Правовое обеспечение налоговой реформы в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Вот уже больше десяти лет в Российской Федерации проходит. масштабная налоговая реформаВ результате в стране создана совершенно новая основа правового регулирования налоговых отношений. ж.

В третье тысячелетие Россия впервые за всю историю российской государственности вступила с Налоговым кодексом Российской Федерации. Этот крупный правовой акт состоит из двух частей — общей и специальной.

Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, принятая Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ1 и формулирует основные принципы современной системы налогообложения в Российской Федерации.

Первые главы части второй Налогового кодекса Российской Федерации, А приняты Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ. Сейчас вторая часть состоит уже из 15 глав, половина которых была принята в 2002 и 2003 гг. и которыми определен порядок исчисления и уплаты основных ^ налогов.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации происходит быстрое развитие налогового права. Появляются новые виды налогов и существенно меняются уже существующие. Многие нормы налогового права долгое время носили подзаконный характер, т. е. регулировались в основном указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской федерации. В настоящее время существует единый кодифицированный законодательный акт — Налоговый кодекс Российской Федерации. Только в рамках кодекса можно оптимально и эффективно закрепить основные цели и задачи налоговой политики, создать отвечающую требованиям экономической и социальной эффективности налоговую систему. Общие нормы и принципы Налогового кодекса • Российской Федерации распространяют свое действие на все нормы налоговых институтов, что способствует развитию правовых возможностей разрешения споров в налоговом праве. Форма целостного, комплексного акта.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 г. N 31. Ст. 3824.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000 г. N 32. Ст. 3340. дает возможность увязать и сбалансировать права и обязанности как налогоплательщика, так и налоговых органов. Все это делает изучение динамики развития нормативно-правовой базы, регулирующей налогообложение в Российской Федерации, актуальной исследовательской задачей.

Степень разработанности проблемы. Налоговые отношения как самостоятельный объект уже в начале XIX века становятся предметом теоретических исследований зарубежных и русских ученых. Общая теория налогов, система налогов, принципы налогообложения, порядок взимания налогов, проблемы правового регулирования налоговых отношений — все эти вопросы рассматриваются в рамках финансовой науки, которая включала в себя отдельное учение о государственных доходах. Теоретическое освещение проблем налоговой системы России нашло свое отражение в научных трудах многих русских ученых дореволюционного периода3.

В 20-е годы XX в. теория налогов в рамках финансовой науки продолжала развивать традиции, которые были заложены русской и европейской финансово-налоговыми школами4. Налоговая политика НЭПа нашла яркое отражение в работах М. Г. Сокольникова «Финансовая политик^ Революции» и М. Г. Бродского «Финансовая политика». После проведения в России финансовой реформы 1930;1932 г. г. на длительное время учение о налогах, его теоретические основы, разработанные русскими учеными, были забыты. Более того, они сознательно были отвергнуты, так как было провозглашено построение первого в мире государства без налогов.

Только в конце 80-х годов XX века, когда в нашей стране начали происходить коренные изменения, связанные с реформированием российской.

3 См.: Тургенев. Н. И. Опыт теории налогов. — 3-е изд. — М., 1937; Горлов. И. Теория финансов, — Спб., 1841- Лебедев. В. А. Финансовое право, — Спб., 1882−1885- Патлаевский И. Курс финансового права. — Спб., 1885- Исаев. A.A. Очерки теории и политики налогов. — СПб., 1887- Наши финансы и подоходный налог, — М., 1887- Яснопольский Н. О географическом распределении государственных доходов и расходов в России в 18 901 897 гг. — Спб. 1898- Янжул И. И. Основные начала финансовой науки, — М., 1899 и др.

4 См.: Буковицкий A.A. Гензель П. П. Кульнер И.М. Твердохлебов. В. Н. Налоги в иностранных государствах.- М., 1926; Болдырев Г. И. Подоходный налог на Западе и в России, — M., 1924; Микеладзе П. В. Тяжесть обложения в иностранных государствах.- М., 1928; Тривус A.A. Налоги как орудие экономической политики.- М., 1928. экономики, жизнь снова поставила ученых перед необходимостью вернуться к проведению научных исследований в области теории налогов.

Важные положения теории налогов и налогового права, отвечающие условиям современной России, были сформулированы в работах ученых: Л. В. Брызгалина, О. П. Горбуновой, И. В. Горского, Е. Ю. Грачевой, В. И. Гуреева, П. Л. Козыряна, Ю. А. Крохиной, Л. П. Окуневой, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петровой, В. М. Пушкаревой, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Химичевой, Д. Г. Черника и других.

