Совершенствование организационных структур в системе муниципального управления: На прим. 
администрации г. Ростова н/Д

В условиях перехода современного хозяйства России на рыночные отношения и формирования принципиально нового качества государственного устройства важнейшей проблемой становится задача создания эффективной системы управления социально-экономическими комплексами на региональном и муниципальном уровнях.

Необходимость совершенствования структуры управления любыми сложными системами стала очевидной в связи с бурным развитием НТП в 20-м столетии и предопределила появление большого количества научных исследований и практических разработок в наиболее развитых странах мира. Отставание в этой области в совокупности с тяжелейшими переходными процессами в России требует несомненной активизации деятельности в рассматриваемых направлениях как ученых-исследователей, так и практиков управления. Процесс демократизации государственного устройства имеет устойчивую тенденцию к регионализации развития нашей страны. В регионы переносится центр тяжести проведения экономических преобразований и социально-культурного возрождения общества. Естественно, что наиболее концентрированное сочетание процессов реформирования и проблем социально-экономического развития сложилось в крупных территориальных агломерациях и прежде всего в городах-миллионниках.

Проблема проектирования организационных структур таких территориально-производственных комплексов как крупный город включает в I себя ряд важных задач, прежде всего определение масштаба объекта управления, j разграничение функциональной и имущественной компетенции по уровням | иерархии, обоснование и систематизация функций управления в подразделениях управляющей системы, рациональная организация процессов принятия решений в ходе реализации целей управления, осуществление эффективного контроля выполнения разработанных проектов и программ развитии города .

Сегодня при проектировании структур управления городским хозяйством используются схемы и штаты, основанные на усредненных показателях, предшествующих аналогичных организаций, сложившихся в течении ряда последних лет. При таком подходе на структуру новых систем управления городом автоматически переносятся основные элементы старых организационных структур, что не дает возможность устранить их недостатки в полной мере, учесть новую систему ценностей и ориентиров, адаптировать к изменению состояния внешних условий их функционирования.

Урбанизация современного общества, качественное усложнение технологий функционирования городского хозяйства, многообразие субъектов различных форм собственности, реализующих свои специфические интересы на территории города, ведут к увеличению и усложнению управленческой информации, разветвлению органов управления. В связи с этим недостаточно провести формальное преобразование старых организационных структур директивного управления. Необходимо обеспечить проектирование и внедрение муниципальных структур управления на качественно новой научной основе.

Опираясь на исследования, проделанные отечественными учеными, такими как Мильнер Б.3. 29], Уемов А. Щ64], Черняк Ю. И. [72], Волкова В. Н. 10], Перегудов Ф. Щ38] и др., представляется целесообразным применить основные выводы и учесть закономерности методологии системно-целевого подхода при рассмотрении проблем функционирования и развития таких сложных социально-экономических систем как крупные города.

В идеале, построенная на таких принципах, система муниципального управления является преобразователем информации, осуществляющим адекватное приспособление к постоянно меняющимся условиям жизнедеятельности города и выработку целесообразного и рационального поведения [74]. В то же время для осуществления опережающего воздействия на внешние условия для достижения определенной цели, муниципальная система управления должна иметь возможность компенсировать действия среды за счет изменения внутренних состояний структуры управления. Быстрое нарастание потока разнородной информации и степени неопределенности среды приводят к |усложнению внутренних взаимосвязей управляющей системы, необходимости реорганизации структуры управления .

Таким образом, системы управления крупным территориально-хозяйственными комплексами необходимо рассматривать как самоорганизующиеся и саморазвивающиеся системы.

В работах ряда отечественных ученых нашли развитие теоретические вопросы общего функционирования больших экономических систем, прежде всего, в условиях социалистического способа производства [43,51] .

В связи с этим современная проблема организационного проектирования в рамках местного самоуправления обусловлена отсутствием адекватных ситуации методов и моделей формирования систем управления муниципальных комплексов .

В ходе решения этой проблемы осуществляется разработка универсального подхода к моделированию регулярных процедур проектирования элементов организационного обеспечения систем управления крупных территориально-хозяйственных образований. В соответствии с данным подходом устанавливается причинно-следственная связь между искомыми параметрами | структуры городской администрации и состоянием (динамикой) целей функционирование городского хозяйства.

Недостаточная теоретическая и практическая проработка указанных вопросов предопределила выбор темы данной диссертационной работы.

Намеченные направления коренного реформирования социальных, хозяйственных, экономических и культурных отношений в городском пространстве, недостаточная приемлимость известных методологических подходов к формированию эффективных систем управления городом в новых условиях хозяйствования, повышение требований к гибкости организационных i структур крупных территориально-хозяйственных комплексов предопределили цель данного исследования.

