Конституционно-правовые основы охраны окружающей среды в Республике Дагестан

Актуальность темы

диссертационного исследования. Национальная безопасность Российской Федерации и ее субъектов, устойчивое развитие, высокое качество жизни и здоровья населения могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества природной среды. Состояние окружающей среды и организация рационального природопользования становятся все более актуальной проблемой современности, особенно в промышленно развитых государствах. В конституциях европейских государствах получают отражение экологические проблемы и основные способы регулирования отношений человека, общества, государства с окружающей природной средой, предупреждения ее деградации. В Конституции Российской Федерации также закреплен целый блок приоритетных проблем, направленных на охрану окружающей среды.

Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий и критериев охраны окружающей природной среды. Поэтому действующее законодательство в сфере охраны окружающей среды должно быть ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы в целях активизации юридических механизмов, направленных на сохранение, рациональное использование природных ресурсов, их воспроизводство, сохранение благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений. Для конкретизации данных положений особое значение имеет их отражение и реализация в конституционно-правовых основах субъектов Российской Федерации.

Республика Дагестан, как один из субъектов Российской Федерации, располагает уникальными природными ресурсами, имеющими большое социально-экономическое и экологическое значение: большие запасы термальных вод, обладающих лечебными и промышленными свойствамизапасы общераспространенных полезных ископаемых (пески кварцевые, строительные, кормовой ракушечник), множество памятников природы и уникальных природных комплексов. По признанию государственной экологической экспертизы, Дагестан является всемирным хранилищем биоценозов, видов растений и животных, своеобразных и интересных в научном и практическом плане. Однако отсутствие четкой действенной государственной природоохранной политики создает реальные и очень существенные угрозы экономической и экологической безопасности Республики Дагестан. Во многом это связано с отсутствием в действующем экологическом законодательстве достаточно четких правовых определений важнейших терминов (экологическая безопасность, обеспечение экологической безопасности, угроза экологической безопасности, объекты экологической безопасности, требования экологической безопасности и многие другие), используемых в деятельности государства по обеспечению экологической безопасности, что способствует различному их толкованию субъектами правоотношений и, в конечном итоге, приводит к снижению эффективности роли права в регулировании охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В настоящее время следует наибольшее внимание уделить так называемым ближайшим факторам формирования и развития экологического законодательства, которые самым непосредственным образом сказываются на его состоянии, структуре, иерархии источников права, качестве законов, принципиальной возможности, потенциальной эффективности и стоимости реализации правовых норм.

Нуждаются в более точном определении термины, используемые в статьях 42 и 58 Конституции РФ, статьях 15 и 39 Конституции Республики Дагестан, в их корректировке и изменении, совершенствовании формулировок других экологических статей указанных конституций. Необходимо, с учетом последних зарубежных конституций, дать широкое трактование принципов охраны окружающей природной среды, определить права и обязанности государственных органов и граждан. Эффективность экологического законодательства и надлежащая его применяемость в Российской Федерации во многом зависят от конкретности определения в федеральных законах основ правового регулирования предметов ведения, четкого разграничения их между Российской Федерацией и ее субъектами.

Все вышеизложенное и обуславливает актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблемы развития экологического законодательства России постоянно находятся в поле зрения ученых. Заметный вклад в разработку этих проблем вносят представители вузовской и академической эколого-правовой науки. Так, теоретические проблемы охраны окружающей среды исследовались в работах С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, A.M. Муртазалиева, O.JI. Дубовик, Б. В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, Т. В. Злотниковой, И. А. Иконицкой, И. А. Игнатьевой, О. С. Колбасова, Н. И. Краснова, О. И. Крассова, В. В. Круглова, И. Ф. Панкратова, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, Н. А. Сыродоева, А. С. Шестерюка и других авторов.

Вопросы конституционно-правового регулирования в области экологических отношений находятся в центре внимания таких ученых, как С. А. Балашенко, М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, И. А. Игнатьев, О. С. Колбасов, М. М. Меркулов, В. В. Петров, Ю. С. Шемшученко и другие.

