Финансовое стимулирование муниципальных образований на региональном уровне

Актуальность темы

Особенности бюджетной системы Российской Федерации обусловлены государственной спецификой. Российская Федерация — огромное по площади государство, имеющее неоднородные природно-климатические условия и существенные различия в плотности населения. Это стало одной из основных причин неоднородного распределения экономического потенциала страны, а значит, различных возможностей территорий в формировании бюджетных доходов. Следовательно, необходимо государственное вмешательство, чтобы сгладить названые различия. Внутри региона тоже наблюдаются существенные различия, обусловленные особенностями муниципальных образований. Каждое муниципальное образование имеет свою специфику: город или село, численность населения, географическое положение, промышленная ориентированность и многое другое. Кроме того, ряд особенностей имеют муниципальные образования, являющиеся административными центрами региона. Особенности муниципальных образований возникли в процессе их исторического развития и во многом обуславливают их экономический потенциал. Поэтому на уровне региона тоже существует необходимость воздействия на финансы муниципалитетов. Оно реализуется через систему межбюджетных отношений.

Разделение полномочий между органами власти различных уровней в бюджетной сфере осуществляется с учетом норм финансового права на базе финансово-бюджетного федерализма [1, 40, 50, 52]. Реформирование отношений между бюджетами в сфере распределения доходов затрагивает два основных направления: распределение налогов между бюджетами всех уровней и совершенствование механизма оказания финансовой помощи вышестоящими бюджетами нижестоящим [46, 62, 77].

На сегодняшний день не определен оптимальный уровень централизации или децентрализации бюджетной системы, при котором будут учтены интересы всех уровней.

Как показывает статистика, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах в среднем значительно выше, чем в развивающихся. Некоторые исследователи делают вывод о преимуществах децентрализации. Однако вопрос о том, является децентрализация причиной или следствием успешного экономического развития, однозначно не решен [125].

Система межбюджетных отношений в Российской Федерации находится в постоянном развитии, поиск оптимальных форм и пропорций распределения доходов между уровнями бюджетной системы продолжается. В Бюджетном послании Президента РФ [6] отмечено, что необходимо создание стимулов для улучшения состояния региональных финансов. Таким образом, необходимо уделить большее внимание стимулирующей функции межбюджетных отношений. Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивающая и стимулирующая функции [63]. Следует отметить, что реализация этих функций зависит от степени централизации бюджетной системы государства.

Поэтому представляют интерес виды моделей межбюджетных отношений, которые существуют в различных странах. Они делятся на централизованные, децентрализованные и смешанные. В Австралии, например, модель является централизованной: в федеральном бюджете страны концентрируется 76,6% всех налоговых доходов консолидированного бюджета. Для обеспечения единого уровня бюджетных услуг по штатам используются средства, получаемые по налогу с продаж. Доли региональных и местных налогов составляют 19,8% и 3,6% всех налоговых доходов консолидированного бюджетаисключительное право введения косвенных налогов, а также налогов на доходы физических лиц и корпораций закреплено за федеральными властями. Следовательно, централизованная модель межбюджетных отношений характеризуется высоким уровнем поступлений в вышестоящий бюджет и низким — в нижестоящие, значительным объемом средств, перераспределяемых между территориями с целью выравнивания их бюджетной обеспеченности. В Канаде, напротив, используется децентрализованная модель межбюджетных отношений. Она характеризуется высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны (43,3% и 8,5% соответственно), а также наличием у штатов и муниципалитетов права вводить собственные налоги, при этом перечень налогов на федеральном уровне не определяется, регулирующих налогов нет [106, 124]. Модель межбюджетных отношений, используемую в Германии, можно охарактеризовать как смешанную. Доли региональных и местных налогов в общем объеме доходов консолидированного бюджета страны составляют 21% и 6% соответственно. Перечень налогов, которые могут взиматься на территории страны, определен на федеральном уровне, присутствуют регулирующие налоги [42, 124]. При прочих равных условиях, чем выше уровень централизации бюджетной системы, тем выше уровень выравнивания бюджетной обеспеченности. Децентрализованные же бюджетные системы обеспечивают больше возможностей для реализации стимулирующей функции межбюджетных отношений. Следует отметить, что межбюджетные трансферты являются неотъемлемым элементом любой многоуровневой бюджетной системы [35, 37].

