Организационно-правовой механизм управления органами внутренних дел: Системно-правовой и методологический анализ

Актуальность темы

диссертационного исследования. Происходящие в Российской Федерации социальные, экономические, политические, правовые и иные преобразования встречают на своём пути немало проблем и препятствий. Одним из наиболее отрицательных факторов, тормозящих социальный прогресс, является преступность, которая всё более приобретает характер реальной национальной угрозы. Такая угроза исходит, прежде всего, от организованной преступности: установлен контроль над значительной частью хозяйствующих субъектов, активно налаживаются международные связи, её представители внедряются во властные структуры. Для достижения преступных целей организованные преступные группы и преступные сообщества совершают террористические акты, заказные убийства, политические провокации и т. д. Организованная преступность — это сложное антисоциальное явление, не имеющее государственных границ. Она всё больше усиливает свой потенциал практически во всех регионах страны, приобретая черты транснациональной.

В основе сложившегося положения лежит целый комплекс взаимосвязанных причин. Всё отчётливее проявляются следствия допущенных на начальном этапе реформ ошибок и просчётов, способствовавших криминализации экономики, резкому расслоению общества, снижению качества жизни значительной части населения. В силу разобщённости правоохранительных органов, оттока из их рядов профессиональных кадров, нерешённости проблем правового, материально-технического, финансового и социального обеспечения эффективность их деятельности продолжает оставаться низкой.

Решение накопившихся проблем, снижающих эффективность деятельности органов внутренних дел, предполагает активный поиск и энергичную реализацию мер по дальнейшему реформированию и повышению качества их функционирования. Одной из таких мер является совершенствование управления — базового организационного основания эффективного функционирования системы МВД России.

Проблемы совершенствования управления в разное время находились в поле зрения учёных и практических работников (Ю.Е. Аврутин, В. З. Весёлый, И. Н. Зубов, А. П. Ипакян, А. П. Коренев, В. Д. Малков, К. Б. Толкачёв, А. Н. Харитонов и др.). Однако реальное состояние системы и процессов управления, особенно на уровне горрайорганов внутренних дел, свидетельствует о том, что пока именно организация деятельности служб и подразделений остаётся наиболее слабым звеном функционирования системы МВД России.

Диалектика социально-экономической жизни и практика охраны правопорядка и борьбы с преступностью диктуют необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к управлению органами внутренних дел с теоретико-правовых и методологических позиций, которые составляют основу повышения результативности их деятельности. Такой подход позволит обеспечить широкое осмысление (во времени и пространстве) проблем управленческого характера, а также определить пути повышения эффективности механизма управления органами внутренних дел.

Таким образом, отмеченные обстоятельства обусловили актуальность выявленной проблемы, предопределили цели, задачи, объект и предмет исследования.

Цель и задачи исследования

Системный анализ правовых, организационных и методологических проблем формирования и функционирования механизма управления органами внутренних дел как субъектами правоохранительной деятельности и выработка на этой основе предложений по совершенствованию форм и методов управленческой деятельности являются целью настоящего исследования.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

— исследовать правовую природу социального управления в условиях формирования правового государства;

— исследовать роль и место органов внутренних дел в системе социального управления;

— систематизировать и исследовать политико-правовые и социальные детерминанты, влияющие на состояние и организацию охраны правопорядка и борьбы с преступностью;

— раскрыть роль ведомственного правового регулирования в механизме управления органами внутренних дел;

— раскрыть роль механизма управления в обеспечении надёжного функционирования органов внутренних дел различного иерархического уровня;

— определить порядок формирования моделей по изучению оперативной обстановки с системных позиций;

— разработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию оценки оперативной обстановки с организационных и методологических позиций.

Объектом исследования является система общественных отношений, формирующая механизм социального управления, в том числе управления органами внутренних дел по охране правопорядка и борьбы с преступностью.

Предмет исследования представляют собой механизм управле.

OS1L ния, а также детерминанты, определяющие его содержание и функционирование.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и специальные методы, а именно: анализ, синтез, системный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Логика их применения основана на попытке интегрировать правовые и методологические подходы к изучению систем и процессов управления органами внутренних дел.

Теоретической основой исследования послужили труды учёных, принадлежащих к различным школам и направлениям. В частности, в своих выводах и предложениях диссертант опирался на труды философов и правоведов, внесших существенный вклад в формирование деятельностного и системного подхода к пониманию и изучению общественных явлений (В.Г. Афанасьев, И. В. Блауберг, В.П. Петрушен-ко, В. Н. Садовский, Э.Г. Юдин), правоведов (Ю.Е. Аврутин, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, В. М. Бабаев, В. М. Баранов, П. П. Баранов, К. С. Вельский, Я. М. Бельсон, Ю. И. Гревцов, Э. П. Григонис, Д. А. Керимов, А. П. Коренев, В. Н. Кудрявцев, Б. П. Курашвили, В. В. Лазарев, Н. И. Матузов, Г. М. Миньковский, Р. С. Мулукаев, B.C. Нерсесянц, Л. ДНиколаева, С. П. Пашков, В. Б. Романовская, В. П. Сальников, В. Н. Синюков, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Л. И. Спиридонов, К. Б. Толкачев, А.Н. Харитонов), криминологов и управленцев (Л.Ш. Берекашвили, Ю. Д. Блувштейн, В. З. Веселый, С. Е. Вицин, А. П. Герасимов, Я. И. Гилинский, А. П. Ипакян, И. И. Карпец, Л. М. Колодкин, В. Д. Малков, К. Т. Ростов, А. Н. Роша, Г. А. Туманов).

Эмпирическая база включает в себя: а) результаты исследований, выполненных соискателем на протяжении 1995;2001 годов самостоятельно или в составе авторских коллективов в соответствии с планами научно-исследовательских работ Санкт-Петербургского юридического института МВД России, Санкт-Петербургской академии МВД России и Санкт-Петербургского университета МВД Россииб) анализ фактических данных о состоянии управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел различного иерархического уровня, содержащихся в справках, отчётах и других материалах, собранных в ходе исследования на протяжении последних шести лет.

На защиту выносятся следующие положения.

1. Социально-управленческая природа права наиболее полно проявляется в механизме государственного управления, выступая и как форма и как средство управления. Право как элемент механизма государственного управления является по отношению к управляющей подсистеме средством и формой её организации, осуществления управленческой деятельности, а по отношению к управляемой подсистемесредством организующего воздействия на управляемые объекты.

