Местное самоуправление и развитие имущественных отношений муниципальных образований: На примере Московской области

Актуальность исследования определялась тем, что одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами управления в стране, является развитие местного самоуправления и его имущественной базы. В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти является народ. Он осуществляет свою власть по трем направлениям: непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.

Следует отметить, что положения Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления учитывают сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления общие для демократических государств принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на том уровне, который позволяет наиболее эффективно их реализовывать.

В октябре 1999 года Указом президента РФ № 1370 были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ. В нем, в частности, отмечается, что обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, а также обеспечение соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления предполагает среди других мер проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления и разработку современных муниципальных управленческих технологий. Большое значение в этом Указе уделено также вопросам муниципальной собственности.

В настоящее время ведется активная работа в области правового обеспечения деятельности местного самоуправления, его экономической поддержки со стороны федеральных и региональных властей. Активно совершенствуются межбюджетные отношения, пересматриваются предметы ведения всех трех уровней власти в России. Взят курс на ликвидацию договоров субъектов РФ с федеральным центром. В сентябре 2001 года постановлением Правительства Российской Федерации утверждена программа поддержки муниципальных образований, имеющая важное значение для дальнейшего развития.

Местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Для наиболее полного решения этих вопросов муниципальное образование должно иметь в свое распоряжении (собственности) часть того имущества, которое находится на занимаемой им территории, Государством признается и защищается муниципальная собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы.

Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации и направлено на обеспечение правовой и политической стабильности положения местного самоуправления в системе власти.

Среди важнейших вопросов местного значения Конституция РФ называет управление муниципальной собственностью, в том числе формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов и установление местных налогов и сборов.

Обеспечение государственных гарантий местному самоуправлению со стороны субъектов Российской Федерации должно осуществляться, в том числе за счет защиты муниципальной собственности и установления минимальных районных бюджетов путем закрепления за районами доходных источников, которые должны обеспечивать покрытие самых необходимых расходов районных бюджетов, установленных на основе соответствующих нормативов.

Определение оптимального сочетания интересов государства и составляющих его территориальных сообществ, поиск их форм и методов имеет большое значение в государственном развитии всех демократических стран. Становление и развитие местного самоуправления, наделение его необходимым для выполнения своих функций имуцществом является одной из самых актуальных проблем реформирования общественно-политической и экономической систем Российской Федерации, основой демократических преобразований.

В России эти поиски начались задолго до событий 1917 года и возобновились с началом перестройки. К сожалению, в советской модели местного самоуправления, функционировавшей в условиях командно-административной системы, отсутствовали основные, общемировые принципы самоуправления. От его возрождения во многом зависит развитие новой, демократической России.

Реформирование местного самоуправления является длительным и сложным процессом. Его развитию уделяется большое внимание на всех уровнях. Следует отметить, что до сих пор не найдены механизмы, и, в первую очередь, экономические, удовлетворяющие потребности и позволяющие решать задачи федеральных, региональных и местных властей, дающие возможности в наибольшей степени защищать интересы граждан как жителей городских и сельских поселений.

Одной из главных трудностей формирования принципиально новой социальной сферы является способность граждан осознать новые реалии, в полной мере воспользоваться теми возможностями, которые предоставляет им развивающееся местное самоуправление в муниципальных образованиях. Формирование рыночной экономики во многом обусловлено возможностями населения самостоятельно, на базе развитого местного самоуправления, решать экономические, финансовые и другие вопросы в своих территориальных сообществах. Большое значение для этого имеет развитие экономической теории и практики местного самоуправления, особенно его имущественных отношений.

За годы советской власти в России сложилась такая наука как региона-листика (региональная экономика), был создан целый ряд специализированных экономических научно-исследовательских организаций. В рамках общей теории исследовались и проблемы местного самоуправления. Значительные работы в этой области проводились и за рубежом.

Перемены, произошедшие в отрасли «наука и научное обслуживание» за последнее десятилетие, отразились на структуре и специализации научных центров, работающими по региональной проблематике. Сейчас можно выделить группы организаций, занимающихся правовыми, общетеоретическими и методологическими аспектами, развитием городов, прогнозированием, программными методами, специализирующимися на проблемах отдельных регионов и т. д. Возникли принципиально новые по характеру деятельности организации. Чрезвычайно интересный и важный анализ в этой области проделан В. Н. Лексиным и А. Н. Швецовым 1.

Наиболее известны работы Л. А. Велихова, В. Н. Лексина, Е. Г. Анимицы, Г. В. Барабашева, B.C. Бильчака, П. И. Бурака, А. В. Бузгалина, С. В, Вобленко, А. Г. Воронина, Л. В. Гильченко, А. Р. Гладышева, А. Г. Гранберга, Н. А. Емельянова, У. Кинга, Д. Клиланда, А. Е. Когута, В. Е. Рохчина, А.Г. Тертыш-ного, В, И. Фадеева, В. Е. Федоткина, А. Н. Швецова, А. Н. Широкова, В. А. Шульги и др.

За последнее время был защищен ряд диссертационных работ, посвященных экономическим, социальным, юридическим и историческим вопросам местного самоуправления. Среди них можно выделить докторские диссертации Б. С. Жихаревича, С. Б. Мельникова, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной, кандидатские диссертации П. П. Бирюкова, В. А. Гневко, В. В. Липинского, А. И. Филиппова и ряд других.

