Конституционно-правовые аспекты интеграции европейских государств

Актуальность темы

определяется той ролью, которую играет Европейский Союз (ЕС) в мире, а также той практической ценностью, которую представляет процесс перехода Европейского Экономического Сообщества (созданного в 50-е годы) к нынешней фазе союзного государственного образования, как для науки, так и для государственной политики России. Начинался ЕС как обычная международная организация — Европейское Экономическое Сообщество (ЕЭС), призванная отрегулировать взаимоотношения шести ведущих стран западной Европы (Германия, Италия, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) в конкретных сферах экономического сотрудничества. Однако, факторы внутреннего саморазвития ЕЭС, а также интересы монополистического капитала, испытавшего мощный нажим со стороны основного экономического конкурента — США, толкнули ЕЭС на путь максимального сближения, которое изначально не предусматривалось основным учредительным международным документом Римским Договором 1957 года. В ходе истекших сорока четырех лет ЕЭС, используя именно внутренние факторы саморазвития и благоприятную международную обстановку, смогло стать обширным европейским объединением, включающим в себя пятнадцать государств западной и центральной Европы.

Предметом исследования являются элементы государственности и правовое содержание ЕС. Для уяснения одного и другого работа условно делится на две части. Первая относится в своей основе к исследованию элементов государственности ЕС как к средству и способу разрешения задач Союза в целом, государств-членов ЕС, как субъектов возможного государственного образования, так и решения задач общественно-политической жизни внутри ЕС, в том числе национальных. Здесь же показана применимость понятия «государственное образование» к процессам строительства союзных отношений между странами ЕС, к тем союзным органам, которые, возникнув как органы международной организации, с течением времени приобрели наднациональный и государственный характер.

Вторая часть работы относится полностью к Европейскому Союзу. Показаны полномочия союзных органов, их взаимосвязь с теми элементами Союза, которые веками обладали национальным и государственным суверенитетом, осуществляя верховенство на своих территорияхрассматриваются элементы государственности ЕС.

Целью данного исследования является уяснение правового содержания ЕС, происходящих в нем общественно-политических процессов. Предусматривается установить связь между результатом данного исследования и той международно-правовой теорией и политической практикой России, вектор которой направлен в сторону интеграционных возможностей с Республикой Беларусь и СНГ. Вызывается это тем, что на различных государственных и научных уровнях есть мнение, что процессы, практика ЕС могла бы быть вполне применима к СНГ. Соответственно в исследовании поставлены задачи:

1. Через анализ правовой природы ЕС оценить применимость опыта этого межгосударственного союзного образования к реальностям СНГ, его полезность в разрешении межнациональных проблем, в обустройстве государств, тяготеющих к конфедеративным началам. Имеем в виду, что исследование такого рода будет полезным как для России, так и для поиска путей организации ее союзнических отношений с Республикой Беларусь и другими странами СНГ.

С учетом того, что интеграционные процессы в ЕС зашли достаточно далеко и проходят относительно успешно, представляется необходимым разобраться в причинах этого и, по мере возможности, рекомендовать то полезное, что может быть внедрено в нашу практику и науку.

Разработка темы диссертационной работы позволила автору сформировать следующие основные предложения и выводы, выносимые на защиту:

— Вывод о том, что в таком крупном межгосударственном объединении каковым является Европейский Союз несомненно имеют место конфедеративные начала. Там имеет место все то, что всегда было характерным для конфедерализма, хотя некоторые признаки не реализованы полностью. Тенденция развития ЕС определилась достаточно ясно, если речь вести о политических составляющих конфедерализма. Однако с точки зрения международного права пока много неясностей.

Теория устройства ЕС, тяготеющего к конфедеративным началам, должна получить подтверждение практикой, а любой опыт по практическому воплощению федералистских проектов, чтобы быть действительно федералистским, должен отвечать определенным теоретическим требованиям.

