Дисциплинарное производство в таможенных органах Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. На современном этапе приоритетным направлением административной реформы является повышение эффективности государственного управления. В ходе проводимого курса на искоренение коррупции в значительной степени изменяется правовое положение должностных лиц государственных органов Российской Федерации, в том числе таможенных органов Российской Федерации.

Должностными лицами таможенных органов являются граждане Российской Федерации, замещающие должности сотрудников и. федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов Российской Федерации. Дисциплинарная ответственность сотрудников таможенных органов регламентирована Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 16.11.1998 г. № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации». Вопросы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, в том числе гражданских служащих таможенных органов, определены Федеральным законом Российской Федерации от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, в сфере таможенного регулирования, наряду с нормативными правовыми актами федерального значения, действует внушительный набор ведомственных актов, регламентирующих дисциплинарную ответственность как сотрудников, так и гражданских служащих таможенных органов Российской Федерации.

Отличие дисциплинарной ответственности сотрудников от Л ответственности гражданских служащих таможенных органов Российской.

Федерации проявляется в дифференцированном подходе к применению. дисциплинарных взысканий и в процедурной регламентации служебной проверки, проводимой в рамках дисциплинарного производства. Однако фактические последствия и характер воздействия на правонарушителя нивелируют основные различия дисциплинарного производства в отношении данных категорий &bdquo-работников, объединенных законодателем в одну группудолжностные лица таможенных органов Российской Федерации. Отсутствие унифицированного подхода к осуществлению дисциплинарного производства создает многочисленныепроблемы в правоприменительной практике таможенных органов Российской-Федерации.

В свою очередь, непоследовательное правовое регулирование в условиях высокой латентности правонарушений в сфере таможенного регулирования^ административное усмотрение в дисциплинарном производстве имеют, своим результатом незначительную эффективность мер дисциплинарной ответственности, применяемых кдолжностным лицам таможенных органов, и снижение роли института, дисциплинарной ответственности, соответствующей потребностям административно-правовой-: модели регулирования дисциплинарногопроизводства в таможенных органах Российской Федерации.

Приэтомсовершенноочевидночто, в первую очередь, важно упреждающее развитие нормативной правовой основы организациидисциплинарного1 производства в таможенных органах Российской/ Федерации, адекватной требованиям демократического правового-государства.

Актуализация разрешения обозначенных проблем обусловлена необходимостью скоординированного и комплексного решения проблем применендя мер дисциплинарной. ответственности в отношении должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.

Целью настоящего исследования является комплексный анализ правовых основ дисциплинарного производства в таможенных органах Российской Федерации, а также разработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего российского законодательства в исследуемой области.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач: обобщить исторический опыт административной деятельности по применению дисциплинарных взысканий к работникам таможенных органов России;

— • выявить, базисные характеристики (цели, задачи* принципы), дисциплинарного производства таможенных органов Российской Федерации;

— определить сущностные характеристики, сформулировать., дефиницию и выработать классификационные' критерии дисциплинарного проступка- .' - дать характеристику должностному лицу таможенного органа как. субъекту дисциплинарного производства;

— исследовать особенности правового регулирования дисциплинарногопроизводства в-таможенных органахдать оценкуи охарактеризовать стадиидисциплинарного производства в таможенных органах;

— выявить актуальные проблемы правоприменительной" практики дисциплинарного производства в. таможенных органахопределить приоритетные направления совершенствования* правового регулирования дисциплинарного производства в таможенных органах Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении дисциплинарного производства в таможенных органах Российской Федерации.

Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие основы и порядок осуществления дисциплинарного производства в таможенных органах, административная правоприменительная практика по исследуемой проблеме.

Степень научной разработанности темы. Общетеоретической основой исследования послужили научные труды российских ученых-правоведов, а также представителей других отраслей знаний. Так, в работе использовались труды ученых: A.A. Абрамовой, Ю. С. Адушкина, С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, В. А. Воробьева, Д. А. Гавриленко, К. Н. Гусова, Б. И. Жерлицына, Б. И. Кожохина, Н. Т. Михайленко, Г. А. Нестерова, Н. В. Плюхина, А. Н. Позднякова, A.B. Пятакова, И. С. Самощенко, A.B. Скобелкина, В. Н. Смирнова, М. С. Строговича, JI.A. Сыроватской, B.C. Утевского, М. Х. Фарукшина, В. Н. Ширяева, А. И. Щербака и других авторов.

