Организационно-управленческие методы развития муниципальных образований на основе стандартизации социальных услуг

Актуальность" темы исследования определяется возрастающей-значимостью процессов развития муниципальных образований, обеспечивающих реализацию интересов местных сообществ в удовлетворении социальных и экономических потребностей людей. Процессы децентрализации управления, передачи' в регионы и на муниципальный уровень прав собственности и ответственности за использование объектов хозяйственной деятельности изменили социально-экономический и организационно-управленческий статус муниципалитетов. Местные власти выступают как поставщики услуг, ориентированные на предоставление определенного уровня сервиса для своих потребителей посредством управления муниципальными (государственными) ресурсами. Поскольку особенностьюj муниципальной экономики является! ее ярко выраженный социальный характер, то усилиями органов местного самоуправления может эффективно решаться значительная доля социальных проблем в сфере обеспечения жильем, коммунальными услугами, услугами в сфере образования, здравоохранения, культуры, других сферах. Однако процессы реформирования местного самоуправления одновременно выявили множество проблем, связанных с недостаточностью финансово-экономической базы, отсутствием четкого разграничения компетенции между органами< власти различных уровней, нехваткой реальных прав и полномочий у муниципалитетов, асимметрией в уровнях развития территорий. Настоятельная необходимость комплексно и всеобъемлюще решать задачи текущего и стратегического развития территории и, в то же время, ограниченность ресурсной базы требуют выработки и применения органами власти и управления организационно-управленческих методов развития муниципальных образований, основанных на стандартизации муниципальных социальных услуг. Эти метод управления обусловлены необходимостью совершенствования управленческой деятельности на основе генерирования и укоренения новых технологий" и инстр! ументов муниципального менеджмента, который должен быть ориентирован как. на выполнение стандартных, повторяющихся-, операций и функций, так и появляющихся новых, вызываемых к жизни действием факторов внешней среды и усложнением, внутренней.

Без решения этой задачи невозможно обеспечить на должном уровне потребности в общественных благах и услугах, создать благоприятные условия для" развития бизнеса. Мероприятия по регулированиюобъемов и качества муниципальных социальных услуг предполагают разработку параметров, характеристик и элементов социальных услуг, внедрение новых методовt и алгоритмов их реализации, применение разработанных и апробированных как в зарубежнойтак и в отечественной практике подходов^ к стандартизации, на основе их комплексного и системного изучения, обобщениями критического переосмысления.

Степень> разработанности, проблемы. Проблема государственного управления развитием сложных социально-экономических счстем рассматривалась в трудах классиков организационной и экономической науки, таки как М. Вебер, У. Изард, Н. Кондратьев, М. Мескон и др., а также в работах современных отечественных ученых — А'. Гранберга, Г. Клейнера, В. Лексина, Bt May, Н. Некрасова, А. Швецова!

Теоретические и концептуальные основы региональной экономики, определение роли и места муниципального хозяйства в развитии экономики регионов представлены в работах А. Маршаловой* Т. МорозовойА. Новоселова, О. Пчелинцева, С. СуспицынаР.' Шнипера и др.

Комплексному анализу экономических и организационных проблем реформирования местного самоуправления, роли планирования1 и программирования в системах управленияразличного таксономического порядка, а также применению инструментов регулирования посвящены работы Т. АвдеевойВ. БильчакаН: Емельянова, Б. Жихаревича, В. ИвановойО. Овчинниковой, И. Рисина, Ю. Трещевского и др.

Проблемы реформирования аппарата государственной и муниципальной власти и. проведения административной реформы освещены в работах Г. Атаманчука, М*. Глазырина, М. Калюжного, G. Нарышкина и др.

Обобщению и систематизации проблем современных регионов, а гакже поиску направлений развития Юга России посвящены, работы таких отечественных ученых-экономистов, как JI. Бадмахалгаев, М. Беляев, М. Гузев, О: Иншаков, О. ЛомовцеваИ: Митрофанова, Т. Шлаксунова, Р.' Попов, И: Шабунина и других.

