Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов

Актуальность темы

диссертационного исследования. В современной России возрастают требования к качеству правовых актов, регулирующих те или иные общественные процессы. Ярким примером могут служить последние годы активного развития нормативной базы местного самоуправления, общее направление которого характеризуется стремлением создать систему четкого и полного правового регулирования общественных отношений, связанных с местным самоуправлением. Выстраивается определенная иерархия правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Особого внимания заслуживает местное нормотворчество, предполагающее разработку целого комплекса нормативно-правовых актов, касающихся самых различных сторон организации и функционирования власти на местах, порядка решения конкретных вопросов местного значения и форм участия самих граждан в этих процессах. Особая роль, в данном нормотворчестве, безусловно, принадлежит Уставу муниципального образования, который для Российской Федерации является относительно новым правовым актом.

Согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 (далее Федеральный закон 1995 года) посвященных уставу муниципального образования, можно сделать определенный вывод о конституирующем значении устава для организации и функционирования местного самоуправления.

Актуальность темы

исследования значительно возрастает в связи с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2 (далее.

1 Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35, Ст. 3506- 1996. № 17, Ст. 1917; 1996. № 49, Ст. 5500- 1997. № 12, Ст. 1378- 2000. № 32, Ст. 3330- 2002. № 12, Ст. 1093- 2003. № 28, Ст. 2892.

2 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон 2003 года), с вступлением в силу которого будет необходимо привести в соответствие с ним уставы муниципальных образований.

Значимость исследования обусловлена и тем, что зачастую правовая теория не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, которые каждый день ставит практика.

В этих условиях особую важность приобретают научные исследования, направленные на выявление принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования местного самоуправления, разработку общих процедур, в соответствии с которыми должны создаваться, толковаться и применяться Уставы муниципальных образований.

Уровень научной разработанности темы исследования. Изучению теоретических основ институционализации местного самоуправления посвящены труды многих видных отечественных и зарубежных исследователей. В дореволюционной России можно выделить изыскания таких ученых как В. Д. Гольцова, Б. Б. Веселовского, Е. А. Звягинцева, Н. М. Коркунова, Г. С Михайлова и ряда других, которые заложили основы отечественной научной концепции местного самоуправления.

Исследовательские работы А. И. Васильчикова, JI.A. Велихова, И. В. Выдрина, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, Н. И. Лазаревского и других, положили начало теоретическому обоснованию природы и сущности местного самоуправления, в конце XIX начале XX века.

С началом демократических преобразований в Российской Федерации, местное самоуправление активно стало исследоваться современными российскими учеными: С. А. Авакьяном, С. С. Алексеевым, Г. В. Атаманчуком, Г. В. Барабашевым, В. И. Васильевым, Р. Ф. Васильевым, В. А. Виноградовым, Ю. А. Дмитриевым, Н. А Емельяновым, В. Н. Ивановым, О. Е Кутафиным, Б. М. Лазаревым, Е. А. Незнамовой, B.C.

Нерсесянцем, И. И. Овчинниковым, В. И. Патрушевым, В. А. Прокошиным, Н. В. Постовым, O.JI. Савранской, В. И Спасенко, В. В. Таболиным, Ю. А. Тихомировым, В. Е. Чиркиным, К. Ф. Шереметом, Е. С. Шугриной и другими авторами, которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления.

В рамках исследования особый интерес представляют работы Г. В. Барабашева, одного из первых авторов, акцентировавшего внимание на проблеме привнесения в российскую правовую систему актов новой правовой формы — уставов муниципальных образований. По его предложению норма об уставе (положении) муниципального образования впервые была закреплена в Федеральном законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации"3.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с разработкой, принятием, вступлением в силу и реализацией положений устава муниципального образования.

Предметом диссертационного исследования является Устав — как основной нормативно-правовой акт муниципального образования, состояние и динамика уставного регулирования основ местного самоуправления, в современный период.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении правовой природы устава муниципального образования, определении его места в системе нормативных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, разработке методических рекомендаций по его совершенствованию.

Исходя из указанной цели, были определены, задачи: — исследовать правовую природу устава муниципального образования посредством раскрытия совокупности его юридических свойств;

3 Ведомости Съезда нар. Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29, Ст. 1010.

