 2005. др. комплексному административно-правовому исследованию института государственной гражданской: службы— во-вторых, отсутствие работ, посвященных исследованию правоохранительной и военной службыи, в-третьих,. появление в. последние годы-. небольшого количества-монографий и определенного количества, научных статей, свидетельствующих о повышении интереса ученых-юристов к проблемам государственной службы, в целом.

С учетом вышесказанного автор представленного диссертационного исследования: видит своюзадачу в том, чтобы провести анализ проблем организацииуправления, прохожденияпрактической деятельности и всего массива: — нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность, гражданской! службы, ипрежде всегоЗакона КР от 11 августа' 2004 года № 114 «© государственной: службе"-, который^ пока комплексно» не: осмыслен? учеными-юристами-, выявить, стоящие перед гражданской службой проблемы организационно-правового характера, а также попытаться сформулировать предложения, нацеленные на — более: эффективное функционирование института гражданской, службы. .¦ ' '* ¦ .

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся впроцессе правового регулирования, организации и прохождения государственнойг1ражданскошслужбы5КыргызскойФеспублики.

Предметомдисеертационного исследования является? научный? анализ административно-правового института государственной службы, прежде всего его гражданской составляющей, методов и правовых форм, применяемых: при регулировании государственно-служебных отношений, организации, управления, прохождения гражданской службы, практики и, — значения гражданской службы в государстве.

Целью диссертационного^ исследования являетсякомплексный анализ правового регулирования, организации и прохождения гражданской службы в условиях проведения в Кыргызской! Республике административной реформы и реформы государственной гражданской службы, а также внесение научно обоснованных предложений по решению наиболее важных организационно-правовых проблем гражданской службы.

Цель исследования определила необходимость решения следующих задач:

1) изучение, в целом, института государственнойслужбы, в особенности — ее. гражданской составляющей, ее формирование-и развитие законодательства КР о гражданской службе- ¦

2) изучение зарубежного законодательства и законодательства КР о гражданской службе в динамике его развития, а таюке практики его применения;

3)1 научныйанализ концептуальных подходоввыработанных в юридической наукепреимущественно в науке административного права, о правовой природеместе и роли гражданской службы— • .

4) с авторской позиции предложение модели гражданской службы, оптимально отвечающей реалиям современного^ периода Государственного — строительства в КР, когда происходит становление суверенного государства;

5) изучение государственной должности и принципов гражданской службы;

6) исследование проблем, возникающих при организации и управлении системой гражданской, службы-в государственном строительстве КР ;

7) научный анализ проблем, возникающих при формировании резерва— кадровобучениикадров, декларировании имущества, гражданских служащих. Также рассмотрение проблем коррупции в системе гражданской службы;

8) научный анализ проблем, возникающих: в связи с. приемом, аттестацией, присвоением классных чинов, ротацией, продвижениеми освобождением гражданских служащих-. ••.

9) — выработка рекомендаций и конструктивных предложений по устранению выявленных автором проблем, возникающих при правовом регулировании, организации, управлении и прохождении гражданской службы. ;

Методологической?основой"исследования является системный: подход к анализу объекта исследования — правоотношениям, складывающимся по поводу организации и функционирования государственной 'Гражданской службы Кыргызской Республики, также' в исследовании использованы общенаучные социологический, системно-структурный, сравнительный) и частно-научный методы познания социально-политических и социально-правовых явлений и процессов (сравнительно-правовой, историко-правовой, ретроспективной реконструкции).

В процессе исследования' использован ряд научных методов: системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, 'институциональный, дескриптивный, правовой герменевтики и деонтической-логики.

В качестве специально-юридических методов исследования активно использовались методьг историко-правового и формально-юридического анализа, метод интерпретации правовых концепций и нормативных правовых актов, метод правового прогнозирования и др.

Теоретическую основу^ диссертации 'представляют относящиеся^ к теме исследования юридические, философские, политологические, исторические, экономические, социологические труды, работы по науке управления.

Философско-правовую основу ¦ исследования составили идеи и концепции, изложенныев учениях таких мыслителей, как Аристотель, Платон, Ж. Воден, Боэций, М. Вебер, Г. Гегель, Т: Гоббс, В. Гумбольдт, Д. Локк, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, В. И. Ленин.

В процессе подготовки диссертации была изучена научная и учебная литература по* общей теории государства* и права, отраслевым юридическим наукам (прежде всего — по административному, конституционному (государственному), трудовому праву): При проведении исследования использовались сочинения российских дореволюционных правоведов A.C. Алексеева, В. М. Грибовского, Н. М. Коркунова, Б. Н. Чичерйна и др.1, изучавших систему государственного управления в России и, в частности, деятельность государственных служащих.

1 Алексеев A.C. Русское государственное право: Конспект лекций. — M., 1897. Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб, 1892. — Т. I.- Грибовский В. М. Народ и власть в Византийском государстве: Опыт историко-догматического исследования. — СПб.: Типография M. Меркушева, 1897. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. — М.: Типография т-ва И. П. Кушнерев и К, 1894. — В 3 т.