В последние годы научные исследования в области местного самоуправления определили их новое направление. Современные российские исследователи базируются на том, что местное самоуправление является определенным видом общественных отношений. На основании этого сделан вывод о том, что местное самоуправление — это социальная система, которая характеризуется соответствующим содержанием, субъектно-объектным составом и формой.

1 Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития, а России. /Состав, и общ. ред. В. Н. Лексина и А. Н. Швецова. — М.: 2000.

Системный подход к местному самоуправлению и существующим в его рамках имущественным отношениям, применение для их развития программно-целевых методов позволяет значительно развить его теорию, применить для познания в этой области новый практический инструментарий. Рассматриваемая в настоящей работе категория «местное самоуправление» не претендует на все многообразие и сложность местного самоуправления как явления общественной жизни. В то же время она дает возможность выделить местное самоуправление и муниципальное имущество из остальных элементов, определить их субъекты и объекты, рассмотреть различные экономические, функциональные, организационные, территориальные, правовые и т. п. направления развития.

Следует отметить, что реализация таких направлений может происходить только в границах существующего правового поля, В то же время в рамках научного исследования возможно рассмотрение моделей, не соответствующих существующему законодательству, т. е. неконституционных. При этом необходимо помнить, что в ходе развития общественных отношений законодательство достаточно регулярно изменяется и дополняется.

Как в России, так и в Западной Европе местное самоуправление стало предметом изучения уже в XIX веке. Особенное внимание обращалось на его роль как элемента демократизации власти государства, обеспечивающего проявление инициативы и активности групп населения и отдельных граждан. Учеными были проанализированы те специфические признаки, которые местное самоуправление получило в различных странах и на различных этапах развития.

Большинство авторов, рассматривая проблемы муниципальной собственности, анализируют лишь ее отдельные аспекты и составляющие — движимое имущество (местный бюджет, вопросы муниципальных заимствований), недвижимость. Такие важные проблемы как совершенствование межбюджетных отношений, управление муниципальной собственностью, общее экономическое и социальное развитие муниципальных образований как правило рассматриваются в отрыве друг от друга. Исследования в этих областях безусловно важны, но, по нашему мнению, назрела объективная необходимость проведения комплексного исследования на основе единых методологических подходов к развитию имущественных отношений местного самоуправления.

Поиск эффективных путей решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований на новом историческом этапе развития российского общества является весьма актуальным, равно как и разработка проблем, связанных с муниципальной собственностью как одной из главных экономических основ местного самоуправления.

Оценивая состояние научной разработанности проблемы развития имущественных отношений местного самоуправления можно прийти к выводу, что их недостаточная теоретическая проработка приводит к принятию не вполне эффективных решений, ведет к неиспользованию всех возможностей муниципальных образований по обеспечению развития своих территорий.

Целью настоящего исследования является разработка теоретических и методологических основ, концептуальных положений по комплексному развитию имущественных отношений муниципальных образований как основы реформирования местного самоуправления. Научно-практическим аспектом этой цели является обоснование роли муниципальной собственности как конституционального и системообразующего элемента территориальных сообществ и определение путей повышения эффективности ее использования.

В соответствии с данной целью основными задачами исследования являются: выявление проблем местного самоуправления в муниципальных образованиях России как вида общественных отношенийопределение задач местного самоуправления в части реформирования муниципальной собственности и имущественных отношений, включая структурную перестройку муниципальных образований городских агломерацийопределение основных направлений развития прогрессивных форм имущественных отношений муниципальных образований и путей их дальнейшего совершенствованияисследование современных управленческих технологий в области государственного и муниципального регулирования развития имущественных объектовопределение путей реформирования межбюджетных отношений как средства реализации местной имущественной и социальной политикиразработка предложений по совершенствованию механизма межбюджетного регулирования с целью увеличения самостоятельности местных бюджетов и обеспечения стабилизации бюджетных доходовразработка форм и механизмов формирования, воспроизводства, повышения эффективности и реструктуризации муниципального имуществаопределение направлений развития инфраструктуры как определяющей части муниципальной собственности, а также повышения эффективности использования имущества, переданного на правах хозяйственного ведения.

Объектом исследования является муниципальная собственность, рассматриваемая как основа местного самоуправления муниципальных образований, и имущественный комплекс, состоящий из недвижимого и движимого имущества — доходов местного бюджета, долей в уставном капитале в хозяйственных обществах и т. д.

Предметом исследования выступает совокупность имущественных отношений муниципальных образований в процессе развития местного самоуправления.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем развития местного самоуправления и муниципальной собственности в экономической, финансовой и правовой областях. Необходимость использования эволюционного опыта местного самоуправления в России потребовала изучения его дореволюционного опыта, а также критического осмысления периода действия его советской модели. В процессе исследования были проанализированы модели местного самоуправления передовых стран Запада с целью изучения возможности применения их отдельных положений в России.

С учетом ряда исследовательских наработок диссертантом выполнялись тематические научные исследования в Институте региональных экономических исследований (ИРЭИ).