Вто" же время требуют комплексного научного обоснования организационно-управленческие методы* развития муниципальных систем наоснове унификации, и стандартизации" функций, операций, выполняемых организациями и учреждениями в процессе предоставления социальных муниципальных услуг, что1 предопределило актуальность темы, цель и задачи диссертационной работы.

Целью диссертационного исследования^ является научно-теоретическое обоснование и разработка организационно-управленческих методов развития муниципального5 образования на основе внедрения стандартов качества муниципальных услуг.

В соответствии с целью поставлены и решались следующие задачи:

— исследовать экономическое содержание муниципального образования как объекта управления и развития;

— раскрыть роль системы управления в развитии муниципального образования и обеспечении потребности населения в социальных благах и услугахсистематизировать методолого-методическую базу процессов стандартизации муниципальных услуг;

— разработать методику мониторинга потребности в социальных муниципальных услугах;

— провести оценку потребности в социальных муниципальных услугах для городского округа — город Волжский;

— проанализировать результаты и тенденции социально-экономического развития городского округа — город Волжский;

— научно обосновать и содержательно представить комплекс организационно-управленческих методов внедрения стандартов качества муниципальных социальных услуг городского округа — город Волжский.

Объектом исследованияявляются муниципальные образования, для* управления развитием которых используются методы стандартизации! муниципальных социальных услуг.

Предметом исследования выступает система социально-экономических и организационно-управленческих отношений по поводу удовлетворения потребности в социальных услугах, предоставляемых населению муниципального образования.

Теоретической и методологической основой работы послужили классические и современные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам социального развития" и управления экономикой на муниципальном уровне. Методология диссертационного исследования основана на использовании системного подходаконкретизирована совокупностью общенаучных и конкретно экономических методов: анализ, синтез, сравнение, группировка, экспертные оценки, расчет показателей и пр.

Информационно-эмпирической' базой исследования стали законодательные акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти, справочные материалы Федеральной службы государственной статистики, монографическая литература, публикации в отечественной и зарубежной периодической печати, посвященные общеэкономическим, организационным вопросам развития муниципальных образований, материалы научно-практических конференций и муниципальных органов власти, Intemet-pecypcbi, собственные разработки автора.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Экономическое содержание муниципального образования как объекта управления и развития определяется тем, что, во-первых, оно является основнымг звеном территориального хозяйствования, на уровне которого формируются пропорции между производством (валовым муниципальным продуктом) и социальным потреблением (конечным потреблением) — во-вторых, (благодаря непосредственной близости к нуждам местного сообщества и доминированию социальной компоненты системы) обладает свойствами самоорганизации, и инновационного обновления. Все это создает возможности! применения организационно-управленческих методов" регулирования развития муниципального образования: межбюджетные отношения в обеспечении стандартов качества жизни на любой территории (государственное регулирование), увязка получения доходови социальных благ с результатами функционирования экономики. (самоорганизация). В^ частности, используются организационные схемы и экономические регуляторы деятельное пг по разработке и внедрению стандартов качества муниципальных услуг.

2. Роль системы управления городом в удовлетворении потребностей местного сообщества в социальных благах заключается в осуществлении планово-нормативной деятельности по регламентации и стандартизации процессов реализации, муниципальных услуг, а также в создании организационно-экономических условийдля их эффективного производства. Для этого в комплексной' модели управления развитием муниципального образования предусмотрены, блоки: анализ общественного мнения и социальных потребностей, укрепление конкурентных преимуществ территории, оптимизация системы управления, разработка программы развития, контроль за деятельностью предприятий и организаций по ее выполнению. В частности, задачи оптимизации полномочий и функций муниципалитета, а также совершенствования административно-управленческих процедур их исполнения решаются в рамках начатых в некоторых муниципальных образованиях процессов разработки и реализации стандартов качества муниципальных услуг.