При проведении исследовательской работы автор руководствовался положениями, изложенными в произведениях российских административистов Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, Д1Н. Бахраха, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, П. Г. Городецкого, A.A. Гришковца, К. Ф: Гуценко, М. Н. Еропкина, Ю-М. Козлова, А. П. Коренева, М: А. Ковалева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, А. Ф: Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д. М. Овсянко, Л. Л1 Попова, Ю-А. Розенбаума, Н. Г. Салищевой, П. П. Сергуна, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Б. В. Российского и др.1, которые составили теоретический фундамент диссертации.

Помимо названных авторов, теоретическую основу представленного исследования составили труды российских, казахстанских и отечественных ученых-юристов С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Ч. И-. Арабаева, A.A. Арабаева, М. В: Баглая, Э. Ж. Бейшембиева, А.Т. Боннера^ А.Б. ВенгероваЭ.Э. Дуйсенова, И. А. Исаева, E.H. Козловой-, O.E. Кутафина, М. В. Краснова, К. К. Керезбекова, С. К. Косакова, О. Д. Кима, В. В. Лазарева, М. Н. Марченко, H.A. МихалевойГ.А. Мукамбаевой, A.C. Пиголкина, Г. С. Сапаргалиева, C.G. Сартаева, В. Е. Севрюгина, Л. Я. Соколова, Р. Т. Тургунбекова, K.M. Осмоналиева и др2.

Параллельно с произведениями представителей административно-правовой науки в диссертации также анализировались произведенияфоссийских и отечественных представителей науки трудового права (Н:Т. Михайленко, К. С. Раманкулова, К. Н. Гусева, С. А. Иванова, А. Ф. Нуритдиновой, В?.М'. Лебедева, Р. З. Лившица, В. Н. Толкуновой, Л'-Al Чикановой, В-Ш. Шайхатдинова).

1 См., напр.: Атаманчук Г. В. Указ. соч.- Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. — 1995. № 12. — С. 19−27. Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы: Учебник — 8-е изд. — М.: Зерцало, 2004. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. — М, 2000; Лазарев Б. М. Государственная служба. — М., 1993. Манохин В. М. Советская государственная служба. — М., 1966; Старилов Ю. Н. Институт, государственной службы: содержание и структура // Государство и право. — 1996. № 5. — С. 14−25. Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. — М.: Л., 1949. Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. -М., 1982. др.

2Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М.: РЮИД, Сашко, 2000; Алексеев С. С. Общая теория права. — М., 1994. -Т. 1- Алексеев С. С. Теория права. — М., 1995. Козлова Е. И, Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1998. Боннер А. Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. — М., 1992. Общая теория права / Дмитриев Ю. А., Казьмин И. Ф., Лазарев B.B. и др.- Под общ. ред. Пиголкина A.C. — М., 1995. Теория государства и права / Под общ. ред. А. Б. Венгерова. Часть I. Теория государства. — М.: Юристь, 1996; Теория’права и государства: Учебник / Под ред. проф. В.ВЛазарева. 2-е изд. — М.: Право и закон, 2001. Марченко М. Н. Сравнительное правоведение. — М., 2001. и др.

Существенно обогатили теоретические положениядиссертации работы таких зарубежных специалистов, но административному праву, управлению, менеджменту, как М. Альберт, Г. Бребан, Ж. Недель, В. Вильсон, РДраго, Л:. Дюги, М:.Мескон, Д. Осборщ Старосьцяк, <1>1 ТэйлорФ. Хедоури, Ж. Шевалье.

В диссертации также анализируются выступления, интервью и подготовленные на их основе публикациисовременных политиков, государственных деятелей и администраторов-практиков, причастных к реформированию* государственнойслужбы. Кыргызской Республики (К.С. БакиевИЖ Чудинов, Ч. И'. Арабаев^ А. Керимкулов-, А. М1 РыскулбековН. Токтоматов, А.Б. Болотбаев- .А.ААкаевР1И" Отунбаеваш др:)>

Значительное внимание в диссертации: уделялось анализу зарубежного1 опыта правового регулирования: прохождения и организациигражданской службы. Были изучены нормативные правовые акты о государственною службе: Великобритании, Германии, США, Франции, Японии, стран Балтии, Республики Казахстан и Российской Федерации.. •.

Источ пиковая и эмпирическая база исследованияВыбор темы исследования обусловил необходимость использования всей совокупности имеющихся источников. Их условно можно? разделить на-. 4 группы: а) нормативные правовые актыб) литератураи периодическая" печать, по теме исследованияв) архивные материалыг) — документы, официального делопроизводства. .

Особую группу материалов, исследования: составили нормативные правовые акты Кыргызской Республики в сфере госслужбы в период 1991;2010 гг. Широко использовано в работе и законодательство советского периода с 1917 г. по 1991 г. Одним из важнейших источников в исследованииявлялась специальная литература и периодическая печать. Важныминосителями информации явились фонды двух архивов: Президента Кыргызской Республики и госорганов. Привлечение архивных материалов позволилоиспользовать неопубликованные ранее данные, касающиеся развития института гражданской службы на территории КР. Вработе широко иллюстрируются документы официального делопроизводства, в. частности, неопубликованные письма, справки и отчеты госорганов по исследуемой теме. Так, в работе использованы документы официального^ делопроизводства Администрации Президента КР, Аппарата Правительства КР, центрального аппарата и структурных подразделений Государственной кадровой службы КР и других госорганов.. Научная новизна исследованияВосполняя пробел в административно-юридической* науке, .диссертационное, исследование является: первым, в Кыргызской Республике комплексным" монографическим административно-правовым"-исследованием,., в котором в, русле современныхконцептуальных подходов" рассматривается, институт государственной гражданскойслужбы в. КР..: «'.• ¦ • ^ ¦: • > / • ' • 1. В диссертации проведен комплексный анализ понятий «государственная служба» и «гражданская служба" — показанаеесложность, многогранность, и связь с другимиадминистративно-пра.вовыми категориями, а также сформулировано авторское определение.: и рассмотрено, содержание этих понятий.