Основной целью исследования является теоретико-методологическое обоснование концепции самоорганизации городской социально-экономической системы, формирование комплекса методических средств проектирования гибких организационных структур местных органов власти, разработка практических вадач совершенствования системы муниципального управления.

Исходя из поставленной цели в данной работе рассматриваются и решаются следующие научные и прикладные задачи:

— обобщение существующих представлений об альтернативах совершенствования систем управления крупных социально-экономических комплексов;

— формулирование сущности проблематики, раскрывающей содержание организационного проектирования для условий самоорганизации городского хозяйства;

— исследование и развитие концепции целеобразования города, формулирование условий адекватности состояния объектов управления разнообразию целей функционирования городской социально-экономической системы;

— разработка методики классификации функций управления городом, (установление предметной области выбора объективно необходимого состава (задач муниципального управления из условия её адекватности потребностям населения;

— использование информационно-функциональной модели управления в проектировании организационной структуры администрации города;

— разработка организационно-методических документов для реализации I программно-целевого управления на муниципальном уровне;

— исследование условий формирования и функционирования специализированного подразделения «Управления целевого программирования» в структуре администрации города.

Предметом исследования является методическое обеспечение организационного проектирования системы управления крупным муниципальным образованием.

Объектом исследования служит структура территориально-хозяйственного комплекса и система муниципального управления г. Ростова-на-Дону.

Методология исследования базируется на системном подходе в изучении хозяйственной, социальной, управленческой деятельности муниципальных образований. При решении поставленной проблемы использовались элементы общей теории систем, теории программно-целевого управления, теории графов, объединенных единством методологии системного анализа сложных проблем.

В ходе исследования использовались труды отечественных и зарубежных специалистов, методические материалы по программно-целевому управлению территориальными образованиями, отчетные данные администрации г. Ростова-на-Дону.

1. Обзор существующих представлений о системах территориального управления и перспективных подходах к их совершенствованию.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. В рамках проблем совершенствования местного самоуправления одно из важнейших мест занимает проблема разработки рационального обеспечения исполнительных органов муниципальной власти. Особенности реформирования властных органов на муниципальном уровне, обусловленные прежде всего, переходом на преимущественно рыночные экономические методы управления, предъявляют новые требования к инструментальным средствам формирования оргструктур: они должны быть ориентированны на возможность учета в организационном управлении динамических свойств рыночной системы экономических взаимоотношений, достижения высшей цели муниципального управления — повышения качества жизни местного сообщества.

Исследования теоретических и практических аспектов решения проблем проектирования организационных структур сложных социально-экономических систем показали, что в настоящее время в этой области имеется ряд нерешенных задач:

— практически отсутствуют теоретические исследования по вопросам самоорганизации социально-экономических систем в аспекте получения рациональных структур управления, адекватных разнообразию целей и условий функционирования муниципальных образований — методики системно-целевого подхода к формированию оргструктур не имеют развитого понятийного и методического аппарата, а также формального описания процессов увязки сложности целевой структуры города и объективно необходимого разнообразия управляющих муниципальных органов, что приводит к интуитивному, эмпирическому выбору оргструктур исполнительной власти. не сформированы приемлемые для практического использования оптимизационные модели расчета параметров структур управления городской системы в условиях динамики ее целей и рыночной среды жизнедеятельности .

Анализ перечисленных задач позволил сформулировать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования методологии организационного проектирования систем муниципального самоуправления на основе использования концепции самоорганизации и разработки организационного обеспечения адаптивной структуры городского управления.

2. Дальнейшее углубление демократизации в обществе и прежде всего в муниципальных образованиях отражается в процессах совершенствования местных органов управления на основе их самоорганизации.

Закономерность самоорганизации проявляется в системе муниципального управления как ее способность изменять свои способы действия (функции, задачи, методы управления) и организационное строение адекватно изменению состояния среды, а Также в необходимости разрешения внутренних противоречий, вызванных несовпадением целей и интересов отдельных элементов местного сообщества (отдельных лиц или групп участников внутригородских общественно-экономических процессов).