Оценивая состояние научной разработанности эколого-правовой проблематики в Республике Дагестан, следует иметь в виду сложность конкретного вопроса, количество научных исследований и публикаций по их результатам, новизну тематики, практическую ориентированность, степень решения и т. п. По этим показателям в целом можно сказать, что в наибольшей степени, сегодня в республике, разработаны вопросы практической направленности1, а что касается вопросов конституционного права теоретических исследований в области государственно-правовых основ экологической безопасности охраны окружающей среды и природопользования, то по ним, за исключением работ A.M. Муртазалиева2, масштабные республиканские исследования не проводились.

При написании диссертации были использованы труды видных ученых-юристов и экологов прошлого и настоящего периодов времени: Г. М. Абдурахманова, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, А. К. Голиченкова, О. А. Даньшина, O.JI. Дубовика, И. А. Игнатьевой, О. С. Колбасова, О. И. Крассова, Т. В. Злотниковой, A.M. Муртазалиева, М. Ш. Кадимовой, О. А. Даньшина, A.JI. Сулейманова, А. А. Пирмагомедова, Р. А. Муртазалиева, М. А. Магомедова, А. А. Третьяковой и других.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является теоретико-правовой анализ норм Конституции Республики Дагестан в области регулирования природопользования и охраны окружающей среды и рассмотрение проблем разграничения полномочий между Российской Федерацией и Республикой Дагестан в указанной сфере.

Для реализации указанной цели в работе поставлены следующие задачи:

— исследование становления и развития конституционных основ охраны окружающей среды Республики Дагестан, их сравнительный анализ с.

1 Сулейманов A.JI. Проблемы экологической преступности в Республике Дагестан // Актуальные проблемы региональной преступности. — Махачкала, 2003. С.136−142- Пирмагомедов А. А. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика нарушений правил охраны окружающей среды при производстве работ: По материалам Республики Дагестан: Автореф. дис. канд, юрид. наук. — Махачкала, 2004. — 24с. л.

Муртазалиев A.M. Правовая охрана вод и рыбных запасов. Законодательство и практика применения в бассейне Каспийского моря: Учебное пособие. — Махачкала, 1987; Его же. Правовая охрана окружающей среды в бассейне Каспийского моря. — Махачкала, 1997 и др. другими субъектами Российской Федерации, Конституцией РФ и с конституциями других стран;

— изучение основных институтов правовой охраны окружающей среды в сфере современного конституционного законодательства РДпроблемы защиты экологических прав граждан РД;

— оценка экологических норм Основного закона РД, с точки зрения их эффективности, разработка мер по их совершенствованию, а также рекомендаций по правильному применению на практике.

Объектом исследования являются основные институты конституционного законодательства Республики Дагестан, регулирующие общественные отношения в сфере охраны окружающей среды РД.

Предмет исследования — становление и развитие конституционных основ охраны окружающей среды Республики Дагестан в разные периоды его историиих соотношение с другими субъектами РФ и с конституциями других странправо собственности на природные ресурсы, право граждан на благоприятную, здоровую окружающую среду, на возмещение нанесенного ущерба, причиненного их здоровью и имуществу экологическим правонарушением, проблемы защиты указанных экологических прав гражданразграничение полномочий и совместного управления Российской Федерации и Республики Дагестан в сфере охраны окружающей среды.

Методологическую основу диссертации составили общенаучный системный, конкретно-исторический и функциональный подходы, частнонаучный, формально-юридический и сравнительно-правовой методы исследования.

Нормативной базой диссертационного исследования явились Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Дагестан, конституции и уставы других субъектов Российской Федерации, конституции стран ближнего и дальнего зарубежья, действующее экологическое законодательство, широко использовались также законодательство как советского, так и дореволюционного периода, указы.

Президента РФ, постановления Правительства РФ и РД и иные нормативные материалы.

Теоретической базой исследования являются труды современных ученых-правоведов, затрагивающих вопросы конституционно-правового регулирования экологических отношений, материалы научно-практических конференций, а также публикации в научных изданиях и периодической печати, в которых освещаются разные аспекты данной проблемы.

