Формирование стратегии развития некоммерческого сектора российской экономики

Актуальность темы

диссертационного исследования. Высокий темп роста экономики в течение последних лет оказал позитивное влияние на развитие некоммерческого сектора экономики Россиипри этом период 20 002 005 гг. отмечен целым рядом реформ как экономического, так и социального характера. Приоритетным направлением реформирования была провозглашена социальная сфера, где в предыдущие годы наблюдалось замедление развития важнейших систем жизнеобеспечения граждан. С целью повышения уровня жизни населения государством неоднократно определялись и видоизменялись основные стратегические приоритеты социальной политики. Кардинальные изменения в базовые принципы производства и реализации социальных услуг внесены в 2004 г., когда было существенно изменено федеральное законодательство, снявшее запрет на приватизацию социальных объектовобъявлено о монетизации социальных льготопределены финансовые основы для выполнения собственных и делегированных предметов ведения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Однако адекватного методологического обеспечения для успешной реализации указанных нововведений создано не было.

В связи с этим важную роль приобретает исследование и разработка организационно-управленческих и финансово-экономических механизмов регулирования и стимулирования процессов реструктуризации некоммерческого сектора, который является одним из ключевых субъектов социальной политики в современном российском обществе. Именно в этом секторе осуществляется производство и реализация услуг, значительное количество которых предоставляется населению учреждениями и организациями социальной сферы. В свою очередь, реализация современной экономической стратегии позволила сформировать как государственный, так и негосударственный сегменты некоммерческого сектора, каждый из которых имеет собственную логику развития. Функционирование этого сектора регулируется государствомпри этом формы и методы регулирования учитывают изменения, происходящие в социально-экономических отношениях и государственно-политическом устройстве России. Среди таких изменений наиболее существенными являются: разграничение компетенции по определению приоритетов и полномочий органов управления, ответственности за состояние, развитие и эффективное взаимодействие некоммерческих организацийпереход от распределительного и директивного способа управления некоммерческими организациями к регулирующему управлениюразвитие принципов автономности хозяйствующих субъектов с одновременным повышением ответственности за конечные результаты деятельностиразвитие общественно-государственных форм управления.

Нам представляется, что формы и методы государственного регулирования до сих пор не имеют системного характера, и это мешает всестороннему охвату постоянно меняющегося поля социальных проблем. Некоммерческий сектор экономики во всем мире играет роль амортизатора между потребностями населения и возможностями государства по решению задач социальной политики. Специфика некоммерческого сектора обусловлена многообразием субъектов хозяйствования различного правового статуса, структур управления, видов деятельности. Изучение данной специфики имеет не только теоретическое значение, но и практическое приложение для активизации деятельности общественных институтов в решении наиболее актуальных общественных задач.

Реализация этих задач невозможна без совершенствования принципов управления развитием некоммерческих учреждений и организаций, правового и финансового регулирования их функционирования со стороны государства, ориентации на предоставление услуг населению в соответствии с основными направлениями социальной политики. Именно этим вопросам посвящена диссертационная работа, в которой исследуются современные проблемы некоммерческого сектора экономики, рассматриваются институциональные особенности его развития, предлагаются новые принципы взаимодействия субъектов хозяйствования разных форм собственности и организационно-правового статуса в процессе предоставления и реализации социальных услуг, обосновываются новые механизмы государственного регулирования их деятельности.

Решение этих проблем становится одной из ключевых целей, достижение которой позволит создать условия для успешного развития всего некоммерческого сектора.

Важно отметить, что в течение длительного периода в центре внимания большинства исследователей находились проблемы реализации социальных гарантий населению государственными учреждениями. При этом комплексного исследования диверсификации субъектов хозяйствования, работающих в сфере предоставления социальных услуг на федеральном, региональном и местном уровнях, в рамках отдельной научной работы не предпринималось. Экономическая значимость подобного исследования в целях выработки механизма взаимодействия государственных и негосударственных некоммерческих организаций предопределила актуальность темы диссертационного исследования и обусловила ее выбор.

Актуальность исследования обусловлена таким образом потребностью в выработке новой стратегии управления некоммерческим организациями, диверсификации организационно-правовых форм для государственных (муниципальных) и негосударственных некоммерческих организаций, разработки эффективных механизмов финансового управления деятельностью некоммерческого сектора по предоставлению социальных услуг населению, а также разработке методов стимулирования коммерческого сектора как субъекта социальной политики.

Степень изученности проблемы. В диссертации для анализа вопросов становления и развития некоммерческого сектора экономики были использованы исследования, касающиеся институциональных основ его функционирования, принципов государственного регулирования экономики и социальной сферы, сущности социальной политики, источников финансирования социальных услуг, разграничения предметов ведения между федеральным, региональным и местным уровнями.

В процессе работы для теоретического обоснования выводов исследования были использованы труды отечественных и зарубежных ученых. В отечественной и зарубежной литературе изучению разных направлений построения социальной политики и анализу различных моделей социальной политики посвящены работы таких авторов, как Н. А. Волгин, В. Э. Гордин, И. Е. Дискин, Е. Н. Жильцов, Т. И. Заславская, В. Зомбарт, Я. Корнаи, С. Н. Надель, В. Р. Полозов, Г. Терборн, Р. Титмусс, Л. В. Церкасевич, Г. Эспинг-Андерсен и многих других. Анализ работ, посвященных теоретическим и практическим проблемам формирования социальной политики позволил нам сделать вывод о необходимости уточнения исследовательских позиций в этой области. I.

Реализация целей и задач социальной политики тесно связана с проблемами реструктуризации социальной сферы и регионализации управления социальными проблемами, финансированию социальных проектов и программ. Изучению этих вопросов посвящены работы таких авторов, как А. М. Бабич В.И.Волков, Е. Ш. Гонтмахер, М. И. Попова, С. В. Шишкин, Л. А. Юрганова, Л. И. Якобсон и других. Важным фактором совершенствования управления социальной сферой в современных условиях выступает координация усилий различных субъектов социальной политики, таких как государство и муниципальные органы власти, коммерческий и некоммерческий сектора, население. В последнее десятилетие появилась масса отечественных работ, посвященных изучению функционирования некоммерческого сектора экономики как нового субъекта социально-экономической деятельности. В различных исследованиях детально анализируются специфические особенности трансформации некоммерческого сектора экономики под влиянием новых социально-экономических и политических условий. Среди ученых и практиков наиболее оживленно дискутируются вопросы формирования эффективной законодательной базы, разработки адекватной системы управления некоммерческим сектором, создания новых механизмов финансирования, повышения роли общественных организаций в системе управления и многие другие. В ряду авторов, занятых исследованиями данного вопроса, следует назвать таких как С. Н. Андреев, А. Ф. Векслер, И. Городецкая, Е. Н. Мельниченко, А. Р. Севортьян, Г. Л. Тульчинский, Е. Л. Шекова, Э. Фомин, В. Н. Якимец и многих других.

Однако затрагиваемые современными авторами проблемы и направления развития некоммерческого сектора не охватывают весь комплекс сложных организационно-правовых и финансово-экономических механизмов его функционирования. До сих пор не нашли должного освещения многие вопросы, требующие теоретического осмысления. Несмотря на интерес исследователей к функционированию некоммерческого сектора в России обобщающих работ, затрагивающих методологические проблемы некоммерческого сектора как системы государственных и негосударственных институтов до сих пор не появилось. В частности, серьезного анализа требует стратегия государственного регулирования деятельности всех субъектов социальной политики, и как следствие, обоснование новой роли государственных и негосударственных некоммерческих организаций в предоставлении социально значимых услуг населению.

Развивая существующие концепции и взгляды ученых и специалистов в исследуемой области, автор полагает, что выработка стратегии развития некоммерческого организаций, выполняющих важные социальные функции, представляют собой самостоятельную теоретическую и практическую проблему, специфичность которой подтверждает необходимость выделения ее в качестве одного из научных направлений теории управления.

