Субъектный состав административно-деликтных отношений: вопросы теории и практики

Актуальность темы

диссертационного исследования. В советский период развития нашей страны защита интересов государства и общества считалась приоритетной. Конституция Российской Федерации (1993 г.) закрепила приоритет прав личности, плюрализм форм собственности, свободу предпринимательской деятельности. Поэтому государству и обществу важно иметь сбалансированную систему правовых средств, с одной стороны, обеспечивающих всем субъектам правоотношений возможность полноценно реализовать свой правовой статус в сфере государственного управления, с другой — регламентирующих административную ответственность субъектов, нарушивших нормы позитивного права. Это, в свою очередь, актуализирует задачи регулирования административно-деликтных отношений, совершенствования статуса их участников, оптимизации системы субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями.

Проблематика субъектов административно-деликтных отношений, в принципе, не является новой, и уже выступала предметом научного интереса. Однако эту тему отнюдь нельзя отнести к разряду исчерпанных.

Во-первых, монографии, специально ей посвященные, были изданы: одна в период отсутствия кодификации законодательства об административной ответственности (Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. -Киев, 1979), и две — до принятия КоАП РФ (Денисенко В. В. Субъектный состав административно-деликтных отношений: проблемные вопросы теории. -Ростов-на-Дону, 2001; он же: Системный анализ административно-деликтных отношений. — СПб., 2001).

Во-вторых, процесс развития законодательства об административной ответственности сопровождался кардинальными изменениями. Менее 20-ти лет назад вместо разрозненных актов, которыми устанавливалась такая ответственность, был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Однако содержащиеся в нем основные положения и значительное число составов административных правонарушений явно вошли в противоречие с современными реалиями. Кроме того, изначально КоАП РСФСР был ориентирован лишь на ответственность физических лиц, и параллельно ему в последнее десятилетие прошлого столетия было принято множество законов, нормами которых устанавливалась административная ответственность юридических лиц, что фактически равнозначно возврату к периоду декодифика-ции российского законодательства об административной ответственности.

В этот период развитие законодательства сопровождалось появлением новых субъектов административной ответственности и расширением круга властных субъектов административно-деликтных отношений.

В-третьих, проблема субъектов административно-деликтных отношений тесно связана с вопросами общей теории права в целом и административного права в особенности.

В-четвертых, в юридической литературе до сих пор не получили однозначной оценки проблемы, касающиеся института административной ответственности юридических лиц. Несмотря на законодательное закрепление, данный институт по-прежнему неоднозначно воспринимается в научной среде. Дискуссионными остаются вопросы определения понятия и критериев вины юридических лиц.

С введением с 1 июля 2002 года в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наступил новый, современный этап развития теории административно-деликтных отношений, содержание которых неразрывно связано с их субъектным составом. Однако некоторые положения КоАП РФ требуют критического осмысления.

Степень научной разработанности темы исследования.

Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения к различным отраслям юридических знаний. Очевидно и то, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям, имеющим общетеоретическое и методологическое значение.

Тематика административной ответственности, включая статус субъектов административной юрисдикции и различных категорий субъектов административной ответственности, была и остается одной из центральных в административно-правовой науке. Соответственно, для формулирования собственных научных положений и выводов диссертант опирался на труды: А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, З. А. Багишаева, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, A.B. Василенко, И. И. Веремеенко, Б. Н. Габричидзе, И.А. Га-лагана, Э. Е. Гензюка, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, О. С. Иоффе, A.A. Кармо-лицкого, JI.B. Коваля, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В. М Манохина, Е. В. Овчарова, Г. И. Петрова, JI.JI. Попова, Б. В. Российского, Н.Г. Салище-вой, В. Д. Симухина, А. П. Солдатова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, Е. А. Суханова, Ю. А. Тихомирова, В. С. Четверикова, М. Д. Шаргородского, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и других авторов.

Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рассматривались отдельные аспекты, касающиеся субъектов административно-деликтных отношений. Кроме того, подавляющее большинство работы было написано на основе советского законодательства либо российских нормативных правовых актов, утративших законную силу, что также обусловливает актуальность рассмотрения современного состояния субъектного состава административно-деликтных отношений. В имеющихся по этой проблематике трудах наблюдается большой, зачастую диаметрально противоположный, разброс мнений и взглядов, что образует широкое поле для дискуссий. Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования.

Объектом исследования выступают субъекты административно-деликтных отношений.

Предметом исследования являются состояние, тенденции и перспективы развития системы и правового статуса субъектов административно-деликтных отношений.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается во всестороннем, комплексном научном анализе системы субъектов административно-деликтных отношений.

В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очерченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы:

— исследовать систему субъектов административно-деликтных отношений и дать характеристику их основных видов;

— рассмотреть существующие систематизации и предложить авторскую классификацию субъектов административно-деликтных отношений;

— охарактеризовать систему властных субъектов административно-деликтных отношений;

— выявить содержание правового статуса субъектов административно-деликтных отношений, имеющих личный интерес в исходе дела об административном правонарушении;

— изучить особенности правового статуса субъектов административно-деликтных отношений, не имеющих личного интереса в исходе дела об административном правонарушении;

— раскрыть тенденции и проблемы развития системы субъектов адми-нистративно-деликтных отношений;

— проанализировать тенденции развития системы властных субъектов административно-деликтных отношений и проблемы разграничения их компетенции;

— исследовать генезис и перспективы развития института административной ответственности юридических лиц.

Анализ соответствующих проблем осуществляется на основе единства научно-теоретического и практически-прикладного подходов, в основе чего лежит, в частности, обобщение знаний об административно-деликтных отношениях, а также нормотворческой и правоприменительной практики.

Методология и методы исследования базируются на современных методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический). Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.

Источниковедческую основу диссертационного исследования составили научные труды отечественных авторов, а также широкая нормативно-правовая база. Особенность последней определяется спецификой ранее действовавших и современных источников, регламентирующих административную ответственность и, соответственно, широким использованием, наряду с федеральным, законодательства субъектов Российской Федерации, а также ведомственных нормативно-правовых актов, определяющих механизм ее реализации. В качестве эмпирической базы в работе использованы сведения об административной практике органов внутренних дел субъектов Южного федерального округа за 2002;2003 годы. На основе специально разработанной анкеты были собраны, систематизированы и обобщены ответы более 150 руководителей и сотрудников органов внутренних дел, проходивших переподготовку на факультете повышения квалификации Ростовского юридического института в 2002;2003 годах.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе на монографическом уровне представлен комплексный анализ, позволяющий проследить генезис и перспективы развития системы субъектов административно-деликтных отношений, их правового статуса.

На основе сравнительного анализа законодательства РСФСР и РФ об административных правонарушениях и административной ответственности уточнены закономерности и тенденции развития системы властных субъектов административно-деликтных отношений, рассмотрены вопросы разграничения их компетенции.

Новизна диссертации проявляется также в обобщающем анализе различных точек зрения на институт административной ответственности юридических лиц.

На защиту выносятся следующие положения:

1. При использовании в качестве классифицирующего признака понятия «правовой статус», классификации субъектов административного права учитывают отраслевые особенности, но при этом базируются на положениях общей теории права, что придает отраслевым классификациям стабильность и относительную независимость от законодательства. В свою очередь, построение современных научных классификаций субъектов административно-деликтных отношений, использующих этот же критерий, требует отражения тех изменений, которые получили законодательное закрепление в принятом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Видовое разнообразие субъектов административно-деликтных отношений может быть представлено следующими группами: 1) основные (обязательные) субъекты — преследуемые лица (физические лица и юридические лица) — преследующие лица (судьи, рассматривающие дела об административных правонарушениях, органы и должностные лица, уполномоченные применять меры административного принуждения) — 2) дополнительные субъекты — субъекты, имеющие в деле личный интерес (потерпевший, законный представитель физического лица, законный представитель юридического лица, защитник и представитель) — субъекты, не имеющие личного интереса в исходе дела (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик) — субъекты с особым статусом — прокурор.