3. Методолого-методическое обеспечение стандартов качества услуг, предоставляемых населению муниципального образования, включает совокупность принципов, логики, форм, методов и средств реализации различных управленческих технологий и процедур. Принципы основаны на отказе от прямого управления производителями социальных услуг в пользу организационно-регулятивных и мотивационно-ориентирующих воздействийлогика предполагает этапность разработки и внедрения стандартов' от определения набора и содержания муниципальных услуг до" оценки эффективности деятельности их производителейв качестве приоритетной формы рассматривается изменение статуса бюджетных организаций на муниципальные автономные учреждениясовокупность методов складывается из административных (лицензирование, стандартизация, сертификация, экспертиза, контроль и надзор, учет и анализ, регулирование, организация взаимодействия), правовых (нормативно-устанавливающие и нормативно-регулирующие акты), экономических (бюджетное регулирование, планирование, прогнозирование, управление муниципальным имуществом) — средствами являются планово-организационные, административно-распорядительные, кадровые, исполнительские и другие, применяемые в конкретных организациях.

4. Основополагающим моментом для введения стандартов является создание системы мониторинга потребности в муниципальных услугах. Она является важнейшим элементом планирования расходной части бюджета и направлена на повышение качества планирования муниципальных расходов, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. Оценка реальных потребностей в предоставлении муниципальных услуг позволяет обеспечить эффективность использования муниципальных средств и координацию планов социально-экономического развития города, исходя из интересов населения. Методика мониторинга включает: 1) определение объектов (услуги, включенные в реестр) — 2) определение регламента проведения мониторинга в формате «мероприятие — срок — ответственные исполнители" — 3) организация проведения мониторинга- 4) коррекция на основе изученияs общественного мнения^ проведения наблюденийучета экспертных оценок, оценки качества ресурсного' обеспечения оказания услуг. Результаты ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг учитываются при формировании расходной части бюджета муниципального образования1 на очередной финансовый, год и* являются целевыми параметрами уровня удовлетворения спроса на услуги.

5. Оценка потребности? в социальных услугах, анализ результатов и тенденций социально-экономического развития конкретного муниципального образования позволяют научно обосновать и содержательно представить комплекс организационно-управленческих мер, сочетающих процедуры по созданию и укоренению в практике работы конкретных организаций стандартов качества муниципальных социальных услуг. Мероприятия охватывают три основных направления: создание системы стандартов качества муниципальных социальных услугвнедрение методики оценки соответствия муниципальных услуг стандартам качестваперевод традиционных бюджетных организаций^ форму муниципальных автономных учреждений. Их реализация приводит к совершенствованию отдельных сфер муниципальной экономики, выявлению ее резервов, повышению эффективности использования ресурсов^ при замене административных методов управленияэкономическими.

Научная" новизна исследования заключается в следующих положениях:

— доказано, что организационно-управленческие методы развития муниципального образования* (увязка получения социальных благ с результатами функционирования1 экономики, организация разработки и внедрения стандартов качества муниципальных социальных услуг, ресурсное обеспечение стандартов) направлены на достижение гарантированного качества жизни населенияразработана комплексная • модель управления развитием муниципального образования, ориентированная на удовлетворение потребностей местного сообщества в социальных благах, предусматривающая* три блока мероприятий: анализ общественного мнения и мониторинг социальных потребностей, укрепление конкурентных преимуществ территории, оптимизация системы управления;

— дополнена методология стандартизации социального потребления * населения на муниципальном уровне подходами* управления по результатам, предусматривающего регламентацию работ, процедуры контроля и оценки, бюджетное планированиеметодически описаны процедуры определения критериев. выделения и перечня^ муниципальных услугпорядок ведения реестрапринципы финансированиямуниципальных услуг;

— обосновано включение в методику мониторинга потребности в муниципальных социальных услугах (определение объектоврегламента и порядок проведения мониторинга) коррекционного блока (формирование данных, основанных на изучении общественного мненияоценка качества ресурсного обеспечения производства услугдинамика спроса на муниципальные услугипорядок индексации по результатам экспертных оценок);

— раскрыта роль организационных форм предприятий-производителей в* повышении объемов и качества муниципальных социальных услуг, разработаны алгоритм перевода традиционных бюджетных организаций в форму муниципальных автономных учреждений, критерии их отбора и показатели оценки результатов деятельности.