2. Изучено понятие,.: сущность | государственнойДОЛЖНОСТИ и основополагающие принципы гражданской службы. Внесены предложения по новой общевидовой классификации государственной службы.

3. Комплексно исследована система, управления гражданской службой Кыргызстана. Выявлены общие тенденции, проблемные аспекты организации и управления гражданской службой КР. На основе положений Закона КР «О государственной службе» от 11 августа 2004 г. предложена модель органа по управлению гражданской службой и ее трехзвенная система управления*.

4. Проанализирована: административная реформа, и реформа института гражданской службы Кыргызстана.1 Исследовано реформированиеинститута гражданской службы в зарубежных странах, в том числе проведен сравнительно-правовой анализ государственно-служебного законодательства КР и РФ и уточнены пути развития государственно-служебного законодательства;

5. Сделаны выводы об оптимальном соотношении публично-правовых и частноправовых методов в правовом регулировании института гражданской службы, которые позволят добиться построения? эффективной" государственной службы. Выдвигаетсяи: обосновывается? предложение увеличения административно-правовых норм при регулированииинститута? гражданской службы, расширяющееиспользование императивногометода регулирования государственно-служебных отношений. .

6. Впервые исследованы: правовые аспекты, прохождениягражданской службы Кыргызстана. В частности, комплексно исследованы правоотношениявозникающие в связи! с: приемом, аттестациейприсвоениемклассных чиновротацией, продвижениемобучением" и освобождением гражданских, служащих. Выявлены^ общие тенденции, проблемные аспекты, прохождения!.служащими гражданской-службыКР-*. .-К •... • • ;

7. Предложены совершенно, новые составы административных правонарушений в области законодательства* о государственной! гражданской службе: • • '.

8. Комплексно исследованы актуальные вопросы борьбы с коррупцией в системе гражданской службы республики-. '.

9. Раскрыта роль гражданской службы в решении государственных задач на, основе конкретногоадминистративно-правового материала. Предложены правовые и организационные средства, которые способны решить проблемы, возникающие при организации и прохождении гражданской службы. Выявлены, организационно-правовые проблемы. резерва кадров и декларирования имущества гражданских служащих. Комплексно исследованы теоретические и практические проблемы совершенствования-гражданской службы и предложены пути их устранения. -.

10. Предложена модель. Кодекса о государственной службе, регламентирующего основы госслужбы и — комплексно — гражданскую службу.

11. Введен в научный оборот ряд ранее не исследованных документов государственного архива и текущего архива республики. I.

Эмпирические исследования, лежащие в основе теоретических выводов, отражают реальную, достоверную, и наиболее актуальную информацию в сфере функционирования государственно-служебного законодательства КР.

Проведенная исследовательская' работа^ позволит определить наиболее оптимальные пути развития и дальнейшего функционирования государственной гражданской службы Кыргызской Республики с учетом характерных особенностей республики.

Теоретическая' и практическая і значимость. Теоретическая^ и практическая значимость исследования, определяется необходимостью повышения эффективности^ деятельности гражданских служащих и совершенствования государственно-служебного законодательства КР.

Теоретическая и практическая значимость проводимого исследования заключается в том", что предполагаемые в нем выводы могут быть задействованы:

• при совершенствовании государственно-служебного законодательства;

• - при проведении административной реформы и реформы гражданской1 службы;

• при использованиидля дальнейших теоретических исследований в сфере правового регулирования, организации и прохождения гражданской службы;

• при совершенствовании' института резерва кадров* и декларирования, имущества гражданских служащих;

• при организации и совершенствовании основ организации, системы управления и прохождения гражданской службы;

• при совершенствовании правового регулирования гражданской службы;

• при организации и совершенствовании деятельности гражданских служащих по противодействию коррупции в сфере гражданской службы;

• при совершенствовании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих;

• в учебном процессе при чтении лекций, написании учебников, учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право», «Административное.

24 право", «Правовое регулирование государственной службы» для студентов высших и специальных средних профессиональных учебных заведений- •• в разработке государственных программ по развитию и совершенствованию государственной гражданской службы. ;

Текст диссертации служит восполнению пробелов по теме научного исследования в правовой литературе.. .

Результатом диссертационного исследования! являются* следующие выносимые автором на защиту основные положсншп.

1. Выдвигается! вывод, отомчтогосударственная? служба — это' один, из основных ВИДОВА деятельности? государства: поформированию кадрового состава, госоргана иправовому1 регулированию деятельности государственных служащих, занимающих государственные должностив госоргане-. получающих постоянное' финансовое вознаграждение^ и реализующих функции государственных органовдля обеспеченияцелей^ задач государства. Специфический статус государственной1 службы обусловлен его публично правовою природой и определяетсяглавным образом традиционными различиямимежду административным: и трудовым правом. € учетом стоящих общегосударственных задач, диспозитивные способы в регулированииправоотношении в государственной службе должны со временем освобождать место для императивного регулирования.

