Право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе

Актуальность темы

исследования. Одной из важнейших тенденций развития правовой системы Российской Федерации становится особое внимание общества и государства к проблемам прав и свобод человека и гражданина. Наблюдается процесс их всесторонней актуализации. Закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы приобретают характер системообразующей основы российского права, без гарантирования и защиты которой может подвергаться сомнению демократичность российской государственности и другие основы конституционного строя нашей страны.

В системе прав и свобод человека и гражданина особая роль отводится праву граждан участвовать в управлении делами государства, в том числе праву на равный доступ к государственной службе. Несмотря на отсутствие соответствующего предписания в статье 32 Конституции Российской Федерации, не меньшую значимость имеет право граждан на равный доступ к службе в органах местного самоуправления.

Следует отметить, что процесс реализации права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе еще далек от своего завершения. В сжатой форме это можно выразить следующим образом: отсутствуют четкие гарантии доступа граждан к государственной и муниципальной деятельности, не выработаны механизмы его защиты, слабо функционирует конституционно-правовой институт законных ограничений данного права по смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, проблемы государственной и муниципальной службы рассматривались в юридической науке в основном с административно-правовой точки зрения. Этот подход не позволял учитывать всесторонние связи конституционного права на равный доступ к публичной службе с другими правами и свободами, которые вытекают из содержания Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права. И только в последние годы, с принятием демократической Конституции Российской Федерации 1993 года, вопросы реализации права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе приобрели должную актуальность.

Короткий срок действия Конституции Российской Федерации 1993 года не позволил с достаточной степенью оперативности устранить противоречия в текущем законодательстве и правоприменительной практике. Дальнейшее развитие федеративных начал и местного самоуправления вызвало появление весьма дифференцированного по содержанию законодательства субъектов Федерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образований, в которых нашли отражение вопросы регулирования и защиты права граждан на доступ к публичной службе.

Все эти обстоятельства неуклонно свидетельствуют об актуальности исследования в науке конституционного права проблем содержания и реализации права граждан на замещение должностей в органах государственной власти и местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы исследования. Изучению государственной и отчасти муниципальной службы посвятили свои работы такие ученые, как: Е. А. Аксенова, В. М. Анисимов, Г. В. Атаманчук, Т. Ю. Базаров, Д. Н. Бахрах, Х. А. Беков, В. К. Белолипецкий, К. С. Бельский, А. И. Горбачев, В. Д. Граждан, А. А. Гришковец, В. Г. Игнатов, В. А. Козбаненко, В. С. Комаровский, А. Н. Лещинский, В. И. Лукьяненко, Н. Ф. Лукьянова, В. А. Мальцев, В. М. Манохин, Ю. И. Мигачев, В. С. Ничипоренко, А Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Е. В. Охотский, И. Н. Панин, А. В. Понеделков, В. С. Пронина, Ю. А. Розенбаум, Н. В. Романовский,.

Б.В.Россинский, А. С. Семакин, Ю. Н. Старилов, М. В. Талан, Л. Н. Тимофеева, Ю. А. Тихомиров, А. И. Турчинов, Б. Б. Хангельдыев, Л. А. Чиканова, В. И. Шкатулла.

Проблемы прав и свобод человека и гражданина весьма подробно исследованы следующими авторами: Р. Г. Абдулатипов, Н. В. Акчурина, Л. М. Алексеева, Д. Ф. Аяцков, А. М. Бабицкий, С. Н. Бабурин, М. В. Баглай, М. И. Байтин, В. М. Берекет, В. В. Борисов, С. Н. Братусь, Л. Д. Воеводин, В. В. Володин, А. А. Воротников, А. И. Демидов, Н. Н. Демкина, В. Н. Демьяненко, О. Н. Доронина, В. В. Ершов, Л. Б. Ескина, Т. Д. Зражевская, В. Б. Исаков,.

B.Т.Кабышев, В. А. Карташкин, В. В. Козлов, Е. И. Козлова, Е. В. Колесников,.

C.А.Комаров, Г. Н. Комкова, А. Н. Красиков, О. Е. Кутафин, В. В. Лазарев,.

A.С.Ландо, А. Б. Лисюткин, Е. А. Лукашева, В. О, Лучин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, О. О. Миронов, М. А. Митюков, А. С. Мордовец, И. Д. Невважай,.

B.С.Нерсесянц, В. И. Новоселов, Л. Ю. Поинткевич, Н. Т. Разгельдеев, Р. А. Ромашов, М. С. Рыбак, В. И. Савин, В. П. Сальников, И. Н. Сенякин,.

