Стратегия управления социально-экономическим развитием закрытых административно-территориальных образований: На примере ЗАТО «Город Трехгорный» Челябинской области

Актуальность темы

исследования. Специфика стратегического управления такими объектами как закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) Минатома РФ определяется в первую очередь неразрывной связью их с ядерно-оружейным комплексом России, обеспечивающим национальную безопасность страны.

Со времени создания закрытых городов в конце 40-х — начале 50-х годов и вплоть до начала 1990;х годов стратегическое управление осуществлялось по принципам сугубо централизованного, жестко административного, гарантированного и засекреченного финансирования, государственного целевого обеспечения интеллектуальными, трудовыми и материальными ресурсами, безусловного выполнения государственного заказа, централизованного обеспечения всем необходимым для функционирования города. Коренные преобразования, происходящие в национальной экономике России, а также экономике регионов и городов, изменения геополитического характера, становление в стране местного самоуправления потребовали пересмотра стратегической ориентации развития закрытых городов, породили необходимость применения новых нетрадиционных подходов (в частности, корпоративной методологии) к управлению этой категории городских поселений.

Хотя экономическая структура этих городов будет подвержена кардинальным трансформациям, все же предприятия ядерно-оружейного комплекса в обозримой перспективе остаются градообразующими.

Таким образом, актуальность исследования проблем стратегического управления социально-экономическим развитием ЗАТО определяется их непреходящей уникальной ролью в научно-техническом, интеллектуальным и оборонном потенциале страны.

Изученность проблемы. Стратегия социально-экономического развития городов разного типа в последние годы широко обсуждается в научной экономической литературе (Е.Г. Анимица, Н. Ю. Власова, А. Г. Воронин, А.Л.

Гапоненко, Б. М. Гринчель, Б. С. Жихаревич, А. Е. Когут, В. Н. Лексин, В .Я. Любовный, В. И. Ресин, В. Е. Рохчин, И. Д. Тургель и др.).

Однако стратегия управления социально-экономическим развитием ЗАТО как научная проблема в целом является относительно новой для экономической науки, хотя отдельные вопросы уже получили освещение в научной литературе.

Пионерами в освещении истории ЗАТО Урала в контексте советского атомного проекта выступили такие публицисты и ученые как: Е. Т. Артемов,.

A.Э. Бедель, B.C. Губарев, В. Н. Новоселов, B.C. Толстиков, С. П. Постников и др.

В работах этих и других авторов освещается история становления советского атомного проекта в 1940;1945 гг., сопровождаемая характеристикой политических, управленческих, организационных, экономических, технических и кадровых решений.

В истории отдельных закрытых территориальных образований, созданных при реализации атомного проекта на Урале (Озерск, Снежинск, Лесной, Новоуральск, Трехгорный), освещаются некоторые аспекты стратегического управления (Е.Г. Анимица, Е. Т. Артемов, А. Э. Бедель, Г. М. Лаппо, П. М. Полян, С. П. Постников, В. Н. Софронов и др.).

Необходимо обратить внимание на появление в экономической литературе последнего десятилетия исследований в области проблем, возникших при реализации конверсионных программ ядерно-оружейного комплекса России (А.Г. Братухин, О. Н. Дмитриев, Ю. А. Ковальков, В. Г. Прудский, А. Н. Пыткин, Ю. В. Перевалов, O.A. Романова, Р. И. Чененова,.

B.А. Ятнов).

Обширная зарубежная и отечественная литература по проблемам теории управления и организации, возникшей и родившейся в XX веке, начиная с работ А. Богданова (Малиновского) и Г. Форда, и кончая обобщающими исследованиями П. Друкера, Э. Деминга, Г. Нива, К. Тайсона и др., открыла для изучения экономики городов новое направление, обозначив актуальные темы прогностического, характера.