2. Правоприменение как самостоятельное явление имеет специфическое внутреннее качество, характеризующееся дифференциро-ванностью и оперативностью воздействия на общественные отношения. Являясь одной из форм управленческой деятельности и одним из юридических средств организующего воздействия на управляемых лиц, применение норм права выполняет, с одной стороны, функции самого управления, а с другой — функции, присущие применению права как самостоятельному правовому явлению, то есть выполняет управленческие и нормативные функции. Но юридические функции так или иначе подчинены обеспечению управленческих функций, ибо их назначение в сфере управления предопределяется назначением применения праваобеспечить в качестве юридической формы и средства управленческое воздействие государства на различные объекты.

3. Правотворчество и правоприменение являются основными формами управленческой деятельности. Каждая из них обеспечивает организованность в деятельности системы управления, придаёт управлению официальный, обязательный характер. Правоприменительная форма отличается от правотворческой индивидуализированностью и конкретностью проявления. Вместе с тем применение норм права, как и правотворчество, является одним из средств организующего воздействия права на общественные отношения. Последнее достижимо только при том условии, что управленческая система в качестве подсистемы определяется правовой системой в целом, выступает в качестве вторичной и производной по отношению к ней.

4. Механизм ведомственного нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел тесно связан с процессом управления. В частности, субъект управления, нормируя поведение объектов, определяя, каким образом они должны действовать в наиболее часто встречающихся типичных ситуациях, вносит упорядочивающее воздействие в управляемую систему, побуждая её эффективнее решать поставленные задачи. Это значит, что отношения, возникающие между органом, издающим нормативные акты, и объектами, следует рассматривать в рамках определённой системы управления. Вместе с тем субъект воздействует на управляемые объекты и иными, не нормативными способами. Это, как правило, формы прямой управленческой связи, состоящей в выработке команд и действиях по их исполнению. Тем не менее, основным способом управленческого воздействия в системе органов внутренних дел является нормирование деятельности посредством издания ведомственных нормативных актов.

5. Органы внутренних дел являются элементом социальной системы, сами образуют целостную в функциональном и организационном отношении систему, объединённую общностью целей и единством управления. Выполнение органами внутренних дел задач в изменившихся современных условиях требует новых подходов в принятии и осуществлении организационно-правовых решений. При этом следует исходить из того, что зачастую управленческие проблемы являются общими для всех государственных органов и требуют единого подхода к процессу реорганизации управленческих структур. Необходимым требованием преобразования аппарата системы государственного управления является приведение его в соответствие с новым содержанием управленческой деятельности. Достижение такого соответствия должно базироваться на фундаменте обобщённого и осмысленного опыта (как позитивного, так и негативного) функционирования системы управления. Любая модернизация системы органов управления не должна нарушать стабильность управленческой деятельности.

6. Практическая реализация и интеграция двух основных векторов деятельности органов внутренних дел (внешненаправленной и внутри-организационной) осуществляется посредством механизма управления. Последний базируется прежде всего на закономерностях и принципах государственного управления, а также системе методов и средств рациональной организации функционирования органов внутренних дел. Эффективность механизма управления во многом определяется результатами своего действия в соответствии с объективными общественными интересами и потребностями. Под механизмом социального управления следует понимать систему организационных, правовых, экономических и социально-психологических форм и методов, обеспечивающих эффективное развитие общества. Механизм управления органами внутренних дел представляет собой совокупность форм, методов и средств, при помощи которых данным государственным органом осуществляется управленческая деятельность в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

7. Реальным отражением эффективности управленческой деятельности является общественное мнение. Оно, воздействуя на все стороны деятельности органов внутренних дел, имеет определённую управленческую ценность. Различное значение общественного мнения в реализации управленческих функций определяет сложный характер его управленческой ценности, позволяя лишь с большей или меньшей вероятностью установить оптимальные границы его использования. Практика социальной организации даёт основание считать общественное мнение важным и необходимым фактором, способствующим совершенствованию деятельности органов внутренних дел. При этом сложность и противоречивость ситуации в том и состоит, что, с одной стороны, управленческая деятельность в системе МВД обеспечивает исполнение закона, а с другой стороны — общественное мнение может противоречить правовым реалиям.

8. В процессе принятия управленческих решений осуществляются познавательно-программирующие функции, при реализации которых возникает проблема познания всей многоплановой совокупности социальных факторов, непосредственно или опосредованно связанных с деятельностью по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. В этой связи необходима концепция, объединяющая такую совокупность. Эта концепция (оперативная обстановка) фактически включает в себя всё многообразие тех сторон, которые учитываются и оцениваются в процессе организации деятельности органов внутренних дел. Оперативная обстановка, по сути, выражает механизм взаимосвязанных разноплановых факторов и условий. Она отражает специфические аспекты окружающего мира. Следовательно, оперативная обстановка является центральным объектом анализа. В качестве концепции оперативная обстановка обладает отчётливо выраженным своеобразием. Последнее состоит прежде всего в её динамике. Она должна быть и зафиксирована на уровне научного управленческого анализа, и, вместе с тем, содержать в себе элементы прогнозирования. Не менее важный аспект состоит и в том, что оперативная обстановка — это непрерывно корректируемая познавательная модель. К тому же в ней сочетаются и переходят друг в друга научно-познавательная и практическая деятельность.

9. Одним из мощных современных средств совершенствования аналитической деятельности органов внутренних дел является моделирование, так как реализация моделей оперативной обстановки способна содействовать: решению задач по упорядоченному и компактному её описанию, представлению объекта в более простом и обозримом видевыявлению содержания и характера основных связей и зависимостей между состоянием преступности и факторами внешней среды, а также с деятельностью органов внутренних делраскрытию механизма управления процессами организации борьбы с преступностьюпрогнозированию наиболее вероятного состояния обстановки в зависимости от тех или иных изменений во внешних условиях. Методика моделирования оперативной обстановки должна включать в себя: определение состава функциональных задач по каждой системе моделирования, где под задачей понимается часть процесса моделирования, для которой фиксирована исходная информацияопределение методов моделирования (выбор метода в основном зависит от цели и характера объекта моделирования, а также наличия в нём исходной информации) — выявление состава входной и выходной информации для решения каждой из задачразработку форм документов, получаемых в результате моделированияопределение состава исполнителейопределение состава потребителей результатов моделирования.

10. В основу построения и функционирования системы органов внутренних дел должны быть заложены принципы оценки, критерии и показатели деятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, горрайлинорганов внутренних дел, которые должны задаваться Министерством внутренних дел Российской Федерации исходя из задач, стоящих перед всей системой в целом. Нижестоящие органы должны иметь возможность дополнять установленный Министерством перечень критериями и показателями, необходимыми для оценки деятельности горрайорганов, с учётом особенностей оперативной обстановки в соответствующем регионе. При этом принципы формирования оценочных критериев и показателей, а также способ их интегрирования остаются едиными для всех уровней и для всех органов внутренних дел. Это позволит, с одной стороны, проводить единую для всех органов внутренних дел политику в сфере борьбы с преступностью, а с другой — обеспечит учёт особенностей оперативной обстановки в конкретном органе.

Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к её решению. Диссертация представляет собой комплексное системное исследование феномена механизма управления органами внутренних дел в диалектическом единстве его правовых, организационных и методологических составляющих. Впервые в юридической литературе на стыке знаний в областях философии, теории права и государства, административного права и теории управления в сфере обеспечения правопорядка предпринята попытка фундаментального исследования проблем реализации механизма управления органами внутренних дел, моделирования процессов функционирования последних. Научная новизна исследования определяется и тем, что автором предложены дефиниции механизма социального управления, механизма управления органами внутренних дел, функций горрайорганов внутренних дел, ведомственной нормотворческой деятельности, ведомственной нормы, ведомственного правового акта, механизма ведомственного правового регулирования.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ соотношения права и управления, анализа состояния механизма управления органами внутренних дел и обоснования путей приведения их деятельности в соответствие с объективно складывающимися политическими, социально-экономическими и правовыми реалиями, с тем, чтобы система органов внутренних дел была способна обеспечить защиту прав, свобод и интересов граждан, юридических лиц, а также безопасность общественных отношений. Предложенный диссертантом подход к сущности, содержанию и предназначению функционирования механизма управления органами внутренних дел формирует основу для совершенствования управленческой деятельности в системе МВД, а также в определённой степени восполняет пробел в теоретическом осмыслении этих вопросов. Теоретико-методологические разработки, изложенные в диссертации, формируют концептуальную основу для выработки предложений по совершенствованию управления органами внутренних дел.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке проблем моделирования процессов функционирования органов внутренних дел, а также в методологии оценки оперативной обстановки с учётом проблем латентной преступности. Выводы и предложения диссертанта могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию механизма управления органами внутренних дел и его структурных звеньев. Результаты исследования, кроме того, могут быть использованы в научной деятельности, при подготовке нормативных актов в сфере управления, практическими работниками, а также в преподавании курсов теории права и государства, административного права, теории управления в сфере правопорядка, управления в органах внутренних дел и других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации прошли практическую апробацию в процессе разработки и издания ряда документов, касающихся деятельности ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также исследования проблемных вопросов, относящихся к функционированию как системы МВД России, так и его структурных подразделений. В частности, это научно-исследовательские работы, выполненные по заказу МВД России и ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области: «Разработка эффективной научно обоснованной методики прогнозирования оперативной обстановки на 2−3 месяца вперёд" — «Исследование целесообразности организации в структуре милиции общественной безопасности подразделения по профилактике незаконного оборота наркотиков и наркомании, его целесообразный состав и вооружение для эффективного решения задачи снижения наркомании на подведомственной территории" — «Разработка вневедомственной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Показатели и критерии оценки эффективности, отражающие результаты деятельности органов внутренних дел за определённый период времени (квартал, полугодие, год)" — «Разработка модели формирования и определение основных норм штатной численности личного состава органов внутренних дел с учётом региональных особенностей" — «Математическое моделирование деятельности подразделений МВД как объектов управления" — «Организационные аспекты специального планирования органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях" — «Оптимизация организационно-штатного построения криминальной милиции с учётом изменения структуры и тенденций развития преступности в целях повышения эффективности правоохранительной деятельности" — «Оптимизация управленческой деятельности в условиях осложнения оперативной обстановки и социально-экономической ситуации».

Положения, содержащиеся в диссертации, получили апробацию также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, симпозиумах, семинарах: межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности ОВД РФ».

Санкт-Петербург, 27−28 мая 1993 г.) — международной научно-практической конференции «50 лет Великой Победы в исторической судьбе России» (Санкт-Петербург, 9−10 февраля 1995 г.) — научно-технической конференции «Школьная информатика и проблемы устойчивого развития» (Санкт-Петербург, 7−8 апреля 1995 г.) — 2-ой межвузовской научно-технической конференции «Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 26 октября 1995 г.) — межвузовском симпозиуме «Мировая практика информатизации регионального управления: межвузовский опыт и перспективы информатизации регионов России» (Санкт-Петербург, 30 ноября 1995 г.) — научно-практической конференции преподавателей, адъюнктов и соискателей «Приоритеты и пути совершенствования научного сопровождения деятельности органов внутренних дел в свете современных требований МВД России» (Санкт-Петербург, 9 февраля 1996 г.) — научно-практической конференции «Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом» (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.) — международной научно-практической конференции «Компьютерная преступность: состояние, тенденции и превентивные меры её профилактики» (Санкт-Петербург, 12−13 февраля 1999 г.) — международной научно-практической конференции «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений» (Санкт-Петербург, 26−28 ноября 1999 г.) — межвузовской научно-практической конференции «МВД России — 200 лет: история, теоретические и организационно-правовые проблемы органов внутренних дел и внутренних войск» (Санкт-Петербург, 20−21 мая 1999 г.) — VI международной конференции «Современные технологии обучения» (Санкт-Петербург. 19 апреля 2000 г.) — межвузовской научно-практической конференции «Проблемы повышения боеспособности внутренних войск МВД России в современных условиях» (Санкт.

Петербург, 9 февраля 2001 г.) — межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне» (Санкт-Петербург, 9 февраля 2001 г.).

Кроме того, результаты диссертационного исследования использованы: при подготовке учебника по теоретическим основам управления в органах внутренних дел, курса лекций по Основам управления в органах внутренних дел и альбома схем по курсу «Основы управления в органах внутренних дел" — при подготовке предложений ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области в законодательные и ведомственные нормативные акты, ведомственные и межведомственные планы, при разработке проектов законодательных и ведомственных нормативных актов, криминологических прогнозов, обзоров и других управленческих документов, а также при проведении научных экспертизв учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, других высших учебных заведений системы МВД Российской Федерации, а также Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.

Заключение

.

Право по отношению к управляющей подсистеме служит целью осуществления управленческой деятельности, а по отношению к управляемой подсистеме — средством организационного воздействия на деятельность управляемых субъектов. Воздействие права на общественные отношения осуществляется через юридический механизм управления. Последний отличается от механизма правового регулирования своей функциональной направленностью, так как обеспечивает управленческое воздействие. Субъекты, объекты и средства управления образуют структуру государственного управления, то есть характеризуют статическую сторону управления. Юридический механизм раскрывает процесс управления, то есть его динамику. В свою очередь, отношения между первым и вторым, а также средой представляет систему государственного управления в целом.

Система юридических норм, будучи инструментом государственной власти, со временем в значительной степени упорядочивает, ограничивает деятельность государственных органов. Законы становятся инструментом власти, которые её регламентируют, преодолевается их инструментальность. Одновременно влияние права не произвольно, а производно от уровня развития общества.