Информационной основой для написания работы послужили официальные статистические сведения, нормативно-правовые акты и другие материалы по Московской области, ее муниципальным образованиям, другим регионам, а также разработки ряда научных учреждений.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

1. Определены основные направления реформирования местного самоуправления на основе развития имущественных отношений. Муниципальная собственность выделена как системообразующий элемент внутренней структуры системы местного самоуправления, определена ее роль в комплексной системе, состоящей из имущественных объектов всех форм собственности, находящихся на территории муниципального образования.

2. Предложено и обосновано в рамках системного расширения объекта исследования введение в теорию и практику такой экономической категории как «хозяйство муниципальных образований», включающей в себя имущественные компоненты, связанные с экономической и социальной деятельностью местных сообществ, и определяющей взаимосвязанные признаки местного самоуправления.

3. Разработаны на основе изучения движимой и недвижимой составляющих муниципальной собственности в их органической связи методические и практические рекомендации по преобразованию имущественных отношений местного самоуправления с целью повышения их экономической эффективности и социальной направленности.

4. Разработан экономико-организационный подход к обеспечению взаимодействия муниципальных образований городских агломераций по концентрации ресурсов и привлечению дополнительных средств с целью выравнивания уровня жизни населения соприкасающихся территориальных сообществ. Сущность такого подхода заключается в формировании «консолидированного бюджета городской агломерации» и использовании его для содержательного сопоставительного анализа и выявления проблем планирования комплексного экономического и социального развития городских агломераций, выравнивания социальной асимметрии.

5. Предложена система регулирования имущественных отношений с различными категориями субъектов, находящихся на территории муниципальных образований, базирующаяся на учете многообразия форм собственности и необходимости взаимодействия местных органов управления с субъектами прав на объекты федеральной, региональной, корпоративной и частной собственности.

6. Разработаны новые подходы к формированию состава и структуры муниципального имущества, включающие избирательную инвестиционную политику местных органов власти, передачу имущественных объектов из федеральной и региональной собственности в муниципальную и обратно, увеличение муниципальной собственности за счет создания новых, в том числе и на смешанной основе, хозяйствующих субъектов, привлечение доходов населения и ряд других. При этом ориентирами должны быть стратегические цели и задачи, стоящие перед местным самоуправлением, а также территориальная специфика.

7. Уточнены, систематизированы, обоснованы и расширены имущественные интересы муниципальных образований, определены меры по их соблюдению и источники финансирования с учетом преодоления противоречия между необходимостью повышения доходности использования муниципальной собственности, с одной стороны, и необходимостью повышать уровень жизни населения и создавать условия для развития предпринимательской деятельности, с другой.

8. Определены необходимые пути реформирования межбюджетных отношений, состоящие в рациональном сочетании бюджетных интересов всех уровней с учетом разнородности муниципальных образований, входящих в один субъект РФ, и различий между регионамив занесении части региональных налоговых поступлений непосредственно в местные бюджеты, минуя региональныев долгосрочном закреплении за муниципальными образованиями некоторых доходных источников и ряд других, что позволит укрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления, увеличить его имущественный потенциал, стабилизировать бюджетные доходы.

9. Обоснован новый подход к разработке механизмов совместного финансирования проектов и программ всех трех уровней управления, состоящий в избирательной инвестиционной поддержке отдельных муниципальных образований бюджетами вышестоящих уровней в целях расширенного воспроизводства муниципальной собственности, основывающийся на учете фактического социального положения населения и опережающем развитии малых и средних городов, поселков городского типа.

10. Предложен ряд организационно-экономических мер по совершенствованию механизма бюджетного регулирования, позволяющий муниципальным образованиям гарантировать минимальный уровень собственных доходов. Предложенные меры состоят в установлении очередности перечисления налоговых платежей, введении единых минимальных налоговых ставок зачисления в местный бюджет федеральных налогов, привлечении дополнительных поступлений при снижении налогов и увеличении социальных выплат, а также ряд других. Предлагается законодательное введение для местных бюджетов экономической категории «закрепленные доходы» с нормативами отчислений на пять и более лет.

11. Разработаны методические положения по развитию инженерной инфраструктуры муниципального образования — важнейшей части муниципального имущества с учетом факторов ее воспроизводства. Основное внимание было уделено привлечению дополнительных финансовых источников к решению проблем, связанных с хроническим недофинансированием этой сферы.

Практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и заключается в возможности и целесообразности использования предложенных в работе методологических и методических подходов, положений, рекомендаций и практических предложений в деятельности исполнительных, представительных и общественных органов местного самоуправления. Теоретические и практические разработки могут быть использованы при реформировании механизма межбюджетных отношений на уровне «регион — муниципальное образование».

Ряд положений работы реализован в практической деятельности администрации Лотошинского района Московской области, нашел отражение в решениях Совета депутатов и Собрания представителей этого муниципального образования.

Апробация основных результатов исследования осуществлялась автором в различных региональных инстанциях. Они изложены в открытых публикациях, докладывались на научно-практической конференции «Управление регионов: состояние и перспективы развития» в 2000 г. (г. Тверь) — Международной конференции «Региональная политика и федеративные отношения в Российской Федерации» в 2001 году (г. Омск) — круглом столе «Региональная политика: современное состояние и перспективы», проведенном в 2001 году в рамках Проекта ТАСИС ERUS 9602 (пгт, Лотошино Московской области) — научно-практической конференции «Приоритетные направления развития городской науки на период до 2005 года» в 2001 г. (г, Москва).

