Формирование системы управления государственной собственностью в странах СНГ: На примере Туркменистана

Начало 1990;х годов ознаменовалось крахом советской плановой экономики и распадом СССР на отдельные самостоятельные государства, которые начали непростой переход к рыночным методам хозяйствования в условиях доставшегося им в наследство системного экономического кризиса.

Общим для всех государств на постсоветском пространстве, несмотря на почти сразу же проявившуюся во многих случаях разнонаправленность политических и экономических интересов являлось: их неустойчивое развитие, подверженность экономики значительным колебаниям и рост позитивных тенденций в основном за ряд последних летформирование и реализация «национальных» моделей реформ, предусматривавших проведение структурной перестройки экономики и ее переориентацию на рыночные основы хозяйствования, отказ от идеологических приоритетов в сфере экономики и резкое сокращение объема государственного сектора в ходе приватизациинедоиспользование инструментов государственного регулирования экономики, в том числе набора методов управления государственной собственностьюзаметная переориентация целей управления государственной собственностью — от быстрого передела собственности до достижения качества управления госсобственностью, учета ее бюджетных и социальных аспектоврезкий всплеск и постепенное сокращение объемов приватизации, и пр.

В то же время, специфика этих государств1, своим историческим прошлым и менталитетом народов, тяготеющих к сильной государственной власти, государственным гарантиям и государственной ответственности за состояние национальной экономики, в наибольшей степени, на взгляд автора,.

• была учтена при осуществлении реформ в Туркменистане.- Здесь, благодаря политической воле Президента страны С. Туркменбаши (Ниязова), были отвергнуты известные «либеральные» рецепты Международного валютного фонда и Всемирного банка, а приоритетная роль в рыночных преобразованиях была отдана государственному регулированию экономики.

Видимым отличием «туркменской» модели перехода к рынку стала ее поэтапная реализация, сохранение ведущей роли государства в управлении экономическими процессами, сильная государственная поддержка социально незащищенных слоев населения, а также эффективная инвестиционная политика. Ряд принятых в стране программных документов основан на понимании отрицательного воздействия на экономическое развитие насильственного разрушения государственного сектора, а также понимании значения социальной политики как важного составляющего рыночных реформ, недооценка которого влечет социальную напряженность и противостояние, что, в свою очередь, приводит к дискредитации реформ.

1 За исключением Эстонии, Латвии и Литвы.

Как следствие, в условиях переходного периода Туркменистан, наряду с сохранением бесплатной системы образования и здравоохранения, принял практически не встречающиеся в мировой практике меры по предоставлению населению гарантированного минимума товаров и услуг первой необходимости: бесплатное пользование природным газом, электричеством, солью и водой, низкий уровень платы за жилье и коммунальные услуги, услуги транспорта, связи и др. (далее рассматривается несколько более подробно). В структуре расходов Государственного бюджета Туркменистана более 70% направляются на финансирование общественных и социальных услуг, из которых более 60% составляют расходы на развитие образования и здравоохранения.

Однако такая позиция сохранения сильной роли государства в управлении экономикой отнюдь не означает отказ от рыночных реформ. Экономический строй всегда развивается тем успешнее, чем больше экономических возможностей и свободы государство предоставляет, в том числе потому, что частная собственность быстрее всего адаптируется к меняющимся рыночным условиям.

В связи с этим, одновременно, наряду с созданием фактически заново реального сектора экономики, новых для Туркменистана и конкурентоспособных в мировом хозяйстве отраслей и производств, осуществлялась приватизация и реально шел процесс создания рыночной инфраструктуры.

В результате по основным макроэкономическим показателям Туркменистан уже в 1997 г. превысил уровень 1991 г., причем экономику страны практически не затронул финансовый кризис 1998 г., что не в последнюю очередь обусловлено отсутствием прямой зависимости страны от международных финансовых рынков, интеграции в мировую экономику исключительно на основе двусторонних межгосударственных договоров, наличия значительных запасов сырьевых ресурсов, а также возможности сокращения значительной части бюджетных расходов вследствие приобретения по решению Организации Объединенных Наций в 1995 г. статуса нейтрального государства.

Исполнительным комитетом СНГ отмечалось, что, например, в 1999 г. «лидером по темпам экономического роста среди стран Содружества стал «Туркменистан, объем ВВП которого за год увеличился на 16% в основном за счет увеличения добычи природного газа и нефти и рекордных урожаев зерна и хлопка. Следует отметить, что большая часть прироста промышленной добавленной стоимости в объеме ВВП Туркменистана получена за счет приоритетного развития перерабатывающих отраслей, в частности, легкой и пищевой. В структуре ВВП повысилась доля товаропроизводящих отраслей с.