Таким образом, отсутствие современной концепции стратегического управления развитием атомных городов России, вместе с тем, потребность в такой концепции в условиях дискуссионности и проблемности выбора путей и направлений их будущего развития, наличие теоретико-методологических и практических предпосылок для создания такой концепции, подкрепляемой практическим опытом стратегического управления развитием одного из атомных городов Урала ЗАТО г. Трехгорного, определили общий замысел настоящего исследования.

Объектом исследования явились закрытые территориально-административные образования Министерства Российской Федерации по атомной энергии, реструктуризация которых требует применения новых стратегических управленческих решений.

Предметом исследования выступает совокупность экономических отношений, процессов и механизмов, обеспечивающих условия выбора и реализации комплекса стратегических управленческих решений по эффективному социально-экономическому развитию ЗАТО (на примере ЗАТО «Город Трехгорный» Челябинской области).

Цель диссертационного исследования заключается в развитии теоретико-методологических основ стратегии управления социально-экономическими процессами в закрытых административно-территориальных образованиях, в выявлении тенденций, факторов и условий, определяющих эффективность управленческих воздействий на развитие закрытых городов.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие задачи:

1. Определить теоретико-методологические основы стратегического управления закрытыми городами, обобщив научные знания, вклад научных школ и теорий управления в XX в.

2. Раскрыть взаимосвязь и содержание понятий миссии, стратегии и организации стратегического управления развитием транснациональных корпораций, основные идеи которых можно адаптировать к управлению городами в современных условиях.

3. Провести анализ и показать несовершенство нормативно-правовых актов, касающихся целей и задач ресурсного обеспечения функционирования и стратегического управления ЗАТО.

4. Предложить способы разрешения противоречий между текущими и стратегическими интересами в структурах муниципального управления ЗАТО.

5. Разработать концепцию стратегического управления социально-экономическим развитием ЗАТО и предложить механизм ее реализации.

Теоретической и методической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных зарубежных ученых по теории мировой экономики, концепциям ядерного сдерживания и разоружения менеджмента, по проблемам региональной и муниципальной экономики. В диссертации использованы система методов и приемов анализа, в которую включены: исторические, системно-структурные, причинно-следственные, методы сравнительного, факторного, функционального, ситуационного и статистического анализа, экспертные оценки и наблюдения, экономическая интерпретация полученных результатов и др.

Информационную базу диссертации составляют нормативно-законодательные акты РФ, определяющие государственный статус, источники, формы и условия финансирования ЗАТО Минатома России, справочные и статистические материалы и текущем финансово-экономическом состоянии закрытых городов, нормативные правовые акты органов власти соответствующих муниципальных образований, данные Программы развития ЗАТО г. Трехгорный в среднесрочной перспективе, а также качественные и количественные показатели, характеризующие экономику ЗАТО, собранные, проанализированные и обобщенные автором.

Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой концептуального подхода к стратегическому управлению закрытыми городами в условиях значительной неопределенности микрохозяйственных и геополитических процессов и динамики институциональных факторов. Конкретно диссертантом получены результаты, определяющие научную новизну:

1. Предложена авторская трактовка понятия «стратегическое управление», основанного на концепции обучающихся систем, а также теории менеджмента предпринимательства, общего менеджмента, которые включают в себя государственные, региональные, муниципальные и другие виды текущего и стратегического управления.

2. Уточнены критерии определения стратегии развития городов, включив в нее такие понятия, как саморазвитие, конверсия, инновации, обеспечение безопасности, которые выражают суть функционирования и развития закрытого города.

3. Доказана возможность разрешения противоречий между текущими и стратегическим интересами государства и ЗАТО на основе сотрудничества и партнерства, сохранения особого правового режима функционирования объектов ядерно-оружейного комплекса.

4. Разработан методический подход к составлению концепции стратегического управления социально-экономическим развитием ЗАТО (на примере г. Трехгорный), включающий принципы, формы, механизмы и последовательность действий по созданию единой административно-корпоративной организационной структуры стратегического управления процессами развития ЗАТО и позволяющей закрытому городу быстрее адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды.