— Следует признать, что весьма разнятся между собой типы искомого соотношения соучастия во власти и ее разделения, присущие федерациям и конфедерациям, симметричным федеративным образованиям, а также иным формам федеративного устройства. Применительно к нашей теме можно бы сказать, что сильный Европейский Союз — это еще не Соединенные Штаты Европы.

В первом случае мы все еще имеем дело с конфедерацией, хотя и нового типа, тяготеющего к федерации. Во втором — речь бы шла о федерации, т. е. о совсем ином типе федеративного устройства. Более того, в свете европейской политической культуры Соединенные Штаты Европы были бы даже гораздо более бюрократизированным и ориентированным на исполнительную власть государством, чем Соединенные Штаты Америки. Этот факт должен сыграть свою роль при решении вопроса о том, преобразовать ли ЕС в федерацию или нет.

Несомненно, однако, что от обычной международной организации ЕС ушел достаточно далеко. На данном этапе объективные условия в Европе работают в пользу федерализма, но ведь совсем не гарантировано, что условия так и останутся I неизменными.

— Вывод о том, что идеей европейского федерализма охвачены пока в основном правящие политические верхи и экономические олигархи. Что же касается европейских народов, то они пока вернулись к тому положению, которое де-факто имело место в начале XX века, когда границы между государствами были открыты. Такая ситуация людей вполне устраивает. Их проблемы государственного образования волнуют мало, поскольку они пока не видят связи между европейской интеграцией, уровнем материальной жизни и своими духовными корнями. Даже то, что отмечал В. И. Ленин в 1916 году в своей работе «О лозунге Соединенных Штатов Европы» пока остается понятным лишь ученым и политикам: «Конечно, возможны временные соглашения между капиталистами и державами. В этом случае возможны и Соединенные Штаты Европы, как соглашение европейских капиталистов. о чем? Только о том, сообща давить социализм в Европе, сообща охранять награбленные колонии против Японии и Америки."1.

Союз европейских государств, как мы видим в жизни, оказался возможным, а его реакционность, как мы опять-таки, видим в факте агрессии НАТО против Югославии, сомнений не вызывает.

— Вывод о том, что в европейской интеграции все возрастающую роль играет.

— у.

Германии. Она с 70-х годов объявлена «локомотивом» Союза. Эта роль Германии подтверждается жизнью. В нашем исследовании именно в силу ее ведущей роли ФРГ уделено особое значение. Нам представляется, что пример ФРГ, в том числе ее федерализм, оказывает и будет оказывать определяющее влияние на развитие всех сторон организации общественной жизни и институтов Европейского Союза.

— Предложение о применимости опыта строительства ЕС к реальностям то ли России, то ли СНГ3, представляется необоснованным: слишком различны объективные внутренние и внешние условиянесхожи пути исторического развитияслишком велики различия общественного духа, правового сознания в ЕС и в России, как и в СНГ вообще. Используя подход А. Тойнби можно сказать, что слишком различны цивилизационные признаки в Западной Европе и на территории СНГ.

1 Ленин о международной политике и международном праве, М., ИМО, 1958, с. 152.

2 Ильин Ю. Д., История и право Европейского Союза, Харьков, «Консум», 1998, c. l I.

3 См. Проблемы правового обеспечения Евразийского экономического сообщества. Материалы международного научно-практического семинара, 1 марта 2001 года: — СПб.: Секритариат Совета Межпаарламенской Ассамблеи государств-участников СНГ, 2001.

В тоже время, опыт строительства ЕС, уникальный в своем роде, безусловно заслуживает всестороннего внимания со стороны правоведов. Это обусловлено уже хотя бы тем, что ЕС является важнейшим западным партнером России, в том числе, и особенно, в экономической сфере.