Теоретическую основу диссертации составили, главным образом, труды отечественных ученых таких, как: А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, О. Ю. Бакаева, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, С. Н. Братусь, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, О. В. Гречкина, A.A. Гришковец, A.A. Демин, A.C. Дугенец, А. Б. Зеленцов, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлов, А. И. Коренев, Б. М. Лазарев, Е. Б. Лупарев, В. И. Майоров, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, И. В. Панова, Ю. Н. Полетаев, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин, Ю. А. Тихомиров, I.

Н.Ю. Хаманева, Л. А. Чиканова, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, Ц. А. Ямпольская и др.

Отдельные вопросы дисциплинарного производства были предметом исследований таких авторов, как: Е. Г. Бабелюк, О. В. Гречкина, М. Б. Добробаба, И. А. Калашникова, Е. В. Климкина, Г. В. Матвиенко, Ю. Б. Носова, A.B. Сергеев, A.B. Чу ев, С. А. Шушпанов. Однако комплексному исследованию вопросы дисциплинарного производства в таможенных органах Российской Федерации не подвергались.

Нормативную базу исследования составили правовые акты исторического характера, законодательство СССР, Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, федеральные законы и иные нормативные акты, регулирующие вопросы дисциплинарного производства.

Методологической основой исследования является система общенаучных й частнонаучных методов познания^ таких как метод диалектического материализма, логический метод (при изложении всего материала исследования, формулировании выводов), метод системного анализа (при изучении нормативногправовых актов и иных источников), системно-структурный (при рассмотрении нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов), метод сравнительного правоведения (при анализе, различных нормативно-правовых актов, при анализе и сопоставлении административно-правового статуса таможенных органов^ правового статуса сотрудников таможенных органов и правового статуса гражданских служащих таможенных органов), статистический, метод конкретно-социологических исследований (при исследованииматериалов служебных проверок в отношении должностныхлиц. таможенных органов и анкетирования должностных лиц таможенных органов), исторический метод (в процессе ретроспективного изучения правовых актов, регламентирующих. дисциплинарное производство: в таможенных органах), контент-анализ (в процессе выборки: и анализа отдельных положений законодательных актов, статистических данных, монографий и публикаций).

Эмпирическую базу исследования образуют: —. решения^ Конституционного суда: Российской. Федерации и Верховного суда Российской Федерации по вопросам о правонарушениях в таможенных органах;

— статистические данные ФТС России о результатах анализа судебной практики по вопросам прохождения службы в таможенных органах Российской Федерациистатистические данные и материалы неопубликованной административной практики применения дисциплинарных мер в таможнях Уральского региона за 2007;2010 гг.;

— неопубликованные материалы служебных проверок Челябинской таможни за 2009;2011 гг.- материалы анкетирования 104 должностных лиц таможенных органов Челябинской области, в том числе 80 должностных лиц, в отношении которых проводилась служебная проверка.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в период реформирования административного законодательства и существенного обновления таможенного законодательства комплексное исследование специфики и проблем дисциплинарного производства в таможенных органах Российской Федерации.

Определено место дисциплинарного производства в структуре административного процесса, выявлены цели, задачи и принципы данного производства, обозначены пределы компетенции таможенных органов в области применения мер дисциплинарной ответственности. Предложена авторская классификация дисциплинарных проступков и соответствующих дисциплинарных мер взыскания и воздействия.

Исследование выполнено с учетом новых требований, возникших в результате проведения административной реформы в сфере государственного управления, в условиях активного реформирования таможенного законодательства Российской Федерации.

Научная новизна работы определяется в проведении анализа ранее не исследованных аспектов осуществления дисциплинарного производства в таможенных органах, отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях, выводах и предложениях по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области.

На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:

1. Дисциплинарное производство, осуществляемое таможенными органами Российской. Федерации, представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами и нормами таможенного законодательства' деятельность уполномоченных должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, направленную на применение дисциплинарных мер взыскания и воздействия.

2. Предложено авторское определение понятия дисциплинарного проступка, под которым следует понимать действие (бездействие) должностного лица* таможенного органа, повлекшее нарушение служебной, дисциплины, за' которое уполномоченное лицо таможенного органа применяет предусмотренные закономдисциплинарные меры, воздействия и взыскания.