Эмпирической базой исследования послужили нормативно-правовые акты и документы по разграничению полномочий и совместного управления Российской Федерации и Республики Дагестан в сфере охраны окружающей среды, защите экологических прав граждан Республики Дагестан, статистические показатели, а также архивные источники и обобщенные автором материалы СМИ.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое монографическое исследование, посвященное конституционно-правовым основам охраны окружающей среды Республики Дагестан. В диссертации сформулированы теоретические положения, обладающие научной новизной, а также практические рекомендации для совершенствования конституционно-правовой базы в области охраны окружающей среды в Республике Дагестан.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Происхождение и становление конституционно-правовых основ, устанавливающих права и обязанности человека, общества и государства по отношению к окружающей среде и ее природным ресурсам, явилось результатом развития дагестанской государственности и права от традиционного (обычного) — мусульманского (религиозного) — разных периодов советского права до современного его состояния. Стратегическая значимость норм Основного закона РД, составляющих правовой институт конституционных основ охраны окружающей среды, состоит в развитии государственности.

2. Климатические, экологические особенности не только оказывали влияние на появление первых государств, но и в настоящее время именно экологический фактор станет решающим в дальнейшем развитии и укреплении государственности и права РФ, ее субъектов, в том числе Республики Дагестан, что повлечет необходимость превращения государства не просто в правовое, а в экологически устойчивое.

3. Дана авторская разработка терминов, используемых в статьях 9, 36, 42, 56 Конституции РФ, соответствующих статьях Конституции РД. С учетом последних конституций (уставов) субъектов РФ, зарубежных стран представлено новое понимание принципов охраны окружающей среды, определены права и обязанности государственных органов и граждан.

4. Предлагаются способы совершенствования конституций РФ и РД, реализующих свои законодательства в части усиления экологической составляющей государства. Для этого рекомендуется внести новые дополнительные положения и статьи в Конституцию РД в развернутой редакции.

5. Назрела существенная необходимость в разработке и принятии Концепции правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования, в которой рекомендуется предусмотреть развитие экологического права в условиях рыночной экономики, совершенствование управления в этой сфере, соотношение федерального экологического законодательства и субъектов Федерации. Делается вывод о необходимости придания основным законам, реализующим конституционные нормы по охране окружающей среды и рационального природопользования, статуса конституционных законов.

6. Показана зависимость состояния общественных отношений в природоохранной сфере от полноты и объема конституционного признания государством основных естественных экологических прав граждан, гарантии их защищенности, признания различных форм собственности на природные ресурсы, характера управления ими в многонациональном федеративном государстве, конституционного понимания и преимущественного развития права государственной собственности на природные ресурсы. Предлагается закрепить в конституциях РФ и РД, а также в конституциях и уставах других субъектов России право граждан на природопользование на территории проживания, дается развернутая редакция предлагаемой статьи.

7. Необходимо объединение экологических усилий Федерации и ее субъектов на устранение имеющихся противоречий в вопросах: охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасностивладения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсамизащиты экологических прав и свобод человека и гражданина. Для этого предлагается осуществить передачу указанных и других функций, от которых во многом зависит национальная безопасность Российской Федерации, из совместного ведения в исключительное ведение РФ. На этой основе пересмотреть конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов и обеспечить их строгое соблюдение.

8. Делается вывод о необходимости изменений в структуре органов исполнительной власти всех уровней в свете современных реформ органов государственной власти и Правительства РФ с учетом предлагаемых изменений в статьях 71 и 72 Конституции РФ. В субъектах РФ и в Дагестане предлагается провести разделение органов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования на Министерство по природным ресурсам, в структуру которого ввести все ныне существующие федеральные агентства, занимающиеся вопросами природопользования, и полувоенное ведомство (Комитет, Министерство) по охране окружающей среды с передачей этих функций из МВД, ФСБ и других службусилить судебный и прокурорский надзор за их деятельностью.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость результатов исследования обусловлена использованием современных теоретических подходов к пониманию конституционно-правовых основ охраны окружающей среды в Российской Федерации и в Республике Дагестан.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании теории государства и права, конституционного права, экологического права, гражданского и арбитражного процесса, а также в системе повышения квалификации государственных служащих, судей, следователей и других работников, ведущих борьбу с экологическими правонарушениями.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, которые получили одобрение на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета.

Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, были апробированы также в выступлениях диссертанта с научными сообщениями на семинарах и межвузовских конференциях. Ряд положений диссертации используется в учебном процессе, в преподавании спецкурса в Даггосуниверситете.

Структура диссертационной работы определяется ее целью и задачами. Она состоит из введения, трех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование позволяет сделать определенные выводы и предложения, которые могут быть сведены к следующему.