В последние годы ученые-правоведы уделяют большое внимание проблемам финансового и налогового права. В новейших учебниках по финансовому праву имеются большие разделы, посвященные налоговому праву5. Под редакцией С. Г. Пепеляева выпущен фундаментальный учебник, затрагивающий основные вопросы налогового права России6. Представляют интерес и учебник по налоговому праву под редакцией Ю. А. Крохиной, и ее статьи, посвященные формированию доходов местных бюджетов7. Следует упомянуть глубокие монографические работы по финансово-правовой, в том числе — налоговой, проблематике Е. Ю. Грачевой, Н. И. Химичевой, В. М. Пушкаревой и В.Г.Панскова8.

Ряд работ посвящен проблемам налоговой реформы9. По проблемам, налогового права и налоговой политики защищены диссертации.

5 См.: Финансовое право. Под редакцией Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. — М., 2003; Финансовое право: Учеб. Под ред. Н. И. Химичева. -3-е изд., перераб. и доп. — М., 2003; сева М. В. Крохина Ю. А Финансовое право: Крат. учеб. Курс. — М., 2003. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Финансовое право. Конспекты лекций и схемы. — М., 2002. Финансовое право: Федереральные и регионнальные аспекты. Отв. ред. Химичева Н. И. — М., 2001; Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учеб пособие. — Саратов, 1999.

6 См.: Налоговое право. Учебник. Под ред. С. Г. Пепеляева. — М., 2003.

7 См.: Налоговое право России: Учебник. Под ред. Ю. А. Крохиной. — М., 2003; Крохина Ю. А. Вопросы правового реформирования доходов местных бюджетов// Научные труды Рос. акад. юрид. наук. — М., 2002. Вып. 2. Т. 1. С. 821−829.

8 См.: Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Налоговое право: Вопр. и ответы, — 4-е изд., испр. и доп. — М., 2003. Химичева Н. И. Налоговое право. — М., 1997. Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. Учеб. пособие. — М., 2003. Пансков В. Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации. Учеб. -5-е изд., доп. и перераб. — М., 2003.

9 См.: Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа. Под ред. М. Алексеева, С. Синельникова Т. 1−2 — М., 2000; Соловьев К. А. Современная налоговая политика и система налогообложения. — СПб., 2002; Бюджетно-налоговая политика Российского государства в период реформ: Материалы межрегион, науч.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов, студентов, преподавателей вузов Российской Федерации, г. Гуково, 3 дек. 2002., — Р-н-Д, 2002; Павлова C.B. Налоговая реформа как основная составляющая инвестиционной политики в России // Финансы. 2003.№ 9. С.76−78;

Л.А.Николаевой, М. Ю. Ковалевской, З. А. Клюкович, А. М. Костюк, И. В. Родкиной, С.С.Новокрещеновой10 и др.

Интересный обзор судебно-арбитражной практики применения налогового законодательства дан Н. В. Герасименко, В. В. Витрянским и С.А.Герасименко11. Заслуживает внимания анализ вопросов ответственности за нарушение налогового законодательства, данный Е.В. Каплиевой12.

Несмотря на достаточно большой объем работ, посвященных исследованию налоговых правоотношений, пока еще нельзя признать, что все проблемы изучения правового регулирования налоговых отношений решены. В большинстве своем вышеназванные работы посвящены характеристике налогового законодательства, рассмотрению предмета, метода налогового права, анализу налоговых правоотношений, исследованию правового режима взимания отдельных налогов.

Проблемы реформирования правовых основ налогообложения в целом относятся к числу наименее разработанных в отечественной юридической литературе. Недостаточно в юридической науке уделяется внимания характеристике сущности правового регулирования налоговых отношений как одного из способов реализации государственного управленияопределению принципов осуществления правового регулировании налоговых отношенийвыявлению факторов, обусловливающих содержание правового регулирования налоговых отношений и т. д.

Краснов Ю. К. Налоговая реформа: шаг вперед, два шага на месте// Налоговая политика и практика. 2003. № 7. С. 10−18 и др.

