Теоретические и организационные аспекты реализации конституционно-правовых основ местного самоуправления: По материалам Уральского федерального округа

Актуальность темы

В современных условиях перехода России на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает становление и развитие местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила ключевые параметры системы местного самоуправления страны, закрепила место и роль всех уровней публичной власти, включая и местное самоуправление. В истекшие годы на основе конституционных положений были приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие функционирование системы местного самоуправления. На этой правовой базе в 2000;2005 гг. прошли выборы в представительные органы и в главы муниципальных образований.

В процессе формирования и становления системы местного самоуправления выявил ряд проблем и противоречий, требующих принятия оперативных мер. В связи, с чем вопросы ее совершенствования находились в центре внимания главы государства и органов государственной власти всех уровней. В посланиях Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, на заседаниях Государственного Совета Российской Федерации проблемы местного самоуправления занимали одно из ключевых мест.

В настоящее время федеральные органы государственной власти и субъекты Российской Федерации приняли ряд решений о необходимости оптимизации существующей системы местного самоуправления. В этой связи изучение итогов работы органов местного самоуправления в различных регионах страны приобретает не только научную, но и практическую значимость. В этом плане характерен Уральский федеральный округ, включающий субъекты Российской Федерации с различным ресурсным потенциалом и правовым статусом (республики Удмуртия и Башкортостан, Курганская, Оренбургская, Пермская, Тюменская, Свердловская и Челябинская области, а также Коми-Пермяцкий автономный округ). Такое сочетание субъектов Российской Федерации дает возможность выявить специфику, сильные и слабые стороны системы местного самоуправления, исходя из особенностей территорий.

Научный анализ процесса становления местного самоуправления затрагивает такие проблемы, как взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, их структура, роль и полномочия должностных лиц местного самоуправления, характеристика основных этапов формирования системы местного самоуправления в стране, ее ключевые проблемы и другие. Недостаток имеющихся исследований по этой проблематике заключался в том, что они носят обзорный характер. Вместе с тем в них довольно обстоятельно раскрыт теоретический аспект существующей системы местного самоуправления. Современные исследования дают подробную характеристику действующей правовой базы местного самоуправления в современной России, но почти не затрагивают сам механизм осуществления муниципальной власти.

Несмотря на то, что местное самоуправление в Уральском федеральном округе рассматривалось как в ряде специальных публикаций, так и на научно-практических конференциях, существенным недостатком этого процесса являлись узкие территориальные рамки анализируемой проблемы, (они охватывали границы отдельных субъектов Федерации: Удмуртию, Челябинскую и Свердловскую области) и избирательный подход к ее решению.

Указанные обстоятельства и предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения конституционно-правовых основ местного самоуправления в Уральском федеральном округе. При этом акцент делается на таких вопросах, как процесс формирования системы местного самоуправления и его правовой основы, состояние муниципальной власти в регионе, ответственность органов местного самоуправления и их взаимодействие с органами внутренних дел, что поможет глубже понять специфику процесса реализации конституционно-правовых основ местного самоуправления в Уральском федеральном округе и определить проблемы, требующие своего решения.

Степень научной разработанности темы. В современной России важное общетеоретические и методологические значение для раскрытия конституционно-правовых основ местного самоуправления имеют теоретико-правовые и прикладные работы:

— в области общей теории права: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. С. Алексеева, А. Б. Венгерова, Н. А. Власенко, П. С. Дагеля, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, В. П. Малахова, Н. И. Матузова и других авторов;

— в сфере отраслевых юридических наук: М. В. Баглая, Н. А. Ветрова, И. Н. Глебова, В. Н. Григорьева, Т. М. Гандилова, С. А. Глазырина, О. А. Зайцева,.

A.M. Кононова, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, В. А. Коннова, В. П. Лаврова, С .Я. Лебедева,. В. О. Лучина, A.M. Лимонова, С. С. Маиляна, А. Г. Мамонтова,.

B.В. Страшуна, В. Н. Фадеева, С. О. Харламова, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, и другие авторов.

Общие вопросы конституционно-правовых основ местного самоуправления наиболее полно раскрываются в комплексных исследованиях В. Н. Бутылина, К. К. Гасанова, В. В. Гущина, В. В. Еремяна, В .Я. Кикотя, А. С. Прудникова, В. И. Червонюка, А. Г. Черненко и других авторов.