Цель и задачи исследования

Главная цель данного исследования состоит в разработке методологических и практических проблем стратегического управления развитием некоммерческого сектора экономики в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Сложность и многоаспектность заявленной цели предопределяют необходимость решения комплекса следующих задач:

• уточнить теоретические и организационные основы формирования российской модели социальной политики, классифицировать основные субъекты данной политики по различным типологическим признакам, иерархическим уровням и систематизировать их функции;

• разработать методологические основы институционализации некоммерческого сектора экономики в условиях диверсификации регулирующего воздействия государства на социально-экономические процессы;

• исследовать место и роль некоммерческого сектора в социальном развитии, выявить основные принципы функционирования некоммерческого сектора, охарактеризовать особенности государственных и негосударственных некоммерческих организаций и проанализировать динамику статистических показателей их становления и развития в России;

• проанализировать и систематизировать нормы федерального законодательства, регулирующего деятельность некоммерческого сектора экономикиразработать комплекс предложений по совершенствованию деятельности некоммерческих учреждений и организаций, предоставляющих социальные услуги населению;

• исследовать актуальные вопросы реструктуризации бюджетного сектора и создания на его базе специализированных и автономных некоммерческих организаций;

• обобщить формы и методы финансового регулирования развития государственных и муниципальных учреждений и организаций социальной сферы и разработать предложения по проецированию современных бюджетно-налоговых регуляторов на негосударственные некоммерческие организации;

• выявить проблемы развития бюджетного федерализма в условиях жесткой централизации доходных источников на федеральном уровне и децентрализации расходных обязательств по финансированию социальных услуг на региональном и местном уровнях;

• разработать концепцию управления некоммерческими организациями, учитывающую современные направления регионализации экономики и социальной сферы, расширение ответственности всех субъектов социальной политики за повышение качества жизни населения;

• определить основные направления совершенствования деятельности различных субъектов социальной политики с целью активизации рыночных методов управления в некоммерческом секторе и стимулирования социальной ответствен ости бизнеса в решении актуальных общественных задач.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является российский некоммерческий сектор экономики, функционирующий в условиях усиливающейся регионализации социальной сферы. Предмет исследования — совокупность правовых, организационных и финансово-экономических механизмов управления развитием государственных (муниципальных) и негосударственных некоммерческих организаций в регионах Российской Федерации.

Методология исследования и материалы, на основе которых выполнена диссертация. Теоретической и методологической основой исследования является современная экономическая теория, труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, посвященные вопросам управления и экономики некоммерческого сектора. В диссертационном исследовании использованы статистические данные и данные эмпирических исследований, законодательные акты федерального и регионального уровней, другие официальные документы.

Обоснованность выводов диссертационного исследования обеспечивалась целостным подходом к решению поставленной проблемы, применением комплекса методов и методик, адекватных задачам исследования, обсуждением основных положений исследования на научных и практических конференциях.

Научная новизна диссертационного исследования, выполненного автором, заключается в следующем:

1. Уточнено содержание современной российской модели социальной политики и обосновано, что достижение ее целей должно базироваться на сочетании государственного регулирования социальных процессов с одновременным повышением самостоятельности субъектов РФ в решении социальных проблемопределена система детерминирующих факторов успешной реализации целей и задач социальной политики.

2. Структурированы субъекты социальной политики, систематизированы их функции и определены формы интегрированного взаимодействия этих субъектовобоснована необходимость интеграции государства, коммерческого и некоммерческого секторов в реализации наиболее актуальных задач с целью повышения стабильности и динамичности социального развития.

3. Теоретически обоснованы институциональные преобразования в некоммерческом секторе экономики России, предложена авторская периодизация его становления и развития.

4. Определены специфические особенности государственного финансового регулирования деятельности некоммерческого сектора экономики. Сформулированы общие и частные принципы бюджетного финансирования некоммерческого сектора экономики, предложены критерии дифференциации этих принципов в зависимости от организационно-правового статуса бюджетополучателей, определяющие различный порядок использования бюджетных средств на реализацию государственного (муниципального) социального заказа.

5. Классифицированы модели финансового обеспечения деятельности некоммерческих организаций и разработана вариативная методика экономии расходов, стимулирующая государственные и муниципальные учреждения рационально использовать финансовые ресурсыопределен порядок ее использования при казначейской системе исполнения бюджета.

6. Обоснована необходимость применения «мягкой» модели реструктуризации бюджетного сектора, позволяющей органам государственного управления и местного самоуправления поэтапно решать вопросы смены форм собственности и организационно-правового статуса государственных и муниципальных учреждений с учетом анализа результатов деятельности «пилотных» регионов и отраслей социальной сферы.

7. Систематизированы характерные тенденции развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, проявляющиеся в усилении централизации доходных источников и децентрализации расходных обязательств по финансированию социальной сферы на макро-, мезои микроуровнях. Предложен алгоритм действий органов местного самоуправления по осуществлению расходов на реализацию бюджетных услуг населению в рамках новой модели функционирования бюджетного федерализма.

8. Сформулирована концепция управления деятельностью некоммерческих организаций, позволяющая повысить конкурентоспособность негосударственных некоммерческих организаций в процессе нетипичной для них предпринимательской деятельности и включающая новые принципы менеджментасреди таких принципов внедряются: использование инновационного маркетингадифференциация социальных услуг некоммерческих организаций и их реализация с учетом платежеспособного спроса населенияиспользование социально ориентированного имиджа организации для продвижения" на рынок платных социальных услугприменение методов коммерческого менеджмента.

9. Разработаны предложения по созданию системы мер организационно-экономического характера для широкого привлечения негосударственных некоммерческих организаций к исполнению государственного (муниципального) социального заказаразработан проект положения о социальном заказе регионального уровня.

10. Представлена и аргументирована принципиально новая схема финансирования социальных программ и проектов, предусматривающая использование конкурсных процедур при распределении спонсорских средств, направляемых бизнес-структурами на решение социальных проблем.

11. Выделены ключевые составляющие стратегии развития некоммерческого сектора в России, к которым относятся: интенсификация взаимодействия разных субъектов социальной политикирегионализация развития социальной сферы, что в первую очередь определяет особенности развития некоммерческих организацийреструктуризация государственного некоммерческого сектора в рамках реформирования бюджетного процесса, а также усиление влияния методов коммерческого менеджмента в управлении некоммерческими организациями как государственного, так и негосударственного подсекторов.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в дальнейшем развитии экономической теории, описывающей функционирование некоммерческого сектора, в анализе институциональных основ становления некоммерческого сектора в России и развитии методологии и методики управления данным сектором.

Практическая значимость диссертации состоит в целесообразности использования вывод и рекомендаций:

• органами государственной власти различный уровней для формирования адекватной стратегии реструктуризации некоммерческого сектора и его роли в предоставлении социальных услуг населению;

• федеральным и региональными органами власти для внедрения механизма социального заказа и схемы финансирования социальных проектов с использованием конкурсных процедур распределению спонсорских средств;

• органами местного самоуправления для создания механизмов активизации всех субъектов социальной политики в реализации ключевых задач территориального развития;

• организациями и учреждениями некоммерческого сектора для корректировки концепций менеджмента, применяемых в организации;

• высшими учебными заведениями при подготовки специалистов в области управлениями некоммерческими организациями.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка, двух приложений.

Эти выводы подтверждаются многими современными исследованиями мотивации благотворительной деятельности российских предпринимателей (См., напр.: Туркин С. Корпоративная филантропия в России 1995 — 2000. Пятилетка качества // Благотворительность в России. 2001. Социальные и исторические исследования, 2001. — С. 439 — 441- Проблемы оценки экономической эффективности корпоративной благотворительности // Благотворительность в России. 2002. Исторические и социально-экономические исследования, 2002. — С. 473 — 481- Благотворительная деятельность банков-членов Ассоциации Банков Северо-запада, — СПб., 2002 и др.). нормативной базы их деятельности. Именно на основе нормативной базы определяется статус негосударственной некоммерческой организации, рамки и формы ее деятельности, возможные механизмы сотрудничества с различными государственными институтами (органами власти, государственными учреждениями и организациями, финансовыми и контролирующими структурами), другими субъектами социальной политики.

Правовой механизм — самый важный инструмент активизации деятельности всей социальной сферы, и в том числе, некоммерческих организаций. В отсутствии соответствующей законодательной базы, подобные организации не могут вести эффективную деятельность, не могут адекватно выполнять функции одного из субъектов социальной политики, не в состоянии полноценно реализовывать возможности партнерских отношений с государственными структурами, не могут продуктивно взаимодействовать с коммерческим сектором, затруднены их международные контакты и т. д. Поскольку вопросы правового регулирования достаточно активно обсуждаются в научной литературе, в данном разделе мы не будем на нем останавливаться.

Второй рычаг, находящийся в руках государственных органов управления, — это финансовый механизм функционирования организаций и учреждений некоммерческого сектора.

Финансовый механизм стимулирования государством деятельности организаций третьего принимает две основные формы. Во-первых, это непосредственное поступление финансовых или иных ресурсов, выделяемых из бюджетов различного уровня организациям третьего сектора на решение задач в рамках социальной политики. Во-вторых, предоставление различных финансовых льгот как самим организациям третьего сектора, так и коммерческим структурам, принимающим участие в финансировании негосударственных организаций.

Можно говорить о том, что в нашей стране финансовый механизм стимулирования активизации деятельности третьего сектора существует, однако требует значительной корректировки и совершенствования. С целью повышения активности организаций третьего сектора и эффективности привлекаемых для этого бюджетных средств нами разработана система мер организационно-экономического характера.