Научная новизна предлагаемой к защите работы связана с ее актуальностью. Слишком долгое время официальная позиция СССР состояла в том, что ЕЭС — это нежизненное образование, это неизбежное зло, которое, однако, идет к своему концу. Соответственно, научные исследования этой темы не поощрялись, а если они и имели место, то их направленность была заранее предопределена общей установкой политической власти. Получилось так, что ЕЭС, а затем и ЕС как бы выпали из поля зрения ученых. Даже сейчас мы видим как наши политики и ученые предпочитают по-старинке держать в своем фокусе отдельные европейские страны и как бы не замечают, что и суверенитет этих стран и их верховенство в значительной мере подорваны существующим союзным правопорядком. Новизна нашего подхода состоит в том, что мы доказываем необходимость комплексного подхода к ЕС и его членам, исходя из национальных интересов России: иногда выгоднее ссылаться на правовые нормы и практику ЕС, а иногда — государств его членов. К тому же, мы ставим в повестку дня вопрос: выгоден интересам России Евросоюз в его нынешнем виде или нет? Мы не отвечаем на этот вопрос определенно, ибо понимаем, что для этого слишком много фактов, факторов, аспектов, тенденций необходимо исследовать. Настоящей работы недостаточно. Но в предварительном плане логичным будет предположить, что любое государственное объединение, которое сознательно не допускает в свои члены.

Россию и не ведет в отношении к ней дружественную политику, создавая помехи торгово-экономическому сотрудничеству, не может вызывать благорасположения.

Теоретическая и методологическая основа диссертации основывается как на общих, так и специальных трудах российских и зарубежных ученых. Общие проблемы международного и европейского права представлены в трудах многих ученых. Упомянем лишь некоторых: Борко Ю. А., Ильин Ю. Д., Коваленко А. И., Крылов Н. С., Мюллерсон Р. А., Решетников Ф. М., Страшун Б. А., Талалаев А. Н., Топорнин Б. Н., Тункин Г. И., Чиркин В. Е., Хропанюк В. Н., Энтин J1.M. и др. Список западных ученых мог бы быть чрезмерно длинным, назовем лишь тех, чьи труды (на английском языке) использовались здесь наиболее полно: Андерсен Д., Баун М., Борхард К. Д., Бюргесс М., Ирвин Д. В., Уэзерилл С. и др.

Кроме того, использовались современные коллективные исследования авторов или научных учреждений Европейского Союза: «Федеральное решение европейских проблем», «Чем больше, тем лучше?», «Правовые аспекты Маастрихского договора», «Динамика Европейского Союза», «Право Европейского сообщества: комментарий к договору о ЕС» и др.

В работе использованы работы Ассоциации Европейских исследований Института Европы РАН, в частности: «Европейский Союз: прошлое, настоящее, будущее», «Европейский Союз (путеводитель)» и др.

— В диссертационной работе использованы общие научные методы исследования: историко-правовой, системно-структурный и логический. Имело место сочетание анализа правовых норм Европейского Союза, международного права и национальных законов стран-участниц ЕС.

Научная и практическая значимость работы состоит в том, что она позволяет полнее и конкретнее понять механизм интеграционных процессов европейских стран, определить тенденции европейской интеграции, увидеть ее сильные и слабые стороны. Она может быть использована в практических целях теми государственными и общественными организациями, которые определяют или влияют на формирование российской политики в отношении как к Европейскому Союзу в целом, так и в отношении государств, его составляющих. Естественна также направленность работы в сторону Союза России и Беларуси, а также Евразийского экономического сообщества. Даже если в ней сделан общий вывод о несхожести условий в Западной Европе и в регионе Евразийского экономического сообщества, о неготовности ЕврАзЭС широко использовать западноевропейский опыт, она путем сопоставления позволяет определить слабые места ЕврАзЭС, без устранения которых интеграция стран ЕврАзЭС представляется просто невозможной. В условиях несбалансированности национальных отношений в России могут представлять практический интерес методы, использованные в странах Западной Европы для смягчения и определенной гармонизации межнациональных противоречий.

Структура исследования определена в соответствии с поставленными целями и задачами. Оно состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Заключение

.

