Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: содержание, проблемы, перспективы развития

Актуальность темы

исследования. Современное российское законодательство, регулирующее правоотношения, возникающие в сфере оборота недвижимого имущества, характеризуется сложностью и многоаспектностью указанных отношений, в связи с чем возрастает значимость проведения последовательного, системного, комплексного исследования теоретических и практических проблем деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Необходимость эффективного осуществления государством охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц обусловила создание института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Потребности участников оборота недвижимости определили цели и задачи государственной регистрации прав на недвижимое имущество, являющейся средством введения указанного оборота в цивилизованные рамки, осуществления его на принципах гласности и публичности.

Актуальность темы

диссертации обусловлена отсутствием четкой концепции развития административного законодательства, определяющего основные положения, направленные на совершенствование административно-правовых норм, образующих в совокупности правовой институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, имеющий исключительное значение для упорядочения и развития рынка недвижимости, обеспечения гарантий прав собственников недвижимого имущества.

Статьей 8 Конституции РФ1 закреплена защита всех форм собственности, однако каждая пятнадцатая сделка с недвижимостью является незаконной. Только в Воронеже каждую неделю Управлением Федеральной регистрацион.

1 Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г.- ред. от 14 окт. 2005 г. // Российская газ. № 237. 1993. 25 дек.- № 7. 1996. 13 янв.- № 31. 1996. 15 февр.- № 111. 2001. 14 июня- № 151. 2003. 30 июля- № 62. 2004. 26 марта- № 234. 2005. 19 окт. Далее — Конституция РФ.

2 См.: Мелехова И. Долевая яма. Риск оказаться обманутым на рынке недвижимости еще очень велик /И. Мелехова//http.//wvv.rg.ru/2007/08/08/yama.html ной службы по Воронежской области принимается более 2000 заявлений, касающихся сделок с недвижимостью. За 2007 год по Воронежской области зарегистрировано около 500 000 прав на недвижимое имущество1.

Кроме того, анализ судебной практики Арбитражного суда Воронежской области показывает, что споры, возникающие в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним условно можно разделить на три основные группы:

1) о признании недействительными отказов в государственной регистрации как ненормативных актов государственной власти, по которым ответчиком по делу привлекается регистрирующий орган. Количество отказов в государственной регистрации в 2005 г. — 94- в 2006 г. — 94, в 2007 г. — 11I2;

2) о зарегистрированном праве на недвижимое имущество, ответчиками по которым являются как правообладатель зарегистрированного права, так и орган, осуществивший данную регистрацию. При этом в 2006 г. в Управление Федеральной регистрационной службы по Воронежской области поступило 448 921 заявление на регистрацию прав, их перехода и ограничений, в 2007 Л.

498 705 — количество судебных дел, по которым регистрирующий орган привлекался в качестве ответчика составило в 2006 г. — 581, в 2007 г. — 6554;

3) об обжаловании действий и решений: отказов в выдаче сведений о зарегистрированных правах, отказов в исправлении технических ошибок, нарушение сроков регистрации, т. е. споров, вытекающих из деятельности Управления Федеральной регистрационной службы по Воронежской области по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по сведениям которого за 2007 год поступило 538 678 запросов о выдаче информации (сведений) из Единого государственного реестра прав о зарегистрированных правахпри этом.

1 См.: Габич. А. Ликбез для заявителя // Российская газета. 2008. № 55 (4612). 14 марта. С. 11.

2 См.: Сведения предоставленны Управлением федеральной регистрационной службы по Воронежской области. Приложение 2.

3 См.: там же.

4 См.: там же. количество выданных выписок и справок в 2006 г. составило 36 523, в 2007 г. -63 852- количество выданных отказов в 2006 г. -140 642, в 2007 г. — 164 0001.

В настоящее время процесс реформирования правового института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется законодателем в целом бессистемно и непоследовательно, что приводит к принятию некачественных норм, являющихся причиной неоднозначного их толкования и сложности в практическом применении.

Следует отметить, что происходящие в стране реформы во многих сферах общественной жизни предъявляют высокие требования к качеству правотворчества. Однако, по мнению О. А. Иванюк, быстрые темпы проведения указанных реформ порождают принятие актов низкого качества, недостатки и упущения в законодательстве2, что в полной мере можно отнести к законодательству, регулирующему оборот недвижимого имущества.