Мы считаем, что должны быть использованы модификации механизма финансирования социальных проектов и программ, применяемого в зарубежной практике. Например, имеется опыт ФРГ, в соответствии с которым государственные организации и учреждения привлекаются к реализации социальных проектов только тогда, когда нет других, независимых исполнителей, к числу которых, в первую очередь, относятся организации третьего сектора. В частности, после воссоединения Германии, все дома престарелых и прочие социальные учреждения бывшей ГДР, ранее находившиеся в ведении государственной социальной службы, были переданы благотворительным организациям, многие детские сады, больницы сами стали некоммерческими структурами. Большинство таких организаций находится на самоокупаемости, получая средства от различных фондов, частных лиц, собственной деятельности, а также из бюджетов разных уровней (причем последние составляют иногда основную часть средств). Негосударственные некоммерческие организации Германии находятся на так называемом «смешанном финансировании»: от города поступает 70% средств, от земли — 20% и сама органи.

1 84 зация должна привлечь 10% ресурсов .

Аналогичная практика существует в США, Великобритании и ряде других стран. Выделение средств некоммерческим организациям происходит из муниципального бюджета или бюджета государственно-общественных объединений (национальных объединений по культуре, по делам спорта, по делам ветеранов и молодежи и т. п.), которые направляют собственные средства, формирующиеся в свою очередь из различных источников (бюджетные средства, спонсорские поступления, частные пожертвования, доходы от лотерей и т. п.).

184 Помощь гражданским инициативам // Вестник благотворительности. -37−39.

1999. -№ 3,-С.

С целью совершенствования финансирования негосударственных некоммерческих организаций и активизации их деятельности по решению социальных задач нами разработана принципиально новая схема распределения средств, включающая алгоритм конкурсного распределения бюджетных средств и схему распределения средств спонсоров на реализацию наиболеезначимых социальных проектов.

Первое — распределение бюджетных средств. В соответствии с этой схемой часть средств городского бюджета, предназначенная для финансирования социальной сферы, может быть использована в рамках конкурсного финансирования негосударственных некоммерческих организаций, решающих аналогичные социальные задачи. Положительно зарекомендовавшие себя структуры могут рассчитывать на стабильное финансирование организационных расходов, однако условиями такого финансирования должны стать следующие:

• во-первых, организации необходимо иметь достаточный «стаж» работы на рынке социальных услуг,.

• во-вторых, активное и эффективное участие организации в решении городских проблем,.

• в-третьих, она должна иметь самостоятельные источники финансирования за счет либо собственной деятельности, либо спонсорских поступлений различного типа. Недостающие для реализации социального проекта средства организация получает из городского (районного) бюджета или бюджета муниципального образования. Реализация такого финансирования может происходить только при четко разработанной структуре возмещения расходов (например, финансируется до 30% расходов на административные нужды и 50% всех прочих расходов). Недостающую часть средств, как уже отмечалось, организация обязана найти самостоятельно.

Второе — распределение средств спонсоров, что можно рассматривать как дополнительный метод активизации некоммерческого. Спонсорство как источник и механизм перераспределения финансовых и материальных ресурсов в отличие от принудительного государственного перераспределения является системой добровольного и целенаправленного решения конкретных социальных задач. Известно, что перераспределение ресурсов через сбор налогов и дальнейшее использование собранных средств в рамках государственной политики далеко не всегда является наиболее эффективным. Одним из факторов, понижающих рациональность использования ограниченных ресурсов социальной сферы, является разобщенность властных структур, государственного аппарата, чиновников, принимающих решения и конкретных получателей программ социальной помощи.

При перераспределении ресурсов на основе механизма спонсорства это противоречие в определенной мере ликвидируется. Поскольку социальная политика включает в себя мероприятия, направленные как на социальную помощь и социальную поддержку наиболее уязвимых слоев населения, так и на создание условий для обеспечения нормальной жизнедеятельности социально благополучных групп населения. Поэтому создание системы мер, направленных на диверсификацию способов удовлетворения социальных потребностей одних групп населения за счет средств других, должна базироваться на заинтересованности коммерческого сектора в решении социальных проблем общества. Таким образом происходит децентрализация субъектов социальной политики. С другой стороны, возникает опасность ослабления роли государственных структур, отвечающих за социальную сферу, и недостаточность системы контроля за целевым использованием средств, перечисляемых коммерческими структурами напрямую организациям социальной сферпонижается уровень стабильности финансирования социальных программ, поскольку коммерческая структура может в любой момент отказаться от своих обязательств.

Однако, с нашей точки зрения, трудности, которые могут возникнуть из-за децентрализации субъектов социальной политики, преодолимы за счет введения определенной системы мероприятий по регулированию направлений спонсорской деятельности организаций с помощью управления и контроля со стороны органов государственной власти.

Использование механизма спонсорства как дополнительного инструмента перераспределительных процессов в обществе потребует внесения изменений в структуру государственного управления.

Принципиальная схема этой деятельности может выглядеть следующим образом. Государство, прежде всего в лице органов управления субъектов Федерации, а также муниципальные органы власти, для решения определенных социальных проблем и проведения социально значимых мероприятий должно проводить более активно конкурсы между государственными (мунципальными) и негосударственными организациями и учреждениями, общественными организациями, благотворительными фондами на право получения данного социального заказа и выполнения этих мероприятий. Проводимые в настоящее время конкурсы по размещению городских и муниципальных заказов финансируются из бюджета, то есть сегодня конкурс является механизмом реализации программ социальной политики без привлечения спонсоров.

Важным в предлагаемой нами схеме является разработка процедуры проведения конкурса (тендера). Механизм ее организации может быть заимствован из методики проведения конкурсов по распределению средств в рамках социального заказа, который мы уже описывали выше в данной работе. Распределение средств спонсоров (также как и в рамках социального заказа) должно быть сориентировано на решение наиболее актуальных местных, городских, региональных задач.

Подчеркнем, что использование подобной процедуры активизации спонсоров наиболее эффективным может стать именно на уровне муниципальных образований, поскольку социальные проблемы здесь обозначаются наиболее рельефно, уровень ответственности муниципалитетов за социальное развитие сегодня в рамках законодательства сильно расширен, а ресурсный потенциал ограничен. Поэтому именно муниципалитеты являются объективно заинтересованными субъектами в привлечении спонсоров к активной деятельности. В процедуру организации тендера должны быть, с нашей точки зрения, включены следующие мероприятия:

• определение на основе экспертной оценки наиболее существенных и актуальных социальных задач территории или отдельной социальной группы населения;

• выбор организации (любой организационно-правовой формы), предлагающей наилучшие пути решения выделенной для первоочередного решения проблемы. Определение данной организации проводится на основе заключений экспертов по качеству предлагаемой услуги, по экономичности ее производства и по степени соответствия предлагаемого решения поставленной цели;

• разработка системы льгот для спонсора, привлеченного к финансированию предложенного проекта. В реализации этой группы мероприятий принимают участие представители органов государственной власти, муниципальные органы управления и эксперты, привлекаются представители негосударственных некоммерческих организаций;

• организация широкого оповещения потенциальных спонсоров о возможности участия в реализации социальной программы, получившей одобрение со стороны экспертной комиссии, о возможности финансирования проекта и предоставляемых спонсору льготах. За этот блок мероприятий отвечают непосредственно органы управления того субъекта (региональный или местный), на уровне которого предполагается реализовывать проект, получивший одобрение.

Привлечение спонсоров к участию в конкурсах и тендерах по поддержке социальных программ является принципиально новым элементом финансирования социальной сферы. В рамках такого механизма финансирования происходит рациональное перераспределение средств, предназначенных для решения социальных программ, не через традиционный бюджетный процесс финансирования (который, отметим еще раз, сегодня весьма ограничивает полномочия муниципалитетов в формировании собственной ресурсной базы), предполагающий наличие значительных издержек перераспределения, а напрямую от «субъекта финансирующего» к «субъекту финансируемому» с минимизацией потерь на содержание аппарата управления, осуществляющего бюджетное перераспределение налоговых поступлений,.

В рамках этой схемы уменьшается общий объем поступлений в бюджеты регионального и местного уровня, но вместе с тем происходит значительная экономия государственных средств на финансирование социальных программ. Это связано с тем, что такое финансирование осуществляется напрямую в рамках зачета налоговых поступлений коммерческим структурам, если последние принимают участие в предлагаемой схеме финансирования социальных проектов.

