Организационно-правовые основы деятельности Органов Внутренних Дел по обеспечению законодательства Российской Федерации о гражданстве

Актуальность темы

исследования. В результате распада СССР и возникновения на его территории новых независимых государств прежде единое гражданство перестало существовать, вследствие чего вопросы приобретения и прекращения российского гражданства обрели крайне актуальное звучание. Объясняется это непосредственной связью гражданства и государственности, гражданства и суверенитета. Гражданство является одним из важнейших признаков государства, которое не может существовать без граждан.

С гражданством в прямой зависимости и связи находятся права, свободы и обязанности человека, их объем и содержание. Гражданство есть непременная предпосылка для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него предусмотренных Конституцией РФ обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри России, но и за рубежом.

В последние годы большинство государств — бывших республик СССР приняли законы о гражданстве, определив тем самым, кто является их гражданами. Однако ситуация осложняется тем обстоятельством, что эти государства сформировали ряд собственных принципов, которые иногда противоречат общепринятым международным стандартам. В результате возникает проблема лиц без гражданства, беженцев, а также лиц, которые не по своей воле оказались за пределами государства, гражданами которого они хотели бы являться. Многие бывшие граждане СССР длительное время проживают в РФ, не имея российского гражданства и без юридически оформленного статуса постоянно проживающего иностранного гражданина или лица без гражданства. Более того, эти люди на протяжении значительного количества лет, добросовестно заблуждались относительно своей принадлежности к российскому гражданству.

Основным субъектом в системе полномочных органов государственной власти, ведающими вопросами гражданства, осуществляющими в пределах своих полномочий государственное управление в данной сфере является органы внутренних дел и их паспортно-визовые подразделения. Их функциональная деятельность направлена не только на создание оптимальных условий для практического осуществления прав человека и гражданина в сфере гражданства, но и на обеспечение интересов общества и государства.

Анализ правового регулирования свидетельствует, что наряду с позитивными моментами, связанными с внесением в законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам гражданства прогрессивных изменений и дополнений, соответствующих конституционным требованиям, существуют проблемы обеспечения интересов общества и государства, защиты законных прав человека и гражданина. Не всегда подзаконные нормативные акты соответствуют требованиям законности.

В этой связи проведение теоретико-прикладной разработки некоторых проблем правового регулирования отношений гражданства РФ и деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел по обеспечению производства по делам о гражданстве РФ представляется достаточно актуальной как с научной, так и практической точек зрения. Недостаточность в современных условиях и на перспективу специальных исследований в этой области и обусловили выбор темы диссертации.

Степень разработанности темы исследования. Первыми исследователями российского гражданства (подданства) являлись В. М. Гессен, С. С. Кишкин и B.C. Шевцов, посвятившие этому важнейшему правовому институту свои монографические исследования. Заметный вклад в изучение этих вопросов внес крупный специалист в области международного права C.B. Черниченко.

Гражданство, как часть правового статуса человека и как государственно-правовое явление изучалось такими отечественными учеными-правоведами как С. А. Авакьян, Н. В. Витрук, Б. Н. Габричидзе, Л. Д. Воеводин, Д. Л. Златопольский, O.E. Кутафин, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев, В. В. Полянский, В. Д. Попков, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, Б. С. Эбзеев, Г. И. Тункин, B.C. Чиркин, Б. В. Щетинин, Ц. А. Ямпольская и др.

Важное место в научной разработке проблем реализации государственной политики в области гражданства, властного воздействия государства на общественные отношения в сфере гражданства занимают исследования В. Н. Бутылина, H. JL Гранат, А. И. Денисова, А. И. Дурденевского, М. Г. Кириченко, Р. И. Кулика, А. И. Лепешкина, О. Ф. Мураметса, Н. М. Смородина, И.П. Трай-нина, J1.H. Уманского, И. Е. Фарбера и др.

Различные аспекты обеспечения органами внутренних дел прав человека и гражданина в сфере гражданства рассматривались И. Б. Кардашевой, B.C. Обидиным, В. В. Сапелкиной, О. Т. Смирновой, Ю. Н. Сосновской, A.A. Яковлевым и др.

Однако в работах указанных авторов вопросы приобретения и прекращения гражданства анализировались не комплексно, а как отдельные компоненты деятельности органов внутренних дел по обеспечению паспортно-визовой системы РФ. В прямой постановке административно-правовые вопросы этой проблемы в современных условиях, самостоятельному монографическому исследованию не подвергались и достаточно глубоко не изучались.

Все вышеуказанное и определяет актуальность темы исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации законодательства по вопросам гражданства РФ.