В январе 2008 года исполнилось десять лет со дня введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"3, который в настоящее время действует в редакции 25 Федеральных законов. Однако совершенствование указанного нормативного акта носит точечный характер, что является причиной необоснованного роста массива законодательных актов, а также «нарушает требования принципа системности построения структуры законодательст.

См.: Сведения предоставлены Управлением федеральной регистрационной службы по Воронежской области. Приложение 2.

2 Иванюк О. А. Качество закона и проблемы юридической техники // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 150.

3 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федер. Закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ: [принят Гос. Думой 17 июня 1997 г.- одобрен Советом Федерации 3 июля 1997 г.] // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594- 2001. № 11. Ст. 997- № 16. Ст. 1533- 2002. № 15. Ст. 1377- 2003. № 24. Ст. 2244- 2004. № 30. Ст. 3081- № 27. Ст. 2711- № 35. Ст. 3607- № 45. Ст. 4377- 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15- Ст. 22- Ст. 40- Ст. 43- № 50. Ст. 5244- 2006. № 1. Ст. 17- № 17 (4.1). Ст. 1782- № 23. Ст.2380- № 27. Ст.2881- № 30. Ст. 3287- № 50. Ст. 5279- № 52 (ч.1). Ст. 5498- 2007. № 31. Ст. 4011- № 41. Ст. 4845- № 43. Ст. 5084- № 46. Ст. 553- № 48 (ч.2). Ст. 5812. Далее — Закон о государственной регистрации. ва, порождает юридические коллизии и противоречия, создает возможность неоднозначного толкования нормативных правовых актов"1.

Несовершенство и нестабильность законодательства, регулирующего правоотношения, возникающие при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обусловили актуальность темы диссертации, а также необходимость проведения теоретического исследования указанных проблем. Кроме того, актуальность темы предопределена отсутствием единого подхода к толкованию и применению правовых норм законодательства, регулирующего регистрационные отношения, обусловленного сложностью определения отраслевой принадлежности правового института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Кроме того, в 2004 году начал свою деятельность новый федеральный орган — Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), а учреждения юстиции, осуществлявшие государственную регистрацию объектов недвижимого имущества, реорганизованы в территориальные органы Росрегистрации, в связи с этим изменены полномочия Министерства юстиции РФ, в подведомственности которого находится вновь созданная служба. Таким образом, работа по формированию единой российской системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним вышла на новый качественный уровень, необходимость изучения которого также обусловила выбор темы исследования.

Состояние научной разработанности темы исследования. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним исследовалась, как учеными — административистами, так и представителями других отраслевых юридических наук. Однако содержание, проблемы и перспективы развития административно-правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним до настоящего времени недостаточно изучены. Анализу административно-правового характера процесса.

1 Иванюк О. А. Качество закона и проблемы юридической техники //Журнал российского права. 2008. № 2. С. 151. государственной регистрации не уделялось должного внимания. Кроме того, государственная регистрация прав на вновь создаваемые объекты недвижимого имущества и сделок с ним не являлась предметом научных изысканий.

Общетеоретическую основу исследования составили научные работы таких российских ученых-теоретиков права, как: С. А. Авакьян, С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, С. Н. Братусь, А. Б. Венгеров, Д. А. Липинский,.

A.В. Малько, Н. И. Матузов, М. Н. Марченко, А. С. Пиголкин, В. Д. Перевалов, О. А. Пучков, А. Е. Рыбасов, В. Н. Хропанюк.

Содержание и результаты исследования базируются на трудах таких уче-ных-административистов как А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, М. С. Игнатова, А. Р. Кирсанов, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, В. М. Манохин, С. Н. Махина, В. В. Михольская, И. В. Панова, Л. Л. Попов, С. Б. Пашенько, О. С. Рогачева, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева,.

B.Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Н.Ю. Ха-манева, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов, А. Я. Яковлев.

Объектом исследования является комплекс административно-правовых отношений, возникающих в сфере правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе на вновь создаваемые объекты недвижимости.

Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты функционирования правового института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на вновь создаваемые объекты недвижимости, их содержательная и нормативная основа, существующие проблемы реализации прав на недвижимое имущество, перспективы дальнейшего развития и формирования регистрационного процесса.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ, создание концепции системы правового регулирования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, на вновь создаваемые объекты недвижимостивыявление особенностей данного регулирования, а также выделение существующих проблем, препятствующих эффективной работе Федеральной регистрационной службы и её территориальных органов, формирование предложений по их решению и определение перспектив развития законодательства о государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимости.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

— детальное изучение сложившихся в научной юридической литературе теорий о сущности, содержании, системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

— анализ содержания и значения института государственной регистрации прав на недвижимое имущество;

— углубленное рассмотрение проблем государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, как основания возникновения, изменения, перехода и прекращения прав на объекты недвижимости;

— комплексное исследование норм российского законодательства, регулирующего отношения в сфере оборота недвижимого имущества;

— определение правовой природы, функций Федеральной регистрационной службы и её территориальных органов, как субъектов административно-правовых отношений в сфере государственной регистрации;

— рассмотрение и изучение стадий государственной регистрации прав на недвижимое имущество;

— исследование роли и значения Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

— выявление актуальных проблем осуществления государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимости и способов их решения;

— разработка основных направлений совершенствования федерального законодательства в сфере регулирования правоотношений по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на вновь создаваемые объекты недвижимого имущества.

Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и частнонаучные (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические выводы и рекомендации о необходимости совершенствования действующего российского законодательства и принятия новых законов, регламентирующих материальные и процессуальные отношения по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Эмпирическая база исследования. В диссертации проанализированы данные статистического учета и отчетности Федеральной регистрационной службы и Управления Федеральной регистрационной службы по Воронежской области. Разработке предложений и выводов способствовало изучение справочных и аналитических материалов о деятельности регистрационных органов. Проведена работа по обобщению статистических данных Управления Федеральной регистрационной службы по Воронежской области за 2005;2007 г. г. Изучены и обобщены материалы Арбитражного суда Воронежской области о рассмотрении споров о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Сбор и анализ эмпирического материала обеспечил достоверность и обоснованность содержащихся в работе выводов и предложений.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем проведено всестороннее исследование административно-правового регулирования государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимости, сформулированы выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию Российского административно-процедурного законодательства, регулирующего правоотношения, складывающиеся в сфере оборота недвижимости.

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1. Обоснован вывод о комплексном (межотраслевом) характере правового института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, исходя из анализа норм действующего законодательства, регулирующего оборот недвижимого имущества.

2. С учетом особенностей объектов незавершенного строительства, являющихся разновидностью вновь создаваемых объектов недвижимости, представляющих собой определенную стадию готовности объектов строительства, выявлена специфика процесса государственной регистрации прав на указанные объекты, заключающаяся в регистрации прав на объекты, сведения о которых не вносились в Единый государственный реестр прав, то есть «первичных прав».

3. Аргументировано положение о том, что полномочия территориальных органов Федеральной регистрационной службы в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним следует разделить на два вида: во-первых, административно-управленческие полномочия, состоящие из принятия и регистрации документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с нимпроведения правовой экспертизы указанных документовпринятия решения регистрируюгцим органомво-вторых, справочно-консультацгюнные полномочия, включающие следующие процедуры: предоставления информации о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имуществавыдачи правообладателям по их письменным заявлениям сведений, отражающих содержание сделок и прав.

4. Всесторонне исследованы принципы, на которых должна основываться деятельность Федеральной регистрационной службы: законностьобъективностьобеспечение прав личности и интересов государстваосуществление административного производства на государственном языкеоперативностьответственность властных субъектов за надлежащее ведение процессасамостоятельность принятия решениясочетание целесообразности и усмотрения.

5. Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривается как совокупность норм, регламентирующих как регулятивные, так и охранительные правоотношения. В связи с этим процесс государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимого имущества носит адмнистративно-правовой правонаделительный и правопод-тверждающий характер. Главным результатом этого процесса является принятие уполномоченным должностным лицом акта государственной регистрации, который представляет собой правоприменительный индивидуальный правовой акт. Административные процедуры регистрационной деятельности установлены Административным регламентом исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с нимподзаконным нормативным актом, принятым в целях повышения качества исполнения указанной функции и обеспечения доступности его результатов, создания комфортных условий для участников регистрационных отношений, определения сроков и последовательности указанных действий.