Конституция РФ, Конституция РД, конституции и уставы других субъектов Российской Федерации как источники экологического права содержат важнейшие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и окружающей среды. Эти нормы рассматриваются как конституционные начала экологического права, взятые в целом, в своей совокупности и взаимосвязях и, как специальные предписания высшей юридической силы, применительно к отдельным экологическим отношениям и их объектам. В указанные конституции и уставы, как в источники права высшей силы, включен комплекс норм, выделяющих в качестве особой конституционную функцию охраны окружающей природной среды, устанавливающих общеправовой принцип приоритета охраны природы, закрепляющих ответственность нынешнего поколения перед будущими, предусматривающих экологический суверенитет страны и обязанности его защиты государством во внутренних и внешних отношениях. Тем самым Основной закон страны устанавливает конституционный экологический правопорядок и в целом достаточно полно определяет правовые основы охраны окружающей среды. Однако складывающаяся в стране экологическая обстановка свидетельствует о том, что существующая система данной отрасли законодательства несовершенна и не имеет действенного механизма реализации.

Результаты анализа природоохранительной деятельности дореволюционного Российского государства могут быть подвергнуты обобщению с тем, чтобы выявить наиболее существенные закономерности и тенденции данного процесса. Это необходимо постольку, поскольку совершенствование правовой охраны окружающей среды в нашей стране, по нашему глубокому убеждению, должно осуществляться на основе учета и всестороннего изучения таких тенденций. Недооценка влияния последних может привести к ложным выводам и принятию таких решений, которые противоречат логике развития социальных процессов, характеру взаимоотношений общества и природы, в течение более чем тысячелетия российской истории являвшихся одним из важнейших факторов политического, хозяйственного, социального развития страны. Изучение хода становления отечественной правовой охраны окружающей среды позволит использовать в ходе сегодняшнего реформирования российского общества неоправданно забытый дореволюционный опыт деятельности государства в этой сфере, выявить и творчески учесть отдельные национальные особенности правоустановления и правореализаторской практики.

Состояние окружающей среды и организация рационального природопользования становятся все более актуальными проблемами, особенно в промышленно развитых и густонаселенных странах Европы. В конституциях европейских государств получают закрепление экологические проблемы и основные способы регулирования отношений человека, общества, государства с окружающей средой, предупреждения ее деградации. На отражение этих проблем в основных законах европейских стран наложили отпечаток время и исторические обстоятельства подготовки, обсуждения и принятия конституций, уровень социальной защищенности людей, правовые традиции и реалии современности и т. д. В конституциях европейских стран, а также в Конституции РД, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, можно увидеть много общего и кое-что новое для российского конституционного строительства, и, критически осмысливая, творчески используя, применить к условиям правового развития нашей республики. Заслуживают внимание и проблемы выбора уровня закрепления экологических предписаний, повышения их до конституционного статуса или перенесения в иной закон или подзаконный акт. В основных законах предусматриваются лишь вехи, контуры государственной и правовой экологической политики. Но по конституционным нормам-принципам можно судить о главных направлениях, принципах и проявлениях природоохранной деятельности. Немаловажен и полезен сравнительный анализ российских конституционных и иных законодательных природоохранных положений и конституционно природоохранных положений других стран европейского континента. Охрана окружающей среды тесно связана с природопользованием, логически вытекает из него. Это обуславливает взаимосвязь соответствующих конституционных предписаний о статусе, использовании и охране природных ресурсов.

Конституционные права граждан России — право на благоприятную окружающую средуправо частной собственности на землю и на другие природные ресурсыправо на возмещение нанесенного ущерба, причиненного их здоровью и имуществу экологическим правонарушением, а также официальное признание того, что экологическая безопасность есть основная часть национальной безопасности страны — составляют основу нормативного правового регулирования природоохранной деятельности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Принятая 12 июля 2003 г. новая Конституция РД в ст. 15, 39 закрепляет за гражданами республики вышеперечисленные права и гарантирует их государственную защиту, они являются основными институтами правовой охраны окружающей среды в сфере современного конституционного законодательства Республики Дагестан. Основные институты правовой охраны окружающей среды требуют дальнейшего совершенствования конституционно-правовых основ с учетом тенденций развития теории права и практики природоохранительной деятельности в стране. Это будет способствовать росту самосознания человека и гражданина как высшей ценности, повышению экологического сознания и культуры. При этом экологические права служат потенциально эффективным инструментом последовательного становления Дагестанского государства в составе России как демократического, правового и социального.