Теоретическая) значимость диссертационной работы определяется тем, что ее основные положения и выводы уточняют сущность и функции муниципального менеджмента, его роль в социально-экономическом развитии территории, вносят вклад в развитие теории региональной экономики и методологии социального проектирования.

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что предложенные автором методические разработки и практические рекомендации могут бытьиспользованы руководителями и специалистами органов власти и управления при определении приоритетов^ социально-экономического развития муниципальных образований в условиях ограниченной ответственности, полномочий, ресурсной базы. Практическое осуществление пилотного проекта стандартов качества муниципальных социальных услуг может служить научно-методической моделью создания современных управленческих систем для тиражирования в других муниципальных образованиях страны.

Выводы и положения диссертации могут быть использованы * в учебном процессе при чтении учебных курсов «Региональная экономика», «Региональный менеджмент», «Экономика муниципальных образований», «Государственное и муниципальное управление».

Апробация работы. Основные положения* и выводы диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах по проблемам становления и развития местного самоуправления, бюджетного федерализма в Волгоградском регионе.

Результаты диссертационного исследования использовались в подготовке нормативного и методической документации Управлением экономики Администрации городского округа — город Волжский и Волжской Городской Думы при обсуждении и утверждении порядка, разработки и внедрения' стандартов качества муниципальных услуг, что подтверждается" постановлением Волжской городской Думы от 30 июля 2007 года № 41/19, актом о внедрении.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано- 9 работ общим объемом 11,25 п.л., из них авторских 10,6 п.л., в том числе 2 работы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, включающей 202 наименования. Объём работы — 176 страниц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В заключении диссертационного исследования приведем основные вывод и практические предложения изложенные выше по тексту работь-:

Рассматривая муниципальное образование как социоприродохозяйственную систему и основное звено территориального хозяйствования, мы выводим функции органов местного самоуправления за рамки только распоряжения собственностью, сбора налогов, адресной социальной помощи и т. д. Мы существенно повышаем ответственность органов управления за реализацию стратегических и среднесрочных задач по формированию комфортной среды обитания людей. В этой связи муниципальное образование является объектом развития, а система управления — фактором, определяющим векторы, возможности, результаты этого социально-экономического развития. Именно система управления генерирует и внедряет новые методы в деятельность муниципальной экономической и социальной системы. Однако управление социально-экономическими процессами в муниципальном образовании нуждается не только в выработке новационных решений, но и в механизмах их укоренения, рутинизации. Трансформация случайных явлений в закономерности, спонтанных — в целенаправленные, новаторства — в консерватизм определяется совокупностью организационных условий, формируемых субъектом управления. К числу таких условий относятся: организационные действияорганизационные мероприятияорганизационные формыорганизационно-правовые формыорганизационные структуры.

Организационно-управленческие методы в системе управления являются важнейшим фактором повышения конкурентоспособности региона и успешного достижения им стратегических целей. В их состав входят организационные, управленческие, экономические, социальные, юридические инструменты, возникновение которых является следствием внутренних проблем региона, а также изменений в его внешней среде. В итоге использование организационно-управленческих методов управления приводит к реструктуризации экономики, совершенствованию отдельных сфер деятельности.