6. На основе анализа норм федерального и регионального законодательства, регулирующего правоотношения в сфере оборота недвижимого имущества, сделан вывод о целесообразности создания единой государственной системы учета и оценки объектов недвижимого имущества на базе общих для всей страны методик и технологий.

7. Доказывается необходимость разработки на федеральном уровне единой методики проведения массовой оценки объектов недвижимого имущества на основе их рыночной стоимости. При этом важнейшими составляющими указанной методики являются: специальная подготовка независимых оценщиков для выполнения оценочных работ и законодательное закрепление порядка обжалования результатов оценки.

8. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предложено дополнить правовой нормой, устанавливающей срок в один месяц для обязательной регистрации прав на объекты недвижимого имущества с момента их возникновения (изменения, перехода, прекращения), изменив действующий в настоящее время заявительный характер государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на обязательный.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что полученные выводы и сформулированные на их основе практические предложения автора по совершенствованию административно-правового регулирования оборота недвижимого имущества в России и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут создать определенную базу как для дальнейших научных исследований, так и для практической деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним не только на федеральном, но и на региональном уровнях.

Практическая значимость работы сводится к возможности использования сформулированных предложений по следующим направлениям:

— в процессе правотворчества при разработке и совершенствовании законодательства, регулирующего отношения в сфере оборота недвижимости;

— для совершенствования и модификации правового регулирования регистрационного процесса;

— при преподавании в вузах учебного курса «Административное право», специальных учебных курсах «Административный процесс», «Административно-правовые акты», а также в подготовке учебно-методической литературы.

Диссертационная работа в значительной степени восполняет существующие пробелы понятийно-терминологического аппарата в исследуемой области правового регулирования.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и рекомендована к защите.

Основные положения диссертации опубликованы в восьми публикациях.

Положения и выводы исследования использовались при выступлениях на международных научно-практических конференцияхв практической адвокатской деятельности автора при оказании правовой помощи физическим и юридическим лицам — участникам публичных и иных, связанных с ними правоотношений, в судебных, государственных, муниципальных органах на территории города Воронежа, Воронежской области.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно — практический характер исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, имеющих внутреннее деление на восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Государственная регистрация права собственности является одним из важнейших признаков абсолютного характера и исключительности самого права собственности, поскольку дает возможность собственнику, опираясь на закон, отстранять всех третьих лиц от «хозяйственного господства» над принадлежащим ему имуществом, если на то нет его воли. Государственную регистрацию следует рассматривать как систему охранительных правоотношений, выражающуюся в признании государством прав субъекта гражданских правоотношений на недвижимое имущество. При этом такой способ защиты права собственника на недвижимое имущество, как оспаривание самой государственной регистрации, не может привести к желаемым правовым результатам.

К моменту вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» действовавшая ранее система регистрации характеризовалась: отсутствием единой системы органов, осуществляющих регистрациюотсутствием единых принципов, правил и методов государственной регистрациисмешением двух систем регистрации — регистрации документов и регистрации прав на недвижимое имущество.

Эти особенности действовавшей системы регистрации прав и сделок с недвижимостью не способствовали формированию эффективного механизма управления рынком недвижимости со стороны государства, в том числе по причине отсутствия консолидированного банка данных о правах на недвижимость, их переходе от одного правообладателя к другому, об ограничениях (обременениях) прав и иных сделках с недвижимостью. Как следствие, у государства отсутствовал в достаточной степени эффективный механизм предоставления гарантий зарегистрированных прав и сделок с недвижимым имуществом, что влекло за собой при осуществлении сделок с недвижимостью увеличение риска ее добросовестных приобретателей.

В настоящее время государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет последовательность специфических действий, совокупность которых образует регистрационный процесс. Его результатом является принятие регистрирующим органом индивидуального ненормативного акта, не содержащего властных предписаний, не прекращающего своего действия в связи с исполнением, не выражающего властных волеизъявлений регистрирующего органа, являющегося правоприменительным актом органа государственного управления. При этом акт государственной регистрации прав является обязательным «завершающим» элементом юридического факта, в результате которого возникают, изменяются и прекращаются права на недвижимость и представляет собой действие государственного органа, осуществляющего государственную регистрацию.