При подготовке работы были использованы результаты исследований таких зарубежных авторов, как: Ч. Адриан, X. Аткинсон, В. Вудроу, В. Хофман, Ф. Стевенс, Д. Харвей, Л. Штейн.

Однако, не умаляя достигнутого, следует все же признать, что конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Уральском федеральном округе, по существу, не были предметом самостоятельного специального исследования. До сих пор отсутствуют монографические исследования по этой проблематике, что частично восполняется лишь отдельными статьями, посвященными главным образом общим вопросам местного самоуправления в Уральском федеральном округе. Однако имеющиеся публикации не отражают в полном объеме его особенности и динамику развития местного самоуправления в Уральском федеральном округе.

Настоящее диссертационное исследование в определенной мере восполняет этот пробел и может способствовать лучшему пониманию перспектив и направлений развития местного самоуправления не только в Уральском федеральном округе, но и в Российской Федерации в целом.

Объект исследования — конституционно-правовые отношения в сфере местного самоуправления в Уральском федеральном округе.

Предмет исследования — конституционно-правовые нормы и нормы муниципального права, регламентирующие местное самоуправление в Уральском федеральном округе.

Цель и задачи исследования

предопределяются степенью научной разработанности темы. Целью настоящей диссертационной работы является проведение комплексного исследования местного самоуправления в Уральском федеральном округе, формулирование и обоснование совокупности теоретических и практических выводов относительно его правовой природы, сущности и содержания и разработка на их основе рекомендаций по совершенствованию законодательной и практической деятельности органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе.

Автор, исходя из понимания научно-правовой и теоретической направленности темы, формирует и решает следующие задачи диссертационного исследования:

— рассмотреть понятие и содержание местного самоуправления в Российской Федерации применительно к Уральскому федеральному округу;

— охарактеризовать особенности развития местного самоуправления в Уральском федеральном округе с учетом специфики развития региона;

— проанализировать деятельность органов местного самоуправления Уральского федерального округа, а также предложить научные выводы и рекомендации по совершенствованию названной деятельности;

— провести анализ законодательства о местном самоуправлении в Уральском федеральном округе;

— проанализировать систему контроля и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Уральском федеральном округе;

— раскрыть аспекты взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления и их организационное и правовое регулирование в Уральском федеральном округе.

Методологическая и эмпирическая основа исследования. Для достижения поставленной цели диссертационного исследования и решения поставленных задач использовались современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. Диссертация базируется на общенаучных методах познания (историческом, диалектическом) и частно-научных (формально-юридическом, сравнительно-правовом) и др.

Исследование строится на основе обобщения и критического анализа работ отечественных и зарубежных авторов в области конституционного и муниципального права.

Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов и политических документов Российской Федерации.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она по существу является одной из первых работ в науке конституционного и муниципального права, в которой предпринята попыток комплексного исследования местного самоуправления в Уральском федеральном округе, предложены новые варианты решений вопросов местного самоуправления, взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в Уральском Федеральном округе.

Проведенное исследование позволило автору прийти к ряду выводов и положений, выносимых на защиту и обладающих элементами научной новизны.

1. На основе анализа отечественного и зарубежного законодательства и различных научных подходов к понятию местного самоуправления предлагается уточнение определения понятия местного самоуправления, под которым следует понимать — самоорганизацию местного сообщества и управления его внутренними делами в соответствии с национальным законодательством и под свою ответственность, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций.

2. Обосновывается вывод о том, что законы и уставы, принятые органами местного самоуправления в Уральском федеральном округе, имеют отклонения от норм федерального законодательства (завышение формальных требований к претендентам на ключевые посты в органах местного самоуправления, завышение в уставах муниципальных образований компетенции, как глав, так и представительных органов местного самоуправления), что, по мнению диссертанта, подлежит учету в процессе государственной деятельности по совершенствованию местного самоуправления в Российской Федерации.

3. На основе анализа системы местного самоуправления в Уральском федеральном округе представляется вывод о том, что приоритетной моделью системы в округе является модель местного самоуправления, предусматривающая ведущее положение глав местного самоуправления или местных администраций при сужении компетенции представительных органов муниципальных образований.