Диссертация состоит из пяти глав, введения и заключения с выводами и предложениями. В списке литературы указано 415 источников, включая монографии, журнальные публикации, нормативно-правовые документы, относящиеся к теме диссертации.

Объем диссертации составляет 294 страницы, включая 4 таблицы, 7 схем, 3 графика и 13 диаграмм. Кроме того, имеются приложения.

Заключение

.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Конституция России придала муниципальным образованиям статус субъектов гражданского права, отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, выделила муниципальную собственность в качестве самостоятельной формы. Право управления муниципальной собственностью, включающее формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, предоставленное Конституцией органам местного самоуправления, является гарантией экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления. Развитие демократии в России обусловило образование внутри системы общественных наук новое междисциплинарное поле, изучающее местное самоуправление.

Интенсивное обустройство общества, перевод центра тяжести экономики с военного сектора на гражданский, требуют интенсификации деятельности на местах, в городских и сельских поселениях. Это во многом объясняет важность развития местного самоуправления и его значение в жизни современного общества. Перестройка имущественной базы и экономических отношений, идущая за счет местного самоуправления, в перспективе может оказаться для России решающим фактором выхода на новые экономические и социальные рубежи.

Исследования в области муниципальной экономики должны базироваться на муниципальном праве и проводиться в тесной взаимосвязи с региональной экономикой, муниципальными финансами и муниципальным менеджментом. Их проведение на стыке изучаемых этими науками общественных явлений и процессов дают возможность наиболее полно выявить экономические и управленческие проблемы имущественных отношений местного самоуправления, выработать пути решения актуальных задач в этой области.

Проведенное в рамках настоящей работы исследование позволило сформулировать следующие выводы и предложения:

1. При рассмотрении муниципального образования как системы местного самоуправления из нее можно выделить внешнее окружение и внутреннюю структуру, системообразующим элементом которой является муниципальная собственность (имущество). Местное самоуправление можно характеризовать как открытую относительно самостоятельную, юридически независимую, комплексную социально-экономическую систему.

Методы управления муниципальной собственностью являются методами воздействия субъекта управления на объект управления для практического достижения стратегических и тактических целей системы местного самоуправления. В то же время, анализируя муниципальную собственность как систему, входящую составной частью в комплексную систему, состоящую также из объектов государственной (региональной и федеральной) и частной (корпоративной) собственности, находящихся на территории муниципального образования, ее можно рассматривать как функцию, обеспечивающую сохранение и совершенствование общей структуры системы, поддержание режима деятельности, реализацию различного рода целей, задач и решений.

Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной, динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою очередь в системе управления муниципальной собственностью, рассматриваемой как совокупность методов, функций и подходов, можно выделить управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы.

2. Взаимосвязанные признаки местного самоуправления в рамках муниципальных образований наиболее полно отражает предлагаемая автором базисная категория «хозяйство муниципальных образований», определяющая экономическую деятельность местного сообщества. Она включает в себя муниципальную собственность, хозяйственные общества частично или полностью завязанные на местный рынок, инфраструктуру и социальную сферу, а также учреждения государственного подчинения, обслуживающие местных жителей. Являясь основной составной частью народного хозяйства, хозяйство муниципальных образований может включать в себя субъекты всех форм собственностимуниципальной, государственной и частной (корпоративной).

3. Историческое развитие хозяйства России привело к появлению моноцентрических городских агломераций. Их естественное развитие опережает административно-территориальный процесс по преобразованию, образованию и упразднению населенных пунктов как административно-территориальных единиц. Отсутствие формального слияния определяет значительные различия в уровне жизни жителей соприкасающихся муниципальных образований и ставит те из них, которые являются периферийными, в худшие экономические условия. Имея меньшие, по сравнению с городом-центром, финансовые ресурсы, они несут дополнительные бюджетные расходы. Для целей анализа и планирования представляется целесообразным ввести понятие «консолидированный бюджет городской агломерации», представляющий собой свод бюджетов муниципальных образований, в нее входящих. Такой консолидированный бюджет может служить базой для изучения вопросов комплексного экономического и социального развития, выравнивания социальной асимметрии. Для решения таких задач необходимы новые организационные, а возможно и правовые формы. Объединение муниципальных образований, входящих в единую городскую агломерацию, даст им новые возможности для решения своих насущных проблем, в первую очередь за счет концентрации финансовых ресурсов на наиболее важных направлениях. Основой для этого могут служить программно-целевые методы, а финансирование осуществляться за счет бюджетных дотаций, субвенций и субсидий федерального и регионального уровней, а в ряде случаев, при коммерческой ценности проектов — за счет кредитов.

4. При низком уровне платежеспособного спроса со стороны хозяйствующих субъектов важным инструментом регулирования экономики хозяйства муниципального образования являются муниципальные контракты, заключенные для удовлетворения территориальных нужд и оплачиваемые из расходной части местных бюджетов. Их размещение на конкурсной основе дает возможность для развития здоровой конкуренции. Этим же целям могут служить муниципальные бюджетные кредиты, субсидии и субвенции, предоставляемые муниципальным унитарным предприятиям и хозяйственным обществам, в первую очередь для увеличения их технической оснащенности.