2. В целом, российская система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним соответствует мировому опыту, однако особенностью отечественной государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является совмещение двух систем регистрации, которые обособленно существуют в развитых странах, -системы регистрации прав и сделок. При этом её характерными чертами являются: 1) общеобязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним- 2) административно-правовой характер субъектного состава правоотношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним- 3) открытый характере регистрационного процесса- 4) территориальный характере деятельности регистрирующих органов.

3. Законодательство, регулирующее оборот недвижимого имущества находится в постоянном развитии, непрерывно совершенствуется, однако существующие в нем противоречия и пробелы создают трудности для правоприменительной практики, единообразного понимания и толкования его норм. В связи с этим первоочередной задачей представляется совершенствование понятийного аппарата законодательства, регулирующего правоотношения, возникающие в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Для этого предлагается определить основным критерием отнесения вещей к категории недвижимых дефинитивный признак их неразрывной связи с землей, при котором перемещение объектов недвижимости невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. Поскольку 4.1 ст. 130 ГК РФ содержит не совсем корректную формулировку о том, что к недвижимым вещам может быть отнесено иное имущество, с учетом неравнозначности указанных категорий представляется необходимым изложение данной нормы в следующей редакции: «к недвижимым вещам могут бить отнесены иные вещи, прочно связанные с землей». Кроме того, законодательство, регулирующее оборот недвижимого имущества не содержит определения нежилых помещений, что также создает трудности при государственной регистрации данной категории объектов недвижимого имущества. В данном случае при формулировании их дефинитивного признака предлагается исходить из признаков, характеризующих нежилые помещения:

4. Федеральным законом «О внесении изменений вчасть первую гражданского кодекса Российской Федерации"1, вступившим в силу 1 января 2005 года, в статью 130 ГК РФ внесены изменения, согласно которым за объектом незавершенного строительства признан правовой режим недвижимого имущества, а сами эти объекты включены в перечень недвижимых вещей. С этого времени статус таких объектов четко определен законодательно, и произошло расширение перечня объектов недвижимости, предусмотренного ГК РФ.

1 О внесении изменений в часть 1 Гражданского кодекса Российской Федерации: федер. закон от 30 дек. 2004 г. № 213-Ф3: [принятии гос. Думой 22 дек. 2004 г.: одобрен Советом Федер. 24 дек. 2004 г.] // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч.1). Ст. 39.

Следует отметить, что по ранее действовавшему законодательству отправной точкой для определения правового статуса объектов незавершенного строительства являлись положения пункта 2 статьи 25 Закона о гос. регистрации, признававшего эти объекты недвижимостью. Вместе с тем, имело место утверждение о том, что аналогичное признание содержится в статье 219 ГК РФ, согласно которой право собственности возникает на вновь создаваемое (то есть незавершенное), а не созданное (уже построенное) имущество, подлежащее государственной регистрации.

Кроме того, Законом о гос. регистрации устанавливалась возможность государственной регистрации права собственности на объекты незавершенного строительства в случае необходимости совершения сделок с ними (п. 2 ст. 25), то есть регистрация прав ставилась в зависимость от необходимости отчуждения объекта незавершенного строительства.

В настоящее время, следует определить, что объекты незавершенного строительства являются разновидностью вновь создаваемых объектов недвижимости, представляя собой определенную стадию готовности объектов строительства, которые следует определить как здания, строения и иные объекты недвижимости, возводимые собственниками земельного участка, либо иным лицом на этом земельном участке.

5. По своей правовой природе Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы как субъекты административно-правовых отношений в сфере государственной регистрации прав являются органами государственного управления, осуществляющими властно-правовые функции (полномочия) в рамках административно-правовых отношений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в целях: создания предельно открытой системы прав на недвижимое имущество, позволяющей свободно получать информацию об этих правах и осуществлять государственный контроль за совершением сделок с таким имуществомзащиты законных прав и интересов различных субъектов прав на недвижимое имуществовведения единых процедур регистрации прав на недвижимость на всей территории Российской Федерации.

Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы имеют двойственную (частно-государственную) правовую природу, являясь, с одной стороны, уполномоченным государством исполнительным органом, осуществляющим по единым правилам на всей территории России процедуру государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с другой стороны, юридическим лицом, которое действует в гражданско-правовом поле, являясь субъектом — участником гражданско-правовых отношений, возникающих при государственной регистрации прав, наряду с иными участниками (гражданами России, иностранцами и лицами без гражданства, российскими и иностранными юридическими лицами, международными организациями, иностранными государствами, Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями). В связи с этим, сложный (смешанный) фактический состав оснований прав на недвижимое имущество базируется на совокупности юридических фактов гражданско-правового (факт возникновения, изменения или прекращения права) и публично-правового (факт государственной регистрации прав) характера, что, в свою очередь, определяет комплексность и системность публично-правового регулирования (государственной регистрацией) частноправовых отношений (прав на недвижимое имущество).

6. Федеральная регистрационная служба, являясь органом исполнительной власти, наделена значительными юридически властными полномочиями, которые используются ею во взаимоотношениях с другими субъектами с целью исполнения требований Российского законодательства. При этом совокупность правовых норм, регулирующих такого рода управленческие отношения, составляют предмет административного права, основным институтом которого является административный процесс.

Властный характер регистрационной деятельности Федеральной регистрационной службы и её территориальных органов, заключается в том, что 1) субъектом, осуществляющим государственную регистрацию, является государственный орган- 2) принятие государственным органом юридического акта, содержащего индивидуально-властные предписания- 3) применение государственным регистрирующим органом норм права в специально установленных законом формах- 4) возникновение юридических последствий правоприменения (возникновение, изменение либо прекращение прав) — 5) осуществление регистрационной деятельности специально подготовленными государственными регистраторами.

7. Использование принятой в науке административного права концепции о группировке блоков, составляющих структуру административно-правового статуса субъектов административных правоотношений, одним из которых является государственный орган — Федеральная регистрационная служба, позволило из анализа законодательства, закрепляющего правовой статус Федеральной регистрационной службы и её территориальных органов выделить три блока, составляющих указанный правовой статус: первый блок составляют цели, задачи и функции, служащие обеспечению определенных социальных потребностейвторым блоком следует назвать организационно-структурный блок правового статуса, представляющий собой довольно сложную систему, в которую входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы. Он представляет собой сложную систему, в которую входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи их из ведения одних организаций в подчинение других, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символытретий блок составляет компетенция и иные правовые характеристики этих органов исполнительной власти определяется в процессе установления их правового статуса, с учетом состояния управляемых отраслей или сфер отношений, устанавливающих наиболее важные связи с другими органами власти, которые в той или иной мере выходят на управление той же отраслью или сферой отношений. Следует отметить основные параметры, с учетом которых должно осуществляться согласование правового статуса всех федеральных органов: а) установление назначения органа и его места в системе органов исполнительной властиб) легитимация цели его образования, определение сферы ведения и деятельностив) формулирование его задач и функцийг) установление полномочий (прав и обязанностей) по осуществлению определенных задач и функций в системе отрасли или сферы его веденияд) наделение его правом принимать соответствующие виды актов, решенийе) введение органа, его руководителя и других должностных лиц в систему ответственности за нарушение законности в деятельности органаж) установление порядка формирования его структуры штатовфинансирования, порядка ликвидацииз) установление порядка принятия, реализации и контроля его решенияинформационное обеспечение органа исполнительной власти и его подразделений.

8. Аргументируется положение о том, что полномочия территориального Управления Федеральной регистрационной службы в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним следует разделить на два вида: во-первых, административно-управленческие полномочия, состоящие из принятия и регистрации документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с нимпроведения правовой экспертизы указанных документовпринятия решения регистрирующим органом о внесении в Единый государственный реестр прав записей при отсутствии оснований для приостановления, либо отказа в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с нимсовершения соответствующих надписей на правоустанавливающих документах, выдачу документов, подтверждающих проведение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и, во-вторых, справочно-консультационные полномочия, состоящие из предоставления информации о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имуществавыдачи правообладателям по их письменным заявлениям сведений, отражающих содержание сделок и прав.

Следует подчеркнуть, что в настоящее время нередко допускаются отклонения фактической деятельности органов от ее «нормативной модели», не полностью используются полномочия, есть примеры воспрепятствования осуществлению полномочий, вмешательства в сферу деятельности органов, одностороннего применения каких-либо средств реализации полномочий (лавина актов, приказной стиль и т. д.), невысокого профессионализма кадров, плохо знакомых со своими полномочиями, и их безответственности. Ответственность за их неисполнение практически отсутствует.