2. Проведен, сравнительно-правовой: анализ государственно-служебного законодательства КыргызстанаиРоссии. Для законодательства Кыргызстана в плане рецепции — весьма: интересны: российские нормы, посвященные регламентации гражданской службы. Такжерассмотрены организационно-правовые основы гражданской службы ведущих европейских странРИГА и Японии. Обосновывается вывод о том, что Кыргызстан в процессе реформирования гражданской службы-. воспринимает наиболее положительные аспекты систем гражданской службы развитых зарубежных стран. Но некоторые прогрессивные положения зарубежных моделей гражданской: службы еще не учтены в законодательстве КР.

3. Исследованы принципы государственной гражданской службы. В них выявлен ряд недостатков, атакже внесены конкретные предложения по усовершенствованию принципов государственной гражданской службы. Предлагаются* новые: 4: принципа: целостности госслужбывзаимосвязи гражданской: и муниципальной* службыкачественного предоставления государственных услугответственного й этического поведения гражданских-служащих. Рассматривается понятие и правовая! природа: государственной должности: Обосновывается и доказывается целесообразность, введения" 4 видовдолжностей: на госслужбе: политических, • административных, специальных, патронатных должностей:. .. ' :

4- Предлагается*: модельпроектаКодекса государственной службы КР. Соискателем разработана, общая, структура. Кодекса, предложено значительное: количество авторских-, разработок' материальных'.. и процессуальных правовых норм, как регулирующих общие концептуальные положения данного кодифицированного акта, так и редакции особенной части КодексаК наиболее значимым нововведениям-можно отнести: понятие государственной"службы-: систему и организацию* государственной службы-. понятие и виды государственных, должностейпонятие и принципы гражданской: службыуправление в системе гражданской службыинститут статс-секретаря-. государственного резерва. кадров-, декларирования имущества гражданских служащихпрохождение гражданской службы-: поступление, ротацию, служебное. продвижение, обучение, оценку, временное заместительство и прекращение службы.: • 5. Выдвигается вывод о том, что государственная служба, состоит из государственной гражданскойвоенной, правоохранительной' и дипломатической служб: Гражданская служба — вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан КР по обеспечению исполненияфункций государства, на государственных должностях государственной гражданской службы, в государственных органах. Государственная гражданская. служба — вид государственной службы, представляющий собойдеятельность граждан* на государственных гражданских должностях, не относящихсяк военной, правоохранительной и дипломатической службам:

6. Определяетсяпонятие, признаки" и основные характеристики управления системой гражданской" службы, раскрываются основныетенденции и недостатки в. современной? системе у і іравленіїя гражданской службой— Даются? конкретные: предложения рефорхмирования системы управлениягражданской* службойопределения правового статусаи- функций уполномоченного і органав сфере государственной, службы. Предлагается. закрепить, правовой1 статус: ЕосударственношкадровошслужбыКБ в «качестве государственногожомитета по делам государственной службы. Предлагается упразднить Совет по государственной службе и создать Общественный наблюдательный, совет с участием представителей гражданского і общества и академических кругов при уполномоченном органе госслужбы. ' • / .

7. Обосновывается положение, что для наиболее оперативного и эффективного управления систєіМой гражданской службы необходимо внедрить следующую структуру управления: уполномоченный орган госслужбы — статс-секретари госоргановслужбы управления! персоналом госорганов. Доказывается5 необходимость увеличенияи усиления полномочий уполномоченного органа, госслужбы, статс-секретарейгосорганов, службуправления персоналом госорганов. Предлагается комплекс организационно-правовых — мер по. преобразованию' отдела кадровв службы у правлен і ія персоналом госорганов, что может повлечь за собой преобразование кадровых подразделений из технического органа в эффективный. инструмент кадровой политики.

8. Предлагаются положения по организационно-правовому развитию института статс-секретарей, усилению реальных организацио. нньїх и правовых механизмов, предусматривающие: выполнение статс-секретарем только прямых обязанностей, связанных с организацией работы по повышению эффективности деятельности государственных органов и обеспечению стабильности кадрові в госоргане. Также в целях обеспечения единой кадровой политики в системе государственной службы, деполитизации управления в условиях многопартийности и обеспечения преемственности в органах государственной власти следует предусмотреть возможность учреждения должности статс-секретаря, в Аппаратах Жогорку Кенеша КР, Верховного судаКР, Правительствами в правоохранительных, фискальных государственных органах:

9. Выдвигается вывод о том, что сама система административной госслужбы должна основываться на принципах учета системы заслуг (merrit system). Определяется понятие* и выделяются этапы прохождения гражданской службы. Обоснован1 ряд научно-практических рекомендацию попересмотру норм, законодательства о гражданской службе, регулирующих порядок ее прохождения: Доказывается необходимость отказа от проведения тестирования на полиграфе при приеме на госслужбу, проведении конкурса' на замещение вакантной*, административной* государственной должности, аттестации и ротации госслужащих, служебного расследования.