Приведенная систематизация субъектов административно-деликтных отношений составляет основу разработанного классификатора, который учитывает как федеральное, так и региональное законодательство об административных правонарушениях, и может быть использован для статистического учета и анализа сведений, прежде всего, о лицах, совершивших административное правонарушение и привлекаемых к административной ответственности, а также об управомоченных органах.

3. Система субъектов административно-деликтных отношений может быть определена как совокупность категорий лиц, представляющих стороны правоотношений, обусловленных нарушением закрепленных в Особенной части КоАП РФ норм материального права и развивающихся в соответствии с нормами административно-процессуального права.

4. Система властных субъектов административно-деликтных отношений характеризуется совокупностью субъектов, уполномоченных: а) выявлять административные деликты и составлять протоколы об административных правонарушенияхб) применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушенияхв) возбуждать производство, рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать по ним решенияг) осуществлять пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушенияхд) исполнять постановления по делам об административных правонарушенияхе) осуществлять надзор за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях.

5. Субъекты административно-деликтных отношений, не обладающие государственно-властными полномочиями и выступающие участниками производства по делам об административных правонарушениях, в зависимости от их роли и правового статуса в производстве по делам об административных правонарушениях могут быть представлены пятью группами: а) субъекты административного правонарушения и административной ответственности (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении) — б) потерпевшийв) лица, представляющие интересы других лиц: законный представитель физического лицазаконный представитель юридического лицаг) лица, оказывающие юридическую помощь: защитник, представительд) лица, оказывающие содействие в расследовании дела об административном правонарушении (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик).

6. В целях приведения правового положения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в соответствие с современными подходами к содержанию института административной ответственности и устранения имеющихся в законе неточностей и противоречий представляется целесообразным внесение изменений в КоАП РФ, посредством изложения части 2 и части 5 ст. 25.1 в новых редакциях.

Часть 2: «Дело об административном правонарушении, как правило, рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу, или его законных представителей. В отсутствие указанных лиц дело молсет быть рассмотрено лишь в исключительном случае, если имеются: а) достоверные, документально подтвержденные данные о невозможности их участия в деле по объективным причинам, ввиду их болезни либо нахождения по служебным делам либо на излечении за пределами города или района, на территории которых должно быть рассмотрено делоб) подписанные ими заявление об ознакомлении с материалами дела и обязательство о безусловном исполнении ими постановления о заочно назначенном им административном наказании.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, или его законные представители вправе заявить мотивированное письменное ходатайство о переносе времени рассмотрения дела об административном правонарушении".

Часть 3: «Предусмотренное в части 2 настоящей статьи исключение не распространяется на дела об административных правонаруи1ениях, влекущих лишение специального права, административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без граэ/сданства, дисквалификацию».

7. Ролевое назначение в производстве по делу об административном правонарушении обусловлено: для свидетеля — его прикосновенностью к событию административного правонарушения или иным обстоятельствам дела, подлежащим установлениюдля понятого — регламентированной законом процедурой применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушениидля специалиста и эксперта — особенностями предмета доказываниядля переводчика — коммуникативными сложностями в общении судьи либо лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, с иным участником производства по делу об административном правонарушении.

8. Принятие КоАП РФ стабилизировало систему властных субъектов административногделиктных отношений, что не исключает в дальнейшем возможности ее видоизменения. Исходя из целей правового, демократического государства, представляется целесообразным сокращение количества субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, за счет передачи судьям названных полномочий от федеральных органов исполнительной власти (их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов), а также иных государственных органов, уполномоченных на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

9. Несмотря на то, что в части 1 ст. 2.1 КоАП РФ законодатель предусматривает вину в качестве обязательного признака административного правонарушения, совершенного как физическим, так и юридическим лицом, закрепленные им в части 2 ст. 2.1 КоАП РФ критерии признания вины юридического лица фактически построены по принципу объективного вменения.