10 См.: Николаева Л. А. Конституционные основы налоговых правоотношений. Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. — М., 2001. Ковалевская М. Ю. Административно-правовое регулирование налогообложения. Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. -М., 2000. Клюкович З. А. Тенденции становления налоговой системы в России. Дис. на соиск. учен. степ, д-ра экон. наук. — М., 2000. Костюк А. Н. Пути совершенствования налоговой системы РФ на современном этапе. Дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. — М., 2001. Родкина И. В. Теоретические основы и практика налогообложения в Российской Федерации: Дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. — М., 2002. Новокрещенова С. С. Трансформация налоговых систем в переходной экономике. Дис. на соиск. учен.степ. канд. экон. наук, — М., 2001. пСм.: Герасименко Н. В. Правовые особенности толкования и реализации ст. 45 НК Российской Федерации // Налоговые споры. Теория и практика. 2003. № А. октябрь. С. 16−20. Витрянский В. В., Герасименко С. А. Налоговые органы, налогоплательщик и гражданский кодекс. — М., 1995.

12 См.: Каплиева Е. В. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов. Дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. — М., 2002.

Имеются большие резервы в изучении правового урегулирования комплекса взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков в условиях налоговой реформы, порядка осуществления налоговой проверки и применения мер юридической ответственности за налоговые правонарушения и ряд других. Есть ряд и других аспектов реформирования налоговой системы в России, которые еще не были предметом научного исследования. Нет и обзорных работ юристов, посвященных налоговой реформе. Все это делает крайне актуальным комплексное исследование правового обеспечения налоговой реформы в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

Настоящая работа имеет целью: обобщение и анализ нормативного материала, регулирующего вопросы организации налоговой системы Российской Федерации в течение последнего десятилетияанализ возникающих проблем в правовом регулировании налоговой реформыразработку рекомендаций по разрешению существующих проблем.

Исходя из сформулированных целей, в диссертации поставлены следующие задачи:

• определить круг нормативных правовых актов, составляющих основу налоговой системы России в начале 90-х годов;

• выявить основные недостатки в правовом регулировании налоговой системы 90-х гг. и обосновать необходимость ее реформирования;

• на основе анализа нормативной базы и литературы определить основные цели и этапы налоговой реформы в Российской Федерации;

• сформулировать основные принципы налоговой реформы;

• проанализировать развитие нормативно-правовой базы налоговой реформы;

• рассмотреть правовую основу уменьшения налоговой нагрузки на экономику;

• проанализировать нормативно-правовое регулирование выравнивания условий налогообложения и совершенствования налогового администрирования.

Объектом исследования являются общественные правовые отношения, связанные с динамикой развития налоговой системы Российской Федерации в условиях рыночных реформ, осуществляемых в стране.

Предмет исследования образуют правовые основы становления, развития и функционирования в Российской Федерации налоговой системы, соответствующей рыночной экономике, и проведения налоговой реформы.

Методология исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет диалектическая система взглядов, развитая в трудах российских и зарубежных ученых в области теории права и финансового права, их современная научно-правовая трактовка принципов организации и реальной практики налогообложения в условиях рыночной экономике. При решении поставленных задач автор опирался на общенаучные, частно-научные и частно-правовые методы, такие, как историко-правовой, формально-юридический, метод сравнительного правоведения и другие современные методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой.

Нормативно-правовую базу исследования составили:

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.13;

Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта 2003 г.)14;

Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изменениями от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября 2003)15;

13 См.: Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. N 3. Ст. 152- N 7. Ст. 676- 2001. N 24. Ст. 2421- 2003. N 30. Ст. 3051.

14 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994 г. N 32. Ст. 3301- 1996 г. N 5. Ст. 410- 2001 г. N 49 Ст. 4552.

15 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 2000. Ы З.Ст.3340- 2001. N 1. Ст. 18- 2002. N 1. Ст. 4.

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118−1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 16 июля, 22 декабря 1992 г., 21 мая 1993 г., 1 июля 1994 г., 21 июля 1997 г., 31 июля, 22 октября, 18 ноября, 29 декабря 1998 г., 10 февраля, 17 июня, 8 июля 1999 г., 5 августа 2000 г., 24 Ф марта, 6, 8 августа, 27 ноября, 29, 31 декабря 2001 г., 24 июля, 31 декабря.

2002 г., 27 декабря 2002 г. 6 июня, 7 июля, 11 ноября 2003 г.)16- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября.

2003 г.)17- и другие нормативные акты, связанные с налоговой реформой.

Научная новизна работы. Представленная работа впервые комплексно исследует правовые аспекты осуществляемых в Российской Федерации в течение более чем десяти лет преобразований налоговой системы.

В работе предпринята попытка, на основе теоретического и практического анализа, раскрыть концепцию и содержание налоговой реформы, определить ее место в процессе формирования правовой базы функционирования рыночной экономики.