— определить место и роль устава в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации;

— проанализировать практику разработки, принятия и изменения устава муниципального образования;

— обосновать основные теоретические положения, определяющие смысл, содержание и форму уставапровести анализ перечня вопросов местного значения, составляющих предмет уставного регулирования;

— выработать рекомендации по совершенствованию процедур разработки и принятия уставов муниципальных образований.

Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели, диссертантом применялись современные способы познания, позволившие провести комплексный анализ изучаемых явлений в их взаимосвязи и взаимозависимости.

В процессе работы над диссертацией были использованы как и общенаучные, так и частно-научные, специально-правовые методы, в том числе сравнительного правоведения, функциональный, формально-юридический, социально-юридический, психологический методы, а также метод аналитического толкования и другие.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерациимеждународные правовые актыфедеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерацииакты Президента и Правительства Российской ФедерацииПостановления Конституционного Суда Российской Федерацииуставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты местного самоуправления. Изучено и использовано законодательство дореволюционной России, материалы нормативного характера СССР, РСФСР.

Теоретическую основу составили положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных исследователей в области конституционного и муниципального права, а так же истории, политологии, юридической психологии, философии.

Эмпирическая база исследования основана на анализе уставного регулирования основ местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе отечественного и зарубежного опыта, с позиций конституционного и муниципального права, проводится комплексное исследование, направленное на раскрытие правовой природы устава муниципального образования, выявлении его места в системе нормативных правовых актов, а так же исследования особенностей нормотворческого процесса разработки, принятия и изменения устава муниципального образования.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, обладающие элементами новизны:

— Устав муниципального образования — это основополагающий правовой акт, определяющий в соответствии с действующим законодательством принципы и структуру организации местного самоуправления на территории муниципального образования, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, закрепляющий и конкретизирующий правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, необходимые для эффективного развития муниципального образования;

— Правовая природа устава муниципального образования и его место в правовой системе определяются характерными только для этого правового акта юридическими признаками и свойствами, позволяющими дать оценку уставу как «основному» правовому акту конкретного муниципального образования, обладающему правоустанавливающим характером;

— Устав включает в себя положения обязательного характера, предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и дополнительные, которые обеспечивают широкий и точный круг вопросов местного значения, что укрепляет авторитет и влияние устава;

— Комплексный анализ особенностей нормотворческих процедур разработки, принятия и вступления в силу устава муниципального образования позволил сделать вывод, что при их применении должны учитываться мнения жителей муниципального образования, воля которых проявляется, например, в виде правотворческой инициативы, рассмотрения и обсуждение проектов устава, а в ряде случаев и его принятие непосредственно населением;

— Федеральным законом 2003 года предусматривается, что Устав муниципального образования принимается представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — непосредственно населением. По мнению диссертанта, устав каждого муниципального образования независимо от численности его жителей, должен приниматься непосредственно населением, поскольку прямое волеизъявление граждан является наиболее демократичным источником местного правотворчества, тем более, что устав принимается на длительный период действия;

— В результате проведенного исследования автор полагает, что необходима определенная структурная унификация уставов муниципальных образований, в связи, с чем предлагается разработать общенациональную модель устава (типовой устав);

— Устав муниципального образования, как важнейший правовой социально-управленческий акт, позволяет адекватно отражать динамику общественных отношений в определенный период развития государства и права, и тем самым выполняет функцию акта правотворчества;

Совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления в соответствии с обновляемым законодательством способствует укреплению демократической, правовой сущности.

Российской Федерации, развитию гражданского общества и обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Научная и практическая значимость состоит в том, что результаты диссертационного исследования расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований по правовому обеспечению местного самоуправления, могут быть использованы в процессе преподавания муниципального права, а также в практической деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и изложены на научно-практических конференциях, а также отражены в публикациях автора.

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение

.

Особо выделяя необходимость определения места и правового статуса Устава муниципального образования в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации, автор осознает, что несмотря на тщательное проведенное исследование, в работе все же не были затронуты в полном объеме все аспекты обозначенной проблематики.

Выбранный диссертантом предмет исследования в принципе и не может быть рассмотрен только в одной научной работе, так как правовая природа данного нормативного акта обязана быть изучена и исследована в тесной взаимосвязи с различными отраслями научных дисциплин (и зачастую не только юридических).