10. Проведен комплексный анализ проблемных аспектов, возникающих при поступлении на гражданскую службу. Исследованы недостатки, существующие в законодательстве и на практике, по конкурсному отбору гражданских служащихразрабатываются конкретныеположения, направленные на усовершенствование конкурсных процедур гражданской службы. Автором предлагается-конкурс из следующих этапов: 1) конкурс документов- 2) компьютерное тестирование- 3) практическое задание- 4) тестирование для определения личностных качеств (управленческие навыки, стратегическое видениеумение работать в команде, степень конфликтности, лидерские качества, аналитические способности и другие) — 5) собеседование. Обосновывается необходимость включения в состав конкурсной комиссии независимого эксперта и представителя гражданского общества в обязательном порядке.

11.Выявлены недостатки в проведении аттестационных процедур в госорганах, и предлагается качественно улучшить систему проведения оценки деятельности служащего путем введения системы оперативной оценки деятельности гражданских служащих вместо действующей системы аттестаций. Выявлены недостатки в законодательстве и на практике, которые допускаются при присвоении классных чинов. Предлагается отменить классные чины. Обосновывается положение о том, что необходимо реализовывать систему служебного продвижения. Условия продвижения по службе должны обеспечиваться? на* основе сочетания: автоматизма повышения по1 службе со стажем службы, способностями-и заслугами, на: основе-объективной оценкиорганизации-постепенного, последовательного, нормативно регулируемого' служебного> продвижения с индивидуальным планированием карьерного восхождения.

12. Исследована система обучения гражданских служащих. Доказывается-целесообразность реформирования системы, подготовки, переподготовки-, повышения квалификации госслужащих и* повышения" статуса уполномоченного органа госслужбы как единого органа, в сфере обучения госслужащих и изменения структуры. Анализ проблем и возможностей системы обучения гражданских служащих позволил обозначить следующие стратегические приоритеты, формирование эффективной, системы, управленияукрепление институциональных возможностейсистемы обученияповышение. уровняи качества обучениясоздание устойчивого механизма ресурсного обеспечения-, нормативно-правовое обеспечение системы обучения. I.

13. Выявлены организационно-правовые< проблемы формирования и функционирования резерва кадров на гражданской службе. Предлагается вместо существующего Национального резерва' кадров создать Государственный резерв кадрови упразднить внутреннийрезерв* кадров. Выдвигается вывод о том, что следует улучшить систему прозрачности деятельности гражданских служащих (декларирование). Выделяется система организационно-правовых мер по развитию института декларирования в КР.

14. Впервые комплексно исследуется институт временного заместительства ис прекращения гражданской службы. Исследованы проблемы незаконных: освобождений от занимаемых должностей гражданских служащих по инициативе администрации государственного органа и назначения в качестве исполняющих обязанности лиц без прохождения ими процедуры конкурсного отборана вакантные административные государственные должности. Предлагается, комплекс организационно-правовых мер по усовершенствованию института временного заместительства и прекращению гражданской службы.

15. Предлагаются составы новых видов административных правонарушенийадминистративные правонарушения вобласти законодательства о государственной гражданской службегнарушение мер финансового контроля, нарушение правил* • конкурсных процедур при поступлениина. государственную службу, нарушение*, правил процедур аттестации ис квалификационного экзамена при прохождении государственной службы, нарушение правил внутриведомственной и межведомственной ротации, оценки и присвоения классных чинов государственных служащих, непредоставление или несвоевременное предоставление соответствующих! сведений уполномоченному органу по деламгосударственной службы, необоснованное неисполнение актов по итогам мониторинга соблюдения законодательства КР' о* государственной службе уполномоченного^ органа по делам государственной службы.

16. Впервые исследуются сущность и этапы административной' реформы в Кыргызской, Республике. В итоге комплексного исследования выявляются: недостатки в проведении реформы системы государственного управления ш: вносятся конкретные предложения по развитию административной реформы: во взаимодействии с реформой’гражданской, службы.

17.Выявлены недостатки и проблемные • аспекты в 'вопросах борьбы о коррупцией в системе гражданской службы. Предлагаются конкретные^ административно-правовые механизмыпротиводействия коррупции & системе гражданской службы республики: предупреждение кор^^>з^СГции ДОЛЖНО будет осуществляться путем выявления и устранения и причин, создающих и провоцирующих коррупцию, в нормативно-пр>овых актах, других правоустанавливающих документах, а также в и деятельности госоргановсовершенствование антикоррупди1"с1>хз^ого законодательстваповышение уровня гарантий социальной ^^^^э^ехзлтъг внедрение в законодательство четких механизмов привлече^^згЕа^! к юридической ответственности госслужащихповышение правосозг^с^^^ и формирование среди граждан страны идеологии категоричной нетерзгзп^оч^ости к проявлениям коррупциисовершенствование деятельности общест^ецнщ наблюдательных советов при госорганахформирование администр>вно правового механизма, который позволит обеспечить информагд^^со^ду^^ прозрачность процесса принятия общественно значимых ренк^^гвгнйв госорганах.

18. Определяются основные теоретические и практические пробт<^1угЬ1 в современной гражданской службе. Для решения установленных цггЕтр>облем соискателем предлагается: усиление административно-правовой в республике ДЛЯ развития теории госслужбы, ЧТО, в СВОЮ очередь, ПОГ^КТИВНО повлияет на развитие практических аспектов госслужбысовершенстспвование нормативно-правовой! базы госслужбы путем усиления и увеличевсЕ^зся: норм административно-правового регулирования и в то же время ум&:впЕ>игения норм частно-правового характерапринятие нового Кодекса государ с^г-цг^зеныой.