При этом развитие методов управления городской экономикой может идти двумя путями: 1) плановый, программный, когда общественная потребность определяет необходимость разработки и внедрения новшеств- 2) эволюционный, когда новшества рождаются в результате использования накопленного научно-технического потенциала. В первом случае новшества «подтягивают» под потребности города, во втором — они «подталкивают» его развитие. С точки зрения управления, наибольший интерес представляет первый вариант, который означает, что система управления должна трансформировать естественные конкурентные преимущества региона в искусственные, т. е. формировать конкурентные преимущества высшего порядка, при которых местные компании способны самостоятельно генерировать цепочки создания стоимости. Для этого должна использоваться комплексная модель управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Построение подобной комплексной модели управления позволит сконцентрировать усилия на двух направлениях: во-первых, повышение качества принимаемых решений, что связано с набором и объемом полномочий (функциями) муниципалитетаво-вторых, совершенствование административно-управленческих процессов исполнения муниципальных функций. Например, начатые в некоторых муниципальных образованиях процессы разработки и реализации стандартов качества муниципальных услуг осуществимы только при соблюдении обоих условий: и регламентация набора предоставляемых услуг (первый аспект), и стандартизация процессов производства и реализации услуг (второй аспект).

Административная реформа, начатая в России в начале 2000;х гг., охватывает широкий спектр институциональных изменений, механизмов и технологий исполнительной власти, имеющих инновационный характер. В основном, ее мероприятиясфокусированы на двух ведущих направлениях. Во-первых, это. снижение издержек, связанных с избыточным государственным регулированием экономики. Для этого необходимо ликвидировать избыточные функции, оптимизировать сеть, унитарных предприятий и учреждений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Во-вторых, это повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, состоящее в регламентации процессов исполнения функций и повышении качества и доступности государственных услуг, установлении более высоких стандартов взаимодействия государственных органов с их клиентами. В рамках первого направления должны внедряться^ новые институты, такие как аутсорсинг (передача сторонней организации части функций органов исполнительной власти или их отдельных процессов). Это позволяет снижать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на качестве услуг, обеспечить распространение новых технологий, сократить капитальные затраты и административно-управленческий персонал. Одним из современных направлений деятельности по оптимизации сети муниципальных унитарных предприятий и развитию аутсорсинга является перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в Лорму автономных организаций, что имеет своей целью повышение качества бюджетных услуг, оптимизацию расходов бюджета городского округа на их оказание. В рамках второго направления введение регламентов организации внутренней. деятельности способствует унификации и повышению управляемости внутри властных структур, а также создает возможность для распространения стандартизационных процессов на другие сферы деятельности, финансируемые из бюджетов различных уровней и отвечающие за социальное потребление населения на конкретных территориях.

Такое направление реформирования также связано с внедрением управления по результатам, поскольку стандарты услуг включают характеристики промежуточных результатов исполнения полномочий организациями и учреждениями. До сих пор качество предоставляемых муниципальных услуг в России нормативно не регулировалось и находилось на усмотрении самих исполнителей. Отсутствие стандартов не позволяло конкретизировать обязательства органов власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности. Внедрение института стандартов качества услуг и обслуживания позволяет процедурно и нормативно определить.результаты. Кроме того, стандарты станут основой расчета стоимости исполнения полномочий ведомств, неотъемлемым элементом бюджетного планирования.

Регулирование в сфере муниципальных услуг предполагает создание стабильной системы гарантированного предоставления населению качественных услуг по экономически обоснованным и доступным ценам (тарифам) при обязательном учете требования доступности для социально незащищенных слоев жителей.