Одним из вопросов конституционного характера является разграничение полномочий федеральных органов государственной власти с компетенцией органов субъектов РФ. Статьи 71−73, 76−78 Конституции РФ определяют круг вопросов, относящих к ведению РФ и к ведению субъектов РФ либо к их совместному их ведению. Однако такое разграничение, закрепленное в Конституции РФ, скорее всего по политическим основаниям, порождает много противоречий в практике урегулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Особенно политизированной выглядит формулировка «совместного ведения», в которой не находит отражения юридическое содержание этих отношений. В Конституции РФ следует закрепить конкретные формы собственности на природные ресурсы, находящиеся в «совместном ведении». В настоящее время область природопользования и охраны окружающей среды Конституция РФ (ст.72) относит к совместному ведению, закрепляя вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»). Земельное, водное, лесное законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды (п. «к») отнесены к механизмам совместного регулирования. Однако такое ограничение деятельности субъектов РФ нисколько не смущает их, и в большинстве своем они принимают законодательные акты по данным вопросам самостоятельно. Препятствием к цивилизованному разграничению компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ является отсутствие федерального закона, определяющего правовое положение субъектов РФ с учетом накопленного опыта федерального устройства нашего государства. Наблюдается недостаточная согласованность органов экологического управления в субъектах Российской Федерации, а в ряде случаев их прямое соперничество и противостояние. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации к настоящему времени образовали довольно обширный нормативный массив в системе экологического законодательства. По общему правилу, разработка законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в том числе Дагестана, в области охраны окружающей среды осуществляется с учетом природных, географических, социально-экономических и иных особенностей республики и других регионов России. При этом необходимо избегать двух крайностей: противоречия соответствующим федеральным нормативным актам и дублирования их содержания. Система государственных органов, специально уполномоченных в области охраны окружающей среды, должна иметь четко построенную «вертикаль» общегосударственного, регионального и местного уровней. Острота экологических проблем в ряде регионов страны, в том числе в Республике Дагестан, требует создания в них органов экологического управления, «вписывающихся» в общую иерархию. Необходимо обеспечить как можно более полную независимость всех подобных подразделений от властных структур в субъектах Российской Федерации.

Закрепление в Конституции РФ основных экологических прав и свобод человека и гражданина, а также признание и реализация данных прав в повседневной жизни, является неотъемлемым атрибутом становления правового государства. Право граждан на благоприятные условия жизни предполагает реальные возможности проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей природной среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологически значимых решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую экологическую информацию, а также право на возмещение ущерба (право граждан на судебный иск — как право требовать возмещения причиненного ущерба. Такое право — один из важнейших и основополагающих инструментов российского законодательства в сфере охраны окружающей среды). Для того чтобы человек чувствовал себя защищенным, прежде всего надо создать отвечающее общественным потребностям конституционно-экологическое законодательство, которое в полной мере бы реализовывало конституционные права граждан. Соблюдение экологических прав граждан является основным критерием надлежащего обеспечения и соблюдения законодательства органами исполнительной власти, без участия которых в полной мере не была бы возможной реализация экологических прав граждан, закрепленных в Конституции. Важную роль при этом играет закрепление и распределение полномочий государственных органов, осуществляющих реализацию данных конституционных прав граждан.

Одним из важнейших условий реализации государственной экологической политики, как представляется, является развитие гражданского общества в нашей стране. Его зачатки, признаки которых появились в начале XX века, были важным фактором, который обеспечивал большую обеспеченность природоохранной деятельности Российского государства. В целях становления гражданского общества и его реализации в сфере экологии следует рекомендовать совершенствование законодательных и организационных начал для непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду либо представляющих угрозу для их жизни и здоровья, в том числе через общественные слушания и опросы общественного мнения, общественные экспертизы и референдумы. Целесообразно также добиваться обеспечения приоритета законных экологических интересов граждан перед интересами структур бизнеса и органов государственной и муниципальной власти, создания режима благоприятствования экологической благотворительности и экологическим общественным движениям.