На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:

— охарактеризованы основные черты налоговой системы Российской.

Федерации в начале 90-х годов и обоснована необходимость ее реформирования;

— формулируются основные цели налоговой реформы, осуществляемой начиная с начала 90-х годов в Российской Федерации;

— обосновывается авторская классификация принципов налоговой реформы;

— предлагается авторская периодизация налоговой реформы;

1бСм.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. N11. Ст.527- Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. N 30. Ст. 3593.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1998. N 31. Ст. 3823- 2000. N 32. Ст. 3339- 2001. N 33. Ст. 3429- 2002, N 22. Ст. 2026; N 30. Ст. 3021, 3027.

— подводятся итоги каждого этапа налоговой реформы и формулируются нерешенные проблемы;

— на базе новейшего нормативного материала определяются основные направления налоговой реформы на ее заключительном этапе;

— выявляется правовая основа уменьшения налоговой нагрузки на экономику;

— аргументируются особенности нормативно-правового регулирования выравнивания условий налогообложения в Российской Федерации на современном этапе;

— характеризуются главные направления совершенствования налогового администрирования на современном этапе налоговой реформы;

— формулируются следующие конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию налогового законодательства в Российской Федерации.

В сфере совершенствования структуры налогообложения и содержания конкретных налогов необходимо:

1) на основе принципов, закрепленных в общей части Налогового кодекса, законодательно урегулировать систему имущественных налогов в России (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения), которые должны стать серьезными источниками доходов региональных и местных бюджетов. Новые принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имущества. До сих пор взимание данных налогов осуществляется на основе нормативного материала 1991 -1992 гг., что не соответствует многим положениям налогового права, закрепленным в Налоговом кодексе Российской Федерации. В ходе нормативного урегулирования имущественных налогов необходимо исключить запасы, затраты и нематериальные активы из объектов налогообложения по налогу на имущество организаций, перейти на оценочную рыночную стоимость имущества в качестве налогооблагаемой базы, сократить перечень налоговых льгот, обеспечить возможность постепенного перехода в перспективе на единый налог на недвижимость;

2) требуют доработки отдельные нормы Налогового кодекса в отношении налога на прибыль организаций. После первого года его применения проявились недостатки в проработанности норм налогового учета (эта система должна быть приближена к бухгалтерскому учету при сохранении дистанции между налоговой и бухгалтерской отчетностью), а также инвестиционного налогового кредита;

3) следует также кодифицировать нормы взимания государственной пошлины, преобразовав в государственную пошлину все существующие сегодня платежи, уплачиваемые в связи с выполнением государственными органами юридически значимых действий;

В сфере совершенствования налогового администрирования необходимы:

1) совершенствование норм, регламентирующих учёт рыночных цен для целей налогообложения, исключение условий минимизации налогов посредством трансфертного ценообразования. В этих целях следует уточнить:

— перечень лиц, признаваемых взаимозависимыми для целей налогообложения;

— основания налогового контроля за правильностью учёта ценового фактора при исчислении налогов, в том числе по результатам банковских операций и других сделок, совершаемых кредитными организациями;

— методы определения рыночных цен, тарифов, процентных ставок;

— источники информации о рыночных ценах, тарифах, процентных ставках;

2) отмена судебной процедуры взыскания штрафов с организаций за совершение налогового правонарушения, за исключением случаев, когда организация оспаривает решение налогового органа о привлечении её к ответственности за совершение налогового правонарушения и взыскании штрафа (предоставление налоговым органам права взыскивать в соответствии с установленным порядком штрафы без обращения в суд в случае, если налогоплательщик не оспаривает решения налогового органа о привлечении его к ответственности за совершение налогового правонарушения и взыскании штрафа;

3) установление порядка проведения налоговых проверок исполнения банками обязанности по перечислению налогов и сборов в бюджеты, а также порядка осмотра и выемки соответствующих документов и предметов.

В целях совершенствования налогового администрирования и обеспечения эффективности налогового контроля необходимо в Налоговом кодексе Российской Федерации определить порядок проведения налоговых проверок исполнения банками обязанности по перечислению налогов и сборов в бюджеты, осмотра и выемки документов и предметов, а также определить полномочия налоговых органов по проведению таких проверок;

4) уточнение положений о признании обязанности налогоплательщика по уплате налога исполненной;

5) уточнение составов налоговых преступлений, содержащихся в статьях 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации, имея в виду установление уголовной ответственности за непредставление налоговой декларации в случаях, когда подача такой декларации является обязательной, либо включение в налоговую декларацию заведомо ложных сведений, повлекшее неуплату налогов в крупном или особо крупном размере, а также за уклонение налогового агента или кредитной организации от перечисления в бюджеты налогов в крупном или особо крупном размере.