Практическая значимость диссератционной работы заключается в разработке конкретных положений и рекомендаций, обеспечивающих повышение эффективности управленческих решений по социально-экономическому развитию закрытых городов.

Основные положения диссератции могут быть использованы для включения в учебные курсы региональной и муниципальной экономики Академий государственной службы, в экономических вузах и факультетах, в программы занятий по стратегическому управлению для руководителей и специалистов аналитических служб Ассоциации ЗАТО Минатома России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования докладывались, обсуждались и получили одобрение на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях Ассоциации ЗАТО Минатома России и администраций ЗАТО Урала (Москва, Челябинск, Трехгорный, Снежинск, Лесной — 1998, 1999, 2000, 2001 гг.), на Всероссийской научно-практической конференции «Россия на пути реформ» (Челябинск, 2001 г.), на теоретических семинарах при кафедре экономики, маркетинга и финансов Уральской академии государственной службы и кафедре региональной и муниципальной экономики Уральского государственного экономического университета.

Оценки, выводы и предложения автора диссератции были использованы при разработке стратегии и программы развития ЗАТО г. Трехгорный на 2001;2004 гг., что подтверждается актом внедрения.

Публикации. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в 7 публикациях, в том числе, в монографии, общим объемом 12,2 п.л.

Объем и структура диссертационного исследования. Поставленные цели задачи определили логику и структуру диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка использованной литературы из 202 наименований и приложений.

Выводы.

1. Необходимость стратегического управления процессами социально-экономического развития закрытых городов потребовала обобщения научных знаний в области управления и адаптации их к проблемам городского развития и управления. Проблемы стратегического управления российскими закрытыми городами сопряжены с общей проблемой управления социально-экономическими системами разного типа и иерархического уровня.

Анализ различных точек зрения, научных школ и теорией организации управления (в частности, А. Богданов, А. Файоль, Ф. Тейлос, П. Друкер, Г. Нива, Э. Деминг и др.) показывает, что в научном менеджменте центральное место уделяется трем взаимосвязанным моментам — миссии как предназначению легитимных человеческих сообщества, стратегии как деятельности, ориентирующей такие сообщества на устойчивое развитие в перспективе и организацию как структуру, объединяющую функции власти, принятия оперативных решений в соответствии с целями, а также функции текущего и стратегического управления. Миссия организации определяет стратегию, а стратегия определяет организационную структуру. Понятие и сущность стратегии были определены автором через такие интегральные функции стратегического управления, как обучаемость, воспроизводство, развитие, инновации и обеспечение безопасности города.

2. Современные представления о развитии организационно-структурных крупных корпораций основывается на такой общей закономерности как адаптация организационной структуры корпорации к быстрым и неожиданным изменением внешней экономической, социальной и геополитической среды. В последние годы появилось соответствующее этим требованиям новое направление корпоративного менеджмента — концепция обучающиеся организационные системы. Обучение ведет к адаптации организационных структур к изменяющимся внешним условиям, что подобно живым организмам обесцечивает большую приспособляемость.

Обучение рассматривается как процесс непрерывного восприятия, обработки и накопления информации, обмена информацией между основными структурами корпорации.

Подобные методологические установки и принципы с успехом могут быть применены к управлению городом. В работе обосновывается, что управление знаниями, информированность и способность местного городского сообщества к обучению становятся базисным фактором стратегического муниципального управления на современном этапе. По мере своего развития структуры управления городом обогащаются подразделениями, отвечающими за управление программами и проектами, а само управление становится матричным. Матричная структура, благодаря $ своей способности сочетать функциональные, продуктивные и дивизионные аспекты корпоративной структуры, относительно легко перестраиваются, наращиваются и уменьшаются.