C.Л.Сергевнин, Н. Н. Слонов, Е. С. Строев, И. А. Умнова, В. В. Федоров, Т. П. Фокина, З. В. Фомина, Т. Я. Хабриева, О. В. Ханова, О. И. Цыбулевская, В. Е. Чиркин, О. В. Шудра, Б. С. Эбзеев, В. Н. Южаков.

Однако в этих трудах уделялось недостаточное внимание проблеме конституционного права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе в русле действующей Конституции Российской Федерации, новейшего законодательства и правоприменительной практики. Общественно-познавательный опыт ставит перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие глубокого осмысления идеи участия граждан в публичных делах, практики ее воплощения. Особенно ценными могут оказаться предложения и рекомендации, направленные на действительную реализацию конституционного права на доступ к государственной и муниципальной службе.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина.

Предметом исследования являются отношения между субъектами права, которые непосредственно определяются действием конституционной нормы о праве граждан на доступ к службе.

Цель и задачи исследования

Недостаточная разработанность вопросов теории и практики реализации права на доступ к государственной и муниципальной службе как самостоятельного и перспективного направления в науке конституционного права определила цель исследования: изучить содержание данного права граждан и выработать рекомендации по совершенствованию его юридических гарантий.

В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи исследования: выявить место служебного законодательства в правовой системе Российской Федерациираскрыть формы конституционного регулирования государственной и муниципальной службы на основе комплексного изучения такого рода практики в Российской Федерации и зарубежных государствахобратиться к вопросу о разграничении конституционно-правового и административно-правового регулирования служебной деятельности в Российской Федерацииобобщить основные принципы правового статуса граждан применительно к проблеме их доступа к служебной деятельностин раскрыть сущность конституционного принципа непосредственности действия нормы о праве граждан на равный доступ к службеизучить механизм ограничений права граждан на доступ к службе и сравнить его с нарушениями данного праванаучно обосновать место конституционного права граждан на доступ к службе в системе прав и свобод человека и гражданина.

Нормативную основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, конституции зарубежных государств, конституции и уставы субъектов Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты. Кроме нормативных актов, проводился анализ ряда правоприменительных актов государственных органов, особенно Конституционного Суда Российской Федерации.

Методология и методика исследования. Автор рассматривает проблему равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе, применяя в ее исследовании ряд общенаучных методов: перехода от общего к частному, анализа и синтеза, индукции и дедукции, диалектический метод. Наряду с этим широко используются специальные методы научного познания: системный, структурного и функционального анализа, сравнительного правоведения, исторического и логико-юридического подхода.

В процессе разработки вопросов темы учитывались выводы, характерные для других юридических наук: теории государства и права, административного права, административно-процессуального права, а в некоторых аспектахгражданского и уголовного права. Многогранность объекта исследования потребовала привлечения материалов других общественных наук: социальной философии, политологии, социологии, психологии.

Научная новизна исследования заключается в том, что обобщение опыта реализации конституционного права на доступ к службе впервые проводилось с точки зрения норм новейшего законодательства и практики, которая сложилась после вступления в силу Конституции Российской Федерации. В современных условиях многие выводы о гарантировании политических прав и свобод нуждаются в уточнении, особенно с учетом признания элементом правовой системы Российской Федерации принципов и норм международного права.

Положения, выносимые на защиту:

С вступлением Российской Федерации на путь демократических преобразований сложившаяся кадровая политика требует глубокого пересмотра. Обеспечение широкого доступа граждан к замещению государственных и муниципальных должностей способно существенным образом изменить формы, методы и содержание деятельности органов публичной власти.

Имеющиеся недостатки федеральных законов «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе» во многом не учитывают конституционную концепцию прав и свобод человека и гражданина. В целях приведения служебного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации необходимо более четкое разграничение предметов компетенции государственных и муниципальных органов по кадровым вопросам, разумный баланс между их полномочиями и функциями, сближение правовых позиций Государственной Думы, Конституционного Суда и законодательных органов субъектов Федерации.

Предусмотренная в Конституции Российской Федерации норма о праве граждан на равный доступ к государственной службе нуждается в уточнении.

Более предпочтительным диссертанту виделось бы конституционное закрепление права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной деятельности. При таком подходе гарантируется доступ граждан к замещению невыборных государственных должностей категории «А», а также возможность их поступления на службу в органы местного самоуправления. Кроме того, в тексте Конституции Российской Федерации следовало бы указать основные правомочия, вытекающие из более широкого по содержанию права на доступ к публичной деятельности.