Научная значимость исследования. Научная значимость исследования определяется тем, что в нем раскрываются с позиций финансового права юридическая природа и содержание основных изменений в правовом регулировании налогообложения в условиях налоговой реформы в Российской Федерации. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую и правовую разработку проблем становления новой, адекватной рыночной экономике и стимулирующей ее развитие налоговой системы.

Практическая значимость диссертационного исследования ^ заключается в том, что основные результаты работы использовались в.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в качестве комментариев, аналитических записок и вестников для информирования депутатского корпуса по проблемам налоговой реформы.

Они также могут быть основой дальнейшего научного изучения и использования в учебном процессе.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного управления и права Международного института управления МГИМО (У) МИД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в деятельности Информационно-аналитического управления Государственной Думы, научных публикациях автора.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В рамках масштабной реформы налогового законодательства, осуществленной в последнее десятилетие достигнуты следующие результаты.

Во-первых, снизилось налоговое бремя на налогоплательщика. Для этого, в частности, были отменены неэффективные и оказывающие негативное влияние на экономическую деятельность налоги, прежде всего налоги, уплачиваемые с выручки от реализации товаров, работ и услуг, существенно снижено налогообложение фонда оплаты труда, изменился подход к определению налогооблагаемой базы при взимании налога на прибыль.

Во-вторых, произошло выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков, которое было обеспечено отменой многих необоснованных льгот, устранением деформаций в правилах определения налогооблагаемой базы по отдельным налогам.

В-третьих, произошло упрощение налоговой системы и сокращение количества налогов.

В-четвертых, активно начали работать основные качества кодифицированных актов: всеобщность применения, системность, особая правовая значимость и т. д.

Осуществление налоговой реформы по проанализированным выше направлениям привело к более справедливому распределению налоговой нагрузки, существенно ослабило стимулы к уклонению от уплаты налогов, позволило стабилизировать и снизить номинальные ставки налогов.

В тоже время следует признать, что Налоговый Кодекс РФ как акт высшей юридической силы четко не раскрывает комплексный характер налоговых отношений — как специальных властных отношений, возникающих в процессе налогообложения.

В этой связи совершенно справедливо Г. В. Петрова отмечает, что в НК отсутствуют базовые положения, необходимые при регулировании любых властных отношений, в том числе и в налоговой сфере:

— нет упоминания о Конституции РФ, т. е. о том, что к налоговым # «властным» отношениям применяются конституционные принципы и нормы;

— кроме функций налоговых органов подробно не определяется участие (функции) в налоговых властных отношениях ни одного государственного органа, включая Правительство РФ, которое согласно ст. 15 конституционного Федерального закона «О Правительстве Российской Федерации» разрабатывает и реализует налоговую политику;

— нет системы общих принципов налогообложения, которые на основании п. «и» ст. 72 Основного закона страны составляют конституционную основу правового регулирования налоговой системы и реализации совместного ведения РФ и ее субъектов в сфере щ налогообложения.183.

Некоторые «основные начала» законодательства о налогах и сборах, изложенные в ст. 3 и 5 НК, нельзя считать в полном смысле конституционными общими принципами, поскольку вместе они должны составлять специальную главу Кодекса с постатейным разъяснением каждого принципа как конституционной гарантии прав государства и гражданина (как это сделано, например, в Бюджетном кодексе РФ).

Эти концептуальные недоработки и положения ст. 1 НК РФ (о том, что налоговое законодательство состоит из НК и соответствующих ему налоговых законов) побуждают правоприменителя к «узкому» подходу при щ толковании и применении норм налогового законодательства, когда при внутренних противоречиях норм НК РФ или при пробелах правового регулирования в НК РФ неясности решаются исходя из смысла тех же сложных, объемных или противоречивых норм НК РФ.

В нынешней системе норм НК преобладают двойное налогообложение, косвенные налогивводимые налоги не подкрепляются экономико-правовой аргументациейнет ссылок на конституционные основы установления того или иного налога (сбора) — нет связи бюджетных интересов и интересов налогоплательщика. Понятие цели налога как финансового обеспечения деятельности государства официально не прокомментировано, а в практике бюджетного распределения финансирование социальных и предпринимательских интересов гражданина осуществляется по остаточному методу, то есть из того, что остается в бюджете после выплаты всех расходов, внутренних и внешних долгов и других обязательств.