4. Совокупность положений о том, что для Территориального общественного самоуправления (ТОС) в муниципальных образованиях Уральского федерального округа характерен ряд общих недостатков, а именно: ограниченность функций комитетов ТОС, их скудная экономическая база, зависимость от городских администраций и низкая степень участия в нем населения. В этой связи автор обосновывает принятие ряда мер по совершенствованию системы ТОС, в том числе предлагает: а) исключить возможность двойного толкования статуса ТОС в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образованийб) принять федеральные и региональные программы содействия развитию системы ТОС.

5. Обосновывается и актуализируется вывод о том, что в Уральском федеральном округе необходимо реформирование общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Для решения этой задачи автор предлагает создание постоянно действующей «муниципальной службы общественного мнения», главным направлением деятельности которой должно стать регулярное определение степени доверия к соответствующим муниципальным органам и решение вопроса о назначении референдума о доверии населения муниципальным властям.

6.Научные положения о том, что практический опыт взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления указывает на недостаточно полное представление субъектов об объеме их правовых возможностей, на затрудненный поиск в выборе правовой формы применительно к конкретным жизненным ситуациям и на сложности, вызванные коллизиями норм. В этой связи автор предлагает дополнить федеральные нормативные правовые акты и внести в них изменения, направленные на четкую регламентацию организационно-правовых основ совместных действий органов внутренних дел и местного самоуправления при выполнении ими задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований.

Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется тем, что его выводы, предложения и рекомендации, дополняют теоретическую базу российского муниципального правадиссертация может быть использована для дальнейших научно-практических исследований и совершенствования законодательстваположения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе преподавания курса «Муниципальное право Российской Федерации», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебнометодических материалов.

Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на Конституции Российской Федерации, нормах российского законодательства, фундаментальных научных источниках конституционного и муниципального права, других отраслей права Российской Федерации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации по диссертационному исследованию нашли отражение в форме докладов на научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей, проходивших в Московском университете МВД России в 2003;2004 гг., межвузовской конференции, проходившей в Российском Университете Дружбы народов в 2004 г. и конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации, проходившей в Московском университете МВД России в 2003 г. Результаты исследования используются при подготовке учебных материалов по курсу «Муниципальное право Российской Федерации» в Московском университете МВД России.

Выводы по диссертации нашли свое применение в практической деятельности подразделений МВД Российской Федерации. и.

Заключение

.

Анализ процесса формирования и деятельности системы местного самоуправления в Уральском федеральном округе в период с 1994 по 2005 год позволяет сделать ряд выводов:

1. Формирование системы местного самоуправления в Уральском федеральном округе проходило в два этапа. В 1994;1995 гг. были определены ее основные параметры и сформированы органы местного самоуправления на переходный период сроком в два года в областях, исключая Челябинскую, и на полный 4-летний срок в республиках Удмуртия и Башкортостан.

Органы местного самоуправления, действовавшие в областях Уральского федерального округа в переходный период, нельзя считать полностью легитимными. Они формировались на основе временных положений, принятых областными Советами народных депутатов, под жестким контролем и при прямом участии областных администраций. Представительные органы муниципальных образований формировались не только путем выборов, но и частично через назначение их членов главами местных администраций. Типы и границы муниципальных образований определялись областными органами государственной власти самостоятельно, без учета мнения населения. Главы местных администраций назначались и смещались с должности губернаторами областей.

За переходный период была сформирована законодательная база для функционирования местного самоуправления в Уральском федеральном округе. На ее основе в 1995 — 1996 гг. в областях Уральского федерального округа прошли выборы в органы муниципальной власти на полный 4-летний срок. В этот период были избраны как представительные органы, так и главы местного самоуправления. Таким образом, в регионе было восстановлено право населения самостоятельно, формировать и контролировать все органы власти в муниципальных образованиях.

2. Правовая база для деятельности системы местного самоуправления в Уральском федеральном округе была создана в 1994 — 2005 годах. Она включает положения конституций Российской Федерации и республик в ее составе, уставов областей, федеральные законы и законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и регламенты их выборных органов. Жесткая привязка законов областей и республик Уральского федерального округа к нормам федерального законодательства привела к тому, что их базовые законы о местном самоуправлении фактически полностью продублировали положения Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Положительным итогом этого стало то, что в основном в Уральском федеральном округе система местного самоуправления была унифицирована. Одновременно такой подход резко снизил возможности областей и республик Уральского федерального округа самостоятельно определять систему организации местной власти.