9. Необходимо отметить, что регистрационное производство представляет собой вид административного производства и является составной частью административно-правонаделительного процесса, охватывающего широкий круг общественных отношений, участниками которых являются органы исполнительной власти в лице органов Федеральной регистрационной службы, физические и юридические лица. Подчеркивается, что упорядочение деятельности придает Федеральной регистрационной службы открытый и заранее предсказуемый характер, способствует её эффективности (с помощью процедур и регламентов) и демократичности.

10. Из анализа общих принципов государственного управления выявлены принципы, на которых должна базироваться деятельность органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним:

Принцип законности состоит не только в строгом и надлежащем исполнении законов Федеральной регистрационной службой, но и в надлежащем их применении. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для регистрационного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права.

Принцип гласности производства предполагает ознакомление широких слоев граждан с решением тех или иных вопросов, входящих в компетенцию соответствующих регистрирующих органов.

Принцип оперативности процесса является: с одной сторонывыражением оперативности государственной управленческой деятельности, с другой стороны — этот принцип выступает в качестве определённой юридической гарантии реализации субъективных прав и законных интересов участников регистрационного процесса. Поэтому действующее законодательство устанавливает точные сроки, в течение которых должна быть осуществлена та или иная процедура регистрации, которые установлены Регламентом.

Принцип обеспечения прав личности и интересов государства находит свое выражение в задачах института государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, поскольку государственная регистрация является единственным подтверждением существующих прав, и, в то же время, предназначена для уведомления государства об изменении, возникновении и прекращении прав на объекты недвижимого имущества.

— Принцип равенства сторон процесса государственной регистрации проявляется в том, что в правоотношениях, возникающих в сфере регистрации прав и сделок с недвижимостью — заявителя и регистрирующего органа (государственного органа), отсутствуют отношения подчинения, поскольку процесс государственной регистрации начинается исключительно по заявлению правообладателя. При этом органы, осуществляющие государственную регистрацию не вправе вовлечь в указанные отношения лицо, обратившееся за государственной регистрацией.

Принцип осуществления процесса государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на государственном языке обусловлен тем, что регистрационные действия производятся государственным органом. Кроме того, регистрация прав на объекты недвижимого имущества возможна только тем регистрирующим органом, который осуществляет свою деятельность на территории, где расположено недвижимое имущество.

Принцип ответственности властных субъектов за надлежащее ведение процедуры государственной регистрации заключается в законодательно предусмотренной возможности обжалования действий регистрирующих органов в административном и судебном порядке.

— Принцип самостоятельности принятия решения закреплен в Законе о гос. регистрации, согласно которому регистрирующий орган принимает решение о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, приостанавливает, либо отказывает в ней при наличии для этого достаточных оснований.

Принцип объективности выражен в оценке регистрирующим органом представленных на государственную регистрацию документов заявителем (правовой экспертизе документов).

— Принцип сочетания целесообразности и усмотрения при реализации регистрационного процесса проявляется в том, что права на недвижимое имущество, возникшие до введения в действие Закона о гос. регистрации, признаются государством, и регистрация указанных прав осуществляется по усмотрению их обладателей.

11. Законодательство, регулирующее оборот недвижимости, не содержит понятия «первичных прав». Однако, по нашему мнению, выделение данной категории немаловажно, поскольку государственная регистрация «первичного права» имеет место в рассматриваемых отношениях на вновь создаваемые объекты недвижимости. Государственная регистрация первичного права имеет особое значение, поскольку сведения о правоустанавливающих документах, правообладателе, самом объекте, правах и сделках в отношении него, впервые становятся объектом правовой оценки, от результатов которой зависит государственная регистрация всех последующих изменений прав на указанный объект.

Особенности государственной регистрации прав на вновь создаваемое недвижимое имущество обусловлены самими объектами данных прав. Например, положения статьи 219 ГК РФ распространяются на объекты недвижимости, созданные после 31 декабря 1994 года, т. е. после введения в действие ГК РФ. Поскольку Гражданский кодекс РСФСР 1964 года не содержал каких-либо специальных норм о моменте возникновения прав на вновь созданные объекты недвижимого имущества, очевидно, что права на такие объекты возникали с момента их создания. Поэтому специфичность процесса государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимого имущества и сделок с ним заключается в государственной регистрации прав на объекты, сведения о которых не вносились в ЕГРП, т. е. «первичных прав».