Следующим элементом предлагаемой схемы является установления победителю тендера существенных и, главное, реальных налоговых льгот за выделение спонсорских средств победителю тендера на выполнение определенной социальной задачи. В качестве, приемлемой процедуры таких льгот может выступать зачет налогов организации, в суммах перечисленных средств на финансирование победившей на конкурсе социальной программы или проекта. Использование этой меры наиболее рационально применять по отношению к местным или региональным налогам, что, соответственно, потребует изменения действующего ныне законодательства. Следует отметить, что подобная практика прямого перераспределения налоговых поступлений в Санкт-Петербурге была уже опробована (возможность прямого перечисления налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы). Однако, механизм был отработан недостаточно тщательно, что позволяло перечислять средства без должной проверки практически любым получателям. Это дало толчок к коррупции и нерациональному использованию средств.

На последних этапах победители конкурса проводят маркетинговые кампании по привлечению спонсорских средств именно на свои проекты. В рамках данной кампании спонсоры должны получить дополнительные выгоды в виде формирования положительного имиджа своей организации в результате широкого оповещения общественности о факте и направленности выделения спонсорских средств.

Кроме разработки и использования целостной системы спонсорской деятельности необходима, на наш взгляд, организация своеобразных тендеров среди соискателей спонсорской помощи. Это позволит организациямспонсорам определить какие из спонсируемых мероприятий окажут наибольший эффект для достижения маркетинговых целей коммерческой структуры.

С точки зрения бюджетного процесса предлагаемый механизм должен быть в значительной мере осуществлен на стадии проектных разработок. То есть к моменту представления бюджета на рассмотрение в орган представительной власти уже должны быть четко просчитаны основные параметры сумм, необходимых для реализации победивших в конкурсе (тендере) программ или проектов.

Далее, в рамках принятия проекта бюджета должна быть установлена и утверждена предельная сумма потерь по налогам, по которым предусматривается предоставление льгот для спонсоров, финансирующих победившие в конкурсе проекты. При этом важно установить механизм контроля за соблюдением указанного лимита (чего не было сделано при введение в Петербурге вышеуказанной налоговой льготы). Данный механизм контроля должен предусматривать не только мониторинг со стороны налоговых органов, но и широкое оповещение общественности о ходе реализации отдельных программ и проектов и о вкладе организаций — спонсоров.

Предлагаемая схема является новой не только для России, но и для зарубежной практики, формой реализации общественного выбора, поскольку позволяет налогоплательщикам самим определять наиболее интересные с их точки зрения социальные программы и спонсировать именно те из них, которые представляются наиболее важными и в большей степени проработанными для успешной реализации. Наиболее приемлемым уровнем реализации подробной схемы считаем уровень муниципальных образований, лишенных возможности формировать собственный ресурсный потенциал за счет налогообложения субъектов хозяйственной деятельности, что может компенсироваться за счет спонсорских поступлений. В дальнейшем подобная система могла бы быть распространена и на налоги с физических лиц.

Вторая форма финансовой поддержки негосударственных некоммерческих организаций — это предоставление государством определенных льгот как некоммерческим организациям, так и их спонсорам. Однако, создание и развитие широкого спектра льгот для организаций, участвующих прямо или косвенно в деятельности третьего сектора, напрямую связано с отсутствием в бюджете «живых» денег, которые можно было бы на определенных условиях (например, социальный заказ, частичное финансирование проектов и т. п.) перечислять некоммерческим организациям для решения социальных проблем185. Поэтому государственные органы управления всех уровней, особенно на начальном этапе формирования некоммерческого сектора в современной России в условиях чрезвычайно низкой собираемости налоговых поступлений в бюджет, предпочитали идти по пути раздачи достаточно многочисленных льгот. Среди этих льгот не только собственно налоговые, но и льготы по арендной плате, таможенным пошлинам, коммунальным платежам, различным сборам и прочие.

Кроме того, при предоставлении различных льгот некоммерческим организациям присутствовал и фактор коррупционности, когда чиновники, выдававшие индивидуальные льготы конкретной организации, имели в большинстве случаев прямой, тщательно скрытый, собственный интерес.

10 Г.

Отметим, что вопреки существующему у нас в стране мифу о колоссальных льготах, предоставляемых организациям третьего сектора в зарубежных странах по платежам в бюджет, система налогообложения как для данного сектора, так и для коммерческих структур, принимающих участие в деятельности этих организаций, достаточно жесткая. Интенсивность участия в деятельности неприбыльных организаций в основном связана не с финансовыми выгодами, а с морально-этическими, а в ряде случаев, маркетинговыми факторами, определяющими участие или неучастие в такой работе.

Рис. 4. Схема конкурсного спонсирования социальных программ и проектов.

Этап.

Участники.

Выявление социальных проблем, решение которых целесообразно осуществлять на конкурсной основе.

Отраслевые органы управления, государственные организации и учреждения, общественные и благотворительные организации.

V Утверждение социальных проОтраслевые органы блем, решаемых на конкурсной управления. основе.

Оповещение потенциальных учаСМИ. стников конкурса (тендера) о его сроках и условиях.

Проведение конкурса (тендера) на реализацию программ и проектов, нацеленных на решение ранее утвержденных социальных проблем.

Государственные организации и учреждения, унитарные предприятия, частные предприятия, отечественные и благотворительные организации.

Разработка системы льгот по местным налогам для организаций, спонсирующих программы и проекты, победившие на конкурсе.

Законодательный орган.

Определение лимита бюджетных средств, которые могут быть перераспределены на основе данного конкурсного спонсирования для финансирования победивших социальных программ и проектов.

Организации и учреждения — победители конкурса, СМИ.

Налоговые органы.

СМИ.

Развитие рыночных отношений, укрепление в стране основ государственности должны постепенно изменить ситуацию в лучшую сторону. Тенденция такова, что по мере повышения уровня собираемости налогов количество льгот уменьшается и будет уменьшаться, законодательная база строится таким образом, что минимизирует возможности местной администрации предоставлять льготы конкретной организации, не давая аналогичных преференций и другим подобным структурам.

С нашей точки зрения, сам по себе механизм льготирования достаточно спорный. Спорность его и сложность заключаются в том, что многие льготы распространяются на организацию не по итогам ее деятельности, активности и степени решаемости ею социальных проблем, а по факту самого существования. Например, льготы по арендной плате предоставляются в большинстве случаев постольку, поскольку без таких льгот многие некоммерческие организации не могли бы существовать, ведь они в силу истории своего создания зачастую занимают большие старые здания в центральных районах города, где стоимость аренды таких помещений весьма высока. В то же время эта льгота никак не связана с масштабами, с эффективностью, с насущностью деятельности организаций третьего сектора, это сугубо статусная льгота, никак не стимулирующая их деятельность.

Важно, с нашей точки зрения, провести грань между организациями, социально значимыми, работающими и добивающимися результата, и организациями, созданными для получения льгот и удовлетворения личных амбиций или коммерческих интересов их учредителей. Основная идея состоит в том, что некоммерческие организации должны иметь льготы не по статусу (за то, что они относятся к третьему сектору), а по масштабам и важности деятельности, увязывая масштабы данной деятельности с величиной льгот по определенному налогу, платежу, сбору.

Для органов управления разного уровня предоставление льготы напрямую связано с недополучением налогов. С другой стороны, недополученные налоги, но напрямую направленные на достижение социальных целей, следует рассматривать как элемент новой системы общественного выбора. Причем, наиболее значительная часть недополученных налогов может складывается за счет льгот, предоставляемых спонсорам, финансирующим напрямую некоммерческие организации и их социальные проекты.

Третья группа рычагов — нефинансовые рычаги активизации третьего сектора (их можно условно назвать организационными или маркетинговыми инструментами). Первой формой данных рычагов является включение организаций третьего сектора в систему контроля за деятельностью коммерческих и государственных структур, за качеством производимых ими товаров и услуг. В этой связи необходимо:

• расширение прав организаций третьего сектора представлять интересы потребителей, закрепленное законом РФ «О защите прав потребителей» по разъяснению потребителям их прав и возможностей решения конфликтов, по участию в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), по проверке соблюдения правил торговли и по проведению независимой экспертизы186. То есть необходимо более жестко на уровне федеральных законодательных актов определить место общественных организаций по защите прав потребителей;

• включение представителей третьего сектора в состав комиссий, оценивающих и утверждающих отдельные социальные проекты (например, представителей различных объединений и групп самопомощи и взаимопомощи, на удовлетворение интересов которых направлены определенные государственные социальные проекты);

• предоставление негосударственным некоммерческим организациям права самим выбирать поставщика услуг, заключать договоры и контролировать качество их выполнения (примером реализации такого права выбора являются создаваемые в городах кондоминиумы по эксплуатации и обслуживанию приватизированных жилых домов);

1 йй.

Закон РФ «О защите прав потребителей». — № 2 — ФЗ от 09.01.1996. Ст. 45. предоставление организациям третьего сектора права участвовать в сертификации профильных услугвозможность с этой целью создавать ассоциации и объединения.