3. ЗАТО России, которые становятся важными компонентами региональной, национальной и глобальной экономики, превращаются в субъекты стратегического управления. Города, накапливая научно-интеллектуальную, производственно-технологическую, экономическую, финансовую, политическую и иную мощь и силу государств, являясь пггаб-квартирами транснациональных корпораций и других глобальных субъектов, приобретают способность воздействовать не только на мировой процесс, но. и направлять развитие мира в целом.

Для глобальных субъектов геополитики со второй половины XX в. абсолютным выражением мощи, интегрирующим ценности, интеллект, знания и другие ресурсы, является их ядерно-ракетный потенциал, создаваемый в щ атомных городах и других отраслях ВПК. Отсюда протекает значение атомных городов для роли России в мировой геополитики и геоэкономике.

Атомные города, обладая интеллектуальным, научно-техническим, культурным и финансовым потенциалом, необходимым в условиях рыночной конкуренции, создают объективные предпосылки для привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест, повышения уровня и качества жизни населения.

К сожалению, накопленный в ЗАТО уникальный потенциал по объективным и субъективным причинам не используется в полном мере, в том числе и при проведении конверсии ядерно-оружейного комплекса.

Отсюда вытекает настоятельная необходимость в разработке стратегий развития ЗАТО с учетом их специфики, отражающихся на новейшее достижение в области стратегического управления.

В диссертации доказывается, что стратегия позволяет органам управления ЗАТО осознанно искать и использовать на благо города все благоприятные возможности, способствует саморазвитию города, обеспечивает безопасность его функционирования в быстро изменяющихся условиях внешней среды и обостряющейся конкретной борьбы за ресурсы и рынки сбыта.

4. Можно выделить два главных признака, определяющих специфичность стратегического плана — во-первых, повышение конкурентоспособности как города в целом, так и отдельных его сторон (или отраслей городского хозяйства), возможность адаптации и устойчивого развития в конкурентной рыночной среде, и во-вторых, диалог, который позволяет снизить степень неопределенности будущего развития города путем обсуждения, согласования действий заинтересованных участников городского развития. Поэтому стратегический план развития города может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге власти, бизнеса и общества (гражданских институтов).

Процесс стратегического планирования отображает продвижение к корпоративному типу стратегии, которому предшествует демократический тип.

5. Противоречия между текущими и стратегическими интересами государства и ЗАТО могут быть разрешены на основе сотрудничества, партнерства и учета взаимных интересов при сохранении особого правового режима функционирования объектов ядерно-оружейного комплекса.

Изучение природы и сущности разных противоречий в социально-экономических системах, рассмотрение конструктивных и деструктивных конфликтов позволило автору особо выделять одно ключевое противоречие между интересами государственными (федеральными) и интересами ЗАТО. Источником данного противоречия выступает в первую очередь несовершенство нормативно-правовых актов, касающихся ресурсного обеспечения функционирования и стратегического управления ЗАТО.

В ст. 5 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» указано, что в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории, дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Право на указанные льготы получают организации, имеющие не менее 90% основных средств и осуществляющие не менее 70% своей деятельности на территориях соответствующих ЗАТО (не менее 70% среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории данного ЗАТО).

Эти возможности были использованы, начиная с 1994;1995 гг., органами местного самоуправления ЗАТО Минатома в условиях, когда двукратное сокращение оборонного заказа, задолженность государства за выполненный оборонный заказ перед работниками по выплате зарплаты, снижение и.

159 нерегулярность дотаций Федерального бюджета означало отказ государства от жизнеобеспечения значительной части жителей ЗАТО и систем его жизнеобеспечения.