Исходя из того, что категории индивидуальная вина и коллективная вина различны по своему содержанию, коллективная вина не может рассматриваться как оценочная категория для признания вины юридического лица, поскольку не может отражать психического отношения такого лица ни к деянию, ни к его последствиям, это категория сопоставления, выступающая эк.

Бивалентом при определении возможности привлечения к ответственности юридических лиц.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании обширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на систему и содержание правового статуса субъектов административно-деликтных отношений либо являются новыми для науки административно права.

Практическое значение работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курса административного права, спецкурса по административной юрисдикции органов внутренних дел. Результаты исследования могут быть использованы субъектами административно-юрисдикционной практики, включая судей и сотрудников органов внутренних дел, наделенных властными полномочиями в области административно-деликтных отношений.

Апробация результатов исследования. Основные материалы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре административного права Ростовского юридического института МВД России.

Материалы исследования используются в преподавании в Ростовском юридическом институте МВД России административного права, специального курса «Административная юрисдикция органов внутренних дел».

Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на научно-теоретических, научно-практических конференциях в вузах города Ростова-на-Дону.

По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 3,0 п.л.

Структура и объем диссертации

адекватны ее целям и задачам. Диссертационное исследование включает введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение, библиографию и приложения.

Заключение

.

Одной из актуальных задач административного права является выработка научных основ для совершенствования административно-правового регулирования в сфере государственного управления и повышения эффективности воздействия на административную деликтность, которая давно уже превратилась в социально-правовое явление, наносящее существенный вред интересам государства, общества и личности.

С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации, наша страна прочно встала на путь построения в России правового государства и формирования гражданского общества. Предпринимаемые в этой связи шаги находят свое отражение, в том числе и в значительной активизации законотворческой деятельности. В ряду важнейших законов, принятых в последнее время, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, введенный в действие с 1 июля 2002 года.

Принятие Кодекса стало не просто началом отсчета нового этапа в развитии российского законодательства об административных правонарушениях, но и переходом к принципиально новым принципам регламентации административной ответственности.

Долгие годы административная ответственность устанавливалась отдельными разрозненными актами, обладающими при этом разной юридической силой. Поэтому в тот период такое понятие как «система субъектов ад-министративно-деликтных отношений» не могло иметь большой практической значимости.

Принятые Верховным Советом СССР 23 октября 1980 года Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях способствовали процессу кодификации законодательства об административных правонарушениях. Результатом этого стало принятие 20 июня 1984 года Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. К несомненным достоинствам Кодекса следует отнести закрепления категории органов и их должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. С учетом политического устройства СССР, в созданной системе властных субъектов адми-нистративно-деликтных отношений особое место отводилось административным комиссиям при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся. Весьма важной отличительной особенностью КоАП РСФСР было то, что он изначально был ориентирован лишь на ответственность физических лиц. Однако уже в самом начале 90-х годов XX века распался СССР, в России стремительно стали формироваться новые отношения. Именно в последнее десятилетие прошлого столетия было принято множество законов, нормами которых устанавливалась административная ответственность юридических лиц. Поскольку эти нормы не могли быть включены в КоАП РСФСР, то фактически начался процесс возврата к периоду декодификации российского законодательства об административной ответственности. Это сопровождалось появлением новых субъектов административной ответственности и расширением круга властных субъектов административно-деликтных отношений.

Поэтому принятие КоАП РФ, хотя и с «опозданием» на несколько лет стало важным событием в отечественном правоведении.

Анализ положений КоАП РФ свидетельствует о том, что субъекты ад-министративно-деликтных отношений отличаются множественностью и неоднородностью. Это естественным образом актуализирует целесообразность их классификации. Вместе с тем для практических целей интерес может представлять уточненный в ходе диссертационного исследования классификатор, который можно использовать для статистического учета и анализа сведений, прежде всего, о лицах, совершивших административное правонарушение и привлекаемых к административной ответственности, а также о результатах административной практики властных субъектов административно-деликтных отношений.