Второй формой в ряду организационных рычагов, находящихся в распоряжении государства, является привлечение негосударственных некоммерческих организаций к крупным маркетинговым акциям в сфере культуры, туризма, спорта и т. п. Государственные органы управления в этой связи могут: включать негосударственные некоммерческие организации, наиболее активно участвующие в формировании положительного имиджа города, региона и т. д. в соответствующие проекты и программы, финансируемые за счет бюджетаактивнее развивать системы соревновательности, конкурсного выявления наиболее достойных претендентов на реализацию городских и региональных проектов (эта система может действовать как в рамках социального заказа, так и вне его). Например, в Санкт-Петербурге Комитет по делам молодежи начиная с 1997 г. объявляет конкурс по нескольким позициям с целью определения наиболее перспективных организаций, готовых выполнить социальные проекты в рамках компетенции Комитета за счет городского бюджетак проведению крупных маркетинговых акций (организация юбилеев, фестивалей, спортивных соревнований) целесообразно привлекать волонтеров, которых легче и целесообразнее набирать именно среди членов организаций третьего сектора (ярким примером использования труда добровольцев является проведение в 1992 г. в Санкт-Петербурге Игр доброй воли, когда Оргкомитет, сам являясь общественной организацией, привлек несколько тысяч волонтеров к свое работе).

Третья (причем совершенно новая и недостаточно осознанная еще государственными структурами) организационная форма активизации деятельности негосударственных некоммерческих организаций — это включение некоммерческих структур как отдельного элемента в систему трипартизма: власть — работодатель — работник (в лице представляющих его организации). Такая ситуация создалась в условиях резкого ослабления профсоюзных организаций, когда ряд функций профсоюзов (причем профсоюзы сами являются общественными организациями «советской модели») стали постепенно выполнять различные негосударственные некоммерческие структуры.

В этой связи негосударственные некоммерческие организации в виде профессиональных ассоциаций и объединений в сотрудничестве с государственными органами призваны:

• содействовать трудоустройству работников, потерявших работу (например, актерские биржи, создаваемые для поддержки работников искусства Союзом театральных деятелей);

• организовывать различные формы переквалификации и повышения квалификации безработных;

• принимать участие в разработке законопроектов, затрагивающих профессиональные интересы различных категорий трудоспособного населения;

• выступать в качестве лоббистов профессиональных интересов в различных органах власти.

Все вышеперечисленное может осуществляться в значительной мере при условии, если государство воспринимает участников третьего сектора как представителей интересов определенных профессиональных групп со специфическими потребностями в организации труда.

Рассмотренные нами пути и конкретные инструменты деятельности государства по более активному вовлечению организаций третьего сектора в решение социальных проблем требуют дальнейшей проработки в рамках общего укрепления основ государственного регулирования социальной сферы. По мнению автора именно это является магистральным путем совершенствования социально-экономических отношений в нашей стране.

Заключение

.

Процесс социально-экономических преобразований российского общества и российской экономики продолжает оставаться одной из центральных тем исследований отечественных ученых-экономистов. Важным направлением этих исследований выступает изменяющаяся структура общественных институтов, отражающая направленность происходящих реформ и их интенсивность по достижению целей социального развития государства.

1. Системный анализ происходящих трансформаций требует изучения той институциональной основы, на которой базируется социальная и экономическая политика. При этом без детального рассмотрения интересов, целей и задач всех субъектов деятельности невозможно сформулировать адекватную конкретному историческому периоду социально-экономическую стратегию развития страны и формирования в ней гражданского общества, предполагающего наличие самодеятельных организаций, институционально оформленных и выражающих интересы различных групп населения.

• В соответствии с современными трактовками, принятыми в рамках институционально-эволюционной теории, под институтами понимаются формальные и неформальные правила, структурирующие форму социальных взаимоотношений во всех сферах общественной жизни, а также механизмы их соблюдения. Институциональным преобразованиям свойственно наличие некоторого переходного этапа, на котором могут существовать разные институциональные формы, «законность» функционирования каждой из которых определяется набором присущих ей признаков, последовательно возникающих и повышающих степень формальной позиции того или иного института в обществе. В работе проведен структурный анализ основных признаков, определяющих степень институционализации того или иного социального явления, и предложен набор критериев институционализации, который представляет собой уточненную автором систему параметров, позволяющих определить степень формальной позиции того или иного института в обществе и детерминирующих его институциональную устойчивость.

Процессы институциональной трансформации проходят в условиях постоянного поиска и апробации новых, более эффективных форм организации экономических и социальных отношений на разных уровнях — федеральном (построение вертикали управления, призванной повысить эффективность функционирования общественной собственности), региональном (повышение полномочий и ответственности субъектов РФ за реализацию социальных программ), местном (активизация муниципалитетов в вопросах местного сообщества). Здесь же следует выделить и иной срез общественных взаимосвязей: государство (или муниципальные органы власти) — бизнес — третий (негосударственный некоммерческий) сектор. В работе подчеркивается, что именно организации некоммерческого сектора становятся сегодня в мировой практике легитимной альтернативой различным формам лоббирования властных структур (далеко не всегда цивилизованных). Современный некоммерческий сектор — реальный инструмент конструктивного и социально обусловленного взаимодействия общества, власти и бизнеса.

2. Формирование новой институциональной природы российского общества непосредственно коррелирует с тем типом социальной политики, которая формируется в новых условиях регионализации социальной сферы. Анализ различных точек зрения на понятие «социальная политика» позволяет говорить о существовании различных подходов к его трактовке. Однако ни один из них, взятый в отдельности, не раскрывает достаточно полно ее сущность, поэтому важным все еще остается поиск целостного подхода к рассмотрению социальной политики как исследовательской категории. С точки зрения автора, базовыми ценностями социальной политики являются достижение благосостояния человека с учетом удовлетворения его потребностей на достойном уровне и при соблюдении принципов социальной справедливости, превалирующих на данном историческом отрезкеобеспечение равновесия, стабильности и динамизма социальной, экономической и политической систем, реализующих свои ценности на федеральном, региональном и местном уровнях. Цель и сущность социальной политики сводятся, в конечном счете, к достижению общего благосостояния на уровне, гарантированном государством в лице федеральных и региональных органов власти. Поэтому выбор той или иной стратегии реализации социальной политики является весьма важным с точки зрения обеспечения стабильности социального развития.

В России все еще актуальна задача переориентации социально-экономических механизмов с патерналистского типа на создание новой либеральной политики при одновременном формировании методов поддержки и стимулирования социально-экономической мобильности и активности всех слоев населения, с одной стороны, а, с другой, формирование ответственности всех субъектов социальной политики за принимаемые решения. При этом предстоит решить проблему создания механизмов качественно иного взаимодействия между разными секторами экономики по обеспечению социальной сферы достаточными ресурсами и мобилизации ресурсов для поддержания динамичного функционирования экономики в целом в условиях российского общества, которое обладает рядом особенностей. Автор в работе выделяет основные особенности российского общества, учет которых обязателен при реализации программ либерализации социальной сферы. Среди них основными являются: не сформировавшаяся в процессе реформ, но необходимая любому обществу, система социально-экономических взаимоотношений между различными объектами и субъектами социальной политикисохранение значительных социальных рудиментов, пришедших в общественную жизнь из иной социально-экономической формации, накладывающих негативный отпечаток на ход социально-экономических реформза годы экономического реформирования, у ряда категорий населения уже сформировалось чувство социальной ответственности, предусматривающей достижение самообеспечения со стороны низших по социально-доходному фактору групп населенияотсутствует взаимодействие между разными группами населения, структурами, секторами экономики в деле решения насущных социальных проблем, что в значительной степени обусловлено исторически. В работе автором были впервые предложены и обоснованы новые механизмы интегрированного взаимодействия таких субъектов социальной политики как государство (муниципальные органы власти), коммерческий и некоммерческий сектораочерчены ответственность и факторы, влияющие на эффективность участия каждого из этих субъектов социальной политики в реализации ее задачопределены формы этого взаимодействия, создающие высокую мотивацию субъектов в решении социальных задач по формированию стабильного и динамичного социального развития регионов. Интегрированное взаимодействие разных субъектов социальной политики является ключевым элементом стратегии развития некоммерческого сектора в России.

3. Анализ методологических проблем формирования социальной политики и опыта практической реализации социальных программ в российском обществе позволил автору разработать и структурировать собственную систему детерминирующих факторов успешной реализации целей и задач социальной политики.