По данным Минфина РФ за 1998 г. в ЗАТО было зарегистрировано 2302 предприятия, которым были предоставлены налоговые льготы. За первый квартал 1999 г. было зарегистрировано — 12 910, а на 01.10.1999 г. — 17 201 предприятие. В связи с предоставлением дополнительных налоговых льгот в 1999 г. из сорока ЗАТО, получавших дотацию из федерального бюджета, девять вышли на бездотационный бюджет, в том числе пять из 10 городов Минатома РФ: Лесной, Саров, Трехгорный, Снежинск, Озерск. В целом сумма плановой дотации по всем девяти ЗАТО на 1998 г. составила 500 млн. р, а сумма предоставленных льгот — около 15 млрд. р., а в 1999 г. — более 36 млрд. р. Возникло очевидное, количественно выраженное противоречие между Ф/ государственной политикой ежегодного дотирования ЗАТО и стремительно возросшей суммой предоставленных ЗАТО льгот.

Правительство РФ разрешило это противоречие в рамках чистой фискальной концепции «упорядочения процесса предоставления дополнительных налоговых льгот», не анализируя глубоко структуру расходования дополнительных средств, полученных бюджетами ЗАТО.

Со дня вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях» от 02.04.1999 г. № 67-ФЗ на основании ст. 2 и 3 прекратили свое действие предоставленные ранее дополнительные льготы по налогам и сборам организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Исключением явились два федеральных ядерных центра — Саров и Снежинск, но и в этих городах порядок предоставления льгот значительно изменился.

Сугубо фискальное решение анализируемого противоречия, возникшего между бюджетами разного уровня и направленного на перераспределение финансовых потоков, не разрешило более глубокого противоречия между.

160 российской рыночной экономикой и ресурсно-финансовым обеспечением национальных стратегических интересов в геополитической сфере международных отношений.

6. Местное самоуправление в ЗАТО решает не только свои собственные задачи местного значения и обеспечивает функционирование того или иного закрытого города, но и в прямом смысле слова решает проблемы общенациональной безопасности.

Поскольку ресурсы для поддержания жизнедеятельности и развития закрытого города существуют, то для него губителен перекос как в сторону их расходования на текущие нужды и местные интересы (при этом упускается из виду перспектива развития и общефедеральные интересы), так и в другую, когда ресурсы вкладываются в масштабные и долгосрочные проекты общегосударственного значения, а затраты на поддержание систем жизнеобеспечения города игнорируются.

В период 1996;1998 гг. в ЗАТО г. Трехгорный была сформулирована беспрецедентная для ЗАТО Минатома инвестиционная программа, связанная преимущественно в развитием малого и среднего бизнеса на базе конверсионных технологий и финансируемая за счет выгод льготного налогообложения предприятий, зарегистрированных в ЗАТО.

Только в одном 1999 г. в экономику муниципального образования «г. Трехгорный», в котором проживало около 33 тыс. человек, было вложено ЗД млрд. рублей. Реализация данной программы позволила не только решить острые проблемы занятости, обеспечения жильем и т. п., но и успешно решать общегосударственные задачи развития ядерно-оружейного комплекса.

7. Стратегическое управление процессами развития ЗАТО связано с разработкой и реализацией программы его социально-экономического развития, учитывающей иерархическую многоуровневую структуру внешней среды.

Изучение особенностей создания и развития ЗАТО Минатома РФ позволило выделить три основных этапа стратегического управления процессами их функционирования и развития. Первый этап (или цикл) — централизованное стратегическое управление, которое базировалось вплоть до 1991 г. на принципах строго засекреченного централизованного государственного проектирования, финансирования, приоритетного обеспечения всеми видами ресурсов, физической и информационной защиты города-атомщиков, изоляции его от внешней среды.

Второй этап — кризис централизованного стратегического управления (1991;1994 гг.), когда прежнее государственное управление функционированием и развитием ЗАТО резко изменяет прежние принципы и утрачивает свои функции: оборонный заказ снижается вдвое (в частности, на Приборостроительном заводе ЗАТО г. Трехгорный), высвобождается большое количество работников, которых в условиях ЗАТО негде трудоустроить, задолженность по зарплате составила уже годы, обсуждался даже вопрос об упразднении ЗАТО.