Учредительные Договоры ЕЭС не только закрепили принципы экономической интеграции государств Западной Европы в форме общего рынка, но и создали условия для ее дальнейшего динамичного развития. Убедительным доказательством того, что цели этих договоров были успешно выполнены явился достигнутый прогресс в устранении разделяющих европейские народы экономических и политических барьеров, но, прежде всего непрерывное, поступательное углубление интеграционных процессов в направлении создания «все более тесного союза народов Европы». Первый председатель Комиссии ЕЭС Вальтер Хальштайн декларируя цели создаваемой организации говорил: «Мы интегрируем не экономику, мы интегрируем политику. Мы не просто делим нашу мебель, мы совместно строим новый и более крупный дом».81 В настоящее время поставленная программа в своей большей части выполнена. Результатом работы служит переход от сообщества (простого сожительства) к союзу 15 государств и развитие «опор» этого сложного межгосударственного образования. Общие черты этого образования мы изложили в настоящем исследовании. Это государственное образование создано на принципах и закономерностях федерализма. Для того, чтобы федерализм рассматривался в качестве принципа государственного строительства совсем не обязательно иметь соответствующую норму об этом в конституции или учредительном акте. Равно как и необязателен федеративный, конфедеративный или иной подобный договор. О федеративности государства.

81 Irwin, D.W. The Community of Europe. A History of European Integration since 1945. London, 1991. — p.76. свидетельствуют признаки, которые в совокупности дают основания говорить, что государственная система той или иной страны (в нашем случае — Европейского Союза) основывается на принципе федерализма. К примеру, США — федеративное государство. Ссылок же на принцип федерализма в Конституции США нет, хотя, принятая 17 сентября 1778 года, в целом заложила основы федерализма. США рассматриваются как союз, но в основе его лежит не договор, а Конституция. На союзный характер государства указывает уже преамбула Конституции: «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного союза, утверждения правосудия, охраны внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы учреждаем и вводим Конституцию для Соединенных Штатов Америки». Речь, как видим идет не о федерации, а о союзе. А общесоюзные органы, однако, именуются как федеральные.

Также без указания на принцип федерализма устанавливает основы федерализма в Германии Конституция, принятая в 1949 году. Преамбула дает возможность понять характер государства: «.Немцы в землях Баден-Вюртемберг, Баварии, Берлин, Брандербург, Бремен, Гамбург, Гессен, Макленбург-Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксония, Саксония-Ангальд, Шлезвиг-Гольштейн и Тюрингия достигли единства и свободы Германии на основе свободного самоопределения. Тем самым действие настоящего основного закона распространяется на весь германский народ». О федерализме как базовой основе государства, свидетельствуют названия глав, пунктов, содержание статей. К примеру, раздел Vila называется «Общие задачи федерации и земель».

Швейцарская Конфедерация, несмотря на свое официальное название, фактически представляет собой федеративное государство с 1848 г. Здесь с 1 января 2000 года действует новая конституция, которая представляет собой лишь сформулированный вновь старый текст, содержание которого не подверглось изменениям фактически с 1874 года. В Конституции использован термин «суверенные кантоны». Принцип суверенитета кантонов закрепляется положением: «Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной конституцией, и как таковые они осуществляют все права, которые не переданы Союзной власти». А ведь правовое понимание понятия «суверенитет» не признает подобных ограничений властных полномочий.

Можно привести примеры других федераций — Мексики, Бразилии, Австралии, Индии и др. Нам представляется важным то, что главное в определении федерации или, в нашем случае, конфедеративного образования не в формальном названии, а в содержании государственного устройства, в тех федеративных чертах, которые свидетельствуют сами за себя. Европейский Союз — именно союза в формальном смысле схожий с союзом штатов в США или союзом кантонов в Швейцарии. Что касается его содержания, то в соответствующих местах диссертационного исследования мы указывали на определенные конфедеративные черты Союза. Вкратце подведем итог сказанному.

