Проблемы правового регулирования организации и деятельности потребительской кооперации

Актуальность исследования. Трудно найти какое-либо другое явление в экономике и социальной жизни, помимо кооперации, вокруг которого кипели бы столь горячие споры. По отношению к кооперации сформировались самые различные позиции: от восторженно-апологетической, сторонники которой видят в ней основное средство, способное вывести из кризиса нашу огосударствленную экономику, до пессимистической, выразители которой рассматривают ее лишь как источник социальной нестабильности. Но это крайности, несущие на себе отпечаток резко политизированного современного общества.

Переход к регулируемой рыночной экономике предполагает развитие многообразных форм собственности в стране, дальнейшее расширение самостоятельности и повышение экономической ответственности предприятий, обеспечение государственной поддержки и правовой защиты предпринимательства. В этих условиях потребительская кооперация получает новые стимулы для своего развития, реальные возможности для эффективного использования присущих самой ее природе хозяйственной инициативы и предприимчивости, накопленного уже некоторого опыта применения рыночных отношений в практической деятельности кооперативных организаций.

Принятый 13 июня 1997 года Федеральный закон «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» 1 (далее — Закон о потребительской кооперации) определил основные направления деятельности потребительской кооперации в России, ввел ряд новых положений в вопросы управления обществами и союзами, решения финансовых вопросов, повышения роли пайщиков, правовых границ функционирования кооперации в условиях складывающихся рыночных отношений.

1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3306.

Усиление роли потребительской кооперации, необходимость решения комплекса задач экономического и социально-бытового характера в значительной степени усложняют и проблемы организации и регулирования этого многостороннего общественного процесса.

В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство не всегда адекватно соответствуют новым условиям развития потребительской кооперации. Слабо разработаны вопросы нормативной регламентации деятельности управленческого аппарата, в ряде случаев отсутствует административно-правовое обеспечение статуса субъектов кооперативных отношений. Существующие нормативные (правовая и корпоративная) системы не успевают за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, хозяйственного, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем, касающихся существующих ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений в потребительской кооперации.

В первую очередь к ним следует отнести необходимость ломки сложившегося в общественном сознании представления о потребительской кооперации как разновидности государственного сектора экономики. В этом аспекте особенно актуальным представляется правовой анализ механизма огосударствления системы потребительской кооперации (в историко-эволюционном и содержательном плане), без чего трудно решить проблемы ее подлинного разгосударствления. Одновременно, учитывая тот фактор, что рассматриваемая система не может существовать автономно, в отрыве от других социальных (государственных и негосударственных) систем Российского общества, должны быть исследованы принципиальные основы взаимоотношений потребительской кооперации с государством и другими организационными структурами.

Формирование рыночных отношений в потребительской кооперации охватывает также широкий спектр проблем, возникающих на основе реформирования кооперативной собственности. К одной из центральных относится проблема формирования и развития организационно-правовых форм и структуры управления, адекватных требованиям рыночной экономики.

В значительной мере должен быть изменен подход к решению экономических проблем в управлении потребительской кооперацией. Необходимо учитывать, что значительная часть средств, вложенных в нее, носит характер долгосрочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение длительного времени может присваивать общество. Наряду с решением сугубо производственных задач механизм организационно-правового регулирования потребительской кооперации в целях действенной защиты социально-бытовых условий жизни членов потребительских обществ (пайщиков) должен предусматривать решение следующих задач: производство и продажа товаров высокого качества с низкими ценамивыкуп и реализация новых видов пищевых продуктов для членов потребительских кооперативовпредоставление новых услуг членам-пайщикамустановление льготных процентных ставок за пользование пайщиками заемными средствамидифференцированный подход при определении размеров паевых взносов и др.

Представляется актуальным изучение опыта организации управления потребительской кооперацией в странах с развитой рыночной экономикой. Сравнительный организационно-правовой и социально-экономический анализ проблем взаимоотношений с государством, регулирования, координации, финансирования, кадрового обеспечения, статуса пайщика и его социальной защищенности в этих странах и в России даст возможность понять природу этих явлений и внутреннюю логику их развития, что, на наш взгляд, поможет избежать негативных моментов в развитии рыночной потребительской кооперации в нашей стране.

Все это предопределило выбор темы, сам характер и направление исследования, в котором предпринята попытка понять логику и границу теоретического познания процессов управления (организации, координации и регулирования) в системе потребительской кооперации в недавнем прошлом, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем функционирования потребительской кооперации и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям.