Можно рекомендовать выдачу бюджетных кредитов на возмездной основе для предприятий и хозяйственных обществ в целях освоения ими выпуска новой продукции и оказания услуг. Муниципальные образования могут участвовать в инвестиционных проектах путем вкладывания в них своей собственности — земли, нежилых помещений, инженерных коммуникаций.

5. Отношения между федеральным центром России и регионами находятся в постоянной динамике. Но их преобразования не отражаются на уровне полномочий муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, хотя такая взаимосвязь должна прослеживаться достаточно четко, особенно в социальной сфере.

В современных условиях развитие муниципальных образований определяется набором внутренних и внешних факторов, причем последние являются определяющими. К ним можно отнести общеэкономическую ситуацию в стране и субъекте РФ, систему межбюджетных отношений и т. д. К внутренним факторам в первую очередь следует отнести наличие экономически невостребованных предприятий, фактически простаивающих из-за отсутствия платежеспособного спроса на их продукцию. В соответствии с этим среди глобальных социальных проблем, стоящих перед местными властями, можно выделить пауперизацию некогда работавшего на таких предприятиях населения. Можно выделить определенные противоречия между муниципальными образованиями и градообразующими предприятиями (в свете использования местных ресурсов), субъектами Российской Федерации (в сфере экологии, рекреации), а также группами жителей внутри муниципальных образований. Основой для разрешения таких противоречий в рамках местного самоуправления должно служить то, что его органы в первую очередь должны выражать интересы своего населения.

6. Перспективным и важным направлением социально-экономического развития муниципальных образований в Российской Федерации является международное сотрудничество, проводимое на уровне местных органов власти различных стран, а также с иностранными хозяйствующими субъектами. Это касается совместных инвестиционных проектов, в том числе по использованию местных ресурсов, получения финансовой помощи от международных организаций, научных консультаций, подготовки специалистов и т. д.

Особенно следует выделить получение грандов и субсидий от высокоразвитых стран и различных международных фондов. Проведение различных ярмарок, выставок и т. д. способствует развитию внешней торговли, а также соответствующей инфраструктуры. Приграничные муниципальные образования сопредельных стран за счет совместной эксплуатации инженерных сооружений, производства энергоносителей и т. д. могут повысить эффективность жилищно-коммунального хозяйства.

7. Активное формирование муниципальной собственности является важной составляющей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления. Инвестиционная политика местных органов управления в этом направлении должна быть направлена на привлечение доходов населения и развитие малого и среднего бизнеса за счет создания благоприятных условий для предпринимательства. При этом конечной целью должно быть обеспечение населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему различных услуг и выполнение для него работ. В отраслевом разрезе необходимо увеличение инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу. Местные власти должны создавать условия для вкладывания средств населения в индивидуальное жилищное строительство.

Говоря о таких имущественных интересах муниципального образования как повышение доходов от имущества, воспроизводство недвижимости, увеличение ее стоимости, можно выделить такие направления деятельности местных органов в этой области как увеличение дивидендов от акций, долей и паев за счет повышения эффективности работы предприятий и хозяйственных обществ, повышение доходности и рост экономического оборота недвижимости, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение внебюджетных источников (средств инвесторов, спонсоров и арендаторов) для ее простого и расширенного воспроизводства. Для спонсоров (благотворителей) необходима разработка поощрительных мер морального характера — учреждение почетных званий, памятных знаков и т. п., с использованием для этого обширной практики, имевшейся до революции 1917 года.

8. При планировании развития муниципального сектора экономики необходимо выделять имущество, находящееся в муниципальной собственности. При этом основное внимание должно уделяться увеличению доходов от него, учитываемых в составе местного бюджета (дивиденды, арендные платежи, услуги, продажа (приватизация) отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий). Аналогично необходимо выделять затраты на поддержание муниципальной собственности, находящейся в жилищно-коммунальной и социальной сфере (на балансе бюджетных учреждений и организаций). Технология подготовки местных бюджетов должна включать в себя прогнозы и планы развития муниципальной собственности в части роста доходов от нее, сокращения эксплуатационных расходов и т. д.

В настоящее время существует объективная необходимость более широкого внедрения таких прогрессивных и выгодных для муниципальных образований форм имущественных отношений как передача объектов собственности на праве доверительного и оперативного управления, сдача их в финансовую аренду и с правом выкупа, вложение муниципального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, использование в качестве залога для обеспечения муниципальных обязательств, включая выпуск ценных бумаг,.

9. В ходе реформ, проводимых за последнее десятилетие, наибольшим преобразованиям подвергся институт собственности. При этом реформированию муниципальной собственности придавалось второстепенное, по сравнению с федеральной и региональной собственностью, значение. Со стороны федерального центра не обеспечен в достаточной степени правовой механизм ее воспроизводства и формирования.