Уровень зрелости права также проявляется и в его политической роли, то есть в мере полезности при осуществлении политической власти. Однако право не сводится к его подчиненной роли, так как правовая система служит средством осуществления и надежной гарантией демократии, неуклонного утверждения в государственной и общественной жизни демократических принципов.

Активность и результативность воздействия права повышается с углублением познания механизма, действия объективных законов и закономерностей с повышением степени соответствия права законам общественного развития. Повышение роли права предопределено социальными изменениями, вызванными подвижностью, быстротечностью общественных отношениймногоплановостью процессов, происходящих в государстве и обществе. Значение права возрастает и в связи с тем, что правовой фактор все более становится одним из необходимых условий совершенствования управления государством. Право не только оказывает управленческое влияние на общественные отношения, но и служит средством совершенствования организации самого процесса управления.

Право является нормативно оформленной директивной основой управления, в ней содержится программа деятельности управляющих подсистем. Правовой фактор по отношению к управляющей подсистеме является, прежде всего, средством и принципом её собственной организации. Все организационные мероприятия по совершенствованию структуры управленческого аппарата в государственной сфере получают правовое закрепление, а главное — правовое обоснование. Кроме того, право: определяет компетенцию государственных органов, их структурных подразделений и должностных лиц, то есть регулирует субординационные связи внутри управляющих подсистемзакрепляет наиболее рациональный процесс управленческой деятельностиобеспечивает создание условий её осуществлениявыводит управление в сферу сущностных человеческих реалий. Таким образом, с одной стороны, право способствует организации и осуществлению процесса управления, его рациональности и эффективности, а с другой — вносит элемент правомерности в осуществление государственного управления, создает режим законности управления, предотвращает абсолютизацию управленческих действий.

В управляемой подсистеме право играет роль не только средства, но и цели воздействия на создание и деятельность управляемых лиц. Посредством правовой регламентации устанавливаются их субъективные права и обязанности, границы допустимого и возможного поведения, предусматриваются меры принудительного воздействия для того, чтобы при необходимости добиться выполнения принятых актов управления. Вместе с тем происходит процесс формирования правосознания, когда законопослушность становится неотъемлемой чертой личности.

Недооценка юридических аспектов приводит к проявлению элементов дезорганизации, хотя юридические аспекты не являются единственными регуляторами и средствами управления. Так управленческая деятельность имеет материальные, технико-организационные, кибернетические и другие стороны, которые тоже придают определенную упорядоченность социальным отношениям.

По своему содержанию правоприменительная деятельность состоит в вынесении компетентными органами государства и общественности соответствующих общим установлениям правовых норм индивидуально-конкретных юридических предписаний, обращенных к персонально определённым субъектам, т. е. в принятии решений по конкретным делам, имеющим юридический характер. В свою очередь, своеобразие способов, методов, форм, процедуры правоприменительной деятельности тех или иных органов определяется их местом в государственном механизме, обслуживаемой ими сферой, поставленными перед ними задачами, компетенцией и другими факторами.

В применении правовых норм непосредственно и наглядно проявляется активное воздействие государства на конкретные общественные отношения. Объективные законы реализуются в процессе применения права в той мере, в какой они получили правильное отражение в нормативных правовых актах. Поэтому правоприменение способствует развитию конкретных общественных отношений в соответствии с объективными закономерностями, устраняет препятствия, встречающиеся на пути действия объективных законов, посредством организующего воздействия «вплетает» конкретные связи в общую закономерную цепь общественных отношений и тем самым позволяет осуществлять целесообразное управление сознательной деятельностью людей.

Деятельность правоприменительного характера является необходимым следствием самого права, служит его проявлением, а поэтому его сущность необходимо связывать с сущностью самого права. Сущность правоприменительной деятельности заключается в том, что посредством данной деятельности свойственными ей специфическими методами реализуется нормированная воля государства. Вместе с тем правоприменительная деятельность не совпадает с государственным управлением, так как применение права в той или иной инертной ситуации может идти вразрез с непосредственными интересами государственных управленческих институтов. Например, права личности через решение суда оказываются приоритетными по отношению к претензиям государственного учреждения.

Право предопределяет принимаемое решение по конкретному вопросу, устанавливая путём запретов, предписаний и дозволений границы волеизъявления применяющих право должностных лиц. Оно способствует также выработке и принятию наиболее оптимальных управленческих решений. Управленческая роль права проявляется также в том, что наряду с правотворчеством оно служит одним из средств (способов) организующего воздействия права на общественные отношения.

Рассмотрение применения права в качестве одного из средств управленческого воздействия не противоречит пониманию его как одной из форм управленческой деятельности. И та и другая характеристики раскрывают двуединую роль применения права в государственном управлении, обусловленную местом применения права по отношению к управляющей и управляемой подсистемам. Оно выступает одной из юридических форм деятельности самих управляющих и одним из средств организующего воздействия на управляемых. Это воздействие реализуется им постольку, поскольку в правоприменительных актах содержатся индивидуально-конкретные правовые решения, которыми должны руководствоваться управляемые субъекты.

Правоприменение позволяет учесть индивидуальные особенности конкретных общественных отношений, оперативно на них среагировать и направить их развитие. Поэтому оно выполняет также задачу дифференциации правового воздействия. Фактической предпосылкой дифференцированного нормативно-правового способа регулирования служит разнородность регулируемых отношений. Правовые нормы обеспечивают дифференцированное регулирование с учётом характера и типического содержания того или иного рода или вида общественных отношений. Но возможности дифференцированного воздействия права на общественные отношения этим не ограничиваются, как не ограничивается правовое регулирование только одним способом — нормативным. Значительные возможности для достижения дифференцированного воздействия права на общественные отношения содержит применение правовых норм. Более того, нормативный способ имеет объективные пределы дифференциации, поскольку проводимая им дифференциация ограничена видовыми различиями общественных отношений и сведением их свойств к типическим моделям с некоторой долей отвлечения от их индивидуальных особенностей. Нормативный способ не в состоянии обеспечить дифференцированное регулирование в зависимости от индивидуальных различий общественных отношений одного вида. Только с помощью применения права осуществляется правовое воздействие на конкретные общественные отношения с учётом их индивидуальных особенностей и содержания.

Правоприменительные отношения отличаются как от правотворческих, так и от правореализующих отношений. Это отличие проявляется, прежде всего, в их назначении и месте в системе права. В частности, правотворческие отношения возникают в процессе подготовки и издания (изменения или отмены) нормативных правовых актов компетентными органами государства и общественности. Эти отношения проявляются в период разработки и согласования проектов нормативных актов, а также их принятия и т. д. Иными словами, они служат средством создания (изменения, отмены) правовых норм и обеспечивают нормативно-правовое воздействие на общественные отношения. Правотворческие отношения определенной стороной входят в начальный блок юридического механизма управления.