Оценивая систему субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, нельзя не отметить некоторые принципиальные моменты.

Исчезли" административные комиссии, деятельность которых не отличалась большой эффективностью. Одновременно повысилась роль судей в реализации мер административной ответственности. В настоящее время к подведомственности судей отнесено рассмотрение дел почти по половине составов административных правонарушений, закрепленных в Особенной части КоАП РФ. Кроме того, если раньше судьями назначались только два из восьми предусмотренных в КоАП РСФСР видов административных взысканий — исправительные работы и административный арест, то в настоящее время при том же количестве видов административных наказаний, закрепленных в КоАП РФ, только два вида (предупреждение и административный штраф) применяются во внесудебном порядке.

Важную роль законодатель отводит и органам внутренних дел (милиции), должностные лица которых вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать по предметной подведомственности дела об административных правонарушениях, предусмотренных 78 статьями, а также составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел по которым отнесено к подведомственности других субъектов административной юрисдикции, предусмотренных 166 статьями из 405 статей, включенных в Особенную часть КоАП РФ. Наряду с этим из всех властных субъектов административно-деликтных отношений только должностные лица органов внутренних дел (милиции) наделены правом применения любой из предусмотренных в законе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

То обстоятельство, что с принятием КоАП РФ система властных субъектов административно-деликтных отношений стабилизировалась, не исключает того, что в дальнейшем она будет видоизменена. Исходя из целей правового, демократического государства, представляется целесообразным сокращение количества субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, за счет передачи судьям названных полномочий от федеральных органов исполнительной власти (их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов), а также иных государственных органов, уполномоченных на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Серьезным образом изменилось содержание правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях. И дело не только в том, что используемое в КоАП РСФСР понятие «лицо, привлекаемое к административной ответственности», уступило в КоАП РФ место понятию «лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении». В дополнение к этому лицу, а также к потерпевшему, свидетелю, эксперту, переводчику, появились новые участники производства: законные представители физического лица, законные представители юридического лица, защитник и представитель (вместо адвоката), понятой, специалист. Правовой статус каждого из названных участников производства наполнился новым содержанием, в котором четко прослеживается сбалансированность прав и обязанностей.

Однако принятие КоАП РФ, как бы того ни хотелось, не устранило всех проблем и противоречий, которые были присущи институту административной ответственности. Распространив понятие «административное правонарушение» в равной степени и к физическим, и к юридическим лицам, законодатель так и не сумел дать определения вины и установить критерии виновности юридических лиц, которые были бы убедительными и не вызывали споров. Диссертант считает ошибочной попытку отождествления категории «индивидуальная вина» и «коллективная вина», которые различны по своему содержанию. «Коллективная вина» не может рассматриваться как «оценочная категория», поскольку не может отражать психического отношения юридического лица ни к деянию, ни к его последствиям, скорее это «категория сопоставления», выступающая эквивалентом при определении возможности привлечения к ответственности юридических лиц.

Вне всякого сомнения, закрепленная в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях регламентация института административной ответственности юридических лиц, является отражением современных интересов государства. Таким образом, по мере их изменения, а также «под давлением» новых научных разработок правовая регламентация института административной ответственности юридических лиц может кардинальным образом измениться.

Несмотря на отдельные проблемы, связанные с субъектами админист-ративно-деликтных отношений, следует признать, что правовая регламентация административной ответственности в значительной мере приобрела демократический вид, адекватный целям построения в современной России правовой государственности и гражданского общества.

Положения и выводы настоящей работы не претендуют на исчерпанность и бесспорность. Однако они могут быть полезны в ходе научных разработок проблем правового статуса субъектов административно-деликтных отношений, а также в практической деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, ответственных за состояние административной деликтности.