Подвергнутая анализу в работе форма народовластия — местное самоуправление, является, по своей сути, ярким выражением реального демократического устройства государства.

Возлагая большие надежды на местное самоуправление, как на эффективную форму народовластия, необходимо определить и повысить функциональную значимость его основного правового акта — устава муниципального образования, что невозможно осуществить, не определив место устава в правовом массиве нормативных актов.

Изучив основные моменты исторического опыта организации местного самоуправления в зарубежных странах и в России, автор обратил особое внимание на такие положения, как правовое регулирование местного самоуправления, взаимосвязь и взаимодействие местных актов между собой и с правовыми актами органов государственной власти и др.

Изучение практики правового регулирования в государствах, использующих различные модели местного самоуправления, позволило выявить разнообразные механизмы осуществления местного самоуправления.

К примеру, в Соединенных Штатах Америки правовое регулирование местного самоуправления осуществляется субъектами Федерации штатами). Именно в этом государстве широко используется интересующий автора правовой акт — хартия (устав) муниципалитета.

Муниципальная система Италии, принадлежащая к французскому (континентальному) типу, предполагает определенное ограничение местного самоуправления и обеспечивает большую подконтрольность и системы управления, поэтому в каждую административно-территориальную единицу направляется представитель государства.

Изучение вопроса определения модели местного самоуправления, действующей в России, позволяет сделать вывод, что нашему государству свойственны элементы как континентальной, так и англосаксонской модели. Здесь в пользу континентальной модели говорит довольно жесткая централизованная программа процесса становления местного самоуправления в России, имеется в виду, так называемый процесс «навязывания сверху». Примером же присутствия элементов, свойственных англосаксонской модели, является наличие в муниципальных образованиях определенной самостоятельности муниципальных органов от органов государственной власти.

В настоящее время реформирования всего государственного устройства в Российской Федерации активно используется опыт государств, как с континентальной моделью местного самоуправления, так и англосаксонской. Но в тоже время наблюдается и особый интерес к отечественному историческому опыту правового регулирования местного самоуправления. Например, скрупулезно изучается опыт земства и такого феномена народовластия, как казачье самоуправление.

Однако, к большому сожалению, результаты исследования показывают, что в нашем государстве еще рано говорить даже о предпосылках становления местного самоуправления на национальной, исторической основе. Чаще в отечественной практике используется зарубежный опыт, зачастую неприменимый в наших условиях.

На основе исследованного материала мы видим, что в зарубежных странах сложился довольно стройный механизм правового регулирования местного самоуправления, что в свою очередь, несомненно, может помочь в поиске необходимых правовых актов, регламентирующих местное самоуправление.

Признавая местное самоуправление, законодательство России закрепляет основополагающие принципы этого института на всех подуровнях правовой системы: федеральном, региональном и местном.

Например, Конституция Российской Федерации в своих нормах содержит ряд принципиальных положений. К ним можно отнести, например, гарантированность и признание местного самоуправления в России (статья 12), закрепление форм осуществление местного самоуправления (статья 130) и целый ряд других положений.

Ныне действующий Федеральный закон 1995 года является своего рода фундаментом, базовым законом, устанавливающим направление развития местного самоуправления.

На региональном подуровне — это законы в сфере местного самоуправления, которые не только регламентируют организацию местного самоуправления, но и развивают федеральное законодательство.

На местном подуровне — акты органов местного самоуправления и решения, принятые на местном референдуме, ярким примером которых является Устав муниципального образования — основной правовой акт в системе нормативно — правовых актов местного значения.

При всем несовершенстве правовой основы местного самоуправления в настоящее время делаются попытки улучшения этого законодательства. Примером тому может служить принятие более безупречного, чем Федеральный закон 1995 года, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, который в полном объеме должен вступить в силу с 1 января 2006 года.

Проведенное исследование показало, что новая редакция Федерального закона уже в полной мере закрепляет, например, не только обязательное содержание устава муниципального образования, но и иные вопросы, регулируемые им. Данный Федеральный закон 2003 года указывает на высшую юридическую силу устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов, что ранее не было законодательно установлено.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года появляется необходимость приведения в соответствие с ним подзаконного правового акта — Устава муниципального образования.