Отношения, складывающиеся при правоприменительной деятельности, по сути дела, проявляют правовую связь между управляющими и управляемыми субъектами и входят во второй блок юридического механизма управления. Эти субъекты права вступают в отношения по поводу разрешения конкретных юридических дел, необходимости определения (изменения, защиты) конкретных прав и обязанностей. Они позволяют обеспечить реализацию правовых норм.

Правоприменительным отношениям также свойственна иерархичность государственного управления. Её можно увидеть: внутри самих отношений, так как одна их сторона — носитель властных полномочий, а другая занимает подчинённое положениев субординационном взаимодействии (соподчинённости) связанных единством общей цели, содержания и сферы правоприменительных отношений. Внешняя иерархичность имеет, по сути, два начала: нисходящее и восходящее. Под нисходящим понимается цепь правоприменительных отношений, начиная от отношений с участием центральных органов и кончая отношениями по непосредственному воздействию управляющих на исполнителей, например, цепь отношений типа: Правительство — МВД РФМВД РФ — начальник главка (управления) ОВДначальник главка (управления) ОВД — начальник горрайоргана и т. д. Приведённой цепи свойственно то, что первоначальные отношения предопределяют и обусловливают последующие, а управляемое лицо в последующем правоприменительном отношении приобретает статус управляющего с соответствующим объёмом властных полномочий. Это проявляется не только в принятии собственных решений, исполнении актов вышестоящих органов, но и в соответствии и определённой связи содержания актов нижестоящих органов с актами вышестоящих.

Социальная система — это структурированный объект социальной природы, характеризуемый системой отношений и функций. Социальным системам свойственно также наличие установленных целей, отражающих объективно обусловленные потребности социальных субъектов. Любая из больших социальных систем, в свою очередь, образована совокупностью относительно самостоятельных подсистем, функционирующих с единой для них целью. Отдельное не существует иначе, как через связь, которая ведёт к общему. Целое и части не абсолютны, а относительны, могут переходить, превращаться друг в друга. Ни система, ни подсистема не являются всегда только целым или частью, а служат и тем и другим одновременно.

Высшим типом социальной системы является общество, в целом занимающее самую высокую ступень иерархической лестницы таких систем. В отличие от управляемых систем, где команда поступает свыше, развитие общества протекает имманентно. Государство (подсистема) как форма политической организации общества — уже система второго порядка и по отношению к обществу является его элементом. В свою очередь, оно состоит из множества элементов-подсистем — государственных органов различного назначения, и размещающихся по всем ступеням иерархии.

Специфической управляемой социальной системой, осуществляющей борьбу с преступностью и охрану общественного порядка, является орган внутренних дел любого назначения и уровня. Орган внутренних дел полностью соответствует всем признакам системного образования. Во-первых, он всегда состоит из каких-то элементов — структурных подразделений и сотрудниковво-вторых, эти элементы связаны между собой определённым образом, что обусловлено должностной и организационной структуройв-третьих, каждый орган при наличии многих общих с другими признаков — строго индивидуален и имеет свои функции.

По отношению к государству МВД России выступает как подсистема, но в то же время само по себе является самостоятельной социальной системой, состоящей из своих элементов: МВД республик, ГУВД или УВД краёв и областей и иных субъектов Российской Федерации. В свою очередь, элементами структуры ГУВД (УВД) являются и подразделения его аппарата, и их службы на местах, и подчинённые ему территориальные органы, и их структурные подразделения, а также отдельные группы сотрудников. Каждый такой элемент сам по себе тоже является системным образованием.

Несогласованность элементов системы может дезорганизовать её деятельность. Требование их взаимозависимости означает обеспечение надлежащей организации, поддержания взаимодействия структурных подразделений и координацию их усилий со стороны субъекта управления. Взаимодействующими должны быть, следовательно, все элементы системы. В органах внутренних дел это должно находить выражение, прежде всего, в точном определении и чётком разграничении функций структурных подразделений и функциональных обязанностей отдельных сотрудников, их соподчинённости и ответственности.

Субъект в системе управления не всегда наличествует фактической способностью выступать в этой роли. Так, порой субъект управления не имеет реальных возможностей реализовать своё предназначение. Как правило, это связано с отсутствием у субъекта необходимых прав и полномочийотсутствием соответствующих материально-технических и финансовых возможностейотсутствием необходимого времени для решения управленческой задачиа также субъективной неспособностью конкретного лица выполнять возложенные на него задачи (недостаточная квалификация, неудовлетворительное состояние здоровья, халатное отношение к делу и т. п.). Кроме того, при наличии всех необходимых условий внутри системы на неё может оказывать влияние состояние макросистемы, элементом которой оно является, например отсутствие у вышестоящих руководителей конкретной программы действий и психологической решимости её осуществления. Или то, что называется «разрывом слова и дела», когда руководители нижестоящих звеньев руководствуются не официальным смыслом определённых заявлений руководства, а их подтекстом. Или когда существует значительный разрыв между формальным правом руководителя и неформальными отношениями в системе.

Следовательно, в перечисленных случаях субъект только номинально является таковым, не имея, однако, возможности осуществлять эффективное управление. В этой связи возникает вопрос о вышестоящем звене, которое обязано предоставить соответствующие права и объективные возможности действия, а также решить вопрос о субъективной способности того или иного лица выполнять определённые функции.

Сложность органа внутренних дел обусловлена, с одной стороны, многогранностью выполняемых им задач правоохранительного характера, а с другой — распределением задач и функций между органами внутренних дел различных уровней, что вызвано, прежде всего, организационными факторами. Система органов внутренних дел сформирована в соответствии с федеративным устройством России. В свою очередь входящие в неё группы однородных органов образуют относительно самостоятельные организационные формирования, управляемые своими центрами.

Все эти подсистемы входят одна в другую в определённой последовательности. Иерархичность такого построения отчётливо проявляется в том, что все формирования, образующие единую систему, выступают в ролях субъекта и объекта управления одновременно. Каждое из этих формирований имеет сложную структуру, в свою очередь, образуя иерархически организованную систему со своими элементами. Отношения между вышестоящими и нижестоящими органами строятся на началах субординации. Поэтому преобладающей формой их взаимоотношений является подчинение, когда приказы, распоряжения, указания вышестоящего органа обязательны для нижестоящего. Многоаспектность, сложность организации функционирования системы органов внутренних дел постоянно вызывает необходимость адаптации её в интересах общества.