На первый план выходит скорее фискальная концепция налогообложения: по ст. 8 НК под налогом понимается обязательный платеж в форме денежных средств, отчуждаемых в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований.

До недавнего времени правовое регулирование финансовой деятельности исследовалось недостаточно и в основном в контексте административно-правовых функций государственных финансовых органов. Поэтому более закономерно действующее налоговое законодательство сориентировано преимущественно на регулирование деятельности налоговых органов по обеспечению контроля собираемости налогов. При кодификации из поля зрения выпали иные важнейшие аспекты налоговых отношенийсвязанные с реализацией конституционных основ развития рынка, принципов налогово-бюджетного федерализма и государственного управления экономикой и финансами.184.

Отмеченное скорее всего отражает неразработанность концепции правового регулирования финансовой деятельности вообще и налоговой — в частности. До сих пор неясно и то, на какой именно экономической модели налогообложения остановится Россия. Сказалось и социалистическое наследие — отсутствие в советской правовой науке серьезных исследований в области рыночных элементов налогового регулирования, что обусловлено существенными различиями роли налогов в плановой и рыночной экономике.

Нынешние попытки обособить процесс кодификации норм налогового законодательства, отделить его от общей кодификации административно-правовых, финансово-правовых и гражданско-правовых норм приводят к нарушению целостности системы норм, регулирующих институты как публичного, так и частного права. Острота этого вопроса особо возрастает в связи с необходимостью показать подходы и приемы устранения концептуальных пробелов и недостатков при формировании системы налогового законодательства.

Проблемы, связанные с определением роли международных и национальных нормативных актов в области налогообложения и финансов, места и значения для налогообложения договорных основ, судебной практики, обычаев делового оборота, стандартов бухгалтерского учета, модельных и типовых налоговых актов живо обсуждаются в иностранной юридической литературе. Большое внимание уделяется теории правового регулирования налогообложения в рамках мировой глобальной системы и ее влиянию на национальное налоговое законодательство. Эта теория получила распространение за рубежом и претендует на глобальное осмысление воздействия мировых общепринятых принципов и норм налогообложения на формирование правовых актов о налогах в отдельных странах.

При дальнейшей разработке концептуальных основ налогового законодательства, полагает Г. В. Петрова, необходимо иметь в виду следующее.

Первое — акцентировать внимание на многовариантности, разнонаправленности, разноуровневости и коллизионности концептуальных подходов к построению как отдельных институтов налоговых законов, так и всей системы актов в области финансовой деятельности государства. Нормы налогового законодательства должны рассматриваться как подотрасль финансового законодательства, испытывающая влияние норм других отраслей, как нормы, отражающие переплетение публичного и частного интересов, как нормы судебной практики, международно-правовые, политические, экономические и социальные рычаги управления.

Второе — необходимо поддерживать позитивные тенденции повышения роли не только фискальных, но и регулирующих функций налогообложения в государственном управлении экономикой и финансами. Это дает возможность по-новому посмотреть на полномочия не только налоговых органов, но и иных органов государственного и негосударственного (корпоративного) управления. Важно и критическое осмысление перманентных изменений налогового режима в Российской Федерации, обусловленного поиском гибкой, восприимчивой и адекватной нашей экономике модели налоговой системы и ее правовой регламентации.

Третье — требуется согласование правовых налоговых норм, принципов, установлений и предписаний с экономическими реалиями в различных сферах предпринимательской деятельности (малом бизнесе, банковской деятельности, природноресурсовом комплексе, страховании, инвестиционной деятельности и т. п.).185.

Все это необходимо необходимо сделать не откладывая в долгий ящик, поскольку важнейшим приоритетом экономической политики государства и в предстоящие годы является продолжение налоговой реформы. В связи с этим предполагается действовать сразу по нескольким направлениям: осуществление среднесрочной (на 2003;2005 годы) программы снижения налогового бремени. реформа системы имущественных налогов (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения), которые должны стать серьезными источниками доходов региональных и местных бюджетов, а принципы их взимания должны стимулировать эффективное использование имуществанеобходимо исключить запасы, затраты и нематериальные активы из объектов налогообложения по налогу на имущество организаций, перейти на оценочную рыночную стоимость имущества в качестве налогооблагаемой базы, сократить перечень налоговых льготобеспечить возможность постепенного перехода в перспективе на налогообложение недвижимости;