Во-первых, ориентация на ведущую роль государства в социальной защите групп населения, не имеющих возможности по объективным причинам самостоятельно обеспечить себе достойный уровень жизни. Во-вторых, расширение ответственности муниципальных органов власти в области социальной политики должно быть подкреплено реальными полномочиями в формировании собственной ресурсной базы. В связи с этим требуется доведение до логического завершения реформы местного самоуправления и формирование условий для вовлечения жителей отдельных территориальных образований в решение задач, переданных органами государственный власти на местный уровень. В-третьих, ориентация социальной политики на развитие экономической и социальной активности групп населения, способных трудиться и своим трудом обеспечивать себе достойный уровень жизни. В этой связи необходимо развитие механизмов взаимодействия всех субъектов социальной политики с целью предоставления возможностей (правовых, экономических) максимальным образом реализовать свой потенциал всем трудоспособным группам населения. В этом контексте должна быть закреплена и развита стратегия формирования концепции социальной ответственности бизнеса как необходимое условие формирования гражданского общества.

В-четвертых, и это особенно следует подчеркнуть, социальная политика должна быть нацелена на активизацию взаимодействия различных субъектов деятельности, отходе от этатизма и на вовлечение негосударственных (коммерческих и некоммерческих) структур в решение задач современного российского общества, а также повышение активности местных сообществ и муниципальных органов власти в решении общественных задач отдельных территорий. Социальная политика должна проводиться не как исключительно дело государства, а как задача всех субъектов экономической деятельности, с выделением соответствующих задач и функций.

4. Важным компонентом социальной политики является ее предмет, который, по нашему мнению, представляет собой систему отношений, методологию их выстраивания и организацию взаимодействия субъектов и объектов социальной политики для достижения поставленных целей по повышению качества жизни граждан страны с четким делением по уровням ответственности (федеральный, региональный, местный).

Под субъектами социальной политики автор понимает все социальные институты, организации, учреждения, которые принимают участие в реализации или финансируют программы в рамках социальной политики государства. В работе предлагается выделять следующие субъекты на уровне социальных институтов: государство в лице органов власти разного уровня (федеральные и региональные) — органы местного самоуправления (роль которых в современных условиях возрастает и должна и далее усиливаться) — предпринимательские структуры, участвующие в реализации социальной политики на уровне своей организации и как благотворители по отношению к организациям третьего сектора и социально уязвимым группам населенияорганизации и учреждения третьего сектора экономики — благотворительные, общественные, имеющие особую социальную миссиюиные, институционального оформленные группы граждан.

Следует отметить, что в течение последних лет федеральный уровень сознательно отказался от монополии на решение проблем регионального развития. Регионам и муниципальным образованиям предоставлена возможность широкого внедрения в практику управления проблемно-ориентированных методов, позволяющих самостоятельно избирать тактику для повышения уровня жизни граждан своих территорий.

5. В условиях дальнейшего усиления значения регионов в решении задач социальной политики в нашей стране одним из важнейших аспектов регионального регулирования является адекватное обеспечение финансовыми ресурсами тех полномочий, которые закрепляются за органами региональной власти и местного самоуправления. Между тем происходит перераспределение налоговых поступлений, влекущее за собой уменьшение доходов бюджетов регионов в пользу федерального бюджета. При этом объем обязательств региональных бюджетов, основой которого являются принимаемые на федеральном уровне решения, постоянно увеличивается, что влечет за собой серьезные несоответствия между уровнем необходимого финансового обеспечения социальных обязательств и фактически возможным осуществлением расходов за счет средств регионального и местных бюджетов. В результате, концентрируемый «федеральным центром» все больший финансовый ресурс, делает субъекты РФ еще более зависимыми от трансфертов для решения ключевых социальных проблем.

В этих условиях ключевым звеном административной и бюджетной реформ становится трансформация межбюджетных отношений, в результате которой каждый уровень власти сможет обладать определенными бюджетными полномочиями, то есть правами и обязанностями по финансированию некоммерческого сектора, призванного осуществлять производство и реализацию социальных услуг.

В работе сделан вывод о том, что такое однонаправленное развитие межбюджетных отношений не совсем верно. Процесс оказания финансовой помощи должен выступать вторичным по отношению к процессу формирования и мобилизации собственной налоговой базы бюджетов каждого уровня. Мировая практика свидетельствует, что жестко централизованная система межбюджетного выравнивания, с одной стороны, обусловливает иждивенчество регионов, а, с другой, — минимизирует их заинтересованность в наращивании и эффективном использовании налогового потенциала, столь важного для социального и экономического решения проблем субъектов Российской Федерации. В этом контексте особую актуальность приобретает создание механизмов активизации муниципальных органов власти и местных сообществ как ключевых участников реализации задач социальной политики на конкретной территории. Автором разработана схема, в которой на примере органов местного самоуправления представлена логическая последовательность действий, предшествующих осуществлению расходов на реализацию бюджетных услуг населению.

С точки зрения автора, местное самоуправление может и должно стать стержнем того сформировавшегося в настоящее время социального института, который в западной литературе определяется как «комьюнити», сообщества, которое является своего рода системообразующим элементом всего общественного устройства, всех взаимоотношений между отдельными группами населения, между общественностью и государством. Основные интересы такой общности реализуются на относительно небольшой территории и соответствуют тем принципам, которые положены в нашей стране в основу местного самоуправления. В этом контексте важным является и формирование новой политики стимулирования создания и деятельности органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разрабатывался и принимался в рамках общей стратегической линии по передаче большей части социальных функций на муниципальный уровень, в ведение органов местного самоуправления.

6. Специфика российского государства проявляется в значительном разрыве между уровнями бюджетной обеспеченности регионов, из-за чего функционируют принципиально разные схемы управления бюджетными ресурсами «регионов-доноров» и «регионов-реципиентов». Одной из причин перераспределения расходных обязательств между уровнями власти являлась проблема «федеральных мандатов». На наш взгляд, именно необходимость финансового обеспечения государственных гарантий населению страны явилась первопричиной действующего сценария развития бюджетного федерализма. Глубинная смена позиции федеральных властей по отношению к регионам и местному самоуправлению и выделение финансовой помощи вполне обоснованно связывается с требованием повышения эффективности деятельности по предоставлению бюджетных услуг населению. Сегодня федеральный центр вернул себе контроль за бюджетными потоками, направил их в свою сторону, осуществил действия по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, создал систему распределения предметов ведения и полномочий и новую систему межбюджетных отношений. В то же время, противоречие между ответственностью региональных властей и органов местного самоуправления и их финансовыми возможностями создают, в том числе, серьезные проблемы в реализации тех социальных мандатов, которые переданы на эти уровни государственной и муниципальной власти.

7. Функции государства, муниципальных органов власти и третьего сектора могут в ряде случаев пересекаться, однако не могут быть взаимозаменяемыми. С точки зрения автора на современном этапе происходит изменение самого понятия негосударственного некоммерческого сектора. Оставаясь самостоятельным социальным и экономическим институтом, в то же время, он вынужден в виду как экономических, так и политических причин, все в большей степени сотрудничать с коммерческими и государственными муниципальными) организациями. Причем в ряде случаев сотрудничество перерастает в более тесные альянсы, например, при формировании некоммерческих партнерств, общественно-государственных организаций и т. п. Таким образом, можно констатировать, что некоммерческий сектор претерпевает существенную трансформацию за счет слияния и взаимопроникновения учреждений и организаций разных секторов.

В этом контексте некоммерческие негосударственные организации могли бы играть важную роль, поскольку социальная миссия большинства таких организаций — это нивелирование (смягчение, решение) проблем небольших групп населения (или иных субъектов внимания некоммерческого сектора), по тем или иным причинам не включенных в программы государственной социальной защиты.

В качестве механизма такого взаимодействия в работе предложен и обоснован, разработанный автором механизм конкурсного подхода к выделению бюджетных средств. Некоммерческие организации ввиду диверсификации источников финансирования представляются более привлекательными исполнителями, поскольку к решению актуальной задачи могут привлечь не только бюджетные средства, но и средства спонсоров, населения, могут использовать труд добровольцев (волонтеров). Все это снижает финансовую нагрузку на бюджеты региональных органов власти и местного самоуправления, с одной стороны, а с другой, — повышает качество услуг, предоставляемых населению за счет создаваемого механизма конкуренции между разными структурами, борющимися за муниципальные заказы.

8. В работе приведена авторская периодизация становления некоммерческого сектора в России в конце XX века, которая делит этот процесс на четыре этапа: первый — середина 1980;х гг. — 1990 г.- второй — 1991 г. — начало 2000 г. (вступление в силу нового Бюджетного кодекса РФ), третий — 2000 -2004 гг., начало четвертого периода знаменуют мероприятия, связанные с изменениями в порядке функционирования некоммерческих организаций, начатые с 2005 г. В результате системного анализа особенностей и направлений деятельности некоммерческих организаций начиная с 1980;х гг. в работе сделан вывод о достаточно высокой степени его институционализации, что позволяет говорить о формировании сектора как самостоятельного субъекта социально-экономической деятельности, решающего важные общественные задачи и выполняющего значимые социальные функции в российском обществе. Данный вывод сделан на основе последовательного соотнесения критериев институционализаци, предложенных автором, и уровня развития некоммерческого сектора в России.