Осуществление государственной власти в государстве — федерации (конфедерации) происходит на основе договорного распределения полномочий между федеративным центром и субъектами федерации. Для того, чтобы провести параллель между государством — федерацией и Европейским Союзом, нам следует ответить на вопрос: Европейский Союз это государство? С точки зрения права, -нет, поскольку он пока не обладает признаками государства в полной мере и не признан в этом качестве мировым сообществом. Но признание со стороны со стороны субъектов международного права не создает государство. Абхазия или Приднестровская Молдавская Республика тоже никем не признаны, но вряд ли можно отрицать их государственность. Какими государственными признаками обладает ЕС?

В ЕС есть единая территория, на которую распространяется юрисдикция органов власти Союза. Но не распространяется верховенство. Вернее оно как бы есть, но реализуется через национальные механизмы. С некоторой натяжкой можно констатировать, что ЕС соответствует первому признаку государства.

В ЕС есть население, имеющее единое гражданство и равные права, свободы и обязанности. Но никак нельзя говорить о единой европейской нацииуклад каждого народа в ЕС национальный, как это было примерно в СССР или СФРЮ. А при отсутствии единого народа говорить о государстве явно преждевременно.

ЕС имеет органы публичной власти. Полномочия их определены частью в учредительных договорах, частью в решениях Европейского Суда Правосудия. Акты этих органов имеют преимущество перед актами государственных органов членов Союза. А кто такие эти государства-члены Союза? Это субъекты Союза, которые в договорном порядке ограничили свой суверенитет в пользу Союза.

Отсюда вытекает, что и третьему признаку государства ЕС соответствует весьма относительно.

ЕС имеет свою систему права, свои источники права, свой правопорядок, свою судебную систему. Все это находится над национальными системами права и над национальными правопорядками.' Налицо, таким образом, соответствие четвертому признаку.

Дальше следует право Союза на сбор налогов, на суверенитет в делах внутренних и делах внешних. Здесь мы ставим многоточие, поскольку суверенитет (независимость действий) в делах внешних отсутствует, имеет место лишь координация таких действий на основе взаимно согласованных принципов. Амстердамский Договор 1997 года устанавливает, что «.принципы, основные направления и стратегию общей внешней политики и политики безопасности определяет Европейский Совет.» Мы об этом говорили достаточно подробно, а теперь лишь отметим, что отсутствие такой суверенности не дает возможности назвать Европейский Союз государством. Во всех государствах — федерациях союзный центр имеет все полномочия в международных и оборонных делах. ЕС этого не имеет. Поэтому нам представляется, что правильным было бы обозначить ЕС как некое государственное образование да и то в начальной стадии. В истории мы не можем найти аналогии такому государственному образованию, поэтому справедливо будет к этому названию сделать приставку «нового типа». Такая приставка будет справедливой и потому, что ЕС представляет собой динамично развивающуюся структуру, в которой каждые 5−10 лет можно ожидать заметных изменений.

Если обратиться к другим федеративным признакам, то можно увидеть, что ЕС значительной степени им соответствует. Что мы имеем в виду?

— самостоятельность субъектов федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий;

— формальное равноправие субъектов федерации;

— право. участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

— право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

— системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации;

— обязанность субъектов сохранять целостность федерации и ее территории.

Перечисленные признаки имеют место в ЕС, но, даже укрепляя свое конфедеративное содержание до максимума, Союз тем не менее остается межгосударственным образованием, хотя и нового, очень интересного типа.

Каковы перспективы превращения ЕС в полноправное федеративное государство? Сам по себе вопрос большой и важный, он требует отдельных исследований, подобные тем которые ведутся в ЕС уже много лет. Мнения ученых в этом вопросе разделяются. Мы лишь вкратце выскажем наше мнение.

Основы организационного строительства государства стоят на повестке дня уже многие века. В приложении к проблемам своего времени об этом говорил еще Аристотель в своем классическом труде «Политика»: «Итак ясно, что государство не есть общность местожительства, оно не создается в целях предотвращения взаимных обид или ради удобства обмена,. оно появляется лишь тогда, когда образуется общение между семьями и родами ради благой жизни в целях совершенного и самодовлеющего существования». Иными словами ради удовлетворения материальных, духовных и нравственных потребностей членов общества.