Предмет исследования составляют нормативноправовые акты, регулирующие вопросы гражданства РФ, а также современное состояние деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел в сфере приобретения и прекращения гражданства РФ.

В настоящей работе не рассматриваются практика и проблемы приобретения и прекращения гражданства РФ детьми и недееспособными лицами в связи со значительным объемом соответствующего нормативного материала, что предполагает возможность самостоятельного научного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью и основными задачами исследования являются научное обоснование предложений и разработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования и повышения эффективности деятельности органов внутренних дел по реализации российского законодательства о гражданстве.

Для достижения указанной цели в диссертации ставятся и решаются следующие основные задачи:

— проанализировать законодательство РФ, иные нормативно-правовые акты и международные соглашения, регламентирующие отношения гражданства в РФ и определить этапы его развития;

— изучить административно-правовой статус полномочных государственных органов, ведающих вопросами гражданства;

— исследовать административно-правовые режимы приобретения и прекращения гражданства;

— осуществить анализ содержания производства по делам о гражданстве как самостоятельной части административно-процедурного процесса;

— выделить и определить юридическую форму принимаемых органами внутренних дел решений по вопросам гражданства;

— изучить и обобщить практику применения паспортно-визовыми подразделениями органов внутренних дел действующего законодательства, а также подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы приобретения и прекращения гражданства;

— сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования вопросов гражданства, а также деятельности органов внутренних дел по обеспечению производства по делам о гражданстве РФ.

Методологическая база и методы исследования. Методологической основой исследования составляет диалектико-материалистический подход к изучению проблем гражданства, фундаментальные положения права, социологии, общей теории управления. Исследования проводились с использованием частных методов научного познания (наблюдение, экспертных оценок, изучение документов, статистического и практического материала), предполагающих реализацию возможностей сравнительно-правового, конкретно-социологического, исторического, логического анализа.

Эмпирическую базу исследования составили международно-правовые соглашения по вопросам гражданства и, прежде всего, Европейская конвенция о гражданстве от 1997 года, международно-правовые соглашения РФ в сфере гражданства, соответствующие нормы Конституции РФ, положения Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г., Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», подзаконных нормативных актов о гражданстве РФ. Анализировались нормы иного федерального законодательства РФ, постановления Правительства РФ, приказы МВД России, материалы изучения и обобщения практики деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел в рассматриваемой сфере. В ходе работы над исследованием диссертант использовал собственный опыт работы в паспортно-визовой службе органов внутренних дел Московской области.

Научная новизна исследования. Данная работа является одной из первых попыток комплексного исследования проблем административно-правового регулирования в области приобретения и прекращения гражданства РФ. Впервые изучаются такие сложные административно — правовые явления, как производство по делам о гражданстве, а также деятельность паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел как субъектов такого производства.

Исследование позволило автору предложить уточненную периодизацию становления российского законодательства о гражданстве, выделить производство по делам о гражданстве в качестве самостоятельного вида административно-процедурного производствауточнить стадии производства по делам о гражданстве. Новизной отличаются впервые сформулированные автором поводы и основания возбуждения дела о гражданстве, а также процессуальные формы решений, принимаемые органами внутренних дел по делам о гражданстве.

Положения выносимые на защиту:

1. Периодизация развития российского законодательства по вопросам гражданства, складывающаяся из двух этапов: 1991;2002 г. г. — этап возникновения, 2002 г. — настоящее время — этап совершенствования.

2. Авторское определение производства по делам о гражданстве как института административного права, которое в смысле нормативного его определения представляет собой совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения при возникновении и разрешении индивидуального управленческого дела в области гражданства. Оно выступает в виде двух основных своих разновидностей, как дело о приобретении гражданства или прекращении гражданства РФ.

3. Производство по делам о гражданстве это особый самостоятельный вид административного производства, который, наряду с другими (регистрационным, разрешительным, аттестационным, лицензионным, аккредитаци-онным, сертификационным), — является частью административно-процедурного процесса.

4. Вывод о том, что производство по делам о гражданстве, состоит из четырех стадий: возбуждение деларассмотрении дела и принятие решенияобжалование и отмена решенияисполнение решения.

5. Авторское определение понятий «повод» и «основание» возбуждения дела о гражданстве. В качестве повода выступает поступившее в орган внутренних дел письменное или устное заявление конкретного лица, указывающее на его желание приобрести или прекратить гражданство РФ.

Основанием возбуждения дела является наличие заявления и всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов применительно к конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства РФ.