9. Важным фактором поступательного и эффективного развития некоммерческого сектора в целом является дальнейшая разработка дифференцированного законодательства, определяющего экономические механизмы функционирования отдельно для государственных и негосударственных некоммерческих организаций. Только наличие такого законодательства позволит всем организациям этого сектора стать равноправными субъектами на рынке социальных услуг. В работе сформулированы критерии выделения различных подсекторов некоммерческого сектора, позволяющие подходить к их регулированию более дифференцированно.

10. В настоящее время назрела настоятельная потребность в проведении преобразований и в структуре государственной сети организаций, предоставляющих социальные услуги. Это связано со многими факторами, в частности, с неэффективностью сметного механизма финансированияотсутствием конкуренции со стороны частного сектора, лишающее бюджетные учреждения стимулов к эффективной деятельностивозрастание количества необоснованных платных услуг в бюджетных учрежденияхнесоответствие объема и структуры бюджетных расходов и конечного общественно значимого результата в сфере предоставления социальных услуг населению и ряд других. В результате отсутствия оценки объема внебюджетных доходов при выделении бюджетных средств сформировался целый ряд квазибюджетных учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях и способны получать внебюджетное финансирование за счет собственной предпринимательской деятельности (ряд медицинских учреждений, учреждения дополнительного образования и др.) в объеме, достаточном для покрытия расходов на предоставление услуг.

Но в тоже время такие организации и учреждения продолжают получать бюджетное финансирование, что лишает государство возможности повысить объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного или муниципального секторов. Поэтому появилась острая потребность в трансформации организационно-правового статуса подобных учреждений с последующим изменением механизмов их финансирования. С этими и рядом иных противоречий, которые накопились в функционировании некоммерческого сектора к 2004 г. (особенно в части его государственных субъектов), связана задача серьезного как законодательного, организационного, так и финансового реформирования их деятельности, что и нашло отражение в новых направлениях государственной политики в бюджетной сфере.

11. Начиная с 2005 г. идет процесс реформирования бюджетного сектора, что в первую очередь отразится на деятельности государственных некоммерческих организаций, в частности, по изменению их организационно-правовых принципов функционирования.

Общей предпосылкой для достижения поставленных целей по реформированию бюджетного сектора является внедрение методов финансирования, ориентированных на результат, направленных на увеличение ответственности всех субъектов, участвующих в этом процессе, за достижение поставленных целей, а также на повышение их заинтересованности в максимально эффективном использовании бюджетных средств по предоставлению социальных услуг населению.

Основой для реструктуризации бюджетного сектора является организационная реформа, проект проведения которой вводит и закрепляет две новые организационно-правовые формы организаций и учреждений, а именно -«специализированные государственные или муниципальные некоммерческие организации» (в другой редакции — «автономные учреждения») и «государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация» (проекты Федеральных законов РФ «Об автономных учреждения», ст. 2, п. 1- «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», ст. 2, п. 1.). Согласно проекту закона «государственной (муниципальной) некоммерческой организацией признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ функций государства (муниципальных образований) в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта». Аналогичное определение в законопроекте дается и автономным учреждениямразличие между выделенными организационно-правовыми формами заключается в источниках и механизмах финансирования, а также в уровне ответственности государства (муниципалитета) за количество и качество предоставленных учреждениями и организациями услуг населению.

Мы считаем, что подобное нормативное разделение совершенно логично, поскольку введение в практику управления четких критериев деления некоммерческого сектора на две части поможет точнее характеризовать взаимодействие органов государственной власти с исполнителями решений по реализации социальной политики, повысит эффективность использования бюджетных средств на эти цели. Автор предлагает во избежании терминологической путаницы использовать два термина — организация и учреждение. Для субъектов, ответственность за функционирования которых в большей части остается в ведении государства (преобладание бюджетного финансирования), — закрепить термин учреждение, для всех прочих — использовать термин организация.

В целом развитие сети государственных (муниципальных) некоммерческих организаций и учреждений социальной сферы в ближайшее время, по нашему мнению, будет связано с определением конкурентных условий на рынках социальных услуг, формированием устойчивого спроса на услуги этих организаций через систему социального заказа и выбором оптимальной системы финансирования их функциональной деятельности.

12. Практические аспекты системы государственного регулирования социально-экономических процессов зависит от организационного и институционального построения системы государственного управления и местного самоуправления, включающей законодательную и исполнительную ветви власти. Говоря о государственном финансовом регулировании развития некоммерческого сектора экономики, считаем необходимым заметить, что политика совершенствования системы общественных отношений в любом государстве должна формироваться с учетом имеющихся и прогнозируемых финансовых ресурсов, которыми располагает государство.

В то же время, как отмечается в диссертации, на функционирование и дальнейшее развитие социальной сферы, а, следовательно, и на степень реализации государственных социальных гарантий населению страны, отрицательно влияют недостаточно четкое построение системы государственных приоритетов и, как следствие, определение приоритетов бюджетного финансированиянесовершенство механизмов управления государственными финансовыми ресурсаминедостаточная четкость правовой базы для оформления взаимоотношений государства с негосударственными некоммерческими организациямидисбаланс между доходами и полномочиями региональных органов власти и органов местного самоуправления.

• Сущность государственного регулирования деятельности некоммерческого сектора была нами проанализирована через призму финансовой составляющей. В результате автором выявлены специфические особенности финансового обеспечения некоммерческого сектора экономики по сравнению с коммерческим.

13. Эффективность бюджетного финансирования может выражаться как в повышении качества предоставляемых услуг, так и в сокращении расходов при условии сохранения их количества за счет организационно-административных мероприятий. Вспомогательную роль при этом, как уже отмечалось, выполняет реструктуризация сети учреждений, являющаяся средством сокращения бюджетных расходов, в том числе за счет уточнения сети получателей бюджетных средств и реорганизации бюджетных учреждений, что в итоге стало именоваться реструктуризацией бюджетного сектора. Необходимость его реструктуризации провозглашена одной из стратегических задач государства на среднесрочную перспективу.

Мы убеждены, что значительное количество проблем в бюджетной сфере возникло по причине несоответствия одних элементов управления общественными финансами другим элементам, что проявилось в формальной централизации функций и неформальной автономии субъектов РФ и субъектов хозяйствования, в детальности планирования расходов по сметам учреждений и аморфности учета их исполнения, контроле за соответствием фактического исполнения расходов плановым назначениям и несоответствии плана целям и результатам, неопределенности полномочий регионов в социальной сфере, породившей неопределенность ответственности, недостаточности финансовых ресурсов и одновременной избыточности персонала бюджетных учреждений и т. д.

Мы предлагаем для смягчения негативных социальных последствий реструктуризации бюджетного сектора использовать «мягкую» модель такой реструктуризации, при которой органы государственного управления и местного самоуправления могли бы поэтапно решать вопросы смены форм собственности и организационно-правового статуса государственных и муниципальных учреждений с учетом анализа результатов деятельности «пилотных» регионов и отраслей социальной сферы. Не менее важным направлением совершенствования управления является проведение превентивной разъяснительной работы среди получателей бюджетных услуг с тем, чтобы нивелировать негативное отношение населения к приватизации бюджетных учреждений, аналогичное наблюдавшемуся на первоначальном этапе монетизации социальных льгот. В целом реформа бюджетного процесса представляет собой один из важных элементов системы государственного финансового регулирования, призванный обеспечить сосредоточение финансовых ресурсов на решении наиболее важных задач социального развития.

14. В свете реформирования экономического механизма некоммерческого сектора экономики, концепция которого направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными ресурсами на всех уровнях власти, ядром новых экономических отношений должна стать широко применяемая в мире разновидность бюджетной модели — модель бюджетирования, ориентированного на результат. Практически такая модель является разновидностью смешанной, так как успех ее внедрения связан с реструктуризацией сети учреждений государственного (муниципального) сектора, формированием системы госзаказа, нормированием расходов, учетом мнения населения относительно качества услуг и т. п.

Эффективное использование бюджетных средств зачастую зависит от стимулирования учреждений, достигших наилучших результатов с наименьшими затратами. Для активизации деятельности по рациональному использованию финансовых ресурсов в бюджетной сфере нами разработана модель экономической заинтересованности трудовых коллективов учреждений. В работе также предлагается вариативная методики определения экономии и порядок ее использования при казначейской системе исполнения бюджета, которая позволяет расходовать сэкономленные организацией средства либо в конце текущего года, либо в следующем финансовом году. Указанные предложения не требуют выделения дополнительных средств бюджета и могут быть реализованы при принятии соответствующего правового акта на уровне субъекта РФ.