2 Аналитический доклад «О социально-экономическом положении СНГ в 1999 г. и ожидаемых результатах развития экономики стран Содружества в 2000 г.», подготовленный Департаментом анализа экономических условий формирования зоны свободной торговли совместно с другими департаментами Московского отделения Исполнительного комитета СНГ при участии Межгосударственного статистического комитета СНГ. Разработчики доклада: Шульга В. А. (руководитель группы), Рыбкин О. Е., Казанский СЛ. и др., от 28 апреля 2000 г. 66% в 1998 г. до 69% в 1999 г. Это свидетельствует о все большей независимости страны от экспорта газа". Также было отмечено, что «по расчетам самый высокий размер прямых иностранных инвестиций на душу населения за годы независимости имеет Туркменистан — 1100−1200 долларов, Азербайджан — 780 долларов, Казахстан и Узбекистан — 450−500 долларов, Кыргызстан — 320 долларов, Беларусь и Армения — 130−140 долларов, Россия и Украина — 80−85 4 долларов, Грузия, Молдова и Таджикистан — 50−70 долларов». Такая тенденция сохраняется и сейчас. Например, темпы роста ВВП в 2000 г. составили 117,6%, в 2001 г. — 120%, в 2003 г. — 117%. Кроме того, по мере развития рыночных отношений заметно изменилась и структура источников финансирования инвестиций, например, за период с 1991 г. доля бюджетных средств снизилась с 71% до 3%, а доля собственных средств предприятий возросла с 24% до 55%.

Помимо этого сохранение в Туркменистане в процессе осуществления рыночных реформ объема и ведущей роли государственной собственности сопровождалось развитием законодательной базы в этой области. За годы реформ в стране были приняты такие основополагающие законы, как Гражданский кодекс Туркменистана, «О собственности», «О разгосударствлении и приватизации», «Об акционерных обществах», «О предприятиях», «О залоге», «О банкротстве», «Об иностранных концессиях» и др.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что элементы системы управления государственной собственностью в Туркменистане до сих пор используются разрозненно, не увязаны в единую систему, и, как следствие, управление государственной собственностью является недостаточно развитой составляющей системы государственного регулирования экономики страны в целом. Все это, в конечном счете, негативно сказывается на результативности осуществляемых реформ.

В стране, по существу, отсутствует собственная научно-исследовательская база по проблемам управления государственной собственностью. Только начиная с середины 2002 г. в рамках проекта Организации Объединенных Наций (TUK/01/001) Министерством экономики и финансов Туркменистана организована регулярная работа по исследованию и обобщению актуальных проблем функционирования госсектора экономики вообще и управления государственным имуществом, в частности3.

Следует также отметить, что отсутствие системного подхода к управ' • лению государственной собственностью, в целом, пока еще присуще и большинству других стран СНГ.

Вышеизложенные обстоятельства определили актуальность и определили тему диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических направлений формирования в Туркменистане целостной системы управления государственной собственностью, включая пер

3 Более подробно см. Кошкин В. И., Тихомирова А. А. «Проблемы реформирования государственного сектора экономики Туркменистана». — М.: «Управление собственностью», № 1,2004, с. П-22. спективу использования этой системы в целом или ее отдельных элементов в других странах СНГ.

Реализация данной цели потребовала постановки и решения следующих задач:

• выявить общность и специфику целей и методов управления национальными экономиками, управления государственной собственностью, конкретизировать то позитивное, что Туркменистан и другие страны СНГ могли бы перенять друг у друга;

• раскрыть содержание и место управления государственной собственностью в общей системе государственного регулирования экономики;

• сформулировать принципы построения Концепции управления государственной собственностью Туркменистана;

• конкретизировать основные функции управления государственной собственностью;

• обосновать необходимость и схемы имущественной казны и фонда реформирования госсектора;

• показать основные направления реформы имущественных комплексов государственных предприятий;

• проинвентаризировать пути активизации процессов управления землей и иной недвижимостью;

• разработать предложения по развитию залога, доверительного управления и концессии государственного имущества, а также по совершенствованию управления принадлежащими государству акциями, долями в акционерных, других хозяйственных обществах.