Непосредственное выполнение задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью обеспечивают горрайорганы внутренних дел. Особое место последних в правоохранительной системе российского государства определяется объёмом выполняемых задач и многообразием их правоохранительных функций, наличием специальных правоохранительных сфер (противопожарная безопасность, обеспечение безопасности дорожного движения и др.), объёмом полномочий сотрудников, наличием относительно большого количества личного состава, оружия, специальной и другой техники, высоким уровнем мобилизационной готовности и т. д.

Назначение органов внутренних дел диктуется, прежде всего, общественными потребностями, связанными с необходимостью укрепления правопорядка и усиления борьбы с преступностью. Поэтому в настоящее время первоосновой для развития и совершенствования системы управления органами внутренних дел являются цели, поставленные перед ними при их создании. Будучи нормативно закреплёнными, они приобретают значение ориентиров относительно длительного действия для самих органов внутренних дел, и их достижение одновременно служит конечным результатом управления ими.

Применительно к деятельности конкретных органов внутренних дел конечные результаты определяются (в обобщённом виде) состоянием общественного порядка на обслуживаемой территории. Эти результаты охраны правопорядка и борьбы с преступностью находятся в пределах компетенции органов внутренних дел, поскольку, во-первых, управление аналогичной сферой осуществляют и другие органы государства, во-вторых, на состояние общественного порядка воздействует множество факторов. Зачастую эти факторы не зависят от эффективности деятельности по его охране, ибо преступность — сложное системное социальное явление, поэтому хорошие результаты в борьбе с ней могут быть достигнуты только при условии использования в этой работе возможностей всех государственных органов.

Функции правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел, постоянно привлекают к себе внимание ведущих правоведов, так как функции предопределяют структуру органов и именно в функциях проявляется их сущность и социальное назначение. Следовательно, познание функций является главной предпосылкой, позволяющей выявить социальный смысл органов внутренних дел, а также управления ими. Одновременно с этим функции вторичны по отношению к целям и задачам и носят вспомогательный характер. По своей сути управленческие функции являются результатом разделения труда и характеризуют объективно необходимые виды деятельности.

Все функции осуществляются во взаимосвязи и одновременно. Так, например, предвидение создаёт основы для планирования, преобразует общие установки в практические задачи органов. Переход от общих целей к конкретным задачам по всему комплексу функций является сложнейшей проблемой, решаемой планированием. Прогнозирование создает картину будущего, используемую для фиксации в планах необходимых мероприятий, а планирование предусматривает осуществление прогностических оценок, влияя на реализацию функции предвидения. Задачи, установленные планированием, служат ориентирами в процессе реализации функций организации и регулирования. В то же время само планирование организуется, контролируется и корректируется.

Функции имеют своё содержание, которое определяется объектом их воздействия, так как без объекта управления невозможно определить, нужны ли вообще те или иные действия. Иными словами, характер управляемых объектов определяет конкретное содержание функций субъекта, то есть руководства.

В современном общественном устройстве наличествует множественность механизмов управления, что обусловлено широкой дифференциацией управления в зависимости от различных сфер деятельности. То есть в любом обществе имеется сложная совокупность механизмов социального управления, в частности экономический, социально-политический, государственно-правовой и другие. Механизм социального управления и является отражением объективно сложившихся общественных отношений, и формируется ими. Он должен обеспечить равномерное, равноценное развитие социальной организации.

Механизм управления органов внутренних дел в современных условиях должен быть ориентирован на решение задач по обеспечению качества и эффективности их функционирования как субъектов реализации правоохранительной деятельности, обеспечения упорядоченности организационных структур управления, а также обеспечения интег-рированности органов внутренних дел в социальную систему отношений.

Деятельность органов внутренних дел, призванных обеспечить правопорядок и законность, предполагает, прежде всего, совершенствование именно механизма управления. При этом совершенствование механизма управления органами внутренних дел должно быть подчинено последовательной реализации принципов демократии и эффективного управления, правильной организации работы, развитию творческого потенциала аппаратов управления.

В этой связи к области совершенствования управленческой деятельности и ее механизмов следует отнести: перестройку системы информационно-аналитической работы, совершенствование системы «живого» руководства и контроля, внедрение научного подхода к решению практических задач, изменение характера нормотворческой деятельности, внедрение новых методов, способствующих повышению уровня руководства горрайорганами, упорядочение организационной структуры управления, уточнение функциональных обязанностей подразделений и должностных лиц, повышение качества планирования.

Одновременно с этим процесс совершенствования непрерывен, поскольку пока существует организационное управление, будет существовать и постоянная потребность в его усовершенствовании, хотя для каждого конкретного периода времени характерны особые пути и направления улучшения механизма управления. Они зависят не только от изменений, происходящих в самой системе управления, но и от состояния развития демократии, прогресса науки и техники, а также достижений передовой управленческой практики.

Под механизмом социального управления следует понимать такое системное образование норм, принципов, институтов (государственно-правовых и общественно-политических), форм, методов и средств (организационных, правовых, экономических, социально-психологических), связей и отношений, при помощи которых обеспечивается эффективное управляющее воздействие на объекты в аспекте поставленных целей. В свою очередь, механизм управления органами внутренних дел представляет собой совокупность форм, методов и средств, при помощи которых данным государственным органом осуществляется управленческая деятельность в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Методы и принципы управления тесно связаны между собой, хотя между ними имеется и существенная разница. Так, в субъективном смысле, принципы — это основные положения, предпосылкав объективном смысле — это исходный пункт, первооснова, самое первое. Следовательно, в управленческом смысле принципы — это основополагающие начала методов управления. Принципы не выбирают, им следуют, ими руководствуются. В свою очередь, методы носят альтернативный характер и позволяют осуществить замену одного другим. Они также представляют собой своеобразную абстракцию, которая реализуется посредством конкретных форм управленческой деятельности.

Методы управления имеют тесную связь и с функциями управления. Последние показывают, что необходимо управляющей системе для того, чтобы адекватно отобразить сформулированные цели, разработать и реализовать управляющее воздействие и проконтролировать его эффективность. Методы управления также способны ответить на вопрос, какими способами осуществить это воздействие. По своей сути, направления деятельности определяются с помощью нормативного регулирования, а способы — знаниями и опытом управления.

Принято считать, что методы управления — это методы осуществления функций управления. При этом конкретная деятельность по осуществлению функций управления имеет и соответствующие методы. Это значит, что методы управления всегда связаны с конкретной функцией, которая в конечном итоге определяет содержание каждого из них. Другими словами, целенаправленное системное воздействие на управляемый объект может осуществляться при помощи разнообразных методов управления. Методы управления и их содержание отражают длительный процесс развития общества.