Степень разработанности проблемы. Управление потребительской кооперацией в условиях проведения реформ относится к числу малоисследованных областей. Имеющиеся научные работы по организационно-правовым вопросам потребительской кооперации большей частью относятся к советско-государственному периоду жизни российского общества и не затрагивают тех реальных изменений, которые произошли в политико-экономических и социальных устоях, государственной и общественной жизни, нового законодательства, регулирующего деятельность потребительской кооперации. На сегодняшний день нет оснований утверждать о существовании сложившейся научно обоснованной теории управления потребительской кооперацией в условиях реформ. Современные научные публикации по организационно-правовым вопросам управления потребительской кооперацией — это, как правило, журнальные статьи. В специальной литературе практически нет анализа Закона о потребительской кооперации, других нормативных актов, принятых в процессе зарождения и стабилизации рыночных отношений.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования избраны проблемы правового регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях проведения реформ, научный анализ организационно-правовых кооперативных отношений. Объектом исследования является система управления потребительской кооперацией.

Основная цель исследования — теоретическое осмысление социально-экономической и организационно-правовой природы механизма управления потребительской кооперацией в новых экономических условиях, и на этой основе выработка концептуальной организационно-нормативной модели управления, адекватной требованиям рыночной экономики. Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

1. Анализ становления, сущности и структуры системы управления потребительской кооперацией в России.

2. Исследование форм, методов и пределов государственного регулирования отношений в потребительской кооперации.

3. Изучение путей создания высокоэффективных структур органов управления в потребительской кооперации.

4. Анализ нормативно-правовых основ организации системы управления потребительскими обществами и разработка путей их стабилизации.

5. Анализ административно-правового статуса граждан — членов потребительских обществ (пайщиков).

Теоретические и методологические основы исследования включают в себя общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного и конкретно-социологического анализа. Юридическая база диссертации — конституционное, административное, гражданское законодательство и законодательство других отраслей права, подзаконные нормативные акты. Значительное место в нормативно-организационном анализе занимают корпоративные нормы, содержащиеся в уставах, положениях, постановлениях и решениях организаций потребительской кооперации.

Общетеоретической основой исследования послужили работы С. С. Алексеева, М. И. Байтина, Н. В. Витрука, А. И. Демидова, В. Н. Кудрявцева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Д. В. Шутько, А. И. Щиглика, Л. С. Явича и других ученых.

Непосредственную научную базу составили труды ученых по государственному и административному праву А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, В. И. Новоселова, Р. С. Павловского, Г. И. Петрова, В. С. Прониной, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямпольской и др.

В исследовании проблем управления потребительской кооперацией можно выделить ряд крупных отраслей знаний, где плодотворно исследуются эти проблемы: историческую (Г. Я. Бланк, Г. А. Дихтяр, Л. Ф. Морозов, Г. Л. Рубинштейн, В. А. Соболев, В. Н. Титаев и др.), экономическую (В. И. Блистер, Ю. А. Горбунов, В. Т. Жигалов, М. А. Калинин, А. А. Львов, В. А. Матусевич, Ф. Г. Панкратов, А. К. Семенов, А. О. Темирбулатов, А. И. Фридман и др.) юридическую (А. Г. Бернвальд, С. Н. Братановский, Я. С. Гликин, А. А. Греченков, И. Д. Гринченко, М. И. Клеандров, В. А. Передриенко, В. И. Семик, А. В. Цихоцкий и др.).

Отдавая должное глубине разработки названных проблем, следует указать и на необходимость решения задачи создания научной интегративной концепции, в которой предмет изучения исследовался бы с позиций не одной, а нескольких наук.

Из сказанного, вовсе не следует, будто автор стремился разработать какую-то многоаспектную, всеохватывающую теорию научного управления потребительской кооперацией. Это невозможно сделать в одной даже самой объемной работе. Больше того, автор полагает, что необходима дальнейшая углубленная дифференциация исследований в рассматриваемой сфере жизнедеятельности. Однако постоянное преодоление конгломеративного состояния знаний при исследовании вопросов управления потребительской кооперацией, их систематизация и анализ взаимосвязи должны стать главным методологическим инструментом изучения.

Учитывая важность правильного методологического подхода к проводимому исследованию, автор не ограничивался использованием управленческой техники (которая, конечно, необходима), старался избежать облегченного подхода, согласно которому для решения общественных проблем достаточно приложения системно-управленческой лексики. Наряду с традиционным для юридической науки анализом правовых документов, норм и правоотношений при разработке концепции организации управления потребительской кооперацией самое пристальное внимание было уделено общесоциальным и социально-экономическим аспектам функционирования механизма управления в этой сфере человеческой деятельности, поскольку, по мнению диссертанта, всесторонее и системное представление об этой сложной и многоаспектной проблеме можно получить лишь при комплексном и межотраслевом исследовании. Поэтому сущностное социальное явлениегосударство — право — управление — кооперация проанализировано в различных вариантах взаимосвязи составляющих его элементов и их взаимодействия между собой и с другими социально-экономическими феноменами.