3. По степени* тяжести" предложена классификация дисциплинарных проступков, которая включает следующие категории, дисциплинарных проступков:

— малозначительный дисциплинарный, проступок — действие (бездействие) должностного лица таможенного органа, повлекшее нарушение служебной дисциплины, но, с учетом вреда и тяжести наступивших последствийне представляющее существенного нарушения служебных правоотношений, за которое уполномоченное лицо таможенного органа может освободить лицо от дисциплинарной ответственности и ограничиться предупреждением о необходимости строгого соблюдения дисциплины;

— серьезный дисциплинарный1 проступок — действие (бездействие) должностного лица таможенного* органа, повлекшее нарушение служебной дисциплины, за которое уполномоченное лицо таможенного органа применяет предусмотренные законом дисциплинарные меры взыскания и (или) воздействия;

— грубый дисциплинарный проступок — действие (бездействие) должностного лица таможенного органа, повлекшее грубое или неоднократное нарушение служебной дисциплины, несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных таможенным законодательством и другими федеральными законами, нарушение запретов, связанных со службой в таможенных органах, за которое уполномоченное лицо" таможенного органа применяет предусмотренные законом дисциплинарные меры взыскания и воздействия.

4. Аргументирован вывод о том, что в таможенных правоотношениях основанием применениядисциплинарных мер взыскания и воздействия является нарушение служебной дисциплины, которая включает в себя требования по:

— соблюдению Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых* актов Российской Федерации;

— соблюдению прав и законных интересов граждан, участников^ внешнеэкономической деятельности и лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела;

— исполнению должностных обязанностей должностным лицом таможенного органа в соответствии с его должностным регламентом либо должностной инструкцией;

— исполнению иных обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации, установленных для федерального государственного гражданского служащего или сотрудника таможенного органа;

— выполнению приказов и распоряжений начальников таможенных органов, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;

— соблюдению ограничений, выполнению-обязательств и требований к служебному поведению, не нарушению запретов, связанных с гражданской службой, которые установлены федеральными законами;

— поддержанию уровшг квалификации, необходимого для исполнения должностных обязанностей;

— соблюдению служебного распорядка таможенного органа.

5. Изложена позиция о целес<�робразности закрепления системы дисциплинарных мер взыскания и воздействия, применяемых при совершении соответствующих категорий дисциплинарных проступков.

Предложенная система представляет собой совокупность видов дисциплинарных мер, которые, в зависимости от категории дисциплинарного проступка, допустимо применять по отдельности или в, сочетании. • За малозначительный дисциплинарный проступок применяется основная дисциплинарная, мера воздействияза серьезный дисциплинарный проступок — основная дисциплинарная мера взыскания и (или) дополнительная мера воздействияза грубый дисциплинарный проступок — основная дисциплинарная мера-взыскания и дополнительная мера воздействия.

6. • В целях совершенствования правового регулирования дисциплинарного производства в таможенных органах, действенной реализации принципа неотвратимости дисциплинарной ответственности, а также уменьшения административного усмотрения при применении мер дисциплинарной ответственности, необходимо законодательно закрепить обязанность руководителя таможенного органа при наличии повода и достаточных оснований, длявозбуждения, дисциплинарного производства издавать приказ о возбуждении дисциплинарного производства.

7. Отстаивается авторская позиция о необходимости законодательного закрепления процессуальной регламентации следующих стадий дисциплинарного производства в таможенных органах: возбуждение дисциплинарного производствадисциплинарное разбирательствопринятие решения-' исполнение решенияпересмотр решения. Для каждой стадии дисциплинарного производства в отношении должностных лиц таможенных органов должны быть определены сроки, участники и юридически значимые документы.

8. Внесено предложение о необходимости разработки Административного регламента по осуществлению дисциплинарного производства в таможенных органах Российской Федерации, предложен авторский вариант.

Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что сформулированные в работе выводы и предложения создают научно-практическую базу для дальнейших исследований в данном направлении и для административной? деятельности таможенных органов, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, при разработке новых нормативных правовых актов.

Практическая, значимость исследования определяется тем, что содержащиеся предложения и рекомендации могут быть использованы в преподавании учебных курсов «Административное право», «Таможенное право», в юридических вузах, на юридических факультетах и при подготовке лекций, учебных пособий, учебников и другой учебно-методической литературы по данным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).

Основные теоретические положения, рекомендации и выводы проведенного. диссертационного < исследования нашли отражение, в. публикациях и докладах автора на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права России и стран СНГ — 2008» (Челябинск, 3−4 апреля 2008 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ — 2010» (Челябинск, 1−2 апреля 2010 года), «Финансовая система: экономические и правовые, проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях)» (Саратов, 2 июня 2010 года), «Современная юридическая наука и правоприменение (III: Саратовские правовые чтения)» (Саратов, 3−4 июня 2010 года), «Проблемы юридическойнауки и практики: взгляд молодых исследователей» (Тюмень, 26 ноября 2010 года). '.

Структура диссертацииобусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения-, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.