— совершенствование главы 25 Налогового кодекса (налог на прибыль), прежде всего, системы налогового учета (эта система должна быть приближена к бухгалтерскому учету при сохранении дистанции между налоговой и бухгалтерской отчетностью), введение механизмов стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков, в том числе и через расширение практики применения инвестиционного налогового кредита;

— совершенствование порядка исчисления налоговой базы по НДС, отказ от принципа «кредитования налогоплательщиком государства», для чего необходимо исключить авансы из налоговой базы и изменить порядок подтверждения нулевой ставки по экспортным поставкам с последующим возмещением НДС;

— снижение средней ставки единого социального налога- - совершенствование взимания государственной пошлины, преобразование в государственную пошлину всех существующих сегодня платежей, уплачиваемых в связи с выполнением государственными органами юридически значимых действий;

— увеличение размеров налогового вычета в случае строительства и приобретения жилья до размеров, которые более точно отражают сложившийся уровень цен на объекты жилой недвижимости в целях стимулирования развития ипотечного кредитования, а также отмена налогового контроля за расходами физических лиц в части покупки жилья;

— подготовка к отмене с 2004 года налога с продаж, разработка мер, направленных на обоснованную компенсацию потерь региональных бюджетовкорректировка системы налогообложения финансовых инструментов с целью стимулирования притока капитала.186.

В налоговой повестке Государственной Думы стоит также глава Кодекса, регулирующая уплату государственной пошлины.

Одной из важных задач, которая должна была быть решена в ходе проведения налоговой реформы, являлось включение в массив законодательства о налогах и сборах платежей, связанных с использованием природных ресурсов. Одновременно предполагалось увеличение ставок таких платежей, с тем, что бы усилить их стимулирующую роль в качестве инструмента по более бережному и рациональному использованию природных ресурсов.

Кроме того, изменения, которые будут вноситься в законодательство о налогах и сборах, в основном, будут связаны с уточнением налоговых ставок и налоговой базы по уже существующим налогам и сборам, без изменения структуры и перечня налогов и сборов.

Однако есть еще одно направление, которое не упоминается в правительственных документах, но которое крайне необходимо развивать для успешного завершения налоговой реформы.

Рассматривая проблемы налогообложения как часть общих проблем финансового регулирования, юристы справедливо обращают внимание на необходимость совершенствование общей системы гарантий исполнения финансовых обязательств с применением финансовых и гражданско-правовых норм. Развитие финансовых рынков в условиях продолжающегося институционального реформирования экономики тесно связано с эффективным функционированием такого экономико-правового механизма, как исполнение обязательств наложением взыскания на имущество (или становлением в рамках экономики переходного периода таких подотраслей, как законодательство о несостоятельности и гражданское исполнительное законодательство.

Для формирования правового и экономического механизма обеспечения исполнения налоговых обязательств хозяйствующих субъектов требуется целый ряд необходимых условий.

— правовая инфраструктура, обеспечивающая приоритет гражданско-правового регулирования при наложении взыскания на имущество должника в рамках частных и публичных соглашений;

— адекватные правовые институты законодательства о наложении взыскания на имущество в различных отраслях права (прежде всего — в налоговом и гражданском), отработка типовых видов внутрифирменного бухгалтерского учета стоимости имущества и др.;

— эффективная система исполнения законодательства и наличие конституционной налоговой политики при осуществлении процедур банкротства налогоплательщика (инфраструктура деловых связей, равенство в реализации налоговой политики относительно хозяйствующих субъектов, государственное содействие созданию системы публичной отчетности фирм, стандартизация бухгалтерского учета и его согласование с гражданским (договорным) правом);

— благоприятная макроэкономическая среда (повышение роли Минэкономразвития РФ в управлении финансовыми рынками с помощью меры налогового стимулирования инвесторов и внедрения механизма оптимизации налогообложенияразвитие страховых компаний и рынка страховых услуг в качестве контрольной системы за финансовым состоянием хозяйствующих субъектов);

— относительно продолжительный период установления системы применения процедуры несостоятельности (банкротства) в условиях рынка (например, развитие гражданско-правовых основ рынка ценных бумаг в широком спектре их торгового, инвестиционного, кредитно-расчетного оборота).

Именно в силу последнего из перечисленных условий после разрушения старых механизмов обеспечения обязательств возникает некая «полоса неопределенности» в реализации механизма банкротства налогоплательщиков.