Анализируя бюджетную систему Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что до принятия Бюджетного и Налогового кодексов она тяготела к смешанной модели с элементами децентрализованной, а в дальнейшем — с элементами централизованной модели межбюджетных отношений, когда налоговые доходы централизуются на федеральном уровне, основой доходов региональных и местных бюджетов являются отчисления по регулирующим налогам и помощь бюджетов вышестоящих уровней. Проблема взаимоотношений региона и муниципальных образований появилась в своем нынешнем виде с момента декларирования территориальной самостоятельности регионов и местного самоуправления. [45, 70, 94, 125]. Межбюджетные отношения в Российской Федерации существенно изменились за последние годы, реформирование межбюджетных отношений и местных финансов в РФ началось в 90-е годы и еще не завершено. Тем не менее проблемы межбюджетных отношений не решены до сих пор, оптимальная для России система межбюджетных отношений не сформирована, особенно остро стоят проблемы на уровне взаимоотношений региона и муниципальных образований.

Следует учитывать, что критерием для определения предела централизации доходов вышестоящих уровней бюджетной системы должна быть та граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах. Критерием для определения предела децентрализации при распределении доходов по уровням бюджетной системы является такая граница, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает как общегосударственным, так и региональным и местным интересам [94].

На практике сложилась ситуация, когда местные бюджеты фактически формируются субъектом федерации. Это происходит через установление нормативов отчислений от основных налогов, а эти доходы составляют на сегодняшний день основу местных бюджетов. Низкая доля собственных доходов в бюджетах муниципальных образований стала причиной того, что усилия органов местного самоуправления по наращиванию доходной базы не приводят к существенному увеличению доходов бюджета данного муниципального образования [94].

Бюджет муниципального образования является основным финансовым инструментом, который используется местными властями для решения возложенных на них задач. Большинство расходов бюджета муниципального образования отличает их социальная направленность. Однако средств для финансирования образования, здравоохранения и других социально значимых статей расходов в большинстве муниципальных образований явно недостаточно. При этом дефицит местного бюджета обусловлен низким уровнем налоговой базы, а также предопределен несовершенством законодательства на федеральном и региональном уровне в рамках регулирования межбюджетных отношений. Так, доля доходов местных бюджетов в бюджетной системе РФ снизилась с 16,5% в 2000 году до 13,5% в 2003 году при одновременном увеличении доли расходов с 24,4% до 24,8% [63]. Следует отметить также высокую степень централизации бюджетных доходов в бюджетной системе Российской Федерации. Например, доходы бюджета Тульской области в 2003 году составили 8007,8 млн руб. или более половины (51%) доходов консолидированного бюджета Тульской области. Аналогичная ситуация, когда 50% и более средств консолидированного бюджета субъекта федерации концентрируется в региональном бюджете, наблюдалась в 2003 году более чем в 40 субъектах РФ. Количество регионов, где зависимость местных бюджетов от регионального бюджета выше 50%, увеличилось с 23 в 2000 году до 33 в 2003 году. 63] Практика показывает: межбюджетные отношения на региональном уровне строятся таким образом, что муниципальные образования, имеющие более низкий уровень налоговых и неналоговых бюджетных доходов, получат больше средств по каналам межбюджетного регулирования. Такой подход позволяет осуществить.

Ф выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, однако не обеспечивает у них заинтересованности в эффективной работе, проводимой совместно с предприятиями и организациями муниципального образования и направленной на повышение уровня налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты.

Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, затрагивают и региональный уровень, но не формируют законодательной основы решения проблемы разработки стимулирующих механизмов для субъектов межбюджетных отношений, что в конечном итоге сказывается на эффективности деятельности муниципальных образований. fc Вопросы управления муниципальными финансами изучались известными учеными-экономистами В. Н. Лексиным, Г. Б. Поляком, Н. В. Постовым, А. Н. Шевцовым и другими. В работах этих авторов проанализированы местные финансы, а также сформулированы рекомендации по их реформированию. Исследованию межбюджетных отношений посвящены научные труды В. П. Горегляда, А. Г. Игудина, A.M. Лаврова, Л. И. Прониной, В. Б. Христенко, В. Б. Шуба и ряда других. Результатами этих исследований являются детальный анализ межбюджетных отношений на федеральном уровне и предложения по совершенствованию их регулирования. Однако ^ механизм стимулирования муниципальных образований, на территории которых происходит увеличение налоговой базы и неналоговых доходов бюджетов, по-прежнему не разработан.

В связи с этим выбранное направление исследования является актуальным.

Целью исследования является разработка научно-методического подхода к формированию механизма финансового стимулирования муниципальных образований к повышению эффективности бюджетной политики при формировании доходов местных бюджетов. Ф В соответствии с целью исследования в работе решаются следующие задачи:

— обосновать необходимость финансового стимулирования муниципальных образований к увеличению объема бюджетных доходов и возможности реализации стимулирующего механизма в условиях дефицита бюджетных средств;

— разработать классификацию факторов, влияющих на характер регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне;

— уточнить содержание понятия «финансовое стимулирование» муниципальных образований;

— разработать систему показателей и критерий оценки эффективности * работы местных органов власти по формированию доходов бюджета;

— разработать модель процесса финансового стимулирования муниципальных образований на региональном уровне;

— разработать методику финансового стимулирования муниципальных образований, обеспечивающего увеличение доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Объектом исследования являются бюджет субъекта федерации и муниципальные бюджеты.

Предметом исследования являются межбюджетные отношения на региональном уровне.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили федеральные, региональные и муниципальные законодательные акты и нормативные документы РФ о бюджете и межбюджетных отношениях, инструктивные материалы Министерства финансов, материалы периодической печати, экономическая и правовая литература. В основе исследования лежат методы статистического, экономико-математического и сравнительного анализа.

Научная новизна работы заключается в разработке научно обоснованного методического подхода к совершенствованию регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне за счет изменения характера распределения части бюджетных средств на основе оценки динамики деятельности муниципального образования в сфере формирования бюджетных доходов, что позволяет стимулировать муниципальные образования к повышению эффективности бюджетной политики.

Элементы научной новизны заключаются в следующем:

— на основе анализа межбюджетных отношений на региональном уровне обоснована необходимость финансового стимулирования муниципальных образований при положительной динамике их деятельности в процессе формирования бюджетных доходов, что возможно при использовании предлагаемого механизма финансового стимулирования муниципальных образований;

— выявлены социальные, экономические, правовые и политические факторы, влияющие на межбюджетные отношения в регионе и разработана классификация этих факторов, позволяющая адекватно учитывать их воздействие на формирование доходов местных бюджетов;

— уточнено содержание понятия «финансовое стимулирование» муниципальных образований как организационной формы регулирования финансовых отношений между участниками бюджетного процесса, основанной на использовании дополнительных дотаций из бюджетов субъектов РФ для муниципальных образований региона, имеющих в щ отчетном периоде положительную динамику бюджетных доходов, и ориентированной на развитие у каждого муниципального образования заинтересованности в повышении уровня налоговых и неналоговых бюджетных доходов;

— предложены система показателей, характеризующая динамику эффективности работы местных органов власти по формированию доходов бюджетов муниципальных образований, и критерий, в соответствии с которым осуществляется отбор получателей средств фонда финансового стимулирования муниципальных образований;

— разработана модель процесса финансового стимулирования муниципальных образований на региональном уровне, которая позволяет сформулировать и эффективно реализовывать основные функции региональных и местных властей в этом процессе;

— разработана методика финансового стимулирования муниципальных образований, имеющих положительную динамику реальных доходов местных бюджетов, позволяющая обосновать перераспределение средств регионального бюджета и, обеспечив дополнительное финансирование муниципальных образований, увеличить их заинтересованность в повышении уровня своих доходов.