Третий этап — возникновение нового типа стратегического управления (после 1994 г.), сочетающий инициативу органов местного самоуправления ЗАТО в сфере э/сизнеобеспечения, нормального функционирования и развития закрытого города, а также деятельность государственных структур по поддержанию на должном уровне объекты ядерно-оружейного комплекса, обеспечивающих безопасность страны.

При разработке программ социально-экономического развития ЗАТО автор предлагает учитывать не только состояние внутренней среды закрытого города (в частности, на основе применения метода ЗТЕР-анализа), но и состояние внешней среды, состоящей из пяти территориальных концентров.

Это позволяет рассматривать будущее развитие закрытого города (в том числе, его миссии, конкурентные преимущества на рынках регионального, национального и других уровней) многовариантно. Они описываются оптимистическими, пессимистическими и реалистическими сценариями будущего развития на период 5−10 и более лет.

Предложенная концептуальная схема стратегического управления служит основой для разработки развернутой и конкретизируемой применительно к определенному городу программы социально-экономического развития.

8. Эффективный механизм стратегического управления ЗАТО может быть сформирован на основе создания единой административно-корпоративной организационной структуры при участии различных уровней власти и управления, широких слоев активного населения города.

Раскрытие экономической сущности стратегического управления развитием закрытого города позволило разработать среднесрочную Программу социально-экономического развития г. Трехгорного, включающую подпрограмму создания и развития предприятий в гражданской области деятельности, конверсию оборонного предприятия, стимулирование создания новых предприятий различных форм собственности и поддержки уже существующих, использование новых ресурсосберегающих технологий и ноу-хау, выпуск импортозамещающей и конкурентной продукции, использование уникальных климатических, ландшафтных и экологических условий географического месторасположения г. Трехгорного и его ближайшего окружения, создание, формирование и совершенствование рыночной, производственной социальной инфраструктуры.

Основная цель Программы заключается в создании в городе условий для эффективного и безопасного совместного проживания населения, повышения качества жизни на основе эффективного совершенствования экономической базы городского поселения.

Реализация Программы социально-экономического развития закрытого города должна базироваться на идее «города-корпорации», т. е. стратегия городского развития разделяется и активно поддерживается всеми группами.

163 местного сообщества (от городской администрации, предпринимателей, ученых до территориальных и профессиональных объединений населения).

Саморазвитие, инновации, обеспечение безопасности и способность к непрерывному самообучению как необходимые условия конкурентоспособности корпорации определяют, по мнению автора, интегральную сущность корпоративной стратегии развития закрытого города.

В условиях ЗАТО проблема совмещения различных ценностей интересов населения более благоприятна, поскольку здесь еще сильны позитивные традиции профессионального коллективизма атомщиков, а центростремительные тенденции еще доминируют над центробежными.

Специально подчеркиваем, что формирование нового организационно-экономического и финансово-правового механизма, обеспечивающего реализацию концепции корпоративного стратегического управления развитием конкретного закрытого города (например, г. Трехгорного) уже началось в процессе настройки и интеграции функций управления в существующих организационных структурах городского управления (в частности, в подразделениях администрации города и бизнес-структурах, основных элементах будущей корпоративной оргструктуры).

В соответствии с Программой развития города Трехгорного многие направления продвижение к состоянию города — корпорации уже реализуются в действительности. Это функции генерального, стратегического и оперативного планирования, финансирование инвестиций и текущей деятельности, налоговое планирование, маркетинг, контроль за исполнением бизнес-планов, контроль финансовых потоков, контрольно-ревизионная работа, мониторинг законодательства (правового поля), юридическое сопровождение договоров, взаимодействие с властными, хозяйственными, коммерческими, финансовыми структурами, расположенными во внешней среде, работа с персоналом, организация документооборота, корректировка всех функций стратегического управления.