Несмотря на то, что в ходе правовой реформы понятие «муниципальная собственность» неоднократно уточнялось и конкретизировалось, целый ряд его жизненно важных для деятельности местного самоуправления институциональных понятий полностью нераскрыты. В первую очередь это касается конституционно определенной негосударственной природы муниципальной собственности. Не определены формы ее государственной поддержки на федеральном и региональном уровне. Со стороны государства необходимо прямое целевое финансирование ее воспроизводства, установление льгот по налогообложению, определение минимально необходимых для жизнеобеспечения деятельности местного самоуправления размеров и оптимальной структуры.

В своей основной массе муниципальное имущество представляет объекты жилищно-коммунального хозяйства, традиционно убыточные, а также морально и физически изношенные. Многие из приносящих доход муниципальных имущественных объектов к настоящему времени приватизированы. Дотацион-ность муниципальной собственности определяет экономическую зависимость местных органов от региональных и федеральных уровней власти. Муниципальная собственность как материальная основа местного самоуправления должна формироваться как средство удовлетворения комплекса интересов территориального сообщества в целом и всех его членов в отдельности.

10. Формирование муниципальной собственности должно идти по пути ее реального превращения в известной степени коллективную собственность сообщества граждан муниципального образования. В настоящее время она фактически не отделена от государства. Для этого необходимо в перспективе создание достаточных материальных ресурсов, в первую очередь финансовых, для ее воспроизводства на собственной основе. Решение этих задач лежит за рамками местного самоуправления и должно определяться на федеральном и региональном уровнях. Представляется целесообразным перечислять компенсации из федерального бюджета на содержание муниципальных объектов социальной и жилищно-коммунальной сферы не в региональные, а непосредственно в местные бюджеты.

Управление недвижимым муниципальным имуществом в части его эксплуатации и расширенного воспроизводства осуществляется на основе управления движимым имуществом — средствами местного бюджета. Методы управления при этом должны основываться на тарифно-ценовом регулировании стоимости муниципальных услуг и продукции муниципальных предприятий, социальных стандартах и т. д. и определяться экономической, финансовой и бюджетно-налоговой политикой. Цели управления муниципальной собственностью, в основном совпадающие с целями местного самоуправления, в то же время могут иметь и свою специфику, например, повышение доходности от использования имущества.

11. Одним из основных направлений реструктуризации муниципального имущества следует считать отчуждение функционально не нужных объектов собственности путем их продажи и передачи в федеральную и региональную собственность. Кроме того, для обеспечения экономической основы выполнения функций, передаваемых в рамках предметов совместного ведения с верхних уровней управления на местный, необходима передача на безвозмездной основе в муниципальную собственность федеральных и региональных имущественных объектов, а также движимого имущества в виде пакетов акций.

Представляется целесообразным расширение практики передачи в муниципальную собственность имущества предприятий, имеющих задолженность перед местным бюджетом с последующей организацией на его базе эффективных производств. Зачисление платы за пользование муниципальным жилым фондом непосредственно в местный бюджет (изменение финансовых потоков) дает возможность снизить существующую в настоящее время убыточность эксплуатации жилищного фонда. Необходимо довести до конца разграничение бывшей государственной собственности по всем трем уровням власти с определением полномочий по ее эксплуатации и воспроизводству.

Для превращения муниципальной собственности в действительно эффективную основу местного самоуправления необходимо развитие активности жителей территориальных сообществ, осознание ими своих полномочий в рамках муниципального образования, усиление роли общественных объединений и органов управления.

12. Успешное социально-экономическое развитие муниципальных образований и регионов в целом зависит во многом от рационального сочетания бюджетных интересов всех уровней, определяемых межбюджетными отношениями. Решение этой задачи осложняется значительной разнородностью субъектов Российской Федерации и муниципальных образований внутри них. Распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням и выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности должны являться основой межбюджетных отношений. Уровень децентрализации бюджетных ресурсов в Российской Федерации превышает развитые страны. В то же время расходные полномочия органов местного самоуправления не имеют соответствующую финансово-бюджетную базу, что ведет к обострению межбюджетных отношений государственных и муниципальных властей. Более 90 процентов затрат местного самоуправления являются текущими на содержание транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования и т. д. За счет недофинансирования местных бюджетов происходит фактическая передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень местных. Необходима фиксация на уровне Бюджетного кодекса РФ гарантий финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов. Значительный эффект даст занесение части собираемых на территории налогов непосредственно в местные бюджеты, а не через региональные. Сокращение числа местных налогов усиливает финансовую зависимость местного самоуправления от региональных властей. Повышению заинтересованности местных властей в собираемости налогов будет способствовать долгосрочное закрепление за муниципальными образованиями доходных источников.

Необходимо также разграничение и закрепление на постоянной основе региональных доходов по всем статьям бюджетной системы. Вопросы наращивания имущественного потенциала, развития производительных сил, освоения новых территорий должны решаться, в том числе и на базе льготного кредитования и налогообложения, финансирования из специальных региональных и федеральных бюджетных фондов.