Материалы нашего исследования позволяют утверждать, что основания для ограничения права граждан на доступ к службе должны носить более дифференцированный характер в зависимости от рода занятий государственного или муниципального служащего.

Возможности участия граждан в государственном и муниципальном управлении могли бы существенно расшириться благодаря учреждению в конституциях (уставах) субъектов Федерации и уставах муниципальных образований выборных должностей государственной и муниципальной службы. Этому в определенной мере препятствуют нормы Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», согласно которым к категории муниципальных служащих не относятся лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления.

Формирование правового государства в условиях перехода к гражданскому обществу обусловливает необходимость усиления юридической ответственности должностных лиц за воспрепятствование осуществлению гражданином его права на равный доступ к публичной службе.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенный анализ особенностей реализации конституционного права граждан на равный доступ к службе позволяет глубже и во многом по-новому взглянуть на природу этого правового явления. Теоретическая значимость диссертационной работы определяется тем, что обоснован комплексный подход к проблеме участия граждан в управлении делами государства как самостоятельного феномена конституционно-правового регулирования. Тем самым внесен определенный вклад в развитие данной отраслевой юридической науки.

Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование гарантий и форм защиты права граждан на доступ к государственной и муниципальной службе. Изложенные в диссертационной квалификационной работе научные конструкции и правовые идеи могут использоваться в нормотворческой деятельности Государственной Думы, представительных органов субъектов Федерации и муниципальных образований, в правоприменительной деятельности органов конституционного и уставного контроля, судов общей юрисдикции, в том числе и мировых судей. Допустимым является применение результатов нашего исследования в учебном процессе при изучении дисциплин: «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право России» .

Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных автором работах. Некоторые из них обсуждались в Орловском областном Совете народных депутатов, в результате чего был принят ряд правовых актов, в разработке которых автор принимал самое непосредственное участие (Закон Орловской области «О пожарной безопасности в Орловской области», Кодекс Орловской области об административных правонарушениях).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

Заключение

.

В результате проведенного исследования мы пришли к следующим обобщениям и выводам.

Публичная служба тесно взаимосвязана с системой органов государственной власти и местного самоуправления, причем об институте публичной службы уместно говорить лишь в том случае, когда возникают, изменяются и прекращаются правоотношения между физическими лицами с одной стороны и государственными (муниципальными) органами с другой стороны.

Исследованный нами опыт конституционного регулирования служебных правоотношений в зарубежных странах мог бы частично использоваться в Конституции Российской Федерации. На основании этого считаем обоснованными предложения о включении следующих норм в Конституцию Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федерации: о праве служащих участвовать в политической жизни и его пределах, о подзаконном характере государственного управления, о соотношении сроков военной и альтернативной гражданской службы, об ограничении прав и свобод служащих, особенно о недопустимости занятия другой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой работы, о возрастных пределах службы в гражданских и военных органах, об обязанности служащих беспристрастно служить интересам общества и государства, об условиях доступа к служебной деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, о замещении государственных и муниципальных должностей по конкурсу кроме случаев, установленных законом.

К конституционно-правовым принципам служебной деятельности мы отнесли такие принципы служебной деятельности, как: верховенства права, взаимной ответственности граждан и публичных служащих, единства системы государственной власти, самостоятельности органов местного самоуправления, разделения властей, дозволенности служащим только того, что прямо предписано правовыми актами, профессионализма и компетентности служащихгласности службыответственности служащих перед государством и обществом. Только во взаимосвязи с этими принципами уместен комплексный анализ конституционного права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе.

Рассматривая проблему реализации права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе мы попытались выделить конституционно-правовые формы гарантирования данного права: это система «сдержек и противовесов» при разграничении полномочий между государственными (муниципальными) органами одного уровня, а также гарантирование реализации права на доступ к служебной деятельности путем разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Было доказано, что ограниченная компетенция государственных органов является весьма эффективным способом гарантирования конституционного права на равный доступ к службе.

В работе наглядно продемонстрировано, что имеют место отдельные расхождения в позициях федерального законодателя, Конституционного Суда Российской Федерации и законодателей субъектов Федерации по вопросу о разграничении предметов компетенции между государственными органами субъектов Федерации в сфере осуществления кадровой политики.