Для обеспечения достоверности проведенного исследования в работе содержится анализ архивных документов организаций потребительской кооперации, материалов печати и других источников информации. В необходимых случаях диссертантом были проведены требуемые социологические исследования.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием организационно-правовых проблем управления потребительской кооперацией в России. Полученные в процессе диссертационного исследования результаты дают возможность сформулировать основы научной концепции управления потребительской кооперацией в настоящий период — период вхождения страны в рыночные отношения.

Диссертация содержит ряд аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений теории и практики управления и развития законодательства о потребительской кооперации.

В результате проведенного исследования были сформулированы следующие научные положения, которые по мнению диссертанта, характеризуют его новизну:

1. Проведен анализ новых форм организации управления потребительской кооперацией в соответствии с Федеральным законом «О потребительской кооперации (потребительских обществах и их союзах) в Российской Федерации», дана их содержательная характеристика, рассмотрены пути их совершенствования в условиях рынка, оценены степень зрелости и закономерности развития организационно-правовых форм руководства потребительской кооперацией на различных этапах существования советского государства.

2. Обосновано различие понятий «государственное управление» и «государственное регулирование», определены содержание, методы, формы и пределы государственного регулирования в системе потребительской кооперации в условиях проводимых рыночных реформ.

3. Исследованы вопросы правового статуса субъектов системы управления потребительской кооперацией — потребительских союзов.

4. Изучены проблемы разграничения компетенции между потребительскими обществами и потребительскими союзамипроанализирован механизм взаимоотношений центральных и местных органов управления потребительской кооперацией.

5. Исследованы принципы организации самоуправления в потребительских обществах и их союзах, дана дифференцированная характеристика деятельности самодеятельных и профессиональных органов в системе потребительской кооперации.

6. Показаны оптимальные подходы к созданию рациональных организационных структур органов управления потребительской кооперацией: необходимость структурно-штатных изменений в аппарате управлениясоздание подлинно демократических и полностью независимых от государства кооперативных организацийповсеместное правовое обоснование создаваемых организационных структур.

7. Изучена возможность и необходимость создания в системе управления потребительской кооперацией органов функционально-структурного совершенствования.

8. Исследованы проблемы правового регулирования организации и деятельности объектов системы управления — потребительских обществ.

9. Обоснованы организационно-правовые принципы функционирования потребительских обществ.

10. Проанализирована нормативная основа действующих в потребительской кооперации корпоративных актов: уставов, учредительных договоров, положений и др.

11. Рассмотрены формы и методы, нормативные основы деятельности контролирующих органов — ревизионных комиссий, комиссий кооперативного контроля и др. Сделан вывод о контроле как функции управления, реализующей специфические задачи потребительских обществ и союзов.

12. Исследован административно-правовой статус граждан — членов потребительских обществ (пайщиков).

В диссертации содержатся практические рекомендации и предложения, направленные на совершенствование деятельности предприятий, учреждений и организаций потребительской кооперации.

Научная и практическая значимость проведенного исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное управление потребительской кооперацией в условиях перехода к рыночным отношениям.

Содержащиеся в диссертации выводы и положения расширяют представления о сущности управления в системе потребительской кооперации, роли организационно-правового обеспечения функционирования кооперативных организаций и учреждений, юридическом статусе пайщиков и других граждан — участников кооперативных отношений.

Материалы исследования полезны при изучении курсов конституционного, административного, муниципального, гражданского права и других юридических дисциплин студентами юридических вузов, курсов «Право», «Правоведение», «Правовые основы потребительской кооперации» студентами (слушателями) кооперативных вузов, а также в системе повышения квалификации кадров кооперативных организаций.

Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации также могут быть использованы:

— в научных исследованиях по проблемам управления в потребительской кооперации;

— в правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов по совершенствованию механизма взаимоотношений с потребительской кооперацией;

— в практической работе кооперативных предприятий, учреждений и организаций.

Апробация и внедрение результатов исследования. Положения диссертационного исследования составили основу научно-практических докладов автора на совещаниях и семинарах по проблемам развития потребительской кооперации, использовались при подготовке материалов для выступлений в печати и чтении лекций .

Организационно-методические разработки по практическим аспектам организации и деятельности использованы при написании Программы развития потребительской кооперации Саратовской области на 1997;2000 годы, Положения о правлении Саратовского областного союза потребительских обществ и ряда других документов.

Опыт и содержащиеся в диссертации практические рекомендации по совершенствованию работы аппарата управления внедрены в деятельность Энгельсского райпо (Саратовская область).

По проблемам диссертационного исследования опубликовано 5 работ общим объемом 4,3 печатных листов, отражающих ее теоретическое и практическое значение.