6. Авторская классификация процессуальных форм, принимаемых органами внутренних дел решений по вопросам гражданства, на две группы: постановление и определение.

7. Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, иных нормативно-правовых актов РФ по вопросам гражданства включают:

— внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», касающееся легитимности полномочий Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФвведения упрощенного порядка восстановления в гражданстве РФ для иностранцев, ранее состоявших в гражданстве РФ и утративших его без их свободного волеизъявлениязакрепления процессуальных форм принимаемых органами внутренних дел решений по вопросам гражданства, установления нормы, что документом, удостоверяющим гражданство РФ ребенка, до получения паспорта, является свидетельство о его рождении и др.

— внесение изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФоб исключении норм, освобождающие отдельные категории заявителей от предоставления документов, подтверждающих владение русским языком, а также устанавливающие сроки предоставления документов, подтверждающие выход из иного гражданствао предоставлении права сотрудникам органов внутренних дел принимать решения о возвращении заявителю документов в силу их ненадлежащего оформления и механизм такой процедуры и др.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в проведении всестороннего анализа административно-правовых основ регулирования в сфере гражданства, которые позволят внести определенный вклад в теорию изучаемого вопроса, совершенствовать практику государственного управления, организацию административной деятельности органов внутренних дел в указанной сфере. Вопросы гражданства после распада СССР, для РФ и других бывших союзных республик стали чрезвычайно актуальны, как в теоретическом, так и практическом плане. Научное исследование административно-правовых режимов приобретения и прекращения гражданства, а также производство по делам гражданства, представляет собой определенный вклад в разработку теоретических основ российского гражданства и создают методические предпосылки для совершенствования деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел.

Практическая значимость работы определяется совокупностью выдвинутых предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования и практики рассмотрения вопросов приобретения и прекращения гражданства. Результаты исследования могут быть использованы:

— в практической деятельности государственных органов, ведающими делами о гражданстве;

— в научно-исследовательской деятельности;

— в учебном процессе общеобразовательных учреждений МВД России при изучении курсов «Административное право" — «Административная деятельность органов внутренних дел»;

— при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблемекомплексным характером исследованияизучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.

Автором изучено законодательство советского и постсоветского периодов, действующее российское законодательство, относящиеся к предмету исследованияспециальная и научная литература по конституционному, административному праву, а также науки управления и социологии права.

Выводы и рекомендации исследования основаны на материалах анализа практики деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел Владимирской, Московской, Орловской, Тверской, Тульской областейизучением информационно-аналитических документов ФМС России, а также статистических данных ГИАЦ МВД России. В процессе исследования автором было изучено более 300 дел по вопросам гражданства.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры Управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Управление административной деятельностью органов внутренних дел», «Организация деятельности служб общественной безопасности органов внутренних дел», а также для проведения занятий с руководителями МВД, ГУВД, УВД координирующих деятельность паспортно-визовых подразделений и подразделений по делам миграции на Высших академических курсах Академии управления МВД России. Кроме того, некоторые положения диссертационного исследования, имеющие практическую значимость, приняты к внедрению в ГУВД РО СОБ МВД России, что подтверждено соответствующим актом.

Структура и объем диссертации

определялись целью и задачами исследования, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

По результатам диссертационного исследования, формулируются следующие выводы и предложения.

1. Гражданство представляет собой устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. В полном объеме лицо может использовать права, свободы и исполнять обязанности, закрепленные в главе 2 Конституции РФ, только будучи российским гражданином.

Распад СССР послужил причиной становления российского гражданства. Закон о гражданстве явился одним из проявлений получившего закрепление в Декларации о суверенитете России курса на становление независимой и самостоятельной российской государственности. Он предоставил возможность значительно расширить круг российских граждан посредством предоставления гражданства в облегченном порядке и при отсутствии жестких требований при приеме в гражданство РФ. Каждому гражданину бывшего СССР была предоставлена возможность приобрести российское гражданство практически в уведомительном порядке и большинство желающих приобрести гражданство РФ его приобрели. Практика применения Закона о гражданстве за 10-летний период его действия показал, что его ресурс себя исчерпал.

Новый Федеральный закон строится на концептуально иной основе и ознаменовывает возвращение к принципам регулирования «классического» национального гражданства. Любая организация вправе предъявлять требования соответствия к своим будущим членам. Благодаря этому государство обеспечивает качество своих граждан, вырастает престиж российского гражданства. В настоящее время законодатель увязывает получение гражданства с выполнением ряда обязательных требований: пятилетнего непрерывного проживания на территории РФ, исчисляемого с момента получения вида на жительствообязательства соблюдать Конституцию РФ и законодательство.