13. Несмотря на изменения, произошедшие за последнее время в нормативно-правовой базе межбюджетных отношений, финансовые и экономические противоречия между органами федерального управления, субъектами Российской Федерации и местными властями заметно не снизились. Правовую базу финансового обеспечения местного самоуправления до сих пор нельзя признать удовлетворительной. Различные законодательные акты зачастую трактуют финансовые полномочия региональных властей, ущемляя конституционные права местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации во многом определяют расходную часть минимальных местных бюджетов, не учитывая особенности муниципальных образований. Федеральная методика межбюджетных отношений не дает полной ясности и прозрачности в расчетах по бюджетным субсидиям, дотациям, субвенциям и ссудам. Отсутствует целостная система, определяющая формирование доходной части всех трех уровней бюджетов. Такая система должна включать неналоговые доходы, поступления от регулирующих и закрепленных доходов, а также финансовую поддержку от вышестоящих бюджетов и поступления от займов и взаимозачетов.

В бюджете 2001 года доля федеральных расходов превышает 56 процентов, хотя Бюджетный кодекс РФ предупреждает, что доля консолидированных бюджетов субъектов Федерации не должна быть менее 50 процентов от всех доходов консолидированного бюджета страны. При формальном соблюдении равенства регионов в формировании федеральных доходов не учитывается их специфика.

Независимость местных бюджетов может увеличиваться за счет сокращения дотаций и увеличения доходов на базе долевого распределения налогов. Этот процесс должен обеспечиваться законодательным разграничением бюджетных полномочий. Тенденция перераспределения налоговых доходов в пользу федерального бюджета противоречит принципу экономической самостоятельности местного самоуправления. Для ее преодоления необходим пересмотр современного состава и структуры налогов. Необходимо нахождение оптимального распределения налоговой массы между всеми уровнями бюджетной системы России за счет минимизации встречных финансовых потоков.

14. Расширенное воспроизводство муниципальной собственности должно происходить за счет избирательной инвестиционной поддержки отдельных муниципальных образований из бюджетов вышестоящих уровней. Около 80 процентов территориальных расходов федерального бюджета составляют прямые расходы, проходящие мимо муниципальных и региональных бюджетов. Кроме того, на муниципальных объектах реализуются и федеральные программы, зачастую при долевом участии региональных и местных бюджетов. В настоящее время механизм такой поддержки отсутствует, равно как и совместного финансирования проектов и программ властями всех трех уровней управления.

Бюджетные ссуды, выдаваемые регионам на первоочередные нужды, впоследствии покрываются за счет взаимозачетов — федеральный бюджет, как правило, сокращает финансовое содержание объектов жилищного фонда и социальной сферы, находящихся в муниципальной собственности. При этом следует учесть, что задолженность федерального бюджета по этому направлению и так составляет на 01.01.2000 года 16,2 млрд. рублей.

15. Проводимая в последние годы политика по снижению налогов и увеличению социальных выплат оказывает влияние на увеличение расходной части местных бюджетов и сокращение доходной. Компенсация этих потерь производится бюджетам регионов за счет федеральных бюджетных средств. Механизм передачи этих средств на местный уровень четко не определен. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления могут выполнять требующие дополнительных расчетов решения государственных властей только в пределах переданных им для компенсации средств. Но выполнение этого положения приведет к неполучению населением и бюджетными работниками различного рода выплат. Представляется целесообразным в законодательном порядке предусмотреть при снижении доходов одновременное привлечение дополнительных налоговых и неналоговых поступлений.

16. Существующий порядок зачисления доходов в местные бюджеты ведет к дифференциации объемов средств, направляемых на местное самоуправление. Если для большинства муниципальных образований все налоги и сборы не покрывают расходы местных бюджетов, то в ряде из них и без трансфертов имеется избыточное финансирование. Тем самым заложена принципиальная возможность различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований, что вряд ли является допустимым.

В настоящее время не определена очередность перечисления хозяйствующими субъектами налоговых платежей в бюджеты различных уровней, что ведет к недоплатам и неоправданной по своей величине практике взаимозачетов. Для всех муниципальных образований Российской Федерации целесообразно ввести единые минимальные ставки по тем федеральным налогам, которые зачисляются в местные бюджеты.

Необходимо, по примеру развитых стран Запада, в законодательном порядке лишить органы власти муниципальных образований возможности иметь дефицитные местные бюджеты, как это уже сделано в ряде регионов.

17. Действующее бюджетное законодательство не гарантирует муниципальным образованиям даже минимального уровня необходимых собственных доходов, так как разделение налогов на местные, региональные и федеральные не дает их распределение по трем уровням бюджетной системы России и не разграничивает их распределение между вертикальными составляющими консолидированного бюджета страны. Согласование всех сторон по финансированию предметов совместного ведения дает возможность за счет административного давления переложить на местное самоуправление большую часть расходов по отдельным бюджетным статьям. В соответствии с вышеизложенным можно говорить о необходимости разработки механизмов реализации положений, заложенных в статьях Бюджетного кодекса РФ, и в первую очередь за счет закрепления источников бюджетных доходов и направлений расходов. Необходимо законодательное введение экономической категории «закрепленные доходы» для местных бюджетов с нормативами отчислений на пять и более лет. Не до конца решены вопросы с источниками образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и распределения средств из него. Представляется целесообразным на уровне местного самоуправления больше внимания уделять получению неналоговых доходов, и в первую очередь от муниципальной собственности.