Устранение возникших противоречий должно осуществляться посредством поиска компромиссных решений, согласительных процедур, результатом которых будет частичное обновление и законодательства, и правовых позиций Конституционного Суда. Однако принцип неизменности правовой позиции Конституционного Суда, примененный без учета складывающихся общественно-политических обстоятельств, может нанести определенный вред конституционной законности в целом.

Сказанное выше позволило нам также выдвинуть и обосновать следующую научную гипотезу. В статье 32 Конституции Российской Федерации (часть 1) указывается на право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В последующих частях статьи 32 Конституции Российской Федерации регламентируются наиболее распространенные формы участия граждан в управлении делами государства, но этот перечень не носит исчерпывающего характера. Поэтому методологически правильнее говорить о праве граждан на доступ к государственной и муниципальной деятельности. В такой постановке вопроса охватываются важные проблемы доступа граждан к замещению должностей, не являющихся выборными, но и в то же время и не относящихся к системе государственной службы.

Наш анализ показал, что указанные в части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации обстоятельства не могут претендовать на точность применительно к основаниям ограничения права на равный доступ к публичной службе. Так, половой признак играет существенную роль в процессе реализации права граждан на доступ к военной службе, требование знания государственного языка государственным служащим выглядит вполне обоснованным и не может рассматриваться как дискриминирующее. Те же рассуждения применимы к фактору принадлежности гражданина к общественным объединениям в той мере, в какой государство стремиться ограничить влияние политических партий на деятельность его служащих.

В своем исследовании мы были вынуждены констатировать не очень удачную формулировку статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации о том, что «регулирование» прав и свобод человека и гражданина — предмет федерального ведения, а их «защита» — предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Думается, правильнее было бы говорить об исключительном федеральном ведении по ограничению конституционных прав и свобод.

Нами было подчеркнуто, что непосредственность действия конституционной нормы о праве граждан на доступ к службе — еще не состоявшийся факт. Для того, чтобы достигнуть действительной реализации этого принципа, необходимы усилия по: дифференциации оснований для ограничений права граждан на доступ к службе в зависимости от рода занятий служащегоразработке пакета нормативных документов, гарантирующих реализацию норм Конституции Российской Федерации путем сочетания законодательного и подзаконного регулирования общественных отношений с оставлением обоснованных дискреционных полномочий правоприменительным органамобеспечению соответствия Конституции Российской Федерации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

В силу принципа постоянства правовых позиций Конституционного Суда есть все основания полагать, что при возможной будущей оценке допустимости ограничений права граждан на доступ к публичной службе будут учитываться следующие обстоятельства: соотношение публичных и частных интересовверховенство прав и свобод человека и гражданинапризнание носителем суверенитета и единственным источником власти многонационального народа Российской Федерацииединство системы государственной власти в Российской Федерацииразграничение предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиямиединство гражданства Российской Федерацииравенство прав и свобод человека и гражданина.

Проведенный нами обзор практики Конституционного Суда убедительно продемонстрировал, что обстоятельства, указанные в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, не являются исчерпывающими при оценке допустимости ограничений права граждан на доступ к государственной и муниципальной службе.

При этом имеются объективные трудности в реализации конституционного права на равный доступ к государственной и муниципальной службе, которые вызваны переходным периодом в развитии российского государства. Современное состояние российского государства и общества еще не позволяет констатировать действительную реализацию прав и свобод человека и гражданина, но в этом направлении имеются существенные прогрессивные тенденции. Особенно это касается группы политических прав и свобод человека и гражданина.

Мы пришли к выводу о том, что возрастные ограничения права на доступ к государственной и муниципальной службе содержат в себе некоторые отклонения от принципа равноправия, но эти отклонения обусловлены спецификой публичной службы и соответствуют по содержанию части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Однако по форме всякое ограничение права граждан на равный доступ к публичной службе должно осуществляться исключительно федеральным законом. Этому требованию, к сожалению, действующее законодательство не всегда отвечает.

Обращаясь в завершении исследования к проблеме защиты права граждан на доступ к государственной и муниципальной службе, мы пришли к следующим выводам. В целях защиты конституционного права граждан на доступ к службе возможны следующие способы ответной реакции государства на допущенное правонарушение: вынесение судебного правоприменительного акта по обращению стороны, чье право нарушено, или по обращению другого субъекта, уполномоченного на то процессуальным законодательствомадминистративное реагирование на правонарушениепрокурорский надзорвнесение изменений в действующее законодательство нормотворческим органом. Все указанные средства могут существенным образом восстановить нарушенное право гражданина на доступ к государственной или муниципальной службе, что имеет важнейшее превентивное значение.