12. Специфичность процесса государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимости обусловлена самими объектами подлежащих государственной регистрации прав. Кроме того, из анализа административных процедур, составляющих процесс государственной регистрации, а также с учетом их субъектного состава, автором исследования выделены три его основные стадии:

1) Стадия обращения потенциального правообладателя с заявлением о государственной регистрации прав на вновь создаваемое недвижимое имущество.

2) Стадия принятия решения государственным регистрирующим органом по данному заявлению.

3) Стадия исправления технических ошибок и выдачи информации о зарегистрированном праве.

При этом каждая из выделенных стадий состоит из определенных этапов: первая — включает прием документов и их правовую экспертизувторая — состоит из принятия решения о приостановлении, производстве, отказе в государственной регистрации, внесении записей в Единый государственный реестр прав, выдаче свидетельства о государственной регистрациитретья — воплощается в исправлении технических ошибок и выдаче информации из Единого государственного реестра прав.

Таким образом, отношения, регулирующие процесс государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимого имущества и сделок с ним являются административно-процессуальными, направленными на реализацию материальных прав заявителя, обратившегося за государственной регистрацией своих прав, и компетенции регистрирующего органа.

13. Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним следует рассматривать как совокупности норм, регулирующих охранительные отношения. При этом процесс государственной регистрации прав на вновь создаваемые объекты недвижимого имущества является адмнистративно-правовым правонаделительным и правоподтверждающим институтом, одними из основных категорий которого являются: во-первыхакт государственной регистрации, правоприменительный индивидуальный правовой актво-вторых — Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подзаконный нормативный акт, принятый в целях повышения качества исполнения указанной функции и обеспечения доступности его результатов, создания комфортных условий для участников регистрационных отношений, определения сроков и последовательности указанных действий (административных процедур), в связи с чем неисполнение требований Административного регламента квалифицируется как нарушение установленного порядка регистрации, влекущего соответствующие правовые последствия.

Государственная регистрация прав проводится на всей территории России по установленной Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» специальной системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав.

14. Наиболее верной представляется концепция межотраслевого характера института государственной регистрации, т.к. регулирующие государственную регистрацию нормы, невозможно однозначно отнести к какой — либо одной отрасли права, поскольку до настоящего времени не найден классификационный критерий, позволяющий с достоверностью провести различие между несколькими отраслями права. При этом следует особо подчеркнуть, что гражданско-правовые нормы института государственной регистрации не могут быть реализованы без регламентации административно-правового порядка деятельности регистрирующих органов при том, что деятельность этих органов без гражданско-правовых норм, составляющих правовую базу государственной регистрации, теряет всякий смысл. В связи с этим, нормы, регулирующие правоотношения, возникающие в связи с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, следует объединить в единый межотраслевой институт.

15. Анализ этапов эксперимента по налогообложению недвижимости, проведенного в городах Великом Новгороде и Твери, подтверждает выводы о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего правоотношения в сфере оборота недвижимого имущества с учетом следующих предложений:

— создания единой государственной системы учета и оценки объектов недвижимого имущества на базе общих для все страны методик и технологийформирования единого государственного реестра недвижимого имущества, содержащего информацию об объектах недвижимости, сведения об их оценке, правовом статусе, а также сведения о правообладателе;

— законодательного закрепления обязательного характера регистрации прав на объекты недвижимого имущества с определением конкретных сроков регистрацииспециальной подготовки независимых оценщиков для выполнения оценочных работразработки на федеральном уровне единой методики проведения массовой оценки объектов недвижимого имущества на основе их рыночной стоимостизаконодательном закреплении обжалования результатов данной оценки.

Следует подчеркнуть необходимость создания единой государственной системы учета и оценки объектов недвижимого имущества с выделение основных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, с возможностью делегирования этих полномочий муниципальным образованиям.

16. Кроме того, характерными чертами процесса государственной регистрации вновь созданных объектов недвижимости, следует определить:

1) административно-правовой характер норм, регулирующих данный процесс;

2) осуществление процесса, состоящего из определенных стадий, складывающихся из этапов, на каждом из которых выполняются определенные-задачиналичие связи между материальными и процессуальными управленческими отношениямиорганизационно-процессуальный и регулятивно-процессуальный характер функций регистрирующего органа.