Практическая значимость работы состоит в том, что в результате ^ финансового стимулирования муниципальных образований, эффективно реализующих задачи бюджетной политики при формировании налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, будет обеспечено более действенное регулирование межбюджетных отношений на региональном уровне.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационной работы обсуждались на Всероссийских научно-практических конференциях. Результаты проведенного исследования были использованы автором при подготовке курсов лекций по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Финансы бюджетных учреждений РФ», «Государственные и муниципальные финансы». Основные предложения работы были апробированы на базе Управы г. Тулы с положительной оценкой сформулированных рекомендаций, подтвердившей их актуальность, эффективность и практическую значимость. По результатам исследований автором было опубликовано 11 научных работ общим объемом 2,1 печатного листа.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа включает 124 страницы машинописного текста, содержит 4 рисунка и 16 таблиц. Библиографический список содержит 127 наименований.

Основные выводы, научные и практические результаты диссертационной работы заключаются в следующем:

1. Доказано, что при формировании доходов местных бюджетов в условиях дефицита бюджетных средств необходимо на региональном уровне сформировать дополнительные рычаги повышения эффективности деятельности муниципальных образований. В качестве такого рычага целесообразно использовать разработанный механизм финансового стимулирования муниципальных образований на региональном уровне. В целях диссертационного исследования было уточнено определение понятия «финансовое стимулирование» муниципальных образований.

2. Выявлены основные факторы, влияющие на межбюджетные отношения в регионепредложена классификация факторов, включающая социальные, экономические, политические и правовые факторы, использование которой позволяет учитывать воздействие наиболее значимых факторов на формирование доходов местных бюджетов и динамику их изменения.

3. Разработана система показателей, характеризующая динамику доходов бюджетов муниципальных образований с учетом воздействия основных факторов, непосредственно влияющих на эффективность работы муниципальных властей при формировании бюджетных доходовпредложен критерий, позволяющий установить муниципальные образования, имеющие положительную динамику бюджетных доходов с целью отбора получателей средств фонда финансового стимулирования.

4. Построена модель процесса финансового стимулирования муниципальных образований на региональном уровне, где финансовое стимулирование рассматривается как часть бюджетного процесса, в котором выделены основные стадии процесса стимулирования и конкретизированы функции региональных и местных властей при осуществлении финансового стимулирования муниципальных образований.

5. Разработана методика финансового стимулирования муниципальных ' образований, раскрывающая механизм формирования фонда финансового стимулирования муниципальных образований и позволяющая не только выделить муниципальные образования, имеющие положительную динамику реальных доходов, но и распределить между ними средства фонда таким образом, чтобы обеспечить повышение эффективности бюджетной политики при формировании доходов местных бюджетов.

6. В Управе г. Тулы была осуществлена апробация предложенной методики финансового стимулирования муниципальных образований. Расчеты, выполненные по разработанной методике на основе данных по Тульской • ф области, показали, что она является практически значимой и может быть использована при разработке законопроектов Тульской области по вопросам регулирования межбюджетных отношений.

Заключение

.

В результате исследования разработан и апробирован научно-методический подход к формированию на региональном уровне механизма финансового стимулирования муниципальных образований, имеющих положительную динамику бюджетных доходов, что позволяет за счет перераспределения средств бюджета субъекта РФ обеспечить дополнительное финансирование муниципальных образований региона и сформировать у каждого из них заинтересованность в работе по повышению налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов и доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.