Не менее важное значение при характеристике методов управления имеет то обстоятельство, что они обусловлены объективными процессами в обществе, конкретно историческими условиями, характером управляемых объектов, содержанием решаемых задач и т. д. Вместе с тем недопустимо преуменьшать значение индивидуальных характеристик лиц, участвующих в управлении, ибо от компетентности, научной подготовленности, профессионального уровня, умения принимать правильные управленческие решения во многом зависит выполнение задач управления. Необоснованное использование какого-либо одного определенного метода управления там, где, по сути, требуется применение других методов, может вызывать негативные последствия.

Методы управления не только применяются руководителями, но имеют и обратное воздействие. Они участвуют в формировании самих руководителей. Нередко можно встретить ситуацию, когда сложившиеся в условиях преобладания каких-нибудь одних методов руководители или кадры аппарата управления отождествляют свою деятельность с применения только этих методов, пытаются их сохранить, всячески препятствуя внедрению новых, более совершенных.

Просматривается и неразрывная связь методов управления с компетенцией органов управления, так как в компетенцию органа управления включаются его задачи, функции, а также полномочия, конкретизирующие способы воздействия на управляемые системы или конкретные объекты.

Управление в сфере обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью, будучи чрезвычайно сложным и разносторонним, объективно обусловливает необходимость использования различных общесоциальных методов, хотя и при внешней деятельности органов внутренних дел применяются некоторые специфические методы управления, характерные только для правоохранительных органов. Это методы внешней деятельности, представляющие собой совокупность способов и приёмов управляющего воздействия органов внутренних дел, в пределах их компетенции, на государственные и общественные организации, учреждения, различные предприятия и их должностных лиц в целях обеспечения выполнения этими субъектами установленных правил и норм.

Ведомственное нормотворчество не является правотворчеством в собственном смысле слова (это прерогатива законодателя), а носит правоисполнительный характер, представляет собой специфическую разновидность применения права в форме нормативного регулирования организации работы субъектов, входящих в их систему.

Механизм ведомственного нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел имеет много общего с процессом управления. Так, например, субъект управления, нормируя поведение объектов, определяя правило поведения, тем самым оказывает упорядочивающее воздействие на управляемую систему. Отношения, возникающие между органом, издающим нормативные акты, и объектами, следует рассматривать в рамках определенной системы управления. При этом субъект воздействует на управляемые объекты и иными, не нормативными способами. Это, как правило, формы прямой управленческой связи, состоящей в даче команд и действиях по их исполнению.

Первичным кирпичиком" ведомственных нормативных актов является ведомственная норма. Она, по сути, представляет собой образец, правило поведения, санкционированное уполномоченным лицом, рассчитанное на неоднократное использование многими органами, службами, подразделениями и работниками системы органов внутренних дел, и имеет своей целью обеспечить желаемое поведение последних.

Важной отличительной стороной ведомственной нормы является не только то, что по своей природе она управленческая и носит ведомственный, то есть служебный характер, но и то, что она выполняет функцию оперативного управления. Свидетельством этому является отчасти упрощённая, в сравнении с нормами права, процедура принятия ведомственных норм, их изменения и отмены, а также процедура их подготовки.

Наиболее важное значение среди элементов механизма ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел принадлежит нормативным актам. Они представляют собой юридически значимые действия субъектов по осуществлению прав и обязанностей, вытекающих из конкретных правовых отношений. Эти акты выполняют роль средства, при котором уполномоченные субъекты системы органов внутренних дел выражают волю в пределах своей компетенции. При этом во всех случаях их главная цель — это упорядочение отношений в сфере охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Ведомственный нормативный акт органов внутренних дел как определенный элемент ведомственной системы управления занимает в ней строго определенное место, обеспечивает относительно устойчивые отношения. Эффективность ведомственного правового регулирования, следует определить как соотношение между результатом этого регулирования и стоящей перед ним целью. На практике основным свидетельством эффективности ведомственных правовых норм являются результаты деятельности по охране правопорядка и борьбе с преступностью. По сути, эффективность ведомственных норм во многом зависит от способности субъекта управления, а также его желания обеспечить выполнение стоящих задач.

Механизм ведомственного правового регулирования представляет собой совокупность правовых средств, с помощью которых обеспечивается регулирование деятельности органов внутренних дел. Ведомственное правовое регулирование — это такое воздействие ведомственных норм на поведение работников этой системы, в результате которого возникают, изменяются или прекращаются служебные правовые отношения.

Оперативная обстановка выступает в качестве проявления действительности как внешнего, так и внутреннего характера. Она, по сути, выражает динамизм системы взаимосвязанных разноплановых факторов и условий. Информационная сущность оперативной обстановки имеет как непосредственное, так и опосредованное значение для деятельности органов внутренних дел.

Нынешняя практика и наука в самом общем виде позволяет представить модель оперативной обстановки как два больших взаимодействующих элемента. В один из них входят внешние условия функционирования органов внутренних дел, в другой — внутренние, которые отражают их внутрисистемную организацию.

Модель оперативной обстановки в укрупнённом виде представляет блоки, характеризующие условия внешней среды (географические, территориальные, экономические, социальные, демографические и т. д.), преступность и иные правонарушениялиц, их совершивших, систему различных взаимодействующих органов, которые решают задачи охраны правопорядка и борьбы с преступностью, и органы внутренних дел как систему, призванную решать правоохранительные задачи.

Методологической основой изучения и организации борьбы с преступностью является одновременное рассмотрение её общей связи со всеми сферами общественной жизни, особенно непосредственно влияющими на криминогенную ситуацию, так как при общности целей борьбы с преступностью и охраны общественного порядка и при относительно общем наборе факторов, значимых для деятельности органов внутренних дел в целом, в каждом конкретном случае решения той или иной задачи будут складываться определённые совокупности факторов и соответственно разное представление о непосредственном содержании оперативной обстановки.

В качестве определяющей системообразующей связи выступает, с одной стороны, деятельность органов внутренних дел в деле борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, а с другой — фактические результаты этой работы. Это значит, что управленческая деятельность невозможна без анализа и оценки этих связей. В общем виде структуру оперативной обстановки следует рассматривать как связи и зависимости между социальными факторами и состоянием преступности, а также общественного порядка и, кроме того, между внешними (по отношению к органам внутренних дел) условиями и самими этими органами. Следовательно, оперативная обстановка представляет собой совокупность особо значимых для организации охраны правопорядка и борьбы с преступностью взаимосвязанных внутренних и внешних явлений и процессов.

Практика свидетельствует, что реализация моделей оперативной обстановки способна содействовать: решению задач по упорядоченному и компактному её описанию, представлению объекта в более простом и обозримом видевыявлению содержания и характера основных связей и зависимостей между состоянием преступности и факторами внешней среды, а также деятельностью органов внутренних делраскрытие механизма управления процессами организации борьбы с преступностьюпрогнозирование наиболее вероятного состояния обстановки в зависимости от тех или иных изменений во внешних условиях.