18. Разделение субъектов Федерации на депрессивные и недепрессивные не определяет их действительные потребности в государственной поддержке, так как не учитываются уровень безработицы, экологические проблемы, условия проживания и т. д. Так, например, регионам с развитым (в советские времена) научным и производственным потенциалами, особенно оборонным, необходима структурная перестройка, реконструкция и перепрофилирование предприятий, развитие импортозамещающих производств в сочетании с дополнительным обложением налогами сверхприбылей и избыточного социального потребления. Бюджетные расходные полномочия и нормативы для муниципальных образований должны при этом быть исходными составляющими. В настоящее время региональная дифференциация бюджетных нормативов на основе минимальных государственных стандартов не определяет структуру и уровень бюджетных расходов муниципальных образований. Единые нормативы отчислений зачастую ведут к различной обеспеченности территорий финансовыми ресурсами. Выравнивание бюджетных доходов жителей происходит без учета фактического социального положения населения. Кроме того, на местах эти средства расходуются по усмотрению местной администрации. В подобных условиях формирование действенного механизма местного самоуправления затруднено.

19. В сфере использования муниципальной собственности должна сочетаться свободная конкуренция между ее пользователями с организацией, регламентацией и контролем со стороны местных органов власти. Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с условиями рынка. Рассматривая муниципальное имущество как комплекс, в нем можно выделить движимое и недвижимое имущество, связанные между собой финансовыми потоками. Представляется целесообразным в структуре муниципальной собственности выделить следующие составляющие: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казнемуниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне и передаваемое в арендумуниципальное имущество, переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования. Подобное деление позволяет систематизировать затраты на воспроизводство, дотации и т. п., а также имущественные доходы. Не на все муниципальное имущество могут быть распространены рыночные отношения. Если сдача в аренду нежилых помещений полностью подвержено конъюнктуре, то жилищный фонд до ликвидации своей убыточности мало подвержен рыночному воздействию как выполняющий социальные функции. Для установления рыночных отношений в жилищной сфере необходимо, чтобы аренда жилья приносила прибыль, а предложение жилья перекрывало платежеспособный спрос населения. Встраиванию муниципального жилья в рыночные отношения способствует создание кондоминиумов и товариществ собственников жилья.

20. Важной составляющей имущественного комплекса муниципального образования, определяющей его функционирование, является инфраструктура, в первую очередь инженерная. Хроническое недофинансирование обусловило целый ряд проблем в сфере ее эксплуатации и воспроизводства. Изменения существующих имущественно-правовых отношений, проходящие в хозяйствах муниципальных образований, дают возможность привлечь для их решений дополнительные внебюджетные источники. При переходе прав собственности (приватизации) договор купли-продажи может обязать покупателя провести соответствующие работы. Аналогично могут обременяться и договора аренды, например, целевыми отчислениями на развитие инженерной инфраструктуры. На арендаторов может быть возложена часть общих эксплуатационных расходов. Инвесторы, вкладывающие средства на территории муниципальных образований, могут привлекаться к строительству головных инженерных сооружений.

Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные учреждения на частичную самоокупаемость.

21. В настоящее время коллективная собственность в виде имущества, переданного муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения, сохраняется в ограниченном количестве и имеет тенденцию к сокращению. В то же время более половины промышленного производства осуществляется на предприятиях смешанной формы собственности. Для муниципальных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им имущества, незначительное обновление основных фондов. При комплексном подходе к таким предприятиям со стороны местной администрации возможно значительное повышение их эффективности, что дает за счет отчислений от прибыли дополнительные доходы в муниципальный бюджет. Действенным механизмом для этого является разработка и реализация краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий, включающих формирование рациональной структуры их активов. Кроме бюджетных источников для этих целей могут быть привлечены средства от продажи выводимых активов и кредиты под залог муниципального имущества.

22. Имущественные комплексы муниципальных образований тесно связаны с такими категориями субъектов своих хозяйств как личные хозяйства и предприниматели. Основой личного (домашнего) хозяйства является семья, оказывающая решающее воздействие на хозяйство муниципальных образований как в материальной, так и в социальной сфере. В них существует внутреннее нетоварное материальное производство. Домашние хозяйства, особенно в сельской местности, постепенно превращаются в экономические субъекты рыночных отношений, выходя на уровень предпринимателей. Упорядочение и организация торговли продукцией личных хозяйств дает возможность пополнить местный бюджет и улучшить снабжение жителей муниципальных образований продовольственными товарами. Основой семейного производства является собственность граждан. Оно обусловливает развитие сферы материальных услуг и инфраструктуры, например, по обслуживанию частного автотранспорта. Одной из задач местного самоуправления можно считать удовлетворение потребностей домашних хозяйств. Этот процесс требует соответствующего имущественного обеспечения за счет муниципальной собственности.

23. На местном уровне предпринимательскую деятельность необходимо оценивать с точки зрения ее общей отдачи для муниципального образования. Кроме доходов, поступающих в местный бюджет в виде налогов и сборов, предпринимательство удовлетворяет в определенной степени потребность местных жителей в трудовых местах. При оказании поддержки предпринимателям со стороны местных властей необходима индивидуальная оценка роли и значения каждого из них для муниципального образования, а также сопряженных затрат, которые будет нести муниципальное образование в связи с организацией новых производств. Конкретным воплощением такой оценки может быть участие муниципального образования в том или ином инвестиционном проекте, задействование в нем местных природных ресурсов, в первую очередь муниципальной земли.