Эти проблемы непосредственно связаны с государственным регулированием процедур обеспечения взыскания обязательных платежей. Становятся очевидными объективные и субъективные причины, мешающие реализации унифицированных мер по выработке и внедрению четкой системы согласованных норм гражданского, процессуального, налогового законодательства, касающихся взыскания обязательных платежей посредством норм о несостоятельности, исполнительном производстве, арбитражном процессе, административном и уголовном процессе.187 В числе таких причин можно назвать: неразработанность и спорность некоторых теоретических вопросов, лежащих в основе гражданско-правового и финансово-правового регулирования порядка обращения взыскания на имущество должника по обязательным платежамнедооценка в государственной налоговой политике по обеспечению собираемости налогов обязанности государства по защите имущественных интересов налогоплательщиков и игнорирование определенных концептуальных противоречий, которые отражаются на законотворческом процессевозникновение коллизионных правовых норм (о залоге, поручительстве, банкротстве, причинении вреда и др. в Гражданском и Налоговом кодексах) побочных «регуляторов» имущественных отношений (многочисленные подзаконные акты) в налоговой сфере, которые не обеспечивают ясную правовую среду для ведения бухгалтерской отчетности российских налогоплательщиков и позволяют контролирующим органам «домысливать» содержание материальных и процессуальных нормотсутствие единого подхода к проблемам совершенствования правового регулирования обращения взыскания на имущество отдельных типов должников, общей концепции и стратегии развития законодательства о банкротстве, четкого представления об этапах и основных направлениях государственной стратегии поддержки убыточных предприятий, что приводит к бессистемному обновлению норм об обращении взыскания на имущество в различных отраслях законодательства, неравномерности развития его отдельных институтов, к дублированиюнекоторые институты налогового законодательства, касающиеся взыскания налогов, развиваются активнее, чем другие. Так развиваются институты налоговых проверок и субъективного состава налоговых нарушений. В то же время неясен порядок оценки имущества, с учетом влияющих на него рыночных критериев оценки рисков и деловой репутации, колебаний валютных курсовв последнее время наметился курс на разработку комплекса мер по защите налогоплательщика. Однако налогово-бюджетное законодательство не усматривает связи между банкротством из-за высокого налогового бремени и неплатежей по государственным долгам и необходимостью выработки особенных процедур обращения взыскания по налоговым долгам в отдельных отраслях производства. Например, внешнеэкономическим законодательством введен комплексный подход к проведению государственной политики защиты внутреннего рынка и отечественного производителя в целях эффективного использования бюджетных экспортных кредитов и других государственных и негосударственных денежных инвестиционных средствактивно развивающееся правовое регулирование налогообложения доходов иностранных лиц, полученных в Российской Федерации и доходов российских лиц, полученных за рубежом, заимствует из внешнеэкономического регулирования зарубежных стран много нового. При этом практически отсутствует доступная государственным органам бухгалтерская отчетность о зарубежных инвестициях отечественных предпринимателей и недвижимости за рубежом, что не позволяет осуществлять налоговый контроль и взыскивать обязательные платежи. Многие российские инвесторы не представляют в российские налоговые органы сведений о своем зарубежном имуществе, на которое может быть обращено взыскание.

В целом же причина низкого поступления в Россию доходов заключается в слабой разработанности той части российского налогового законодательства, которая относится к получаемым за рубежом доходам.

Тактическим выходом из этой ситуации могли бы стать специальные правовые режимы в отдельных налоговых законах об обложении зарубежных доходов российских налогоплательщиков. Однако стратегическое решение состоит, вероятно, в том, чтобы внести, по примеру США и других стран, в.

Налоговый кодекс дополнительные базовые статьи, детализирующие решение вопросов налогообложения зарубежных доходов.

Необходимо осуществить конкретные правовые меры:

— принять законодательный акт, регламентирующий компетенцию различных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере обращения взыскания на федеральную и муниципальную собственность по различным видам налогов и обязательных платежей;

— исходя из задач поддержки российского предпринимательства регламентировать правовыми нормами, в соответствии с приоритетами структурной и региональной политики Российской Федерации, особенности проведения процедуры несостоятельности отдельных предприятий, являющихся налоговыми должниками;

— нормативно скоординировать деятельность по осуществлению порядка наложения взыскания государственными налоговыми и другими органами на имущество налогоплательщика и урегулировать в налогово-бюджетных законах финансирование национальных промышленных приоритетов;

— развивать правовую базу налогово-бюджетного регулирования, позволяющую реализовать государственные программы взаимозачетов в сфере реструктуризации налоговой задолженности предприятий должников и бюджетных обязательств.188.