Службы КРЖеСТКОе Пресечение И предупреждение ПрОЯВЛеНИЯ Ш^^рудцщ трайбализма, регионализма и родственных связей среди госсл~з^>хсагцих-совершенствование материальной и нематериальной мо-хнв ации госслужащихусиление идеологической работы в среде госслгз^оэЕсагцих* внедрение современных информационных технологийусиление ^^ЗЕзгачения юридических и кадровых служб государственных органов ресггу^Злтики в принятии решений по кадровым вопросамсовершенствование Д^тг^ь-льности госслужащих по работе с обращениями гражданминимизация партийного влияния на гражданской службе и др.

Апробация и внедрение результатов диссертации. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного и финансового1 права Института государства и права Тюменского государственного университета.

Результаты диссертационного >. исследования. реализуются в, нормотворческой работе. Основные идеи, сформулированные теоретические положениявосприняты в работе ряда специализированных групп, в которых соискатель участвовал в качестве профессионального эксперта. В1 частности, он активно участвовал в гармонизации" законодательства о местном" самоуправлении (2001), разработке1 проекта Концепции реформирования государственной службы КР (2009), I разработке проекта Концепции модернизации государственной службы КР (Распоряжение Руководителя Администрации Президента КР от 11.08.2010. № 58) (2010) и разработке проекта Закона КР «О государственной службе КР» (2008, 2009 гг.). Автором подготовлены и направлены в Жогорку Кенеш КР проекты Законов «О внесении изменений и дополнений в Закон КР «О'государственной'службе», «О внесении изменений и дополнений вЗакон КР «Кодекс об административной ответственности», «О внесении' изменений и дополнений в Закон КР «Таможенный кодекс». По • распоряжению. руководства ГКС КР соискателем разработаноПоложение «Об информационной системе управления человеческими ресурсами».

Диссертант, являясь членом Центральной Комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики, активно участвовал в развитии и совершенствовании административного и государственно-служебного законодательства КР. Соискатель возглавлял направление деятельности по разработке нормативных' правовых актов в ЦИК КР, где активно участвовал в совершенствовании нормативно-правовой базы государственной службы в аппарате ЦИК КР и развитии организационно-правовых основ деятельности всех уровней избирательных комиссий.

Диссертант, будучи Координатором Евросоюза по административьэг<�з-му праву и процессу КР, активно участвовал в развитии и совершенствовавши: административного и государственно-служебного законодательства КР.

Диссертант являлся* членом Межведомственной' комиссии ш инвентаризации нормативных правовых актов при Правительстве КР, где участвовал в развитии национального законодательства.

Также автор неоднократно привлекался^ проектом СБАК/ОТ^А^К!, финансируемым Всемирным банком, в качестве национального консультанта по проблемам госуправления к разработке тестовых заданий для проведения конкурсов административных госслужащих министерств промышленности, энергетики И ТОПЛИВНЫХ ресурсов, сельского, ВОДНОГО Х03ЯЙСТ]&а и перерабатывающей промышленности, транспорта и коммуникаций, госагентства по охране окружающей среды и лесного ¿-хозяйства.

В диссертационном исследовании* обобщенно изложены результаты многолетнего изучения важнейших проблем и разнообразных аспектов развития института государственной гражданской службы, связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов" формирования и празкгтики применениязаконодательства в данной сфере общественных отношений:. Их апробация получила освещение в научной и периодической печати, материалах международных, республиканских и межвузовских конференций, на крз^тлых столах, а также на научно-практических семинарах в КР, РФ и США, на которых автор выступал с научными докладами 'и сообщениями. В" частности, в международных, всероссийских, республиканских научно-практкгак^ских конференциях и семинарах по темам: «Добросовестному управлению — про~чную правовую основу» г. Ош (ноябрь 2004 г.) — «Актуальные проблемы административного права» г. Бишкек (март 2006 г.) — «Актуальные проблемы административного права» г. Екатеринбург ¡-(ноябрь 2007 г.) — «Научно-правовое обеспечение устойчивого социально-экономического развития Юг* на современном этапе» г. Бишкек (ноябрь 2007 года) — «Конституционно-правовые проблемы административной реформы в КР» г. Бишкек (апрель 2008 года);

Актуальные вопросы права в XXI веке" г. Москва • (сентябрь 2008 г.) — «Актуальные проблемы современного 1 административного права» г. Екатеринбург (октябрь 2008 г.) — «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции РФ* и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» г. Москва (декабрь 2008 г.) — «Открытый мир» г. Вашингтон и Солт-Лейк-Сити США (июнь 2009) — «Административное право в условиях финансового, экономического кризиса» г. Екатеринбург (октябрь 2009 г.) — «Проблемы административного права в условиях модернизации деятельности органов государственной власти» г. Екатеринбург (октябрь 2010 г.) — «Подготовка и переподготовка государственных и муниципальных служащих в условиях модернизации политической системы и реформирования государственного управления» г. Бишкек (декабрь 2010 г.) и др.