15. Важным в ряду механизмов совершенствования использования ресурсов как в государственном, так и в негосударственном сегментах некоммерческого сектора является применение адекватных поставленным задачам принципов менеджмента. В общем виде функции менеджмента универсальны и могут быть применимы как в государственном, так и негосударственном секторах. Однако рыночные механизм управления и рыночные технологии организации производства и продажи услуг включают в себя и другие функционально-структурные элементы, в частности, маркетинговые исследования рынка спроса и предложений. В некоммерческом секторе количество рыночных инструментов не должно быть чрезмерным. Применением рыночных механизмов в большей степени свойственно негосударственным организациям, хотя менеджмент некоммерческих структур заметно отличается от коммерческого менеджмента.

В работе предложены и обоснованы принципиальные положения концепции управления некоммерческих организаций, включающей новые принципы менеджмента, нацеленные на повышение конкурентоспособности негосударственных некоммерческих организаций на нетипичном для них рынке предпринимательской деятельности. Подчеркивается, чтобы выжить в тяжелой конкуренции с коммерческими структурами, использующими для достижения своих целей более жесткий менеджмент и маркетинг, и с государственными структурами, получающими бюджетное финансирование, негосударственным некоммерческим организациям при работе на нетипичном для них рынке предпринимательской деятельности важно сформировать собственные конкурентные преимущества. Для решения этой задачи автор предлагает следующие направления действий: использовать инновационный маркетинг (или, по определению Ф. Котлера, латеральный маркетинг), позволяющий не только находить потребителя, но и эффективно формировать спросадаптировать продукт, который предназначен для социально уязвимых групп населения, с учетом потребностей платежеспособных группвыбирать ценовую политику, нацеленную не на получение максимально возможной прибыли, а на покрытие в достаточном объеме необходимых для функционирования организации затратшире использовать приемы менеджмента, существующие в бизнес-секторе (более жесткого, нацеленного на получение прибыли) — активнее использовать накопленные связи с общественностью и политический имидж организации для продвижения на рынок платных социальных услуг.

Освоение и использование новых технологий маркетинга и менеджмента в деятельности некоммерческих организаций позволит им занять более устойчивое положение в системе экономических отношений, однако, здесь кроется и одна существенная опасность — это отход от выполнения той социальной миссии, которая лежит в основе деятельности организации.

16. Оставаясь основным субъектом социальной политики государство должно использовать различные механизмы, позволяющие стимулировать деятельность всех прочих ее акторов. Нами разработана система мер стимулирования негосударственных некоммерческого и коммерческого секторов, которая содержит как финансовые, так и нефинансовые инструменты. К основным направления регулирования участия организаций третьего сектора в решении социальных задач прежде всего относится разработка нормативной базы их деятельности. Правовой механизм — нормативное регулирование, самый важный инструмент активизации деятельности всей социальной сферы, и в том числе, некоммерческих организаций. В отсутствии соответствующей законодательной базы, подобные организации не могут вести эффективную деятельность, не могут адекватно выполнять функции одного из субъектов социальной политики, не в состоянии полноценно реализовывать возможности партнерских отношений с государственными структурами, не могут продуктивно взаимодействовать с коммерческим сектором, затруднены их международные контакты и т. д.

Вторая группа рычагов, находящихся в руках государственных органов управления, — это финансовый механизм функционирования организаций и учреждений некоммерческого сектора. Третья группа рычагов — нефинансовые рычаги активизации негосударственного некоммерческого сектора на местном уровне (их можно условно назвать организационными или маркетинговыми инструментами). В ряду организационных рычагов, находящихся в распоряжении местных органов власти, следует отметить такие как привлечение негосударственных некоммерческих организаций к крупным маркетинговым акциям в сфере культуры, туризма, спорта и т. п.

Финансовый механизм стимулирования государством деятельности организаций третьего сектора принимает две основные формы. Во-первых, это непосредственное поступление финансовых или иных ресурсов, выделяемых из бюджетов различного уровня организациям третьего сектора на решение задач в рамках социальной политики. Во-вторых, предоставление различных финансовых льгот как самим организациям третьего сектора, так и коммерческим структурам, принимающим участие в финансировании негосударственных организаций. Как дополнительный инструмент нужно рассматривать и дальнейшее развитие конкурсных инструментов распределения бюджетных средств (в том числе социального заказа, федерального закона о котором пока в РФ не принято).

С точки зрения автора, если говорить собственно о развитии системы государственного (муниципального) социального заказа, то основное — это наличие нормальной контрактной системы между получателем бюджетных средств и организацией, в данном случае, заказчиком, которая их выделяет. Кратко отметим, что в рамках как действующего российского законодательств, так и в рамках концепции реформирования бюджетного сектора не предусмотрен иной заказчик, кроме государства и органов местного самоуправления.

Внедрение системы социального заказа с расширенным составом заказчиков (государственные и муниципальные органы власти, бизнес-сектор) и исполнителей (учреждения и организации всех организационно-правовых форм и разных форм собственности), с нашей точки зрения, будет стимулировать всех субъектов социальной политики активно включиться в ее реализацию, чувствуя свою защищенность при решении задач с высокой степенью риска и требующих больших объемов финансирования. В связи с этим автором разработан проект «Положения о социальном заказе», который может быть использован на практике уже в настоящее время до принятия соответствующих федерального и региональных законодательных документов в рамках совершенствования уже действующего законодательства.

Кроме того, автором разработана принципиально новая схема бюджетного финансирования социальной сферы. В соответствии с этой схемой часть средств бюджета, предназначенная для финансирования социальной сферы, может быть использована в рамках конкурсного финансирования негосударственных некоммерческих организаций, решающих аналогичные социальные задачи.

17. В качестве дополнительного метода активизации некоммерческого сектора в работе рассматривается и развитие спонсорства. Спонсорство как источник и механизм перераспределения финансовых и материальных ресурсов в отличие от принудительного государственного перераспределения является системой добровольного и целенаправленного решения конкретных социальных задач.

Автором предлагается схема привлечения спонсоров к участию в социальных проектах, подробно описанная в работе. Государство, прежде всего в лице органов управления субъектов Федерации, а также муниципальные органы власти, для решения определенных социальных проблем и проведения социально значимых мероприятий должно более активно проводить конкурсы между государственными (муниципальными) и негосударственными организациями и учреждениями, общественными организациями, благотворительными фондами на право получения данного социального заказа и выполнения этих мероприятий. Проводимые в настоящее время конкурсы по размещению городских и муниципальных заказов финансируются из бюджета, то есть сегодня конкурс является механизмом реализации программ социальной политики без привлечения спонсоров.

Важным в предлагаемой нами схеме является разработка процедуры проведения конкурса (тендера). Механизм ее организации может быть заимствован из методики проведения конкурсов по распределению средств в рамках социального заказа, который мы уже описывали выше. Распределение средств спонсоров (также как и в рамках социального заказа) должно быть сориентировано на решение наиболее актуальных социальных задач.

Привлечение спонсоров к участию в конкурсах и тендерах по поддержке социальных программ является принципиально новым элементом финансирования социальной сферы. В рамках такого механизма финансирования происходит рациональное перераспределение средств, предназначенных для решения социальных программ, не через традиционный бюджетный процесс финансирования (который, отметим еще раз, сегодня весьма ограничивает полномочия муниципалитетов в формировании собственной ресурсной базы), предполагающий наличие значительных издержек перераспределения, а напрямую от «субъекта финансирующего» к «субъекту финансируемому» с минимизацией потерь на содержание аппарата управления, осуществляющего бюджетное перераспределение налоговых поступлений.

Кроме разработки и использования целостной системы спонсорской деятельности необходима, на наш взгляд, организация своеобразных тендеров среди соискателей спонсорской помощи. Это позволит организациямспонсорам определить какие из спонсируемых мероприятий окажут наибольший эффект для достижения маркетинговых целей коммерческой структуры, повысит степень взаимодействия между разными участниками социальной активности и позволит использовать организационный, управленческий, социальный капитал каждого из них в реализации собственных задач.

Таким образом, в работе проведен системный анализ основных составляющих стратегического развития некоммерческого сектора в России, к которым относятся: интенсификация взаимодействия разных субъектов социальной политикирегионализация развития социальной сферы, что в первую очередь определяет особенности развития некоммерческих организацийреструктуризация государственного некоммерческого сектора в рамках реформирования бюджетного процесса, а также усиление влияния методов коммерческого менеджмента в управлении некоммерческими организациями как государственного, так и негосударственного подсекторов.