Для условий конкретного муниципального образования был сформирован следующий перечень муниципальных социальных услуг:

— в сфере образования: предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программампредоставление дополнительного образованияпредоставление дошкольного образования и воспитанияорганизация оздоровления и летнего отдыха детей и подростков в каникулярное времяорганизация предоставления среднего специального и высшего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях;

— в сфере культуры: организация деятельности культурно-досуговых учрежденийпредоставление доступа к музейным коллекциям (фондам) — организация зрелищных мероприятийпредоставление документа в пользование по требованию (библиотечное обслуживание населения) — организация обучения по программам дополнительного образования в сфере культуры и искусстваорганизация проведения городских культурно— массовых мероприятийсохранение (в том числе охрана) памятников материальной и духовной культуры общества (музейных коллекций, фондов, памятников истории и культурыорганизация кинообслуживания населенияорганизация и проведение мероприятий по поддержке и изучению народной культуры, в том числе ярмарок, выставок изделий народных художественных промысловорганизация досуга граждан на базе парков культуры и отдыха;

— в сфере здравоохранения: оказание стационарной медицинской помощиоказание амбулаторно-поликлинической помощи в дневных стационарах всех типовоказание амбулаторно-поликлинической помощи в поликлиникеоказание скорой медицинской помощиоздоровление ребенка в детском санаторииобеспечение детей первого и второго годов жизни молочными продуктами;

— в сфере физкультуры и спорта: организация и проведение массовых физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятийорганизация обучения по программам дополнительного образования детей физкультурно-спортивной: направленностиорганизация подготовки муниципальных команд в системе спортивных резервоворганизация летнего отдыха спортсменоворганизация физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий в стационарных муниципальных учреждениях физической культуры и. спорта;

— в сфере городского хозяйства: организация в границах городского округа теплоснабжения населения в части горячего водоснабженияорганизация в границах городского округа теплоснабжения населения в части отопленияорганизация в границах городского округа водоснабжения населения, водоотведенияорганизация содержания и строительства муниципального жилищного фондаорганизация ритуальных услуг и содержание мест захороненияорганизация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округаорганизация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов- .

— в сфере транспорта и дорожных коммуникаций: содержание, строительство, капитальный и текущий ремонт автомобильных дорогообщего пользованиямостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального и регионального значенияорганизация транспортногообслуживания населения в границах городского округаорганизация* и проведение мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения;

— в сфере молодежной политики и патриотической работы: организация комплексного решения актуальных социальных проблем молодежи в муниципальных учрежденияхоказание содействия в вопросах трудоустройства молодежирешение комплексных вопросов в сфере молодежной политики и патриотического воспитанияорганизация летнего отдыха подростков и молодежи.

Применительно к выделенным группам: услуг была разработана и апробирована методика оценки потребности и степени ее удовлетворения предприятиями и организациями города, по результатам чего сделан вывод: в целом по бюджетным услугам существует дефицит финансированияпо сравнениюс предусмотренными потребностями. Причины этого заключаются в отсутствии установленной зависимости между стоимостными и натуральными показателями потребности в предоставлении бюджетных услуг. Ситуация, сложившаяся в сфере оказания бюджетных услуг, является неудовлетворительной, и данный сектор нуждается в дальнейшем изучении и реформировании.

Для этого в диссертации сформирована система организационно-управленческих мероприятий, направленных стандартизацию параметров предоставляемых населению муниципального образования социальных услуг. В' этой системе увязаны: 1) стандарты качества услуг как важнейший фактор повышения конкурентоспособности региона и успешного достижения им стратегических целей гарантированного качества жизни населения- 2) оценка соответствия муниципальных услуг стандартам качества, необходимая для создания системы мониторинга и контроля со стороны населения и органов местного самоуправления за качеством предоставления муниципальных услуг потребителям- 3) перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму муниципальных автономных организаций, позволяющий трансформировать организации-производителей социальных услуг в клиентоориентированные формы, повысить технико-технологический уровень оснащенности производственных процессов, их инновационность, наукоемкость, возможные объемы производства и потенциал повышения качества услуг.

В настоящем исследовании показаны процессы создании, апробации и распространению стандартов качества муниципальных услуг, предпринятых в системе управления городским округом — город Волжский Волгоградской области, ставшего пилотным для отработки процессов и механизмов стандартизации в числе нескольких других регионов России. Приведены расчеты, организационные схемы, алгоритмы и основные результаты внедрения описанных управленческих инноваций.