Многие положения, раскрываемые в диссертации, внедрены* в научно-педагогическую деятельность соискателя при разработке и чтении лекций по дисциплинам «Конституционное право», «Административное право», «Таможенное право», «Государственная служба», «Правовое регулирование государственной и муниципальной службы» в учебных аудиториях студентов и магистрантов факультета подготовки таможенных и юридических кадров ИИМОП КНУ им. Ж. Баласагына, • магистратуры ЦМАНОП КНУ им. Ж. Баласагына, департамента права ИЦПС КНУ им. Ж. Баласагына, программы права ЦРЧР КНУ им. Ж. Баласагына, Юридического института КНУ им. Ж. Баласагына, Высшей школы дипломатии и международного права Международного университета Кыргызстана, магистратуры Дипломатической академии МИД КР, магистратуры, заочного и вечернего отделения Академии управления при Президенте КР, вечерне-заочного юридического факультета Ошского государственного юридического института, Института истории Кыргызского государственного университета им. И. Арабаева. Необходимо отметить, что по инициативе и при разработке соискателя дисциплина «Государственная служба» внедрена в учебный план и в настоящее время преподается для студентов 5 курса очного отделения Юридического института и магистрантов очного и заочного отделений магистратуры КНУ им. Ж. Баласагына.

Также материалы диссертации автор использовал в докладах, сообщениях и выступлениях на лекционных и практических занятиях для госслужащих Аппарата Жогорку Кенеша, Араванской, Карасуйской райгосадминистраций Ошской области, «Северной» железнодорожной таможни ГТК, налоговой инспекции г. Ош, ГКНиС и муниципальных служащих Ленинской райадминистрации г. Бишкек и мэрии г. Ош.

Широкое применение в практической деятельности госслужащих и< теоретическом обучении студентов республики находит учебное, пособие «Конституционное право КР», изданное автором в 2010 г. с грифом МОН КР, учебник «Таможенное право КР», изданный автором в 2006 г. с грифом МОН КР, а также учебное пособие и учебник «Административное право КР», изданные в 2007, 2008 и 2009' гг. с грифом МОН КР (на государственном и официальном языках).

Основные научные положения, выводы и практические рекомендации автора отражены в 68 научных статьях в научных журналах России, Казахстана и Кыргызстана, 2 монографиях, 4 учебниках и 2' учебных пособиях общим объемом более чем в 220 п.л. .

Структура исследовательской работы. Структура диссертационной работы определяется особенностями избранной темы. Она состоит из введения, четырех глав (пятнадцати параграфов), заключения, списка литературы и актов внедрения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Комплексное исследование проблем правового' регулирования и организации государственной гражданской службы вКР, осуществленное в диссертации, позволило/ сделать, ряд теоретических обобщений, а также выдвинуть и обосновать — теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование государственной гражданской службы в условиях проведения в КР* административной реформы, и системного реформирования государственной службы.

Выдвигается вывод о том, что, учитывая публично-правовые начала института госслужбы, государственная служба — это один из основных видов деятельности государства, по формированию кадрового состава^ госоргана и правовому регулированию деятельности' госслужащих, занимающих государственные должности в госоргане, • получающих постоянное финансовое вознаграждение и реализующих функции госорганов в целях обеспечения-целей, задач государства.

Утверждается, что госслужба находится в специальном' административно-правовом режиме регулирования. Специфический статус государственной службы обусловлен его публично-правовой природой и определяется главным образом традиционными различиями. между административным' и трудовым правом. Выдвигается тезис о томчто с учетом стоящих общегосударственных задач гражданско-правовые (диспозитивные) способы в регулировании правоотношений в госслужбе должны со временем освобождать место для административно-правового (императивного) регулирования.

Предлагается модель проекта Кодекса государственной службы КР. Соискателем разработана общая структура Кодекса, предложено значительное количество авторских разработок материальных и процессуальных правовых норм, как регулирующих общие концептуальные положения данного кодифицированного акта, так и редакции особенной части Кодекса.

Обосновывается положение о том, что гражданская служба — вид государственной службы,. представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан КР по обеспечению исполнения функций государства на государственных^ должностях государственной гражданской службы в государственных: органах.: Государственная' гражданская: служба — вид государственной-, службы, представляющий* собой деятельность, граждан на государственных. гражданских должностях, не относящихся к военной, правоохранительной ^ дипломатической службам.. Учитывая глубокую и комплексную разработку российскими учеными-проблемгосслужбыоснову теоретико-методологических ПОДХОДОВ: кизучению госслужбы для кыргызских ученых могут составить труды российских ученых: ¦ Проведет сравнительно-правовой г анализгосударственногслужебного законодательства', КыргызскойРеспублики и Российской: — Федерации: Для: законодательства Кыргызстана в плане рецепции весьма интересныроссийские нормы, посвященные регламентациигосударственной гражданской службы. Предлагается модель проекта кодекса государственной службы КР, где, основываясь на: законодательном опыте России, предлагаетсяразделение системы: госслужбы на 4 вида: правоохранительная, военная, дипломатическая и гражданская. '•.: !.-•, .'•¦- - • - '. .- -'.•¦-'¦ :;

Исследованы принципы государственной службы. Вь них выявлен ряд недостатков и внесены-, конкретные предложения по? усовершенствованию-принципов госслужбы. Рассматривается. правовая" природа государственной должности. Доказываетсяцелесообразность введения должности политических, административных, специальных, патронатных должностей.

Определяется понятие, признаки, и основные характеристики управления системой госслужбы, раскрываются основные тенденции и существующие недостатки в современной системе: управления госслужбой. Даются, конкретные предложения реформированиясистемы управления госслужбой, определения— правового статуса и функций уполномоченного органа в сфере госслужбы.