Следует предпринимать действия по совершенствованию судебного механизма, разрешению противоречий между интересами населения, органов государственной, муниципальной власти, предпринимателей и других хозяйствующих субъектов, в том числе в области охраны окружающей природной средыразвивать систему взыскания исков и обеспечения исполнения судебных решений. Требует должного внимания обеспечение законодательных и организационных условий для развития общественного экологического контроля, в том числе общественных инспекций и механизмов оценки воздействия на окружающую среду.

Таким образом, проблемы обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав в России, Дагестане и других ее субъектах в практическом плане сейчас далеки от решения. Механизм защиты экологических прав граждан в России находится на начальной стадии формирования. Важную роль в решении этих взаимосвязанных проблем будут играть такие факторы, как: создание развитой системы современного экологического законодательствапоследовательное обеспечение финансирования охраны окружающей среды, профессиональная подготовка управленческого аппаратапрокурорских работников и судей, а также политическая воля органов законодательной, исполнительной и судебной властей.

Некоторые мероприятия, проводимые в СССР, в том числе преобразование структуры органов экологического управления, не устранили главной причины неэффективности данной системы — командно-административных начал ее организации. Лишь значительные социально-политические изменения, происшедшие в нашей стране в начале 1990;х гг., послужили основой для принципиального изменения государственно-правового механизма регулирования экологических общественных отношений. Развитие правового государства в России сопровождается осуществлением деятельности, направленной на удовлетворение нужд общества во всех сферах. Повышается значимость его функций, предусматривающих улучшение условий жизни населения, в том числе в области экологии. Весомость экологической функции Российского государства возрастает по мере развития международного сотрудничества в области экологии, формирования новых организаций, охватывающих все большее количество стран, ставящих целью решение глобальной экологической проблемы.

Сложившаяся в России современная система реализации экологических функций государства пока не отличается высокой эффективностью. Это обусловлено тем, что недостаточно полно осуществляются все указанные выше формы государственной деятельности в этой сфере. Правоустановление характеризуется отставанием правотворческого процесса от насущных потребностей. Прежде всего следует отметить нехватку законодательных документов, необходимых для регулирования многих видов отношений в области экологического контроля, экологического страхования, экологического аудита, охраны некоторых природных ресурсов. Существует необходимость в разработке специальной системы нормативно-правовых актов, которые регламентировали бы действия физических и юридических лиц, муниципальных образований, государства в сфере обеспечения здоровой окружающей среды в пределах определенных видов территорий, в том числе в населенных пунктах и в их ближайшем окружении.

Многие имеющиеся нормативно-правовые акты не в полной мере отражают положения Конституции Российской Федерации, до сих пор не приведены в соответствие с Гражданским кодексом РФ, в частности, недостаточно определенно регулируются отношения собственности на многие природные ресурсы. Ряд законодательных актов противоречит друг другу.

События, происшедшие в России после 1991 г., внесли свои существенные коррективы в процесс формирования экологической политики. На государственном уровне были пересмотрены подходы к решению экологических проблем, появились новые методы реализации экологической политики, усовершенствовалось природоохранное законодательство. Однако эффективность экологической политики оставалась низкой, законодательство носило декларативный характер, очень медленно развивалась региональная нормативная база. Неоднократные реорганизации структуры и деятельности природоохранных органов в России привели к разрушению отлаженного механизма охраны окружающей среды, к совмещению контрольных и хозяйственных функций и дублированию полномочий федеральными и исполнительными органами власти, возникли трудности в организации работы природоохранной системы.

В настоящее время сложно дать объективную оценку того, что было сделано в области охраны окружающей среды в стране и определить перспективу. С одной стороны, за последние десятилетия был накоплен значительный опыт разработки и реализации природоохранных мероприятий, осуществлялся государственный контроль за природопользованием и, несмотря на объективные трудности, действовала система целевого финансирования. С другой — продолжалось ухудшение качества окружающей среды и, как следствие, состояния здоровья населения. Следовательно, можно утверждать, что политика государства в сфере охраны окружающей среды и природопользования не была эффективной. В настоящее время можно говорить о том, что российское общество столкнулось с проблемой «деэкологизации», которая охватила практически все слои населения. Экологический кризис стал одним из проявлений системного кризиса в современной России.