В настоящей работе исследована не только правовая база местного самоуправления, но и сделана попытка выявления правовой природы Устава муниципального образования с последующим определением его места в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.

Научный подход к проблеме правового регулирования основ местного самоуправления приводит к логическому выводу о том, что муниципальному образованию необходим такой правовой акт, который бы создавал условия для эффективного решения его насущных проблем.

Являясь по своей природе правовым актом, непосредственно регулирующим отношения, возникающие в муниципальном образовании, устав муниципального образования, как никакой другой правовой акт, должен учитывать реальные потребности населения муниципального образования и оперативно реагировать на них. Отсюда вытекает адекватное потребностям населения во времени изменение содержательной части устава. Данное высказывание подчеркивает необходимость стабильного правового акта, каким является устав, быть довольно гибким, отвечая потребностям муниципального образования.

Несмотря на целый ряд недоработок, содержащихся в уставе, в целом значимость его значительно возрастает пропорционально реформе, проводимой в настоящее время в государстве. Поэтому современную систему нормативно-правовых актов России невозможно представить без актов местного самоуправления и Устава муниципального образования.

Использование различных методов научного познания позволяет нам определить, что устав является составной частью правовой подсистемы местного самоуправления. То есть Устав муниципального образования становится органической частью всей нормативно-правовой системы Российской Федерации и испытывает на себе ее сильное влияние.

Научное исследование показывает, что место Устава муниципального образования в данной системе напрямую зависит от ряда специфических обстоятельств.

Во-первых, несмотря на то, что Устав обладает определенной самостоятельностью, он все же находится в субординационной подчиненности по отношению к правовым актам субъектов Федерации.

Во-вторых, будучи подзаконным, Устав муниципального образования должен неуклонно соответствовать Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принципиально важным является то, что Устав призван развиваться пропорционально развитию всей нормативно-правовой системы, здесь недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав уже не сможет адекватно справляться со своей функцией.

Выявление основных моментов уставного регулирования общественных отношений показывает, что такое регулирование представляет собой весьма сложный, динамично развивающийся механизм. Его нельзя понять только с позиции юридической науки. Здесь необходим комплексный подход, который позволяет в полной мере использовать, в особенности, науку управления.

Проведенное исследование уставного регулирования основных вопросов, возникающих в муниципальных образованиях, позволяет сделать ряд предложений и рекомендаций с целью повышения эффективности правового регулирования на местном уровне. Данные предложения и рекомендации по совершенствованию уставов муниципальных образований содержатся в параграфах диссертационного исследования. Среди них:

— закрепление в Уставах муниципальных образований положений, регламентирующих вопросы местного значения в соответствии с географическим положением (приграничье), национальным составом населения и т. д., которые бы позволили реально развиваться муниципальному образованию и государству в целом;

— в процессе работы над проектом устава необходимо привлекать опыт тех муниципальных образований, где процедура разработки, принятия и внесения изменений в устав установлена достаточно подробно и ясно регламентирована для населения;

— целесообразно закреплять в уставах признаки, характерные только для этого правового акта;

— в качестве обязательного компонента в Уставе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры поощрения, контроль, порядок разрешения споров), а также способы защиты установленных прав граждан и иных лиц и др.;

— в Уставе муниципального образования необходимо закреплять те организационные и управленческие функции, которые должны осуществляться для достижения содержащихся в нем целей.

Подробный анализ Устава муниципального образования в процессе его правоприменения позволяет определить Устав как нормативно-регулятивное средство достижения общегосударственных целей. Непринятие или задержка с изданием Устава муниципальными образованиями, неточное нормативное качество устава в целом или отдельных положений отрицательно сказываются на его реализации.

Таким образом, можно говорить, что Устав муниципального образования является основой всего правового обеспечения управления общественными делами муниципального образования. В этом смысле он выступает как важнейший социально-управленческий инструмент.

Затронутые в исследовании проблемы, по мнению диссертанта, позволят в будущем развить теорию Устава муниципального образования и более подробно изучить природу этого правового акта, что должно позитивно отразится не только на развитии и становлении института местного самоуправления в России, но и помочь муниципальным образованиям иметь реально действующий правовой акт.