Обосновывается положение, что для наиболее оперативного и эффективного управления системой госслужбы необходимо внедрить следующую структуру управления госслужбой: уполномоченный орган госслужбы — статс-секретари госорганов — кадровые службы госорганов. Доказываетсянеобходимость увеличения" и усиления полномочий уполномоченного органа госслужбы, статс-секретарей госорганов, кадровых служб госорганов. Предлагаются положения по организационно-правовому развитию института статс-секретарей и доказывается необходимость введения* должности статс-секретарей во* всех госорганах, включая? фискальные и правоохранительные органы. Предлагается упразднить Совет по госслужбе в связи с тем, что он не выполняет рольстратегического органа. Вместо данного формального органа предлагается* создание общественного — наблюдательного совета при уполномоченном органе госслужбы.

Выдвигается вывод о том, что сама система административной" госслужбы должна основываться на принципах учета системы заслуг (merrit system). Определяется понятие и выделяются этапы прохождения госслужбы. Обоснован ряд научно-практических рекомендаций по пересмотру норм законодательства о государственной службе, регулирующих порядок ее прохождения.

Исследованы недостатки, существующие в. законодательстве Hi на практике — по конкурсному отбору госслужащихразрабатываются конкретные положения, направленные на усовершенствование конкурсных процедур на госслужбе. Выявлены существующие недостатки' в проведении аттестации в госорганахпредлагается качественно улучшить систему проведения аттестационных процедур путем введения ежегодной системы оперативной оценки деятельности госслужащих вместо действующей системы аттестаций.

Выявлены недостатки в законодательстве и на практике, которые допускаются при присвоении классных чинов. Предлагается отменить классные чины. Обосновывается положение о том, что необходимо реализовывать систему служебного продвижения. Исследована система обучения и повышения квалификации госслужащих. Доказывается необходимость проведения комплекса мероприятий по совершенствованию системы обучения, переподготовки и повышения квалификации госслужащих.

Выявлены организационно-правовые проблемы формирования и I функционирования резерва кадров на госслужбе. Предлагается вместо существующего Национального резерва кадров создать Государственный резерв кадров и упразднить внутренний резерв кадров. Выдвигается вывод о том, что следует улучшить систему прозрачности деятельности госслужащих (декларирование). Выделяется система организационно-правовых мер по развитию института декларирования" в КР.

Рассмотрены организационно-правовые основы госслужбы ведущих европейских стран, Казахстана, России, США и Японии. Обосновывается вывод о том, что КР в процессе реформирования госслужбы восприняла наиболее положительные аспекты систем госслужбы развитых зарубежных стран. Но некоторые позитивные положения зарубежных моделей государственной службы мало учтены или еще не учтены в отечественном законодательстве.

Впервые исследуются сущность и этапы административной реформы в КР. Витоге комплексного исследования административной реформы в КР выявляются существующие недостатки в проведении административной реформы и вносятся конкретные предложения по развитию административной реформы во взаимодействии с реформой госслужбы.

Устанавливаются основные теоретические и практические проблемы в современной госслужбе. Введены конструктивные предложения по устранению выявленных проблем теоретического и практического характера на госслужбе. Выявлены существующие недостатки и проблемные аспекты в вопросах борьбы с коррупцией в системе госслужбы. Предлагаются конкретные административно-правовые механизмы противодействия коррупции в системе госслужбы республики.

Безусловно, отдельные положения диссертации будут способствовать развитию правовых институтов как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках. Много внимания в работе уделяется не только состоянию теоретических аспектов государственной гражданской службы, но и анализу законодательной базы в этой области, благодаря чему автором вносятся различныепредложения по совершенствованию законодательства, имеющего прямое отношение к государственно-служебным отношениям гражданских 'служащих. «. ••'¦.-.' •. ,.'•.

В диссертации в достаточной мерс использована эмпирическая база.

Ряд выводов и положений исследования послужат основанием ДЛЯ: дальнейшей теоретической. разработки вопросовв областигосударственной! гражданской службы Кыргызской? Республики. Результаты — исследования? нашли? отражение в публикациях авторамонографических работах, в докладах и сообщениях на различных: научно-практических-' конференциях. Также результаты диссертации используюся в нормотворческой деятельности КР.

Можно считать, что основная*. цель диссертационного, исследования достигнута. Государственная, гражданская служба в. Кыргызской Республике показана-с позиции современного функционирования? обществат. е: так, как она сложилась и проявляет себя в нём.

Государственная^ гражданская служба в КР представлена как качественное состояниеобладающее новыми характеристиками^, которые и способствуют проводить в жизнь политику • государства и • гражданского, общества, — направленную на охрану прав и свобод человека и гражданина. :~.

Диссертационное исследование будет 1иметь большое значение для науки, практики, учебногопроцесса и совершенствования законодательства о государственной гражданской? службё:в Кыргызской Республике:

Работа имеет завершённость и внутреннее единство, носит характер научной, комплексной, квалификационной работы, в, которой на основании исследований осуществлено решение: научной проблемы, имеющейважное государственное, правовое, политическое, значение для современного периода становления, функционирования' и совершенствования государственно-служебных отношений как на государственной гражданской службе КР, так и на’государственной службе КР в целом. •.