РФиметь законный источник существованияотказ от иностранного гражданствавладение русским языком.

Современное российское законодательство по вопросам гражданства характеризуется либеральным порядком приобретения гражданства РФ гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР и ужесточением, но с соблюдением международных стандартов, условий приобретения гражданства РФ остальными категориям иностранных граждан и лиц без гражданства.

Рассматривая эволюцию российского законодательства по вопросам гражданства можно условно выделить два этапа, во временном плане соответствующих принятию важнейших законодательных документов, регламентирующих порядок реализации права на гражданство.

Первый этап (1991;2002 г. г.) — этап возникновения законодательства о гражданстве суверенного российского государства.

Второй этап (с 2002 г. по настоящее время) — этап совершенствования российского законодательства по вопросам гражданства, преодоления недостатков на пути к формированию гражданского общества.

2. Основным субъектом государственной системы обеспечения право на гражданство РФ является государство, осуществляющее функции в этой системе через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Непосредственное выполнение задач и функций по решению вопросов гражданства РФ в системе органов исполнительной власти обеспечивают: Президент РФКомиссия по вопросам гражданства при Президенте РФМИД РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФФМС России и территориальные органы внутренних дел. Существенную роль в системе государственных органов, решающих вопросы гражданства играют органы внутренних дел, что вполне объяснимо, поскольку большая часть дел по гражданству рассматривается в отношении лиц, проживающих на территории РФ, причем рассматриваются эти дела в упрощенном порядке. Действующая система полномочных органов, ведающих делами о гражданстве РФ, в достаточной степени охватывает все возможные сферы правоотношений, в которые вступает человек как субъект права при решении вопросов гражданства, и направлена, как на соблюдение прав и свобод человека в этой области, так и обеспечения интересов общества и государства.

В то же время, автор отмечает, что эффективность деятельности полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, во многом зависит от быстрейшего приведения российского законодательства о гражданстве в соответствие с современной системой и структурой федеральных органов исполнительной власти.

3. Особое значение при рассмотрении вопросов гражданства имеют административно-правовые режимы приобретения и прекращения гражданства РФ. В процессе исследования автор рассматривал порядок приобретения и прекращения гражданства как объект группы однородных отношений и вид правоприменительной деятельности органов внутренних дел.

Современный режим приобретения и прекращения гражданства РФ характеризуется достаточно упрощенным порядком для граждан бывшего СССР проживавшим и проживающим в государствах, входивших в состав СССР и ужесточением условий приобретения российского гражданства для остальных категорий иностранцев, находящихся на территории нашей страны.

Главным предназначением административно-правовых режимов в сфере гражданства является создание такого нормативного и реального порядка, который бы обеспечивал защиту прав человека и гражданина, а также интересов общества и государства.

В частности, предлагается предусмотреть для отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства упрощенный порядок восстановления в российском гражданствевключить в Федеральный закон категорию «прожиточный минимум», как оценка требуемого размера законных средств существованияисключить из формализованных бланков заявлений по вопросам гражданства самостоятельных пунктов, касающихся следующих сведений о заявителе: национальность, вероисповедание, работа в органах безопасности, правоохранительных органах или нахождении на военной службе иностранных государств.

4. Рассмотрение дел по вопросам гражданства осуществляется в границах специального правового механизма — производство по делам о гражданстве РФ. Производство по делам о гражданстве является одной из сторон административно-процедурной деятельности, осуществляемой территориальными органами внутренних дел и представляющими их должностными лиц. Оно представляет собой особый самостоятельный вид производства, являясь наряду с другими, — частью административно-процедурного процесса.

Производство по делам о гражданстве состоит из нескольких последовательно расположенных по времени стадий.

В диссертации уточняются стадии данного производства, вводятся в научный оборот и раскрывается содержание понятий повод и основание возбуждения дела по вопросам гражданства.

5. Результатом рассмотрения дела по существу является принятое органом внутренних дел соответствующее решение. Однако действующее законодательство не предусмотрело процессуальную форму, в которую должно облекаться такое решение. В диссертации дается классификация принимаемых органами внутренних дел решений по вопросам гражданства, которые могут иметь форму постановления или определения в ходе производства.

6. Обоснованы предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве РФ», Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ. Автором систематизирован и дан в приложении перечень документов, представляемых заявителем при решении вопросов приема в гражданство РФ.

7. Высказанные в работе предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования отношений гражданства в РФ, деятельности паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел позволит обеспечить более эффективное и качественное рассмотрение дел по вопросам гражданства РФ.