Анализ требований, предъявляемых к организационному обеспечению систем муниципального управления как самоорганизующихся объектов, позволил сформулировать и решить следующие специальные научные вопросы: разработана концепция проектирования адаптивной организационной структуры администрации города, обусловленной изменением социально-экономических условий функционирования городского комплекса, что позволило обеспечить адекватность продуктов оргпроектирования действию объективных законов развития обществаразработан комплекс методик формирования целей функционирования, состояния объектов управления, функций и структуры управляющего органа, объединенных методологическим условием действия закона «необходимого разнообразия» ;

— разработаны прикладные методики и сформулированы требования по использованию совокупности содержательных и формализованных методов оценки параметров модели различных видов организационного обеспечения администрации города.

3. Для практического использования модели целеобразования социально-экономической системы разработан комплекс содержательных алгоритмов выделения качественных целей жизнедеятельности местного сообщества, построения «дерева целей» города, формирования измерителей целей, оценки степени прогресса их реализации. С использованием данного методического аппарата возможно формирование нормативнофункциональной модели «показателей состояния «всех объектов управления в городе в виде взвешенного по вершинам и дугам «графа показателей» для оптимизации процессов управления .

4. Осуществлено обобщение теоретическо-методологических положений анализа и синтеза структур управления муниципальными образованиями и разработаны организационные принципы структурного моделирования систем управления в условиях их самоорганизации:

— периодическая обновляемость проблемной области управления в соответствии с изменением целей функционирования городской системы ;

— адаптируемость структурных моделей условиям задачи организационного проектирования, изменяющимся в соответствии с изменением социально-экономических условий функционирования территориально-производственного комплекса.

В соответствии с данными принципами предложен метод синтеза структур управления самоорганизующихся муниципальных систем, основанный на сочетании системно-целевого и функционально-технологического подходов к организационному проектированию и позволяющий осуществлять выбор структурных параметров систем муниципального управления с учетом изменений целевой структуры города.

5. Осуществлена адаптация алгоритма автоматизированного синтеза структуры управления социально-экономической системы к условиям территориально-производственного комплекса, при этом:

— сформулированы условия, ограничения и критерии формирования рациональных «сфер деятельности» отдельных видов структурных элементов подразделений администрации города, иерархических уровней структуры типов работников управления. Каждая из «сфер деятельности» отдельных видов структурных элементов, сформированная по специально сформулированным критериям «близости» задач управления в сфере, представляют собой предварительную группировку задач управления, предписываемых для реализации структурным элементам соответствующего видарасчет количественных значений структурных параметров осуществлен в форме реализации комплекса вычислительных процедур декомпозиции «графа задач» управления по отдельным предварительно выделенным «сферам деятельности» соответствующих видов структурных элементов — количество «информационно компактных» подграфов задач управления по каждому виду «сфер деятельности» получено эквивалентно числу объективно необходимых в условиях данного города элементов организационной структуры исполнительных органов власти.

В ходе реализации второй группы вычислительных процедур алгоритма синтеза организационной структуры администрации города осуществлена трансформация исходной (существующей) структуры в искомую структуру, разнообразие параметров которой представлено размерами и сложностью проблемной области управления (в конкретный период времени) и структурными ограничениями, связанными с особенностями управленческой деятельности отдельных типов работников управления в процессах принятия решений, нормами управляемости по уровням и подразделениям городской администрации.

6. Сформирован комплекс методик практического использования разработанного подхода к проектированию организационной структуры администрации города по следующим направлениям:

1) Разработка документов организационного регламентирования: каждый из подграфов, полученных в результате декомпозиции «графа задач», представляет собой формальный способ задания функций соответствующего вида структурного элемента: состав работ управления для каждого управленческого работника определенной должности. квалификации и функциональной специализации, состав задач управления для каждого уровня организационной структуры, состав функций (задач) управления для каждого подразделения администрации города.

Эти документы могут быть использованы для практической разработки «Положений о подразделениях администрации города» и «Должностных инструкциях работников администрации города» .

2) Формирование рациональной информационной сети связей в аппарате управления администрации города. Анализируя состав информационных связей вершин отдельного подграфа (соответствующею отдельному подразделению в структуре), представляется возможным для каждого из них установить направления, адресатов и содержание информационных потоков.

3) Трансформация линейно-функционального вида Организационной структуры в программно-целевые структуры управления — исследованная методика организационного проектирования позволит осуществить гибкую реорганизацию линейно-функционального вида организационной структуры, характерной для стабильного периода функционирования территориально-производственного комплекса, в программно-целевую структуру, приспособленную для реализации системы конечных целей местного сообщества.

7. Развитая в диссертации концепция самоорганизации в структурном моделировании организационного обеспечения систем местного самоуправления может быть использована в настоящее время и в перспективе развития для совершенствования общественно-экономических отношений и достижения социально значимых целей местного сообщества.