Что мы сегодня видим в ЕС? Общность местожительства европейских наций в целях предотвращения обид (войн) и ради удобства обмена. ЕС, как и ЕЭС, создан во имя экономических и политических интересов олигархических кругов. Применяя это положение в качестве критерия жизнеспособности нового государственного образования можно увидеть желание «творцов» Союза удовлетворить материальные потребности граждан единой Европы, вопрос об удовлетворении иных потребностей остается открытым. Свидетельством этому как раз и служат те межнациональные противоречия, о которых мы писали выше и которые необходимо учитывать.

Есть еще одно гигантское препятствие к тому, чтобы нынешняя европейская интеграция завершилась благополучно. Дело в том, что европейское материальное процветание происходило во многом за счет других, тех, кем можно было жертвовать. Еще 200 лет назад великий германский мыслитель Иоганн Г. Гердер писал: «Если считать, что на протяжении веков цель объединенной Европы состоит в том, чтобы тиранить народы Земли, навязывая им счастье, придется признать, что богиня счастья еще далека от цели"83. Изменилось что-либо за истекшие годы? Нет. Целью созданного европейского межгосударственного образования остается эксплуатация других народов, включая российских, а это расшатывает духовность.

82 Аристотель. Политика. М., «Мысль», 1997, с. 109.

83 Гердер И. Г. Идеи к философии истории человечества., М., «Наука», 1977, с. 226. и нравственность европейцев, без которых ничего положительного не построить. К тому же, эксплуатируемый мир наращивает сопротивлениеи это не может не расшатывать союзные связи европейских государств.

Да и роль США (с примыкающей к ним Великобританией) в европейских (как и мировых) делах очевидно негативна. Пока США находятся в Европе, они не позволят европейцам объединиться окончательно.

К тому же, остается в первостепенной важности «русский вопрос»: нежизненно Европе объединяться без России, а вместе с Россией возможны лишь всем выгодный экономический союз, и вряд ли что-то больше.

Рассуждая о правовой природе Европейского Союза, известный отечественный специалист в этой области Б. Н. Топорнин, на наш взгляд справедливо, отметил, что европейская интеграция успешно происходит в экономической сфере и с трудом в сферах правового сотрудничества, сотрудничества в области внутренних дел, внешней политике и политике безопасности. И на то есть весьма серьезные причины.

Как способ строительства Европейского Союза был использован международный договор, основанный на принципах федерализма. Здесь, определенный, исторически обусловленный прогресс достигнут, но превращение Союза в федеративное государственное объединение столкнется уже в ближайшем будущем с такими проблемами социально-политического и морально-психологического толка, что возможность положительного исхода вызывает большие сомнения.

Применительно к реальностям России и СНГ правильным было бы учитывать опыт строительства Европейского Союза, но не рассчитывать на него: слишком разные общественно-исторические условия, разный исторический опыт и совсем несхожее общественное сознание. Что и говорить, Европа и мы — это разные цивилизации, хотя и тесно связанные. Но сказав так, мы должны увидеть и подчеркнуть одну принципиальную и важнейшую особенность процесса европейской интеграции — приоритетная роль права. Именно право, основанное на договорах и генерируемое в судебной и исполнительной органах ЕС, явилось той силой, которая выстраивала всю цепь многосложных проблем европейской интеграции и находила их решение. Но возможным это стало при совпадении политических интересов руководящих группировок европейских стран и наличии правовой культуры не только в этих группировках, но и в широких народных массах. Просто политической воли правящих кругов было бы недостаточно. Политической воли государственных органов достаточно для создания правовых норм (как это происходит в СНГ), но эти нормы должны быть еще востребованы обществом. До сих пор в ЕС удавалось совмещать через право политическую волю и общественный интерес. Но чем больший прогресс имеет европейская интеграция, тем больше в ней возникает трудных проблем, для решения которых прежних путей решения уже недостаточно.

Декабрь 2001 г.

Москва.