Объектом диссертационного исследования являются процессы управления государственной собственностью на различных уровнях хозяйствования.

Предмет исследования — система управления государственной собственностью Туркменистана, других стран СНГ и составляющих его территориальных и хозяйствующих единиц.

Методология исследования базируется на положениях отечественной, российской и зарубежной экономической науки, принятых законах Туркменистана, указах, постановлениях и распоряжениях Президента Туркменистана, решениях Кабинета Министров Туркменистана и других действующих правоустанавливающих документах органов государственного управления, а также критического использования зарубежного опыта.

В качестве информационной базы использованы статистические и аналитические материалы Министерства экономики и финансов Туркменистана, Национального института государственной статистики и информации Туркменистана, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации и Высшей школы приватизации и предпринимательства — института, а также информационно-аналитические материалы различных международных организаций.

Структурно исследование состоит из введения, двух глав, где соответственно рассматриваются теоретические основы построения системы управления государственной собственностью и основные направления ее совершенствования, а также заключения.

В исследовании используются сравнения предложений автора с действующей законодательной и нормативной базой Туркменистана,. Российской Федерации, ряда других стран СНГ, учитывается их позитивный опыт и недостатки управления государственной собственностью.

Главным результатом проведенного автором исследования является обоснование теоретико-методических и практических положений, позволяющих разработать и практически реализовать в Туркменистане Концепцию управления государственной собственностью, включая возможность ее использования полностью либо ее отдельных элементов в других странах СНГ.

К числу основных результатов исследования, обладающих научной новизной и характеризующих личный научный вклад автора, следует отнести:

1) Упорядочение структуры и объема государственной собственности Туркменистана путем транспарентного выделения и передачи объектов на муниципальный уровень или их отнесения к публичной собственности (в том числе для формирования правовой основы недопущения возможности отчуждения одной части объектов, необходимых для функционирования государственных институтов, или, напротив, для формирования основы государственного предпринимательства за счет коммерческого использования прочей части объектов государственной собственности);

2) Законодательную разработку и внедрение таких рыночных инструментов, как: учет и оценка государственной собственности, что позволит проинвентаризировать, вскрыть и задействовать неиспользуемые до сих пор резервы пополнения Государственного бюджета, а также обеспечить строгое соблюдение интересов государства при проведении процедур по использованию и распоряжению объектами госсобственности;

3) Новым для современной экономики Туркменистана является предложение о переходе при управлении государственной собственностью на плановую основу, предполагающем разработку ежегодных и среднесрочных программ управления госсобственностью, которые должны выступать как директивная часть предлагаемой автором системы индикативного планирования всей национальной экономики Туркменистана. Управление государственной собственностью должно реально стать самостоятельным инструментом государственного регулирования экономики и в таком контексте применяться при формировании перспективных программ развития экономики;

4) Принципиально новым для Туркменистана является и предложение об использовании таких инструментов госрегулирования, как: государственная казна и Фонд реформирования государственного сектора. Применение названных инструментов позволит, во-первых, более эффективно использовать незакрепленную за государственными предприятиями и учреждениями госсобственность и, во-вторых, задействовать новый реальный источник инвестирования государственного сектора экономики. Помимо поступлений от сделок с государственным имуществом для участия в инвестиционно-приватизационных процессах предлагается привлечь свободные средства государственного страхования (в том числе за счет введения страхования имущества государственных предприятий и сделок с ним) и части поступлений в Государственный бюджет по линии пенсионного обеспечения населения;

5) Наряду с приватизацией, арендой, доверительным управлением, залогом и управлением акциями (долями), в качестве повышения эффективности применения законодательно уже установленного элемента управления государственной собственностью также рассматриваются концессии. По прогностическим расчетам использование концессии, например, только при строительстве и монтаже тепло-, водопроводящих систем по Туркменистану в целом позволит уже в ближайшие годы сэкономить при инвестировании в данную отрасль средства Государственного бюджета на сумму в несколько сотен млн. долларов США. Причем концессия может уже в самое ближайшее время оказаться наиболее востребованной в сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспортных коммуникаций, судя по темпам их развития;

6) Центральное место в диссертационном исследовании занимает проблема реформы государственных предприятий в Туркменистане. Предлагаются следующие процедуры поэтапного перехода госпредприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования:

• на основе независимой экспертизы все государственные предприятия Туркменистана должны быть распределены на 3 группы:

— первая группа — предприятия, остающиеся в статусе государственных;

— вторая группа — предприятия, подлежащие разгосударствлению и приватизации;

— третья группа — предприятия, подлежащие ликвидации;

• проводится реструктуризация задолженности государственных предприятий по платежам в Государственный бюджет и за государственные услуги по энерго-, тепло-, и водоснабжению;

• для предприятий, подлежащих разгосударствлению и приватизации, предлагается новая модель приватизации, основанная на подходе к приватизируемым объектам в зависимости от их ликвидности и предполагающая государственное участие в инвестиционно-приватизационных процессах на неликвидных предприятияха также льготы на приобретение государственной собственности для населения страны.

• обеспечивается переход на международные стандарты бухгалтерского учета;

• осуществляется переход к контрактной системе назначения руководителей государственных предприятий и сокращение вмешательства в деятельность указанных предприятий вышестоящих министерств. Строго регламентируется порядок создания и ликвидации государственных предприятий;

• ведение более либеральной амортизационной политики, упрощение и укрупнение норм амортизации;

• ускорение и завершение передачи объектов социально-культурного и жилищно-коммунального хозяйства, находящихся на балансах предприятий, в ведение местных органов власти;

• ужесточение санкций к предприятиям, допускающим неплатежи, неуплату налогов, активное применение механизма банкротства;

7) Принципиальным является вопрос о разработке законодательной базы и механизма запуска земли в хозяйственный оборот. В диссертации предложена структура и базовые концептуальные подходы к разработке и принятию Закона Туркменистана «О земле» ;

8) По мнению автора, внедрение системного подхода к управлению государственной собственностью должно дать для Туркменистана экономический эффект, который слагается из следующих составляющих:

• за счет применения системы планирования, учета и контроля в процессе управления функционально-целевым государственным имуществом, а также наведения должного порядка и эффективной организации в органах государственного управления существенно сократятся затраты на содержание государственного аппарата;

• за счет вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых или неэффективно используемых объектов государственного имущества (земля, незавершенное строительство и т. п.) и применения эффективных технологий управления ими резко повысится бюджетная эффективность (возрастут неналоговые поступления в бюджет);

• за счет реформирования государственных предприятий и организа-, ций, базирующихся на коммерческой государственной собственности, увеличатся поступления в бюджет налогов, прибыли и дивидендных платежей от использования указанной собственности;

• за счет реализации мероприятий по кадровому обеспечению управления государственным имуществом ожидается резкий рост социальной эффективности, выражающийся в увеличении количества рабочих мест на государственных предприятиях, росте уровня доходов работников, как за счет основной заработной платы, так и за счет дивидендов, получаемых ими в качестве акционеров.

Результаты диссертационного исследования имеют межстрановое значение и могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию управления государственной собственностью не только в Туркменистане, но и в России и в других странах — членах СНГ.

Заключение

.

Проведенное диссертационное исследование позволило автору сформулировать следующие основные выводы и предложения:

1. Несмотря на почти сразу же проявившуюся разнонаправленность политических и экономических интересов, практически все государства переходной экономики характеризуются не столько наличием особенностей, сколько общностью целей, критериев и тенденций развития, что формирует предпосылки для системного подхода к решению проблем управления на стадии переходного периода, исходя из совокупности позитивного опыта и недостатков в данной сфере. Как следствие, выделяется ряд стратегических целей государственного управления экономикой, в том числе общих, специфических, а также зависимых от временного интервала социально-экономических трансформаций.

2. Учитывая, что частная собственность быстрее всего адаптируется к меняющимся рыночным условиям, государство должно минимизировать свое участие в экономике, но не допуская при этом насильственного разрушения госсектора и/или недооценивая значение социальной политики.

3. Несмотря на существенные различия в объеме и структуре госсектора в различных странах, государство в условиях переходной экономики сохраняет существенную роль, которая позволяет ему не только корректировать провалы рынка, но и обеспечивать социальную справедливость для всех слоев населения страны.