Особое значение для моделирования социальных процессов имеют математические модели. Эти модели в символической форме компактно выражают структурные и количественные связи, присущие изучаемым объектам. Логико-математическая модель — это модельное отражение объекта, которое формируется с применением категорий логики и технических средств, представленных в знаковой форме. При этом реализации математических методов и моделей имеются определённые трудности, в частности, ограниченные возможности формального аппарата и имеющееся множество различных качественных характеристик, являющихся необходимым условием моделирования этой обстановки. Следовательно, мера точности результатов моделирования, анализ этих результатов, не даёт в полной мере возможности делать однозначные выводы, а прогноз развития процессов может носить характер тенденций. Тем не менее развитие математики позволяет расширить средства постановки и решения трудно реализуемых задач так как она стала постепенно накапливать средства работы с неопределённостью.

Процесс познания начинается с вербального, затем переходит в формальное и заканчивается их единством, то есть переходом в новое качество. При этом формализованная модель в состоянии охватить только основные характерные свойства оперативной обстановки, оставляя в стороне второстепенные несущественные факторы.

Ценность математической модели состоит в том, что она позволяет «не утонуть» в океане информации, является важным стимулятором и средством логического мышления, заменяет наши интуитивные и расплывчатые представления о различных явлениях и процессах. При этом в интересах глубокого изучения обстановки предлагается использовать модели социально-экономического развития соответствующих городов и регионов. Помимо адаптации и использования таких моделей, решающим направлением является разработка математической модели собственно преступности, что позволит достичь соответствия между современным состоянием науки и практики моделирования оперативной обстановки, обеспечить возможность проверки новых положений и теорий.

Представляется, что методика моделирования оперативной обстановки должна включать в себя: определение состава функциональных задач по каждой системе моделирования, где под задачей понимается часть процесса моделирования, для которой фиксирована исходная информацияопределение методов моделирования (выбор метода моделирования в основном зависит от цели и характера объекта моделирования, а также наличия в нём исходной информации) — выявление состава входной и выходной информации для решения каждой из задачразработку форм документов, получаемых в результате моделированияопределение состава исполнителейопределение состава потребителей результатов моделирования.

Оценка оперативной обстановки представляет собой одну из самых важных и сложных теоретических и практических проблем. Без удовлетворительного решения этой проблемы невозможно решить задачи по совершенствованию управления органами внутренних дел, обеспечить повышение эффективности их работы. Основные требования к системе оценок оперативной обстановки должны включать в себя адекватность отражения вклада всех и каждого элемента в достижении цели действия, содействия развитию активности сотрудников при достижении цели, сочетании количественных и качественных показателей, обеспечение объективного и полного учёта всей информации и другие.

Одна из методологических сложностей на пути объективной оценки оперативной обстановки связана с трудностями определения вклада в состояние преступности объективных условий и субъективной деятельности по борьбе с нею. Вместе с тем, по нашему мнению, оценку оперативно-служебной деятельности следует производить по её эффективности посредством соотношения меаду количественной оценкой конечных результатов и численностью задействованных сил и средств. Процент раскрываемости необходимо применять в качестве дополнительного показателя и, как правило, только для анализа работы по раскрытию преступлений. Представляется, что в основу построения и обеспечения функционирования системы оценки органов внутренних дел целесообразно заложить уровневый подход. В частности, принципы оценки, критерии и показатели деятельности МВД республик, ГУВД, УВД городов краёв и областей, должны определяться Министерством внутренних дел Российской Федерации исходя из общих задач системы, а также особенностей периода деятельности. В последующем нижестоящие органы должны иметь возможность дополнять установленный Министерством перечень критериями и показателями, необходимыми для оценки деятельности горрайорганов с учётом особенностей оперативной обстановки в соответствующем регионе. При этом принципы формирования оценочных критериев и показателей, а также способ их Интегрирования остаются едиными для всех уровней и органов внутренних дел. Это позволит проводить единую для всех органов внутренних дел политику в сфере борьбы с преступностью, а также обеспечит учёт особенностей оперативной обстановки в зависимости от уровня ^ управления, региона, конкретной территории обслуживания. Объектом оценки должен быть орган внутренних дел в целом. Предметом — отдельные направления оперативно-служебной деятельности. Что касается работы отраслевых подразделений, то оценочная система может включать дополнительные критерии и показатели, характеризующие их участие в реализации этих функций. Подход по оценке выполнения только основных функций существенно сужает аналитические возможности системы, не позволяет установить причины, обусловившие тот или иной конечный результат.

Оценочные показатели должны быть систематизированы и сведены в отдельные блоки, характеризующие: конечные результаты дея-£ тельности органаего ресурсную обеспеченностьрезультативность использования сил и средствсостояние криминальной обстановки в регионе. При этом вначале оценка производится по каждому блоку в отдельности на основе соответствующих критериев и показателей. Затем выводится итоговая оценка эффективности выполнения органом стоящих перед ним задач, которая, однако, должна осуществляться не механическим сложением оценок по отдельным блокам (видам функций), а путем их логического сопоставления с учётом возможных причинно-следственных связей между ними.

К числу важных направлений повышения объективности оценки следует отнести мнение населения. Вместе с тем, для того чтобы опросы населения стали реальным и полноценным источником информации, ф предстоит не только разработать механизм учёта результатов социологических исследований для выведения объективной и всесторонней оценки работы органов внутренних дел, но и повысить достоверность данных, получаемых в ходе исследований.

Изучение и оценка оперативной обстановки наряду с общими методологическими трудностями имеют и свои сложности информационного характера. Особое место в этой связи занимает проблема латентной преступности.

При решении задач по исследованию латентной преступности в качестве концептуального основания для её оценки следует исходить из характеристики преступности как динамического процесса, обладающего определенной инерцией и относительной самостоятельностью, так как разнообразные обусловливающие её факторы сказываются на структуре и динамике преступности не сразу, а спустя некоторое время.

При оценке латентной преступности использование косвенных методов её изучения имеет локальный характер, так как применение таких методов сопряжено, прежде всего, с необходимостью собирать и обрабатывать различные косвенные сведения. В целях более объективного изучения латентной преступности представляется целесообразным более широко использовать социологические методы, в частности, опрос граждан (один — два раза в год о совершённых против них и их близких преступлений, о заявлении или незаявлении об этом в правоохранительные органы, о реагировании последних на сообщение и т. д.), а также более активное применение математического моделирования преступности, которое позволит, с одной стороны, эффективно исследовать латентность, с другой — строить адекватные модели преступности в широком смысле.