Для уставов муниципальных образований региона были характерны нарушения норм законодательств Российской Федерации, республик и областей в части формальных требований к претендентам на ключевые посты в органах местного самоуправления, а также завышения объема компетенции глав и представительных органов муниципальных образований. Устранение этих недостатков, возможно и уже делается путем ужесточения контроля за содержанием уставов муниципальных образований на стадии их регистрации со стороны органов государственной власти и оказания ими помощи представительным органам местного самоуправления на этапе разработки этих документов, например посредством подготовки модельных уставов муниципальных образований различных типов. В частности, так было сделано в Республике Башкортостан. Опасение ряда специалистов, что при этом значительная часть муниципальных образований, особенно сельских, просто скопируют модельный устав, обоснованно. Однако в ситуации, когда в представительных органах муниципальных образований нет достаточного числа квалифицированных депутатов, этот подход оправдан: он предотвращает произвольное толкование норм федерального и местного законодательств. Такую практику можно распространить и на регламенты представительных органов местного самоуправления. И первый опыт в этом направлении уже есть, например, в Удмуртии.

3. После того, как муниципальные образования приняли свои уставы, в Уральском федеральном округе окончательно определились приоритеты в выборе моделей местного самоуправления. В выборе варианта территориальной организации местного самоуправления в Уральском федеральном округе были использованы различные модели, предусмотренные федеральным законодательством: поселенческий принцип в Оренбургской области (до 2000 г.), муниципальные образования в границах городов и районов в Удмуртии, Пермской области, Коми-Пермяцком автономном округе, в поселках и селах Башкирии, двухуровневая система местных образований: район — поселковые и сельские советы — в Курганской и Челябинской областях.

При определении системы организации власти в муниципальных образованиях предпочтение получили модели, предусматривающие ключевое положение глав местного самоуправления или местных администраций. Более чем 2/3 глав местных образований региона одновременно выступают в качестве высшего должностного лица местного самоуправления, руководителя администрации и представительного органа (входят в него по должности, председательствуют на заседаниях и организуют его работу). Таким образом, можно говорить, что роль представительных органов в подавляющем числе муниципальных образований региона незначительна. Их деятельность поставлена под контроль глав муниципальных образований, хотя, исходя из практики зарубежных стран и требований Европейской хартии местного самоуправления, все должно быть наоборот.

В этой связи стоит отметить, что совмещение главами муниципальных образований своих должностей с постами председателей представительных органов власти целесообразно на уровне поселков и сельсоветов, где власть максимально приближена к населению и может им контролироваться непосредственно, например, через формы прямой демократии — сходы, собрания и т. д. Это нельзя обеспечить в городах и районах субъектного значения, поэтому здесь оправданно существование организационного размежевания исполнительных и представительных органов власти. Отношение между ними должно строиться на объективном разделении вопросов компетенции. В этой связи глава муниципального образования должен иметь право возглавлять либо представительный орган власти, либо местную администрацию. Такой подход в условиях низкой активности населения позволит обеспечить реальный контроль депутатов за деятельностью исполнительной власти.

В вопросах территориальной организации местного самоуправления в Уральском федеральном округе налицо тенденция отказа от поселенческой модели с характерным для нее множеством муниципальных образований и перехода к осуществлению местного самоуправления на уровне городов и районов, как, например, в Оренбургской области. В Челябинской области, по итогам местных референдумов, набирает силу процесс самороспуска муниципальных образований уровня поселков и сельсоветов с передачей ими своих полномочий районным и городским муниципальным образованиям. В Курганской области рассматривается вопрос о переходе от двухуровневой системы: район, город — поселоксельсовет к одноуровневой: город, район. Основные причины этого явления финансовая несостоятельность сельских и муниципальных образований и многоступенчатый механизм принятия и реализации управленческих решений при сохраняющейся значительной автономии органов местного самоуправления в границах территорий городов и районов.

4. Систему местного самоуправления нельзя считать полноценной без территориального общественного самоуправления (ТОС). В Уральском Федеральном округе эта система находится в стадии становления. По ряду причин реально органы территориального общественного самоуправления созданы и действуют главным образом в крупных городских муниципальных образованиях. В сельских районах и населенных пунктах территориальное общественное самоуправление существует формально. Его развитие сдерживается пассивностью граждан, неоднозначностью правового статуса ТОС, незаинтересованностью глав местного самоуправления в том, чтобы иметь на своей территории независимую от них самоорганизацию граждан.