4. В механизме государственного регулирования экономики важное место занимает управление государственной собственностью, которое может дать максимальный эффект лишь в том случае, когда все элементы управления государственной собственностью приведены в действие как система, охватывающая:

• все функции управления, учет и оценку госимущества, планирование, организационную структуру управления и контроль;

• весь состав объектов государственной собственности, включая землю, недра, водные ресурсы, леса, имущественные комплексы предприятий, государственные ценные бумаги, в том числе государственные пакеты акций, объекты жилой и нежилой недвижимости, нематериальные объекты (интеллектуальная собственность, товарные знаки, программные продукты), имущественная казна государства;

• полный набор способов управления государственной собственностью: разграничение и создание новых объектов государственной собственности, безвозмездное пользование, аренда, концессия, залог, доверительное управление, приватизация, национализация, банкротство;

• все обеспечивающие инструменты системы управления государственным имуществом: учетно-информационное обеспечение, оценка объектов государственной собственности, законодательно-нормативное обеспечение, кадровое обеспечение, контроль за использованием и распоряжением государственной собственностью.

5. В диссертационном исследовании предлагается значительно расширить привычные рамки системы управления государственной собственностью за счет упорядочения структуры государственной собственности, перехода к планированию ее приобретения, использования и выбытия, а также внедрения таких новых инструментов госрегулирования, как: государственная казна и Фонд реформирования государственного сектора.

6. На качественно новый уровень также предлагается поднять и сам механизм управления государственной собственностью в Туркменистане путем принятия одноименной Концепции, основные принципы которой сформулированы автором в диссертации. Концепция последовательно развивает аналогичные позитивные наработки предшествующего этапа в данной сфере, имеющие место в других странах, в Туркменистане, вовлекает в активное использование ранее незадействованные или используемые недостаточно инструменты управления государственной собственностью;

Следует особо подчеркнуть, что системный подход к управлению государственной собственностью, внедрение Концепции управления государственной собственностью в Туркменистане в принципе не потребует затрат из действующего Государственного бюджета страны, который все последние • годы по ряду объективных причин остается неизменно напряженным. Более того, за счет «размораживания» не работающей в настоящий момент государственной собственности и включения новых экономических рыночных рычагов, через 2−3 года после начала реформирования появится возможность существенно снизить бюджетную нагрузку на нефтегазовый комплекс Туркменистана и решать задачу увеличения материального благосостояния различных слоев населения (не за счет представления им со стороны государства дотаций и субсидий), а преимущественно за счет роста доходов от приобщения их к владению акциями и другими объектами собственности.

7. В целом, система управления государственной собственностью, по ходу реализации предложенных в ее контексте мер, методов и этапов, по мнению автора диссертационного исследования, создает реальные условия для перехода Туркменистана к модели социально-ориентированного государственного капитализма. Специфика данной модели заключается в том, что она базируется на эффективном и равноправном взаимодействии государственного и частного капиталов при регулирующей роли государства в экономике в целом, а также в том, что принятие решений, направленных на развитие функционирования и повышения эффективности экономики должно. осуществляться не госчиновниками, а по законодательно утверждаемым и неукоснительно соблюдаемым нормам с применением как Президентского контроля, так и дополняющих его демократических институтов контроля.

При этом, главной социальной опорой государственного устройства Туркменистана, активными сторонниками реализуемой в стране социально-экономической политики осознанно и объективно станут не только (и не столько) владельцы крупных состояний, а широкие слои среднего класса, в числе которых значительная часть государственных служащихменеджеры и квалифицированные работники предприятий, а также представители малого бизнеса в городе и на селе.

8. Автор в качестве национального консультанта от Туркменистана принял непосредственное участие в разработке Концепции управления государственной собственностью Туркменистана, осуществленной в рамках проекта Организации Объединенных Наций (TUK/01/001) в 2002;2004 годах, которая была рассмотрена и получила одобрение Координационного совета экономических органов Туркменистана. Кроме того, материалы диссертации использованы автором в практической деятельности при подготовке им не менее 30 различных законодательно-нормативных документов в Туркменистане, в том числе непосредственно автором были разработаны ныне используемые в Туркменистане механизмы аренды, безвозмездного пользования государственного имущества, проведения торгов и осуществления других процедур приватизации и пр.

9. Несмотря на акцент в сторону Туркменистана, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, по мнению автора, имеют межстрано-вый характер и могут быть использованы другими странами СНГ.

Это касается Концепции управления государственной собственностью, в том числе ее отдельных элементов, описанных в диссертации особенностей государственного регулирования экономики, приоритета в них социальной составляющей, усилий по развитию реального сектора экономики, а также подчинению этим целям методов управления государственной собственностью, использование которых, в целом, не только не нанесло какого-либо ущерба экономике Туркменистана, а, напротив, способствовало формированию тенденций устойчивого экономического роста.