5. Реальное местное самоуправление возможно только при наличии у муниципальных образований необходимой финансово-экономической базы. Действующее федеральное законодательство наделяет муниципальные образования всех уровней одинаковыми предметами ведения и полномочиями без учета реального экономического потенциала, которым те располагают для их осуществления. Между тем муниципальные образования Уральского федерального округа имели разные стартовые экономические возможности при переходе к рыночной экономике. Муниципальные образования районов, поселков и сел изначально оказались в несопоставимо худших условиях в сравнении с городами по налогооблагаемой базе, состоянию социальной инфраструктуры, уровню занятости населения, инвестиционному климату и т. д. Это напрямую отразилось на состоянии бюджетов муниципальных образований. В целом, в рассматриваемый период бездефицитные бюджеты имели только муниципальные образования Башкортостана. В Удмуртии и областях Уральского федерального округа для муниципальных бюджетов было характерно превышение расходов над доходами. При этом наибольший дефицит имели бюджеты районные, а минимальный — городские муниципальные образования.

Доля собственных доходов в среднем по Уральскому федеральному округу колебалась от 46,4% в бюджетах сельских Советов до 80% в городских муниципальных образованиях. Число муниципальных образований, имеющих профицит бюджета, было крайне ограниченным, ими, как правило, являлись крупные города.

Межбюджетные отношения в областях и республиках региона строились на основе норм Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации и местных законов, регулирующих бюджетный процесс на их территориях. Отдельные нормы федерального законодательства, в частности закрепление равных бюджетных прав за всеми муниципальными образованиями, затрудняло проведение согласованной бюджетной политики на территории сельских районов. Поэтому на практике такое равенство не соблюдалось, и районные муниципальные образования занимали доминирующее положение в отношении поселковых и сельских Советов. Это относится к Челябинской и Курганской областям, где существует двухуровневая система местного самоуправления. В Удмуртии и областях, где местное самоуправление осуществлялось только на уровне городов и районов, финансирование поселковых сельсоветов осуществлялось по сметам расходов, т. е. по квазибюджетам. В Башкортостане в соответствии с законодательством республики существуют бюджеты местных органов государственной власти в городах и районах, не предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации. Таким образом, бюджетная система республики включала бюджеты: республиканских, местных органов государственной власти и местного самоуправления.

Для обеспечения реальной финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований Уральского федерального округа, требуется принять ряд мер на всех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальном.

В муниципальных образованиях должно быть обеспечено проведение продуктивной налоговой политики, повышение собираемости налогов, расширение налогооблагаемой базы путем развития предпринимательства, рационального использования земельных ресурсов.

На уровне областей и республик Уральского федерального округа необходима последовательная бюджетная политика, и прежде всего определение долгосрочных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от долей федеральных налогов, остающихся в регионе, реализация социально-экономических программ, направленных на выравнивание экономического потенциала муниципальных образований, обеспечение перехода муниципальных образований к планированию расходных частей бюджета на основе социальных нормативов.

На федеральном уровне, назрела необходимость разграничить расходные полномочия между различными уровнями органов государственной власти и местного самоуправления, ликвидировать не финансируемые федеральные мандаты, законодательно установить государственные минимальные социальные стандарты для объективного определения расходных частей бюджетов местного и регионального уровней.

6. Вхождение местного самоуправления в систему публичной власти предполагает тесное взаимодействие органов муниципальной и государственной власти. В Уральском федеральном округе сложилось несколько вариантов такого рода взаимодействия. В Башкортостане действуют представительные и исполнительные органы местной государственной власти в городах и районах республики. Они взаимодействуют с поселковыми и сельскими Советами. В Свердловской области образовано 6 управленческих округов, руководители которых назначаются губернатором. Это позволяет приблизить государственную власть к населению, обеспечить координацию действий муниципальных образований на территории округов, установить действенный контроль за выполнением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. В Удмуртии, Курганской, Пермской, Оренбургской и Челябинской областях взаимодействие органов государственной власти и муниципальных образований осуществляется в рамках бюджетного процесса, путем делегирования органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, в ходе законодательной деятельности. Кроме того, в Пермской, Оренбургской и Челябинской областях исполнительные органы государственной власти активно сотрудничают с союзами и ассоциациями муниципальных образований.